LA CONSTITUTION POLITIQUE DU PRINCIPAT

j§ l«r — Les pouvoirs des premiers Césars

Un des faits les plus connus de l'Histoire, c*est que le fondateur de Tempire, évitant de choquer les esprits de ses concitoyens par rétablissement ostensible d'un pouvoir monarchique, permanent et héréditaire, se fit conférer une autorité sans limites par la réunion sur sa tête des pouvoirs qu'avaient exercés les divers, magistrats dans l'état républicain. Cela suffisait plei» nement à ses desseins, car l'antiquité n'avait guère ridée des droits naturels de l'individu ni par conséquent d une constitution qui les garantit contre l'excès du pouvoir, quelle que fût la forme de celui-ci; la tradition des pouvoirs républicains dans Rome n'était donc pas celle de la liberté, comme nous l'entendons aujourd'hui, et il suffi*iait au prince de réunir tous les pouvoirs existants pour ne point trouver

d'obstacle à sa volonté. Il faut tenir compte pourtant d'une exception bien importante ; ]a loi Porcia garantissait la vie des citoyens Romains; mais Tempire ne tarda pas à trouver moyen de Téluder, et quant aux droits civils, ils n'étaient considérés que comme un accessoire ou une conséquence des droits politiques; dans Pesprit des anciens il n'y avait pas de distinction réelle entre l'idée de liberté et celle de souveraineté. Il en résultait, d'une part, que les peuples soumis à la cité souveraine sans lui être incorporés, devaient se résigner à la perte totale de toute liberté réelle ; de l'autre, que la division de l'autorité entre plusieurs magistratures et d'une même magistrature entre collègues formait, avec la courte durée du pouvoir de chacun et la responsabilité encourue dans son exercice, les seules conditions imaginées pour prévenir les abus de l'autorité, sous sa forme la plus redoutable et la plus constamment active, c'està-dire daiis l'exercice du pouvoir exécutif. Celui-ci fut donc absolu aux mains d'un chef unique, les droits législatifs demeurant d'abord, en apparence, tels qu'on les a vus dans la première partie de cet ouvrage, aux mains du peuple et du Sénat. Et il résultait- de la réunion des pouvoirs dans une seule main, jointe à la durée illimitée ou indéfinie de leur exercice, que toute garantie même indirecte était annulée pour la cité comme pour les citoyens ^ puisque de tout temps, à Rome, la responsabilité n'était effective qu'à l'expiration d'un pouvoir légal. Cette prolongation indéfmie fut obtenue par Auguste sous forme de prorogations

POUVOIRS DE l'empereur 127

successives (1) ; mais les autres empereurs n'eurent pas îïiôme à employer ce moyen détourné.

Auguste n'eut donc pas à faire créer en sa faveur un titre impliquant le pouvoir unique, bien que celui â'imperator en chef de l'armée, devenue permanente, comprît en fait une puissance irrésistible. Il n'accepta pas même le titre de dictateur que lui offrait le peuple (2). La plus grave des innovations qu'il provoqua fut l'exercice, même dans Rome, du lus gladii: encore les dictateurs l'y avaient-ils jadis possédé, quoique pour un temps fort restreint. 11 l'exerçait dans les provinces en vertu de l'autorité proconsulaire; mais nous reviendrons sur ce point.

Telle fut donc l'essence du gouvernement impérial, non seulement pendant la vie de son fondateur, mais pendant toute sa durée, jusqu'à l'avènement de Dioclétien. « Octave, dit M. Duruy (3), s'appliqua à faire de' pièces et de morceaux une constitution qui, pendant trois siècles, reposa sur un mensonge. La fraude ne dure jamais si longtemps; c'est qu'elle n'était ici que dans la forme. Tout le monde s'entendait sur le fond des choses, mais tout le monde aussi voulait garder la décevante illusion, la chère et glorieuse image de l'antique mdépendance. » Il y eut cependant, au se-

(1) Dion Cassius, lui, 46, lv, 28. Les périodes furent tantôt de dix an s, tantôt de cinq.

(2) D. G, LVi. 1. Velleius Patercalus ii. 89, Suétone, Vie tf Auguste^ 52.

3) Histoire des Romains, t. III, p. 706-7.

cond siècle de Tempire, quelque modification dans cette forme du pouvoir; nous la noterons en saii lieu.

Cela posé, examinons ou plutôt rappelons sommai rement, puisqu'ils ont été étudiés dans la première partie de cet ouvrage, quelles étaient les attributions de ces pouvoirs successivement concentrés, dès \e temps d'Auguste, entre les mains du prince, et qui n'en furent plus distraits. Voyons comment il les accumula l'un après l'autre ; nous examinerions ensuite en quoi consistaient les garanties apparentes d'une limitation apportée à cette puissance, mais nous verrons aussi l'absorption facilement opérée de ce misérable contre-poids.

« Après la défaite de Sextus Pompée, à la déposition de Lépide, dit M. Duruy, Octave n'accepta que l'inviolabilité tribunicienne, Tovation et une statue d'or (i) ..*., 11 déclara qu^il abdiquerait aussitôt qu'Antoine aurait terminé sa guerre des Parthes. En attendant, il rendit aux magistratures urbaines leurs anciennes attributions. ...«En moins d'une année, la sécurité, depuis si longtemps disparue, se retrouva dans la ville et dans les campagnes » (2), Ce dernier fait se réalisa sans doute et même promptement, si l'on veut bien appeler sécurité un état de choses qui comprend la spoliation d'une partie des propriétaires ; mais il faut ajouter que, selon Appien (ihid,), la puis-

(1) Ibid^ p. 522-3 ; renvois à Appien, Guerres civ.^y^ 130 et Dion-CasBius, xlix, 14-15.

(2) Ihid^ p. 524 ; avec renvois à Appien, v, 132.

ouvoiRS DE l'empereur 129

sance tribunicienne (1), et non pas seulement l'inviolabiJité, lui fut dès lors conférée à vie (2); quant aux magistratures diverses, Appien (ibid.) dit seulement : « il remit plusieurs des pouvoirs publics aux magistrats » annuels, pour les exercer suivant les lois », (TïoXXà Tfjç 7:oXiT£iaç gç^Ei TOÎ; STTja^oiç àcp/^ouai Bioixeîv xa^à xi Tîorpia). Quoiqu'il en soit, le point de départ de l'autorité impériale, ce fut la puissance tribunicienne ; et ce fut, en effet, toujours par les années de leur puissance tribunicienne que les empereurs datèrent leurs actes ou leurs monnaies (3). Puissance tribunicienne et non pas titre de tribun, qu'Auguste n'eut jamais^et ne pouvait légalement avoir, parce qu'il était patricien et aussi à cause de son pouvoir militaire, tant il était scrupuleux observateur du mos maioruml (Voy, Duruy, t. IIÏ, p. 716.) Or, Tessence du tribunat étant le droit de veto et celui de recevoir les appels, il en résulte que, dès son origine, le principat se trouva investi du pouvoir d'annuler, dans Rome, les actes de tous les pouvoirs politiques et de dominer les pouvoirs judiciaires (4). Mais la génération présente n'avait

(1) Rediit cultusagris, sacris honos^securltashominibus certa cuique rerum suarum possessio, dit Velleius Paterculus, II, 89.

(2) Dipn Gassius (li, 49) reporte ce vote à Tan 29, c'està-dire après la mort d'Antoine .

(3] Tacite a dit : Id summi fastigii vocabulum Augustus reperit ne régis aut dictatoris nomen adscisseret ac tamen appellatione aliqua cetera imperiaprœinineret (il 7272. III, 56}.

