II. — La Police

A. — La police est un service administratif essentiel de rÉtat. C'est un pouvoir public, qui a pour objet le maintien de l'ordre, la sécurité des personnes, la sauvegarde des biens, et la salubrité à l'intérieur du pays.

Toutes les mesures, tous les actes qui tendent à servir ces grands intérêts de l'homme vivant en société, sont placés dans ses attributions. C'est une institution indispensable à la vie sociale. C'est un pouvoir qui assure le libre exercice des autres pouvoirs et des libertés individuelles. Le droit de police a son fondement dans l'organisation même de la société.

Le caractère général du droit de police est de s'exercer par voie de contrainte et, d'après la forme de cette contrainte, on distingue Isipolice administrative et la police judiciaire. La police administrative a pour objet de réprimer toute violation de la loi ou des règlements, tout acte susceptible de troubler Tordre. La police administrative prévient les

(i) Cette leçon a été faite sous la Présidence de S. E. Sadrol Afazel, grand mujtehed, ancien professeur d*arabe, de persan, de littérature et de religion de S. M. I. le Chah. Voir mon Essai sur V Administration de la Perse, Paris, Leroux, 191 3. Introduction, p. x. (V. aussi plus loin, p. 40).

Ly

délits ; la police judiciaire recherche les délits que la police administrative n*a pu empêcher de commettre. Elle en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux chargée par la loi de les punir. Tantôt, le fonctionnaire de police menace de peines l'infraction à ses prescriptions et, comme sanction de cette menace, traduit le délinquant en justice; tantôt il oppose l'emploi de la force aux entreprises des perturbateurs de Tordre; tantôt il organise des secours contre les événements calamiteux, incendies, accidents, etc., contre les dangers de toute sorte qui menacent la sécurité publique. Mais, même dans ce dernier cas, ce qui est le propre du droit de police, c'est le recours à la force, à la coercition, à la contrainte, même à la violence, exercées, soit dans l'intérêt de la loi, soit pour le salut public.

B. — Les limites théoriques du droit de police ont été tracées dans les deux premières leçons de cette année : aucun acte de police sans un texte qui le justifie. C'est une règle du droit public qu'aucun ordre ne puisse être donné, qu'aucune défense ne puisse être faite par l'Administration qu'en application d'un texte législatif. Déplus, le règlement de police ne doit pas violer les droits individuels.

Mais, en pratique^ il faut tenir compte des temps et des lieux, des progrès de la science et de l'industrie, de l'accroissement du bien-être matériel, des fluctuations de la politique et des transformations dans les coutumes et les mœurs qu'entraîne la marche du temps et qui marquent les étapes de la civilisation.

Le domaine de la police subit des vicissitudes correspondant aux modifications de l'état social. Son champ, suivant les circonstances, s'élargit ou se resserre. D'une manière générale, on peut dire que dans toutes les circonstancefs où l'ordre public, la sûreté de l'État, la tranquillité de la cité, la sécurité des personnes, le respect de la pro-

priété et la salubrité publique sont en jeu, le fonctionnaire de la police est compétent. Mais il n'y a acte de police que si la contrainte est nécessaire et seuls les règlements de police sont susceptibles d'obtenir la sanction pénale.

C. — De cette pratique des choses» il résulte qu'il faut distinguer à côté du droit écrit de la police un droit non écrit. En effet, il tombe sous le sens qu'en ce qui concerne les mesures à prendre pour parer aux calamités publiques, à un accident imprévu, pour lutter contre les forces de la nature: l'air, l'eau, le feu, les ouragans, les inondations, les incendies, etc., ce n'est pas à la vertu d'un règlement que le fonctionnaire de la police aura recours pour maintenir l'ordre et protéger la sécurité publique. Il emploiera les moyens matériels appropriés aux circonstances, vaincra même par la force les résistances qui lui seraient opposées et, s'il lui arrive de léser des intérêts, même de violer des droits individuels^ il lui suffira d'invoquer l'excuse de la force majeure. La seule limite imposée à son initiative est de proportionner son action au buta atteindre.

