QUATRIÈME ET CINQUIÈME LEÇONS

(Suite)

Les différents types de règlements de police. La Loi et le Règlement.

A. — Le pouvoir législatif a seul autorité pour édicter les dispositions fondamentales qui constituent une loi. Mais les dispositions secondaires^ qui sont destinées à mettre la loi en action, exigent un examen trop minutieux, des dispositions trop spéciales, des modifications trop fréquentes, étant donné ce que nous avons dit des limites pratiques de droit de police, pour que le pouvoir législatif puisse les prendre lui-même. Il délègue ce droit au pouvoir exécutif.

Exemple: article gi delà loi municipale du 20 Rabios- Sani i325. Toutes les dispositions de cette loi doivent être exécutées par la police. Or, nous avons dit que ce pouvoir est une branche du pouvoir exécutif. Donc, il a le droit de faire des règlements, pourvu que ces règlements n'aient d'autre but et d'autre effet que de tirer les déductions, les conséquences des principes posés par la loi.

Le caractère distinctif du règlement est d'être pris en vertu d'une disposition expresse de la loi.

B. — Le chef de FÉtat, Régent(i) ou Chah, en qualité de Chef du Gouvernement, de VAdministration^ a le pouvoir réglementaire.

C'est ce que dit la loi constitutionnelle du 29 Chaban i325 dans son article 4g: « Le roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois, sans jamais pouvoir ni suspendre l'effet des lois elles-mêmes, ni différer leur exécution. )^ Le Chah peut donc faire des règlements poun la Perse entière et en toutes matièreSy pourvu qu'il n'empiète pas sur le domaine réservé au pouvoir législatif. Article 57 de la loi du 29 Chaban i325: « Les pouvoirs et l'autorité du roi sont spécifiés et limités par la Constitution. »

Les règlements, les décrets réglementaires du Chef de rÉtat doivent porter le contreseing d'un Ministre; article 45 de la loi du 29 Chaban précitée : « Les décrets et règlements du Chah ne sont exécutoires que s'ils sont contresignés par le ministre intéressé. Il est bien entendu que le ministre est responsable de son contreseing. »

Les décrets réglementaires du Chah doivent être insérés au Journal officiel pour être promulgués et exécutés (loi du 14 Chavval i328).

C. — Les Ministres, au contraire, n'ont pas un pouvoir réglementaire en toutes matières; la loi constitutionnelle du 29 Chaban i325 se borne à dire, dans son article 27, que les lois du Parlement et les décrets du Chah sont appliqués par les ministres au nom du Roi. Les articles 58 à 70 qui sont relatifs aux Ministres ne précisent rien sur la question.

Comme type de règlement pris par les Ministres, il faut citer le Règlement de la Gendarmerie gouvernementale en date dé Ghows i33o. Ce règlement a été pris en exécution de

(i) La Régence a pris fin en Perse le ai juillet 1914, date du couronnement de S. M. Ahmed Chah. '

la loi du 4 Zilghadeh i325 sur l' Administration provinciale et notamment en exécution des chapitres V et VIII de cette loi, articles 209-285 et 3^5 à 365 organisation de la Police cantonale et de la Gendarmerie.

De même, les règlements rendus en Conseil des Ministres sur l'organisation de la Police municipale sont pris en exécution de l'article 91 de la loi municipale du 20 Rabios- Sani i325 et des dispositions générales de cette loi; en exécution des dispositions générales de la loi sur les Conseils provinciaux de la même date et en vertu des articles 286 à 344, chapitre VII, Police de la Capitale et des Chefs-lieux, de la loi du 4 Zilghadeh i325 sur l'Administration provinciale.

Pouvoirs réglementaires des Gouverneurs et Administrateurs. — De même que le Chef de l'État tient le pouvoir réglementaire d'une délégation de la loi constitutionnelUy les Farman-Farma,les Hakem, lesNayebol-et Moïnol- Hokoumeh et les Ketkhodas qui sont dans les Ayalats, les Valayats, les Bolouks et les^Ghariehs, les dépositaires directs de la puissance publique, tiennent le même pouvoir d'une Délégation générale du gouvernement. — Mais les arrêtés pris par ces diverses autorités déléguées ont un champ d'application qui se borne aux limites de leurs circonscriptions. Ils ne doivent pas avoir une portée plus étendue.

Le droit pour les Gouverneurs et Administrateurs de faire des règlements est inscrit dans la loi du 4 Zilghadeh i325 sur l'Administration provinciale. Article 10 : « 4*» Les Gouverneurs doivent assurer: la sécurité et la tranquillité de leurs circonscriptions ; 5® les mesures nécessaires à l'hygiène publique; 6<^ les mesures nécessaires à l'approvisionnement de la région qu'ils administrent. »

« Articles 33 et 37 : Les Gouverneurs doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour la protection et la surveillance des étrangers. »