(4) G*est ce que Velleius Paterculus (ibid) appelle : Resti-

guère connu de gouvernement régulier, et d'ailleurs la victoire maritime d'Octave avait rendu à Rome ses arrivages de grains : on n'en demandait pas davantage. Aussi, après la guerre contre Antoine et Cléopâtre, considérée, non sans raison d'ailleurs, comme une guerre nationale. Octave put-il, sans danger pour sa puissance, ne point hâter son retour dans Rome et régler à loisir les affaires de l'Orient. 11 rapportait en Italie les trésors des Ptolémées ; l'intérêt de l'argent baissa de 12 à 4 0/0(1).

A son retour, non seulement la puissance tribunicienne lui fut garantie à perpétuité (2), si elle ne l'était déjà (V. Supra) f mais le droit d'invoquer son veto fut étendu à 4 stades (2 milles) de Rome, et il reçut le droit de déposer, dans tous les jugements, le vote appelé chez les Athéniens le vote d'Athéna (3), c'est-à-dire l'acquittement en cas de partage. « C'é- » tait, dit M* Duruy (4), le droit de grâce, qui est resté )) un des attributs de la souveraineté » ; c'était du moins quelque chose qui' en approchait et le préparait. Quant au serment qu'auraient fait alors le Sénat et les magistrats d'obéir à tous ses actes,^ c'eût été la collation pure et simple du pouvoir législatif; mais

tuta vis legibus, jadiciis auctorita9,senatuimaiestas,imperium magistratuum ad pristinum redactum modum.

(1) Duruy m, p. 704, Dioa Cass., li, 2t.

(2) N'oublioQs pas cependant qu*il fit renouveler périodiquement ses pouvoirs.

(3) Dion Gasaiufl, u, 19. Et Suét. Oct, 27 .

POUVOIRS DE l'empereur 131

les termes de rhistorien grec, surtout interprétés par le contexte de l'histoire impériale, paraissent plutôt signiQer la ratification de tout ce qu'avait déjà réglé Octave (1). De même encore, sous la date de son 10® consulat (an 24), nous voyons mentionné par le même auteur (LUI, 28) ce fait que, le jour des calendes de janvier, le Sénat valida par serment les actes de l'empereur alors absent; cette fois il y ajouta pour celui-ci la dispense expresse d'obéir personnellement aux lois, « afin, ajoute Dion, que, comme je » l'ai dit, maître indépendant des lois et de lui-même, » il fit tout ce qu'il voudrait ». Enfin, cinq ans plus tard encore, des troubles ayant éclaté à Rome, pendant une absencQ du prince, au sujet des comices consulaires, lui-même nomma au consulat disputé. Alors on lui conféra le Consulat à vie, avec le pouvoir censorial pour cinq ans, sous le nom de Préfecture des mœurs; on décréta de plus qu'il pourrait, en cette matière, tout régler, légiférer à son gré (2) ; on ap-

(1) Ta Tïpaxô^vxa Otu * auxou ^tàvxa £v aùr j xf^ xou lavouap^ou vopjxTjv^a opxoiç EÔeSaïaSaavTO (D. G. Li, 20 ; cf. un, 28 et LVII, 8). M. Mefivale {Hist. oftheRom.under tUeemp.i, V, p. 237) ne croit pas non plus que le Sénat ait mis à la discrétion de Tempereur le pouvoir législatif du peuple, ni qu'Auguste ait même accepté celui du Sénat.

(2) AiopOouvTS TuavTa ajTa xal vofJLOÔsxeîv, oaa 6ouXoito TjÇiouv (lix, 10). NofjLoGETÊîv a-til pour régime, comme SiopOouv, ce qui concernait les mœurs, ou oaa 6oiSXoitO a-t-il un sens général? Grammaticalement et historiquement on en peut douter, mais nous verrons quil y eut des lois votées ur la demande de Te m père ur.

132 HUmÈUE PARTIE

pela Augustes les lois qui seraient rédigées par lui (T0Ù5 v(J[jLOu; TOUS YpaçpTjaojjievouç 67:*auTOu), et l'on voulait même s'engager par serment à les observer. On (la troisième personne du pluriel), c'est le peuple, car Dion disait immédiatement auparavant: « Il ne reconnais- » sait rien de ce qu'on avait fait tumultuairement » (araaiaÇovTsç) en son absence, ou par crainte après » son retour . »

La puissance tribunicienne était surtout négative; le consulat au contraire était le pouvoir exécutif sou- Terain : ils se complètent l'un par l'autre, et désormais, malgré des renouvellements dérisoires, Auguste les possède tous les deux à titre viager. Il s'en faut de beaucoup, il est vrai, que, pendant toutes les années qui sui^rent, l'empereur ait occupé le rang de consul ordinaire; mais, comme le dit M. de Mérivale (1), les consuls en vinrent bientôt à ne tirer leur lustre que du rôle d'assesseurs du prince. C'était à lui seul, en réalité, qu'ils devaient leurs fonctions. S'ils étaient encore élus par le peuple, ils Tétaient -surtout, ainsi que les autres magistrats urbains, à titre de candidats de César, et son choix avait plus d'autorité encore que n'en avait eu jadis celui de la aenturia prxrogativa (2). Il était allé d'abord les recommander au Champ de Mars; quand il fut avancé

(1) History ofthe Romans under the empire; chap; xzxii, (T. IV., p. 16). C'était Bonaparte entre Cambacérès et Lebrun.

(2) Ibid., IV, p. 4-5, avec citation de Suétone (Oct. 56) .

POUVOIRS DE l'empereur 133

en âge, il se contenta de lei désigner par écrit, se réservant d'ailleurs le choix direct d'une portion des magistrats et le droit de casser les élections qui lui auraient déplu (1). Nous verrons bientôt ce qui se passa après sa mort.

Majs ce n'était pas tout encore. Même avant la collation du consulat viager, et en même temps qu'on lui confirmait la puissance tribunicienne viagère (2), Auguste avait reçu l'autorité proconsulaire dans toutes les provinces à la fois, même dans celles dont, comme nous le verrons bientôt, il ne s'était pas réservé l'administration proprement dite. Celte autorité procon- «ulaire, expression de la puissance romaine à l'égard des peuples domptés, emportait par elle-même l'exercice du pouvoir absolu ; or on donnait, en même temps à Auguste le pouvoir de porter l'habit de guerre et l'épée, même dans l'intérieur du pomœrium. « Cette >» fois, dit M. Duruy (3), c'était bien l'abdication du » Sénat et du peuple. »

La puissance tribunicienne, surtout jointe au consulat, lui donnait le droit d'initiative pour les propo-

(1) Ibidy V, p. 229-30. To tê a(Çico(JLac twv ap^acipe<Ji(5v «cGtû '£Ti{p7]a£, dit Tibère ea parlant d'Auguste, dans un dis- •cours que lui prête Dion Gassius (lvi, 40, et non 46 comme le porte l'édition de Mérivale.) Velleius Paterculus (ii, 124) raconte que lui-môme et son frère furent candidats d'Auguste pour la préture tout à la fin ce principat.

(2) Au 23. F. Supra,^, 129 la distinction à faire entre la puissance et le titre.

(3) Uuruy, t. III, p. 716.

sitions de /ot, avec celui de convoquer et de présider le Sénat et le peuple (i).

S'il ne joignit pas à ces dignités éminentes la dignité éminente aussi, mais inférieure, de la préture, il en exerça la puissance quand il lui convint. 11 le fit tantôt indirectement et officieusement par des réponses aux questions de jurisprudence que lui posèrent des magistrats de dilTérentes cités ou même des particuliers (2), tantôt directement et officiellement. « Il » rendait la justice avec assiduité. .., avec zèle et » douceur, dit Suétone (3), et tous les ans il délégua » le préfet de la ville pour connaître des appels portés » par des plaideurs de Rome ; quant aux appels des » provinciaux, il les délégua à des consulaires, entre » lesquels il partagea les affaires des diverses provinw ces », Peut-être faut-il chercher encore Torigine de ce pouvoir judiciaire que s'attribua l'empereur dans des précédents de l'époque républicaine : les consuls, dit Merivale (4), remplissaient certains devoirs de Tordre judiciaire, qui peut-être n'avaient été ni clairement définis, ni régulièrement exercés. Mais l'auteur anglais est plus explicite (5) en ce qui concerne l'institution de la préfecture urbaine. Jadis investie du pouvoir judiciaire, dont l'exercice eût été, sans cela,

(l)Id./6id.,p. 717.