Qu'il s'agisse maintenant de veiller à la sûreté intérieure de VÈtatj de protéger le Gouvernement contre les entreprises des partis ou les menées révolutionnaires, c'est la police politique y dite secrète (i), qui sera chargée de déjouer les complots. Le fonctionnaire qui doit la diriger aurait tort de s'en reposer sur tel ou tel règlement de police pour accomplir son œuvre. Il exercera son pouvoir en vertu du droit de police, qui empruntera encore dans l'espèce l'excuse de la légitime défense sociale.

Quand l'ordre sera menacé dans la cité par des manifestations tumultueuses^ quand la tranquillité de la rue sera troublée par l'émeute^ le fonctionnaire chargé du maintien de l'ordre ne se contentera pas d'arrêter, pour les livrer aux

LES mSTlTUTIONS DE LA POUCE EN PERSE 35

tribunaux, en vertu des lois en vigueur, ceux des perturbateurs dont il parviendra à se rendre maître. 11 dissipera les rassemblements, même par la force ; il s*opposera par tous les moyens en son pouvoir à ce qu'ils se forment ; il dispersera les cortèges. En un mot, il puisera dans son droit de police, sans avoir recours à aucun texte, à aucune prescription écrite, le pouvoir d'accomplir efficacement sa mission. Ces exemples suffisent pour démontrer qu'en matière de police, à côté du droit écrit, il y a un droit non écrit, mais que tous deux ont la même origine, le même fondement, le droit de légitime défense^ qui n'est pas plus refusé à la société qu'aux individus.

D. — Le droit écrit de la police. — Le règlement de police peut être : une ordonnance du chef de la police, un arrêté municipal ou bien un arrêté du Gouverneur, ou bien encore un arrêté ministériel ou un décret du chef de l'État. Le règlement de police peut être aussi une loi ou un ensemble de lois, en un mot la police peut être générale pour l'État, régionale pour les Ayalats, provinciale pour les Valayats, locale pour les Bolouks et municipale pour les villes.

Le règlement de police, à quelque catégorie qu'il appartienne, quelle que soit l'autorité dont il émane, n'a, bien entendu, de sanction que s'il est légal : et cette légalité est soumise à certaines conditions générales. Voici ces conditions :

La première, c'est la compétence de Tautorité qui a édicté le règlement.

La seconde, c'est l'accomplissement des formes nécessaires, signature, date, publicité.

Ea troisième lieu, le règlement ne doit pas être en contradiction avec la loi. Le règlement de police ne peut interdire un fait autorisé par la loi, ni autoriser un fait défendu par elle.

Il ne doit pas y avoir non plus détournement de pouvoir. L'autorité qui exerce le droit de police doit toujours l'exercer

dans Pintérêt général et pour des motifs de sûreté, de salubrité publique, d'ordre, etc. S'il se sert de ces prétextes pour exercer son pouvoir au profit d'intérêts personnels ou de partis, il commet un détournement de pouvoirs.

E. — Quel sera le recours contre un règlement de Police pris par une autorité incompétente, présentant des vices de formes, violant la loi, ou entraînant un détournement de pouvoir?

Dans l'ancien Droit persan, ce recours était la réclamation adressée au Sadr Âzam et au Chah, ou le refuge dans un sanctuaire. A l'heure actuelle ce refuge se fait dans les consulats étrangers ou dans les bureaux de télégraphe européen. Ce droit d'asile n'est d'ailleurs pas prévu dans la Chariat, c'est une coutume qui s'est établie contre l'arbitraire et le despotisme. Nous le retrouvons en Occident, au moyen âge. En 1888, Nassereddin Chah proclame la liberté individuelle et le droit de propriété, et donne ainsi plus d'importance au recours direct à sa personne impériale contre l'abus de pouvoir des diverses autorités administratives de la Perse.

Dans le Droit européen, c'est la juridiction souveraine administrative du Conseil d'État statuant au contentieux et, par la voie judiciaire, la juridiction souveraine de la Cour de cassation qui ont le droit d'annuler l'acte administratif reconnu illégal. Devant le Conseil d'État les intéressés peuvent se pourvoir directement. Mais auparavant il y a le recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure à celle qui a pris le règlement illégal (i).

Si le Gouvernement persan persiste(2), pour des motifs que

(i) En ce qui concerne le recours direct au Consotl d'Etat, voir la onzième leçon du cours de l'année dernière : Lipre /^ou^e, texte persan, pp. 68 et 69, et l'Essai sur F Administration persane, p. 26 et suiv.

(a) Il n'y a encore en effet sur l'organisation d'un Conseil d'État en Perse que le projet assez peu adapté dont j'ai déjà parlé, p. 1 1, note i ; et le projet beaucoup plus sage de l'ancien Régent Nasr El Molk. V. Livre Vert des Réformes administratives, l'Essai sur l'Administration de la Perse, p. ai et suiv., et la Reyue du Monde musulman, t. 22, p. 376 et t. 24, p. a 26.

LES INSTITUTIONS DE LA POLICE EN PERSE ij

j'ignore, à ne pas instituer de Conseil d'État, dans tous les cas, il possède déjà une Cour de cassation; ne peut-on alors prévoir dans l'organisation de cette Cour une section spéciale pour la justice supérieure administrative, c'est-à-dire pour les recours des citoyens persans contre l'abus de pouvoir des autorités ?

C'est une réforme capitale que je propose ici.

Je crois utile de donner ci-dessous trois procès- verbaux des séances tenues par la Commission des Réformes administratives. Ces procès-verbaux sont relatifs au droit d'asile et aux coutumes adoptées en Perse pour remédier aux abus de pouvoir.

Commission de la Carte administrative et du Budget provincial.

Administration générale des Âyalats et Valayats.

Section II du Budget.

Chapitpe VI. — L/Ayalat de l'Ouest, Valayats du Sud-Ouest.

PROCÈS-VERBAL

Séance du 17 janvier 1914 : 26 Djadi, 20 Safar i332.

L'ordre du jour appelle la suite de la lecture de la monographie de Kermanshah établie par le Consul anglais Rabino et traduite en français et en persan, par MM, Farid-es-Saltaneh el Nasser Gholi Khan,

A propos de l'arsenal et des forces militaires de Kermanshah et de l'annexe N III de cette monographie, une discussion générale s'engage sur les forces militaires de la Région.

Le Jurisconsulte fait observer que les chiifres indiqués ayant dix années de date, ne sont probablement plus exacts; mais il attire Tattention de la Commission sur le tableau de répartition du nombre des soldats de Kermanshah entre les tribus : Sîndjabiy Ahmadavand^ Nanekaly, SharafBain et Badjlan,

Ces chiffres, dit le Jurisconsulte, pourront servir de base au bureau de V Organisation de la Gendarmerie gouvernementale pour un recrutement régional du contingent de Kermanshah.

Il rappelle à ce propos ce qu*il a déjà dit dans le Livre Vert des réformes administratives au sujet du Kermanetdu Baloutchistan (i).

Un recrutement régional de cette gendarmerie s'impose du côté du Baloutchistan^ et le Sardar-Motaj^ed (a) estime que les cadres euxmêmes, devront être constitués par des sous-officiers Baloutches.

Il rappelle aussi ce qu'il a dit dans le Livre Blanc des réformes administratives au sujet de l'Âyalat de Fars, pages 88 et 89 du texte français et pages io5 et 106 I du texte persan. I Annexe au rapport de la Commission de la Carte administrative et du Budget provincial.