(2)/6id.,p. 7z3.

(3) Oct. 33.

(4) Ubi suprà,lV,^, 48.

(5) /6tU,p. 21.

POUVOIRS DE l'empereur 135

fréquemment interrompu, pendant que Jes consuls étaient en campagne, cette magistrature n'avait plus, depuis l'institution des préteurs, aucune raison d*être, si ce n'est pour tenir la place des magistrats, pendant (a célébration des Fériés latines au mont Albaiu. Auguste, remontant au delà de l'établissement de la préturej'n'établit cette antique dignité, bornant son exercice à des attributions de police et au jugement de causes d'ordre inférieur (1), quand il était présent à Rome, mais, l'élargissant, quand il s'absentait luimême, jusqu'au pouvoir de déporter les suspects ; sa juridiction s'étendait jusqu'à cent milles de la ville.

Néanmoins ce magistrat ne comprenait pas, dans ses attributions de police, l'approvisionnement de Rome. Auguste accepta pour lui-même cette fonction fPrafffectura annonx) à la suite d'une disette qui avait rendu le peuple furieux (2) : il n'avait garde, en etfet, de laisser alors à un autre des fonctions si délicates et dont la négligence, calculée ou non, pouvait amener pour la paix publique les plus graves conséquences; nous verrons, dans un autre chapitre, quelles furent, dans Rome, les autorités purement administratives et municipales subordonnées aux pouvoirs impériaux.

Quant à la censure, qui réunissait à une dignité politique de premier ordre, au pouvoir immense de constituer périodiquement le Sénat, celui de faire le

(1) Servitude, clientèle, tutelle, dettes (Ibid,)

(2) Dupuy, ubi suprà, p. 718.

i36 HUITIÈME PARTIE

recensement du peuple et d'exercer le ministère des travaux publics, Auguste la fit disparaître : elle avait déjà subi, dans le courant du siècle, une bien longue interruption. Il l'avait un jour confiée à deux anciens proscrits, aûn de constater l'oubli des anciennes discordes; mais, en même temps, il avait eu soin de choisir deux hommes indignes ou incapables (1), afin de dégoûter Rome d'un pouvoir qui, s'il eût été maintenu et sérieusement pratiqué, pouvait rendre fort sérieux le contre-poids apparent de la puissance impériale, c'est-à dire l'autorité du Sénat. La censure fut abolie de fait, et nous verrons ailleurs comment le Sénat fut recruté désormais.

La popularité d'Auguste était réelle au centre de Pempire ; Tacite dit, et nous nous l'expliquons facilement, que cette révolution monarchique ne fut pas vue avec peine dans les provinces; mais le génie froid et pénétrant du nouveau maître ne s'était pas fait illusion sur le degré de force et de durée que pouvait donner au pouvoir nouveau cette popularité. Fondé à Pharsale, à Philippes et à Actium, l'empire devait demeurer appuyé sur la force militaire ; il lui dut même son nom (imperium). Un des premiers soins d'Auguste avait été de se faire décerner le titre d'iwperator, qui, chez les Romains, représentait essentielle* ment l'autorité sur l'armée, et qui, désormais attaché au nom du prince, sans désignation de tel ou tel corps (2), impliqua son autorité perpétuelle sur toutes

(2) Dion Cassius, LU, 41 (an 29), dit que ce titre lui fui dé-

POUVOIRS DE l'empereur 137

les troupes à la fois. A un moment que je ne saurais déterminer, il reçut aussi le titre de princeps senatus{\), qui représentait le droit, jusque-là honorifique, de donner le premier son avis dans le Sénat, mais qui, par suite de sa confusion avec Tautorité politique et militaire, impliqua en fait le pouvoir de dicter les résolutions du Sénat lui-môme. Enfin à ces désignations, étrangères en apparence à la souveraineté et qui pourtant constituaient une puissance souveraine, le prince joignait le titre ou Vépilhèle d\4uguste, qui devint bien vite son nom et fit oublier son nom patronymique d'Octavianus, sinon celui de son père adoptif, César. Le nom d'Auguste représentait Tin caractère sacré (2), C'était une sorte d'anticipation de l'apothéose, qu'il refusa toujours à Rome (3), à titre officiel \^)y mais dont il bénéficiait, quanta

cerné aussitôt après son retour d'Egypte. Les généraux détiennent ainsi ses lieutenants, dît M. Duruy {ubi supra. , p. 707); les soldats lui jurent ridélité, et il exerce le droit de vie et de mort sur tous ceux qui portent Tépée.

(1) D'où le nom deprincipat^ qui fut celui du gouvernement impérial pendant bien des générations.

(2) Hic Rocium summum cum love nomen liabet Sancta vocant i4t/^</«/a patres; Augusla vocantur Templa sacerdotum rile dicala n:anu.

Ovide, Fastes^ I 608-10. (Cité à l'art. Augustus du dictionnaire des antiqu. grecques et romaines;.

(3) Il accepta un temple à Pergame, h la condition qu'il fût dédié aussi à la Déesse Rome (D. C. li, 20. Cf. Suét. Ott. 52 et Tac. Ann. IV, 37, 53-6.

(4) Dion Cassius, li, 20. M. Gaillcmcr a constaté que

l'impression produite sur le peuple, impression vague mais d'autant plus puissante peut-être, parce qu'elle était moins sujette à contestation.

Auguste, en pleine possession du pouvoir exécutif, possédant éminemment le pouvoir administratif et même le pouvoir judiciaire, que les Romains n'ont jamais bien distingué des deux autres, eut-il aussi le pouvoir législatif et se choisissait-il des ministres, deux objets qui nous paraissent aujourd'hui inséparables de la puissance souveraine ? Nous avons vu qu'Auguste posséda incontestablement le droit dMnitiative pour la proposition des lois et qu'il fut indirectement encouragé à exercer lui-même la puissance législative ; cependant on ne doit pas admettre qu'on ait de son vivant, ni même durant la période politique inaugurée par lui, admis et proclamé en principe que tout rescrit impérial avait force de loi. En effet, aucune des magistratures qui lui furent conférées n'avait pleinement et absolument cette puissance, quoique M. Duruy fasse observer (1) que \eius edicendi n'était pas une nouveauté pour elles, puisqu'il rentrait, conformément à la tradition, dans les fonctions de proconsul, de tribun, de censeur; l'auteur ajoute même: « En lui donnant la puissance consulaire, les sénateurs étendirent pour lui à presque toutes les questions le lus edicendi des consuls. » Mais Tun des tex-

plusieurs villes des provinces et même d'Italie, malgré rassertion de Dion Gassius, rendirent un culte à Auguste vivant (Art. Apothéosis, dans le Dict. des ant, gr, et rom,). ( ) Histoire des Bomains, m, 720.