Ladite Commission a signalé Tutilité et même la nécessité d'un recrutement régional de la gendarmerie. Dans son étude des Tribus du Fars^ elle n'a pas manqué d'indiquer les contingents armés fournis par les diverses sections des tribus à la tribu elle-même et au Gouver-nement persan. Ces tribus sont donc déjà habituées à la contribution militaire. Il en résulte qu'un recrutement de gendarmes est possible chez elle, à la condition toutefois que les règlements de la Gendarmerie se fassent assez souples, pour ne pas heurter et décourager les nouvelles recrues par une discipline trop sévère et trop européenne.

Il faut, de l'avis delà Commission, qu'une € appropriation des règlements militaires » soit faite aux gens des tribus, suivant une méthode patiente et progressive, de façon à pouvoir obtenir des nouvelles recrues, le plus grand rendement avec le moindre effort.

Af. MogharahoS'Saltaneh craint qu'un recrutement régional ne soit difficile dans les régions des tribus à Kermanshah, parce que la discipline de la Gendarmerie lui parait incompatible avec les coutumes locales.

Il cite un exemple relatif à la coutume de l'asile chez les Sindjabis : Lorsqu'un Sindjabi a commis quelque faute^ quelque délit, quelque crime, il a l'habitude de se réfugier dans une famille ou dans une tribu quelconque, qui doit lui réserver un asile inviolable. Cette coutume a la valeur et l'autorité d'un véritable dogme religieux.

Le Jurisconsulte répond qu'il y aura naturellement une période de transition nécessaire ; mais que précisément par le fait de la discipline, les fautes, les délits, les crimes des Sindjabis tendront à diminuer, de sorte que la coutume en question ira d'elle-même en s'affaiblissant.

M, Motardjemol'Molk rappelle à ce propos que, d'après l'ancien Droit persan, les villages entiers étaient responsables de la désertion et des crimes commis par les soldats du Chah.

(1) Voir annexe au rapport de la Commission de la Carte administrative et du Budget provincial, section II du Budget, chapitre vi, Ayalat Kerman, Livre Vert des réformes administratives.

(a) Commandant militaire de la région.

Le Jurisconsulte répond que le système européen et moderne qui consiste à punir te déserteur ou le criminel individuellement, lui paraît beaucoup plus juste que l'ancien système, qui expose des innocents & être punis pour la faute d*un autre.

L'ancien système est un moyen de terreur et de domination pouvant entraîner la ruine de régions entières, tandis que le nouveau système slnspire de l'esprit de justice et de la responsabilité individuelle.

A son avis, le village intéressé doit seulement être obligé à livrer le coupable.

MM. Mogharahos-Saltaneh et Mourdjemol-Molk se rallient à cette manière de voir.

Le Secrétaire.

Farid-es-Saltaneh .

PROCÈS-VERBAL

Séance du 24 janvier 1914 : 27 Safar, 5 Dalve i33a.

Assistaient à la Commission :

MM. Dabiré Afkham, ancien sous-gouverneur de Hamadan, et Mostacharol-Molk.

Lecture est donnée du procès-verbal de la dernière séance.

M. Mirza Hosseln Khan reprend la comparaison qui a été faite entre : d'une pan les règlements modernes de la Gendarmerie gouvernementale, et les principes européens de la responsabilité individuelle en matière criminelle, et d'autre part les coutumes en usage dans les tribus^ ainsi que la pratique musulmane du droit d'asile.

Il dit que la responsabilité individuelle du coupable est un des principes reconnus par la loi de la Chariat, et que la responsabilité collective des villages engagée par les anciens règlements militaires en usage au ministère de la Guerre, n'est pas conforme à la Chariat.

Le Jurisconsulte pose la question de savoir comment on peut concilier la coutume du droit d'asile dans les tribus et le principe de la responsabilité personnelle établi par la Chariat.

Il demande si le droit d'asile est prévu par la loi religieuse, ou par l'orf^ ou par le Coran.

40 LES INSTITUTIONS Df LA POLICE EN PERSE

M. Mirza Ali Âkbar Khan répond en faisant des distinctians. Il dit que seul le droit d'asile à la Mecque est préru par la Chariat, h la condition que le réfugié n*aura pas droit aux aliments* 11 ajoute que le droit d'asile, partout ailleurs, n'est que le résultat d*une coutume.