POUVOIRS DE l'empereur 139

tes de Dion Gassius, auxquels il renvoie, est compris dans ]es conseils que celui-ci prête à Mécène (LU, 15); et, si Ton y voit, non sans motifs, le programme de l'empire lui-même, il n'est pas permis d'en prendre à la lettre toutes les expressions pour leur donner la valeur absolue d'un fait historique (1). Le second texte (Id. LIV,10), nousen avons discuté le sens etnousn'avons pu lui reconnaître celui d'une transformation définitive et générale du pouvoir législatif. Enfin le troisième (L VI, 40. et non 38), compris dansle discours réel ou fictif de Tibère au peuple après la mort de son père adoptif, porte expressément qu'Auguste, en se réservant les travaux de la guerre, laissait aux Romains les avantages de la paix ; qu'il n'a point fait disparaître le droit de Yole et la liberté des avis, n'enlevant au peuple que la peine des jugements et lui laissant le choix des grands magistrats. Quant au texte de Gaius (2) rappelé au même lieu, le voici : constitutio principis est quod Impe-

(1) Encore Mécène se borne-t-il à dire : « 11 est & souhain ter (Y^votx'av) pour votre gloire et votre bonheur, ainsi » que pour ceux de Rome, que tout ce qui convient soitlégi- » féré par vous de concert avec les hommes les plus émi- » nents (xp^ariov), sans contradiction ni résistance de la part » de personne dans le vulgaire ([irjôevoç xwv TtoXXwv)... en n sorte que Ton tienne immédiatement pour loi ce qui vous » aura convenu ainsi qu'à vos collègues ({iExàxc5vô[ioTi[xb)v)». Ceci est réellement le programme du consistorium^ mot qui va être expliqué dans un instant.

(2) P. 723 de Duruy;ce passajje suit l'autre de trèspr5s, le feuillet 721-2 étant une planche.

i40 HUmÈHE PARTIE

raior decreto yeledicto Tel epistola constituit ; necuiiquatn dubilatam estquinid legisyicemobtineat; cum ipse Imperator per legem imperium accipiat. Ceci ne se rapporte point historiquement au premier établissement de lempire, et ce n'est pas non plus le Digeste qui peut avoir une valeur décisive à cet égard. Du reste, M. Duruy ajoute lui-même : « Avec sa prudence habituelle, il (Auguste) évita d^exercer fréquemment un droit sans importance, puisqu'il pouvait, par le Sénat et par les comices dont il était maître, faire, suivant les formes républicaines, toutes les lois qu'il voulait. » Surtout, il faut se demander s'il est légitime de confondre les lois avec les édits des magistrats, et si ceux-ci n'étaient pas de simples règlements d'administration publique, comme on peut en rendre chez nous en conseil d'Etat. On se sent bien porté à le croire, quand on voit le ius edicendi étendu non seulement aux préteurs, mais aux édiles (1), et il faut évidemment se garder de confondre les édits rendus à Rome avec ceux que promulguait, dans les provinces, le pouvoir discrétionnaire des proconsuls ou des préteurs. Enfin M. Mérivale (2), parlant des anciennes prétentions du Sénat en matière législative, assure que le pouvoir de régler par décret les questions purement administratives ne lui était contesté par personne, et que le Senatus consultutn ultimum (Caveant consules) n'en était que l'applica-

(1) Voy. Creuzer, Aôriss dei^ rôwi, Antiqu,, p. I?4,

POUVOIRS DE l'empereur 141

lion extrême; ajoutons que le Sénsiia,toujotirsTég\éseul lesquestions financières, qui, en général, sont, chez les peuples modernes, les plus essentiellement réservées au pouvoir populaire. En se plaçant à ce point de vue, on pourra, ce me semble, concilier des contradictions de langage, en ce qui concerne le pouvoir législatif au temps d'Auguste ; l'autorité administrative en comprenait une partie, d'après la tradition des Romains, et Auguste put exercer cette puissance, sans qu'il fût promulgué en principe qu'il avait la puissance de faire des lois, sans qu'il ait jamais essayé de soustraire aux suffrages les matières qui leur étaient incontestablement réservées par la tradition (1).

Auguste n'eut point non plus de ministres, dans le sens moderne du mot, et il n'y en eut jamais sous le haut empire, bien que des favoris ou des préfets du prétoire en aient parfois exercé les fonctions. Comme on l'a dit, Auguste, citoyen de Rome, ne pouvait se donner les organes d'une souveraineté qu'il était censé ne pas avoir : seulement on ne pouvait lui interdire d'avoir des amis et de les consulter; ainsi se forma, dans les derniers temps de sa vie, lorsque son âge lui interdit d'assister souvent aux séances du Sénat, un conseil privé, dont les fonctions furent en fait celles d'un conseil d'État, et qui, considéré comme une section permanente du Sénat, reçut du Sénat lui-même de larges pouvoirs pour le suppléer. C'est ce qu'on nomma plus tard consistorium et dont Dion

(1; Voy. Mérivale. V. p 235, et Duray, 111, p. 725.

i42 HUITIÈME PARTIE

Gassîus nous fait connaître en détail la composition (1). Au sein de ce consei], Auguste exerça dès lors, sinon le pouvoir législatif proprement dit et dans toute son étendue, du moins la plénitude du droit de législation administrative qui appartenait au Sénats

§ 2. — Le Sénat et les comices.

Tout cela étant constaté, on pourra juger dans quelle mesure et dans quel sens on doit admettre Ja théorie qui considère comme existant alors les pouvoirs collectifs et délibérants du Sénat et du peuple, dans quel sens et dans quelle mesure on doit tenir compte de ce que Mommsen énonce sous le titre dHdée du principat (2). S'attachant avec opiniâtreté aux formules du temps d'Auguste et paraissant y croire plus que, n'y croyaient les Romains, plus même qu'ils

(1) LVT, 28; Il comprenait 20 membres, désignés pour un an parle Sénat ; dans les premiers temps, 15 nommé» pour six mois par l'empereur. Les consuls de l'année, Tibèreet les membres de la famille impériale,qui y étaient appelés avecles conseillers en exercice et d*autres membres désignés i^pminativement pour chaque délibération (tûvte aXXtov ôaouç otv êxaoTOTE TcpoçTïapsXaCs) pouvaient, en vertu dun vote du sénat, rendre des décrets équivalents à des sénatus-consuHes. Mommsen, RÔmisches Staatsrecht^ t. II, p. 925 dit que le nom de consistorium ne se trouve pas dans les auteurs du haut Empire. L'auteur parait croire que les fonctions de ce conseil étaient surtout judiciaires (925-9).

(2) RÔmisches Staatsrecht^ 2e«' Band. 2o'c Ablhcilung, p. 710-20.

SÉNAT ET COUiCES 143

ue fei^rnaient d'y croire, il soutient que cette idée reposait sur la conception de la souveraineté du peuple (1), que le prince était affranchi de la subordination aux lois, seulement en ce qu'elles avaient d'in« compatible avec les fonctions qui lui étaient confiées, et que c'étaient là « des exceptions qui confirmaient la règle » (sic) (2). Il ajoute que ces exceptions, dans les actes de la vie civile, furent toujours Tobjet d'une autorisation spéciale, jusqu'aux temps où le pouvoir dispeusif fut transmis au prince lui-même, et que telle est la signification qu'il faut donner à la formule: Prinoeps legibus solutus est, aussi longtemps que le droit impérial put être appelé romain, cette remarque s'appliquaat même au droit criminel (3). Il est vrai que la théorie de ces dispenses fut longtemps maintenue, et qu'en fait elles furent quelquefois conférées, par le Sénat, dans des occasions solennelles, sinon au prJQce, du moins à quelque membre de sa famille; mais rintégrité de sa puissance n'en éprouva jamais aucune restriction réelle. Et quand, un peu plus loin, l'auteur résume sa pensée en disant que la conception d'un souverain élevé au-dessus des sujets comme une personnalité se conférant le pouvoir à lui-même est incompatible, en théorie et en pratique, avec l'idée d'un souverain considéré comme magistrat (4), il

(l)/ôirf.,p. 710.

(2)/6îd.,p.71l.

(3)/6/rf., p. 712.

(4)/6td., p, 715.

dit vrai sans doule, maU il paraît oublier que le pouvoir impérial, accumulation de magistratures, en avait par cette accumulation môme complètement faussé le sens politique. Du reste il ajoute aussitôt, pour éclaircir ou rectifier sa pensée, que, dès les premiers temps du principat, deux courants opposés se produisirent dans l'idée qu'on se faisait de celui-

ci (1).

J'ai nommé, dans le titre de ce paragraphe, les comices après le Sénat, parce que celui-ci fut employé beaucoup plus souvent et plus régulièrement que les assemblées populaires à masquer, par une coopération effective, la puissance illimitée de-l'empereur ; mais, précisément parce que j'aurai fort peu de chose à dire de ces assemblées, il convient d'en finir d'abord avec elles, pour nous étendre à loisir sur l'administration sénatoriale et demeurer sous l'impression de l'espèce de réalité qu'elle conserva. Dans le discours au peuple que Dion Cassius prête à Tibère après la mort d'Auguste, il dit aux Romains que le nouveau gouvernement avait enlevé au peuple la pénible charge des fonctions judiciaires, en lui laissant l'honneur des élections; qu'ayant économisé sagement son patrimoine il le dépensait pour lesbesoins de l'État; mais il ne dit pas un mot ici du pouvoir législatif (2). Les élections, devenues dérisoires après avoir été si longtemps irrégulières, furent presque aussitôt enlevées au peu- Ci) /6ief., p. 715-16. (2) Voy. Dion Cassius, lvi, 40.

SÉNAT ET COHIGES 14S

pie par Tibère lui-môme, qui, suivant l'expression de Tacite, transféra les comices du Champ de Mars au Sénat, Quant au sentiment du peuple, cette révolution s'opéra presque sans que personne ait paru y prendre garde; et Tibère ménagea les Pères conscrits en leur laissant une large part de Taction réelle (1). Le vote des lois, au champ de Mars ou dans !leforum,s'iln'avaitpasétéoTflciellementabolienprin- «ipe, si même on en trouve encore quelques exemples après rétablissement de Tempire, fui si rare et tint si peu de place, même dans la longue durée du prin- -cipat d'Auguste, que pas un seul des textes plus ou moins clairs auxquels renvoie, à cet égard, M. Duruy n'appartient à Dion Cassius, le seul écrivain qui nous -aji transmis une histoire suivie et détaillée de ce •principat (2).

Mais pour bien comprendre la révolution alors opérée, ne perdons point de vue ce fait capital, dominant toute l'histoire romaine à partir des grandes conquê-

(1) Tune primum e campo comitia ad Patres translata 4saat. Nam ad eam diem, etsi poli:»>ima arbitrio Principis, <[u»dam tamea studiis tribun m fieb^mt; neque populus •ademptum lus questus est, nisi inani rumore, et senatus, largilionibus ac ppecibus sur lidis solutus, libeas tenait, modérante Tiberio, ne pluresqiiam quatuor candidatos coinmendaret, sine repuisa et amb tu designandos (Tac. Ann,, 1,15). La réunion, dans ce passage, des mots campus, tribus 'eipopulics, rappelle rintroduction des tribus dans les centuries.

(2) T. III, note de la p. 725.

tes, que ce peuple, dont le pouvoir fut d'abord annulé en fait, puis officiellement presque anéanti, ce n'était ni la population de l'empire, ni même les classes éclairées do cette population. Jamais nul autre qu'un citoyen romain n'avait eu la moindre part, directe ni indirecte, au pouvoir politique, et les citoyens euxmêmes ne pouvaient l'exercer qu'au Champ de Mars ou au forum, à la condition d'y être présents de leur personne. Vraiment, si l'on songe au développement de l'orbis romanus, ce n'est rien exagérer que de voir, dans la lutte entre les factions sénatoriale et populaire de Rome la lutte non de deux aristocraties, mais de deux oligarchies, et l'on comprend, même avant toute autre explication, les paroles de Tacite au sujet de l'établissement du principal (i) : Neque provindœ illum rerum statum abnuebant, suspecta senatus populique imperio ob certamina potentium et avaritiam magistratuum, invalida legum auxilio, quœ vi^ ambitu, postremo pecunia lurbabantur» Le premier et bien faible essai de pouvoir représentatif fut fait par Auguste, quand . il autorisa les décurions des villes italiennes (2), ou, suivant une interprétation bien plus que vraisemblable du texte de Suétone (3J, des vingthuit colonies qu'il y avait fondées, à envoyer à Rome

(1) A7in., 1, 3.

(2) Voy. Duruy, T. III, p. 787-8.

(3) llaliam duo de tri/inta coloniarum numéro deductarum ab se frequentavit operibu»que ac vectigalibus publicis plurifariam inAlnixit; etiam iure ac dignatione iirbi quodammodo pro parte aliqua adsquavit, excogitafo génère

SÉNAT ET COUICES 147

les suflFrages de leurs cités. Ce pouvait ôtre le commencement d'une nouvelle ère : il n'en fut rien.

Mais le pouvoir du Sénat avait toujours été autant administratif que politique; sous le gouvernement nouveau, la part réellement importante qu'il continua de prendre à l'administration fut plus qu'un simple vestige des temps antérieurs et se confondit, jusqu'à un certain point, avec une prolongation de son ancienne puissance. La transition, ménagée dans la forme, ne fut dbnc pas brusque et complète, même dans le fond ; il y a là des nuances et des faits dont il est difficile et intéressant de se rendre bien compte. Essayons-le .

Disons d'abord quelques mots de l'esprit du Sénat impérial. La règle posée par Auguste fut que le Sénat tiendrait deux séances par mois, et que des peines disciplinaires seraient encourues par ceux qui, sans motif légitime, continueraient à négliger ce devoir (i ). On avait donc déjà constaté cette paresse, qui se compliquait peut-être de quelque répugnance à siéger dans les conditions qui leur étaient faites ; et le mini-

sufTragiorum, quae de magistratibus urbicis Decuriones colo' nici in sua quisque colonia ferrent et sub diem comiliorum obsignata Homam mi Itèrent (Suét., Oct.^ 46).

(1) Voy. D. C. LIV, 18. LV, 3. — Duruy, III, p. 709. — Aux calendes et aux ides, dit Suétone, et il ajoute que les mois de septembre et octobre étaient des mois de vacances, pendaitt lesquels le Sénat était suppléé par une commission tirée au sort (Suét. Octavianusy 35).

mum de 400 pour la validité d*ua vote ne put même •être maintenu. On n'avait pas alors plus d'empressement à figurer sur la liste des sénateurs.

Le cens sénatorial ayant été porté de 10 à 25 millions de sesterces (t), on se trouva fort embarrassé pour trouver, dans un cercle ainsi restreint, des candidats au Sénat, d*autant plus qu'un décret, rendu pendant un voyage de Tempereur, interdisait le passage immédiat du Vigintivirat à la Curie, sans Tinterniédiaire d'une charge curule. On ne voulait plus demander le tribunat, qui était alors, avec Tédilité, le début ordinaire des honneurs sénatoriaux; il fallut requérir et contraindre par la voie du sort ceux qui avaient exercé la questure et qui n'avaient pas dépassé l'âge de trente-cinq ans à entrer au Sénat (2). Évidemment Tempereur tenait à ne pas laisser tomber l'institution; mais, en se réservant de suppléer de sa bourse à ce qui manquait au cens sénatorial de quelques-uns, peut-être d'un assez grand nombre, il resserra les liens de leur dépendance à son égard. « Les sénateurs de Rome, dit M. Duruy (3), parlent et votent comme le peuvent faire des créatu-

(1) De dix à vingt-cinq myriades, dit Dion Cassius (LIV, 17 et 26); sans doute il fautsous-entendreilum de 100 sesterces. L'aureus représentait alors, comme valeur intriasèque, un peu plus de 21 francs. Ainsi le cens sénatorial dépassait cinq millions de francs.