A l'appui de la théorie de M, Ali Akbar Khan, le Jurisconsulte cite l'opinion de Sadrol-Afazel qui, assistant à un de ses cours de droit administratif au Darol-Fonoun(i), a spécifié que le droit d'asile n'existe pas dans la Chariat.

M. Mirza Hosseîn Khan fait observer que le Coran et la loi religieuse sont absolument conformes aux principes européens sur la responsabilité personnelle et que c'est la législation européenne qui a emprunté ses principes de justice aux lois de Plslam.

Le Jurisconsulte répond qu'historiquement, les emprunts faits par la législation européenne aux lois de Tlslam sont probables et même certains, mais que les Européens appliquent ces principes, dont ils reconnaissent la haute valeur, et qu'ils ne les contredisent pas par des coutumes et des pratiques contraires.

Le Jurisconsulte ajoute qu'il est une conception tout à fait différente en Europe des actes criminels, un meurtre par exemple.

En Perse, un meurtrier n'est pas poursuivi par la vindicte publique, mais par la famille de la victime, au nom d'une sorte de vendetta. D'ailleurs le meurtre est essentiellement rachetable, et ce n'est que dans le cas où la famille de la victime ne consent pas à ce rachat, que le Gouvernement intervient.

C'est précisément cette vendetta qui a entraîné la pratique du droit d'asile.

Ces principes sont complètement contraires à ceux de la vindicte publique en Europe qui est basée sur un sentiment de justice et de réparation sociale.

L'ordre du jour étant épuisé, la séance est levée.

Le Secrétaire, Farid-es-Saltanbh.

PROCÈS- VER BAL

Séance du 3i janvier 1914 : 11 Dalve, 4 Rabioi-Âval i332.

Lecture est donnée du procès-verbal de la dernière séance.

S. E^ Mogharahos-Saltaneh demande à formuler un certain nombre d'observations sur les considérations présentées par MM. Mirza Hosseïn Kkan et Ali Akhar Khan au sujet du droit d'asile.

Tout d'abord M. Mogharahos-Saltaneh dit que la coutume du Bast (droit d'asile) s'est établie dans certaines tribus avant Tlslamisme.

Lorsque les admirables lois de l'Islam ont été étendues à ces tribus, la coutume de l'asile aurait dû disparaître.

Le Jurisconsulte fait observer que malheureusement les lois de l'Islam n'ont été ni appliquées ni exécutées, et que c'est pour cette raison que la coutume du refuge a subsisté M. Mogharahos-Saltaneh partage cette manière de voir et distingue à ce point de vue deux sortes de droits d'asile : le droit d'asile avant l'Islam et le droit d'asile tel qu'il est pratiqué depuis les lois de Tlslam.

Le Jurisconsulte fait alors remarquer que le règlement de Gows de la Gendarmerie gouvernementale est en tout point conforme à la loi musulmane dont il assure l'application et l'exécution contre des cou* lûmes, qui sont elles, contraires, à la loi musulmane.

Ainsi doit s'expliquer probablement, ajoute M. Demorgny, l'appui donné par le clergé persan à la mission suédoise.

M. Mogharahos-Saltaneh, reprenant les distinctions faites par M. Ali Akbar Khan, dit que ces distinctions doivent être complétées.

Il faut distinguer, indépendamment du refuge de la Mecque et du refuge dans les autres sanctuaires, les ditTérentes catégories de réfugiés. Parmi ceux-ci, en effet, il peut y avoir des criminels de droit commun, des réfugiés politiques, des gens simplement persécutés par leurs familles et par leurs ennemis.

M. Magharahos-Saltaneh dit que ces distinctions doivent faire Tobjet d'une étude spéciale dont il se charge et qu'il apportera à la séance prochaine (i).

Le Secrétaire j

Farid-es-Saltaneh .

(1) Je n'ai jamais reçu cette étude spéciale.