(2) Duruy, ibid, ; Dion Cassius, LIV, 26.

(3) T. III, p. 730, Mommsen parle de mfime : Rôm, Siaatsrechty t. II, p. 883).

res du prince, qui lui tendent chaque jour la main, pour échapper à leurs créanciers. » Cela étant, l'empereur ayant de ce côté si peu de résistance, si peu même de velléité de résistance à craindre, on conçoit fort bien comment Auguste, bien qu'héritier de César, répudia le rôle d'adversaire du Sénat, et « fit de l'assemblée républicaine le rouage principal du pouvoir impérial » (i). Mais ce n'est pas tout à beaucoup près : l'empereur resta le maître du Sénat surtout parce qu'il put toujours le remanier et le recruter à son gré.

Nous avons vu qu'il s'était fait donner le titre de Fréfet des mœurs, remplaçant celui de censeur, légalement incompatible avec le consulat qu'il exerçait; à ce titre il put recomposer le Sénat, et il usa de ce pouvoir (2). Mommsen, il est vrai, dépassant ici les bornes qu'il semblait avoir imposées à sa propre crédulité, ajoute gravement : le principe de la dyarchie fut illusoire quand la composition du Sénat fut aux mains du prince, mais il n'en fut ainsi en fait (sic) qu'à partir de Domitien (3). Voyons ce qu'il en fut, en fait,. au commencement de l'empire, puisque telle est la question qui se trouve posée.

La première épuration du Sénat opérée par Auguste pouvait, jusqu'à un certain point, se justifier à titre de réaction contre le recrutement désordonné de la période des guerres civiles. Quand il revint

(1) Dupuy, ibid.^ p. "07.

(2)Ibid,, p. 707-8.

(3) Rômisches Stnatsrecht, t. 1 1 , p. 875 .

150 HurrièuE partie

d'Egypte, en effet, le Sénat était rempli jusqu'à déborder de membres indignes; le chiffre normal de 600 était presque doublé; Auguste obtint rabdication d'une cinquantaine d'entre eux, et, pour prix de leur docilité, il leur conserva les ornements sénatoriaux ; cent quarante autres furent exclus comme indignes ou comme partisans d'Antoine (1) : c'était un acte à demi révolutionnaire, annulant d'autres actes révolutionnaires. Auguste établit aussi un cens sénatorial, mais il en évita, pour beaucoup du moins, l'effet rétroactif, en y suppléant de ses deniers (2). Mais il ne s'en tint pas là. Onze ans plus tard, lorsque le nouveau gouvernement était en plein exercice, le Sénat ayant montré « quelque velléité d'agir, dit M. Duruy, Auguste se décida à Tépurer une seconde fois ». 11 y revient encore cinq ans plus tard, non par des exclusions, mais par des désignations impératives (V. supra), et de nouveau encore dix ans avant la fin dé sa vie (3) . La seconde opération se fit avec une bizarre complication de moyens, qui avait peut-être pour objet de rejeter sur d'autres cette composition arbitraire du corps souverain. C'est du moins ainsi que

(1) Dupny,p. 708 ;D. C. LI, 42; Suét., Oet., 35.

(2) Duruy, ibid, et Suétone 41. Ce dernier, et M. Duruy d'après lui, ne parle quo d'un accroissement d'un tiers pour le cens sénatorial: de 800,000 .\ l,2(i0,00:i sesterces: ce fut probablement une première étape dans cette marche ascensionnelle.

^3) Hisi, des Hom,^ t. III, p. 723. Voy. Dion Gassius, LIV, 13, 26 et LV, 13.

M. Duniy fi) explique les mots ter senatum legiy de rinscription d'Aiicyre, tandis que Dion Cassius désigne quatre interventions différentes; pourtant il me parait bien plus naturel de remarquer que la troisième n'est pas une refonte et que c'est elle qui doit avoir été omise dans les Res gestx divi Auyusti^ ou testament d'Auguste.

Ce n'est point ainsi que l'entend M. Mommsen. Opiniâtrement attaché à son idée d'une transformation régulière du pouvoir, il rejette nettement ici le témoignage de Dion Cassius, le seul écrivain, je le répète, qui nous ait transmis une histoire suivie d'Àu^ guste, puisque Suétone, outre qu'il est assez abrégé, ne procède point par ordre chronologique. Mommsen n'admet de revision de la liste sénatoriale qu'aux époques normales, de la censure, où le magistrat en fonction avait le droit d'omettre le nom de tel et tel sénateur. Il va jusqu'à dire que les duœ lecliones de Suétone se rapportent à un même acte d'épuration, que deux des récits de Dion Cassius (LU, 42 et LIH, l) se rapportent au premier cens (725-6 de Rome), réparti par erreur entre deux époques différentes, l'auteur omettant les lectiones régulières de 746 et 766-7, et insérant dans son récit des épurations imaginaires. Selon lui, la négligence de Dion Cassiu» au sujet des faits itératifs est constatée (il kie cite pourtant aucun exemple à l'appui de ce dire), et la conduite que l'historien grec attribue à Auguste est invraisemblable, parce qu'elle eût été à la fois odieuse

(1) Note de la p. 724.

152 HUmÈUE PARTIE

et inutile (1). La première de ces raisons estsingulière en parlant d'un homme tel que celui-là. La seconde est plus spécieuse; mais nous ne connaissons pas assez Thistoire intime du principat, à cette époque que Tacite n'a point retracée, pour deviner les raisons actuelles de l'empereur. De toutes les invraisemblances que je rencontre ici, lia plus forte est de remplacer par des faits dont aucun historien ne parle des faits publics et offîciels, énoncés dans une histoire très sérieusement composée par un sénateur du III^ siècle, qui devait en avoir les documents à sa disposition. Quant aux faits énoncés aux. livres LU. 42 et LIIL I, ils paraissent bien présentés par Dion comme formant la suite d'un même recrutement du Sénat,

Quant au recrutement ordinaire de ce corps^ Mommsen en reconnaît trois formes, du moins au premier siècle de l'empire. D'abord et surtout, l'exercice de certaines magistratures, la questure, le tribunat ou Tédilité, la préture et le consulat, constituaient quatre classes de sénateurs, suivant qu'ils avaient atteint tel ou tel degré dans ces honneurs, le tribunat et l'édilité se trouvant assimilés à cet égard (2) ; je ne pense pas d'ailleurs que le consulat ou même la préture fussent alors exercés, sinon par exception peut-être, par des hommes qui n'auraient pas été déjà membres du Sénat. L'élévation à toutes ces charges, obtenue encore, au temps d'Auguste, par un vote populaire, le fut, après lui, par un vote du Sénat, de sorte qu'en principe ce

(i) Hômisches Staatsrecht, t. II, p. 884.

(2) Ubi suprà, p. 879.

SÉNAT ET COUIOES 15^

corps se recrutait lui-même, ce qui parait être la garantie la plus assurée de l'indépendance; mais il est bien entendu que le droit de recommandation par le prince subsista devant les comices sénatoriaux, comme il s*était produit d'abord devant les comices populaires (l) .

- Le second mode d'entrer au Sénat était le choix di> censeur, fonction qu'Auguste avait exercée sans en avoir le titre. Agrippa eut l'une et l'autre, et plus tard les empereurs Claude, Vespasien et Titus, ces deux derniers simultanément, à titre de collègues, comme au temps de la République; mais, eu général, il n'y eut plus de censure distincte du principat. Le choix de membres qui n'avaient pas exercé de charges curules (adlectio) n'était pas absolument irrégulier, bien qu'il ail été fort rare à cause du nombre assez grand de magistrats élus dans la durée d'un lustre, et aussi, dan» les derniers temps, à cause de la longue interruption de la censure. Mais en fait, jusqu'au temps des Flavîens, il n'y eut pas d'adlectio faite par un prince revêtu delà dignité de censeur, Claude excepté. En faisant entrer de cette façon un nouveau membre dans le Sénat, le censeur ou l'empereur déterminait la classe à laquelle il devait appartenir (inter quaestorios, tribunidos, prœtorios)y et Mommsen en conclut, avec apparence de raison, qu*il pouvait aussi faire franchir à tel ou tel sénateur un ou deux rangs dans le Sénat (2).

(1) Ibifi., p. 876, 879.

{2)Jbid. p. 877-81.

154 HUmÈME PARTIB

Quant à Vadlectio intei* consulares, i\ n'en connaît pas d'exemple avant le IIP siècle de l'empire (1).

Enfin il y eut aussi, au premier siècle, des sénateurs nommés en dehors de ces conditions f ar le Sénat lui-même, exerçant un droit de cooptation direct. Ainsi Ton peut dire que la cooptation, ordinairement opérée par Téleclion aux charges curules, fut réellement exercée alors par le Sénat, mais dans des conditions qui ne permettent pas de supposer que les volontés ou môme les préférences du prince aient jamais été méconnues. Quant à l'exclusion du Sénat, point sur lequel la stricte observation des règles était plus importante encore, »'il est possible, pour l'indépendance de ce corps et par conséquent pour la réalité de ce que Mommsea appelle la dyarchie, le pouvoir impérial sut y prendre une action fort large, tout en conservant des vestiges de l'ancien droit. Non seulement des exclusions furent plusieurs fois prononcées par le Sénat lui-même, dans l'exercice du pouvoir judiciaire. dont nous parlerons bientôt, et certainement en conformité avec les désirs du prince ; non seulement le maintien ou le défaut du cens sénatorial pour tel ou tel personnage dut souvent, après comme avant Auguste, dépendre de la libéralité du prince ; mais la rédaction de V Album senatorium devint annuelle, au lieu d'être quinquennale, et quiconque n'avait pas annuellement renouvelé le serment aux lois et aux actes de l'empereur s'en trouvait exclus. Mommsen

(l)/6irf.,p. 880.

SÉNAT ET COUIGES 1S5.

fait observer que le hureau du cens, d'institution impériale et auquel furent préposés des chevaliers romains, pour vérifier la permanence du cens équestre de chaque famille, fut aussi employé à la vérification du cens sénatorial (i).

Ce mélange assez confus de ménagements et d'arbitraire laissait, on le voit, dans une situation fausse l'un vis-à-vis de l'autre ce qu'on peut encore appeler, si Ton veut, les deux pouvoirs de l'État, et l'on comprend le peu d'empressement à revêtir et à exercer les fonctions sénatoriales, surtout pendant la génération qui, durant sa jeunesse, avait connu un état de choses différent. Auguste, nous l'avons vu, ne put obtenir malgré la pénalité dont il menaça les absents (2), l'assiduité aux séances, devenues cependant peu fréquentes: il lui fallut se contenter de l'autorilé morale'^ (auetoritas) de votes obtenus par un nombre insuffisant de Pères Conscrits (3). 11 fit cependant des efforts réels pour couvrir d'un souvenir respecté l'exercice de son autorité devenue bienveillante et même éclairée. Il soumettait à chaque sénateur, en entrant

(1) Ibid.y p. 883-5 avec renvois à Tacite, Ann, IV, 42. XVI, 22: cf. I, 15. 11,37-8, Suét. Tib. 35. Dion Cassius, LVIl, )0. £t pour les exclusions par sentence du Sénat. Tac, Ann. IV. 3, XII, 59, XIV, 19; Pline» Ep. II, 12.

(2) Peut-être était-ce dans le même but qu*il défendit aux sénateurs de voyager hors de Tltalie, défense qui sub. sistait au III* siècle ; la Sicile et la Gaule Narbonnaise étaient seules exceptées (D. G. LU, 42,)

(3) Ibid. LV, 3 ; cf. LIV, 18, 26.

156 HonriiuE partie

en séance, Tordre du jour qu'il avait arrêté, afin que' celui-ci pût émettre son avis après réflexion suffisanteet faire, à ce sujet, les propositions qui lui conviendraient (1). Il reconnut même au Sénat, en lui en demandant la délégation, le pouvoir jusque-là inconnu de créer des patriciens, qui, après l'effroyable effusion de sang des proscriptions et des guerres civiles, manquaient pour certains services religieux qu'eux seuls pouvaient accomplir (2),

Le partage demi apparent, demi réel du pouvoir entre le prince et le Sénat, quant au gouvernement des provinces,sera examiné dans un autre paragraphe; mais, dans Rome, le sénat conservait un rôle dans le pouvoir législatif, dans le pouvoir judiciaire et même dans la politique extérieure. Rôle doit être ici pris daus deux sens : il y avait dans la pensée d'Auguste une part de comédie et une part de réalité, dont luimême, dans sa pensée et ses projets, n'a peut-être jamais exactement fixé les limites, flottantes d'ailleurs dans l'histoire des siècles suivants. Le discours-pro* < gramme que Dion Gassius met dans la bouche de Mécène comprend le conseil de légiférer exclusivement par l'organe du Sénat (3), dans le but de consolider la dignité du principat et de manifester plus clairement

{lyibid. LV. 4.

(2) ïbid. LIL 42, et Duruy III. IlO, avec renvoi à Tacite I, 2, XI, 25, et au moDument d'Ancyre, p. 8.

(3) "AjcavTa xà vo{xo8sTOu{x£va Si'auTÛv noir^ xal [Lrfiiv TOTcapotTfav aXXo lizi TzdvxoLç ôfxofwî ^^Plî, î^Xt^v tûv èxeivTjç (xfiç PouX^ç) SoyfxocTwv (D. G. LU, 31).

la jastice des actes résultant de ses lois (xà SixatciSfjLaTa 'ex Tûv vo[x(iiv) . lilui conseille en même temps de soumettre au Sénat, avec pleine indépendance, les causesjadiciaires concernant les sénateurs eux-mêmes, leursfemmes et leurs enfants, qui pourraient entraîner la mort, l'infamie ou Texil ; il conseille aussi de lui présenter les ambassades (elç xo auvéSpiov eîaaYap);) des rois ou des peuples, ennemis ou alliés ; l'expression est vague, pas beaucoup plus cependant, peut-être moins que les limites réelles de la puissance du Sénat impérial. Et le vague en est confirmé par ces mots qu'on lit plus loin : le Sénat délibéra quelque fois- (Tt(7t...V/p7][jiàxtCEv) sur les demandes des ambassa^ des (1).

Et au livre suivant, dans le passage oii l'auteur résume ce qui fut effectué durant le principat d'Auguste, il s'exprime ainsi : «Auguste légiféra beaucoup... » mais non toujours selon sa volonté personnelle- » (îôiof vwjjLovwv) ; il est des questions qu'il exposa d'a- » vance (2), afin que chacun en prît connaissance en » temps utile et pût les amender (ejcavopOtiiaTj), si » quelque chose lui répugnait, permettant de donner » tous ces avis avec une entière franchise, et quelque- » fois corrigeant son projet (xiva xal (lEx^Ypaçs) » . Ces

(1) D. G. LU, 31. Le mot y^pTjtJLaxîÇw signifie à la foisdonner audience, délibérer et faire réponse.

(2) Eç xô Sr^jjLoaiov irposÇex'Oet (LUI, 21). Ceci paraît d'aboM se rapporter aux comices populaires, mais nous venons de voir que tel fut Tusage de Tempereur pour les propositions qu'il faisait au Sénat.

158 HurrièuE partie

derniers mots sembletit Httribuer au Sénat d'Auguste une autorité plutôt consultative que législative ; mais ils se rapportent à l'exposé des faits et non à celui de la théorie. -— Et ailleurs, après avoir indiqué la formation du conseil privé telle qu'elle a été exposée au § !•', Tauleur ajoute : « Quelques propositions furent » encore après cela portées devant le Sénatlui-mème ; » mais Temperéur aimait mieux examinera l'avance » 'poTxoneToOai, dans le calme d'une réunion peu nom- » breuse, les objets les plus importants. Quelquefois, » aussi il jugea avec ses conseillers, et quelquefois, » comme auparavant, le Sénat en corps prononça les » jugements (1). » 11 est impossible de nier que l'institution de ce conseil ait gravement altéré même l'apparence de la dyarchie, bien qu'il y eût là sorte de délégation du Sénat. Et ce que Dion indique ici, il Texpose d'une manière à la fois plus nette et plus générale, quand il résume ainsi la nature du gouvernement impérial, après plus de deux siècles d'expérience c « Ce qu'Auguste établit, ce fut une véritable » monarchie (oxpiGTjç piovap/^^a). C'est ainsi qu'on doit » réellement considérer ce gouvernement, bien qu'il » comprît deux ou trois -pouvoirs... à cause delà » haine des Romains pour la monarchie. Mais, la » charge du gouvernement reposant sui^ eux seuls, » si les empereurs n'ont pas prh le litre de rois.. . . on » ne saurait dire qu'ils ne régnent pas... Tout se » passe, tout est disposé comme le veut l'empereur, » qui, pour maintenir l'apparence du pouvoir légal, (l)D. C. LUI, 21.

SÉNAT ET GOUICES 159

» a'-est réservé, sauf la dictature. Je nom de tous les » pouvoirs qui existaient sous la république (1). »

Les attributions judiciaires du Sénat sont surtout connues par les meurtres dont cette assemblée servile se rendit coupable sur l'intimation plus ou moins explicite des monstres qui succédèrent à Auguste; mais ces lugubres souvenirs ne doivent pas nous empêcher de reconnaître et d'exposer l'exercice régulier du pouvoir dont étaient investis, pour des causes non proprement politiques, les héritiers des anciens Pères Conscrits. Cette question a été étudiée avec autant de sagacité que de science par M. Zumpt, dans la troisième partie de son mémoire de legihus iudiciisque repelundarum, lu, en 1845-6, à l'Académie de Berlin (2). Je ne puis mieux faire que de donner ici un résumé des paragraphes 35-6, 40-5 et 47, qui concernent l'intervention du Sénat dans l'administration de la justice en ce point ; nous pourrons revenir ailleurs sur ceux qui concernent l'administration de la justice en général, pendant la période du haut empire. De plus il convient d'ajourner, pour quelques instants, ce qui, dans ce mémoire, touche à la modification apportée à l'exercice des pouvoirs publics vers la fin du premier siècle de Pempire et dans le courant du second.

Auguste paraît avoir réservé au Sénat seul les causes dans lesquelles une accusation criminelle por-

(1) Id. LUI, 17.

(2) P. 475-515 du volume des Mémoires de TAcadémie, S§ 27-47 de Touvrage de M. Zampt.

160 HUtTIÊHE PARTIE

tait sur les sénateurs eux-mêmes et peut-être aussi sur la femme ou le fils d'un sénateur. C'est sous la forme d*un plan de gouvernement soumis à l'empereur que Dion Cassius mentionne le fait; mais nous le voyons partout en action, au moins dans le premier siècle. Ce que Dion ajoute et ce dont M. Zumpt paraît douter, en se fondant sur le silence de Suétone, c'est ce détail que chaque sénateur ne devait être jugé que par ceux d'un rang égal ou supérieur au sien (consulares, praetorii, etc.) ; mais il pense que du moins cette tègle s'introduisit dans la pratique (1); c'est apparemment ce qui amena l'historien grec, postérieur de deux siècles, à la considérer comme un principe de là politique impériale.

L'accusation était portée devant les consuls, qui en faisaient leur rapport au Sénat, lequel nommait les défenseurs, ordinairement sur la désignation de l'accusé. Celui-ci pouvait aussi demander, mais non exiger, de faire citer des témoins, tandfs que l'accusateur le pouvait toujours (2). Dans les procès comme dans les autres affaires, les sénateurs donnaient leur avis à haute voix (3), en commençant par les consuls désignés et les consulaires. Après leur

(1) Ibid., 40.

(2) Ibid., 41. Cette coutume monsirueuse existait encore en France au XVI[1« biècle. A Rome, il est vrai, la scandaleuse indulgence de la loi et du Sénat dans les cas ordinaires, la rendait moins choquante qu^ailleurs*

(3) Prsecipua sub Domitiano miseriarum pars erat videre et adspicifCum suspiria nostra aubscribebantur(Tac.il^.45).

énçncé, un consul choisissait celui qu'il voulait meltrev aux voix. La majorité se comptait alors par discessio^ c'est-à-dire que ceux qui approuvaient Tavis proposé allaient d'un côté de la salie et le reste de Tautre (1). Le Sénat d'ailleurs n'était pas tenu à Tapplicationi pure et simple delà loi : il pouvait, comme le dit Pline» en adoucir ou en étendre la rigueur, et cela s'est réellement pratiqué (2). Dans le cas des procès de. concussion {repetundarum)y outre la peine afflictive, on exigeait la restitution de la somme indûment acquise. Une commission spéciale fixait le montant de^ la restitution à faire soit aux parties, soit à l'État ; c'était ce qu'on appelait indices dare (3), expression qui, comme on le voit, n'a pas son sens naturel de traduire en justice. Si l'empereur n'avait pas pris part au jugement, on pouvait, avant le principat d'Hadrien, en appeler à lui de la sentence du Sénat (4).

§ 3. — Modification dans l'exercice despouvoirs publics, au second siècle de l'empire.

Les rapports officiels entre les deux pouvoirs formant, ce que Mommsen a appelé la Dyarchie, éprouvèrent quelques fluctuations. On peut même dire que,, vers la fin du premier siècle de notre ère, deux inno-

(1) Zumpt, Ubi suprà,

(2) lôid. , § 42.

(3^ Jbid. §§ 42-3.

(4) Ibid., § 44.

162 HurriÈUE partie

valions assez considérables se produisirent. Les limites] du pouvoir césarien furent encore plus eiiacées qu'elles ne l'avaient été jusque-là, en ce que les dispenses dobéir à telle ou telle loi ne furent plus rendues sous forme de $énatus-consuIles(l), et en ce que la volonté impériale disposa entièrement de la nomination des sénateurs (2). Ainsi, d'une part, les prescriptions légales cessèrent d'avoir aucune valeur à l'égard des volontés du prince, et, de l'autre, la composition du corps qui partageait avec lui le gouvernement ne fut plus qu*une émanation de son propre pouvoir. Le consulat lui-même, c'est-à-dire le vestige le plus apparent de Tancien pouvoir exécutif, fut de même virtuellement annulé dans son origine et son exercice en tant que distinct du pouvoir impérial : Pline, avec rinLention très sérieuse de louer les restrictions acceptées par l'autorilé de Trajan, lui adressait ce compliment étrange : « Vous permettez d'être consuls à ceux que vous avez créés tels (3).

Désormais donc, si d'autres pouvoirs que celui de l'empereur furent exercés, ils ne le furent qu'autant qu'il le voulut, et par délégation du prince. Auguste, Claude, Vespasien et Titus avaient créé des sénateurs, en tant que revêtus du pouvoir censorial (4). Domitien

(M Mommsen, liômisches Staatsrecht, II, p. 2^1.

(2) Id,, ibi'L, p. 775.

(3) Panèff. de Trajan, 93; cf. 60-1.

(4) Mom:i)sen, ubisuprà, p. 878; Cf. 882. Ces deux derniers, nous lavons vu, avaient été censeurs ensemble (Suét., Titus, 6).