Les articles 35 à 40 sont particulièrement détaillés sur les attributions des gouverneurs en matière de police : sécurité des habitants pour eux-mêmes et pour leurs biens, dans les villes, dans les villages et sur les routes. Collaboration effective aux opérations des corps organisés de la Gendarmerie gouvernementale et de la Police. Apaisement des émeutes, répression des rébellions. Sur ce dernier point, les dispositions de la loi, article 36, sont à retenir tout particulièrement : * Une sage et prudente administration doit prévenir les rébellions, les émeutes et les révoltes. Toute rigueur inutile doit être évitée et les gouverneurs doivent se montrer bienveillants pour les égarés repentants. » La loi de Zilghadeh est d'ailleurs particulièrement minutieuse en ce qui concerne les attributions des gouverneurs et leurs pouvoirs réglementaires. Elle constitue un excellent guide et ses prescriptions devraient être familières à tous les candidats gouverneurs et à tous les gouverneurs en fonctions qui se plaignent bien à tort d'ignorer leurs attributions et leurs devoirs. En ce sens, les articles io5, 106, 107, premier alinéa, 109 et 110 sont particulièrement intéressants. L'exécution et l'application des lois est la plus importante des attributions des gouverneurs. Ils doivent appliquer les lois en observant les nécessités locales : caractères, mœurs, coutumes et aptitudes des populations. Les gouverneurs sont tenus d'élaborer des règlements, arrêtés et décisions en vue de Inapplication des lois au mieux des intérêts locaux. Ils doivent publier ces règlements et arrêtés et les porter ainsi à la connaissance du public. Ces arrêtés des gouverneurs ne doivent jamais être contraires à la loi ni aux instructions ministérielles. Les arrêtés des gouverneurs sont obligatoires pour la population. Les contraventions seront jugées et punies (i).

(1) La loi n'indique pas les sanctions.

Le Conseil du Vilayet, le Conseil municipal et les particuliers peuvent réclamer contre un arrêté du gouverneur au ministre de l'Intérieur. Toutes ces dispositions sont bonnes, mais l'article 1 10 confond les pouvoirs législatif et exécutif, en autorisant les plaignants à s'adresser directement au Parlement. Cette erreur de principe provient de Tabsence d'un Conseil d'État.

Je vous renvoie à ma vingt et unième leçon de l'année dernière, page 188 et suivantes (texte persan), sur la question des approvisionnements et sur l'étude des articles 10, 6<^, et 41-48 de la loi de Zilghadeh qui fixent les pouvoirs des gouverneurs en cette matière. Je vous renvoie également à ma dix-neuvième leçon de l'année dernière pour l'examen de ce même article 10 et de l'article 41, 3<>, concernant la sécurité et la tranquillité des diverses circonscriptions administratives (i).

J'ai critiqué, dans cette même leçon, une disposition de l'article 35 de la loi de Zilghadeh qui m^aparu mauvaise et en vertu de laquelle, les gouverneurs sont autorisés à créer des corps spéciaux armés à côté des forces régulières de police et de gendarmerie. Mokhberos-Saltaneh a fait précisément dans le Fars une fâcheuse application de cette disposition. J'en crains beaucoup les conséquences pour la tranquillité générale de la région du Sud (2).

Cette disposition de l'article 35 est aussi mauvaise que celle des articles 396 et suivants de la loi sur la création d'Ayalats politiques exceptionnels comme celui de TOuest. Les premières réformes administratives dans les provinces ne seront possibles que lorsqu'on aura abrogé dans la loi de Zilghadeh les articles 35, 396 et suivants (Voir sur ce point ma dix-septième leçon de Tannée dernière) (3).

J*ai l'intention de vous donner plus tard quelques détails

(1) Voir aussi VEssai sur V Administration per$an€, p. 76 et suiv. (a) WoïTop, cit., p. 8t>.

(3) Voir op, cit., p. /2.

sur l'organisation des services d'hygiène publique. En attendant, j'appelle votre attention sur les excellentes dispositions de la loi de Zilghadeh, articles 49 et 5o qui réglementent les pouvoirs des gouverneurs en cas d'épidémies dans leurs circonscriptions.

L'article 90, 2% engage la responsabilité des gouverneurs qui n'appliquent pas les dispositions si sages de l'article 36 concernant les mesures à prendre pour prévenir les émeutes et les rébellions. Les peines à infliger par le Chah, d'après l'article 91 de la loi, sont en premier lieu le blâme et la réprimande, et ensuite la révocation du Gouverneur coupable, sur la proposition du ministre de l'Intérieur. Le même article 94 prévoit dans les cas graves la comparution du mauvais administrateur devant la Justice. C'est très platonique à côté de la sévérité de l'ancien régime et des châtiments exemplaires et expéditifs des anciens Chahs (i).

Pour les Nayebol-Hokoumeh, Moïnol-Hokoumeh, les mêmes observations que ci-dessus s'appliquent concernant leur droit de police et leurs pouvoirs réglementaires. Ces pouvoirs sont fixés par le chapitre IV de la loi, relatif à l'organisation des circonscriptions administratives secondaires de la Perse, articles 196 à 286. Toute la police des circonscriptions est minutieusement réglée. Je vous renvoie au texte de la loi qui doit être désormais combiné comme je vous Tai dit avec les dispositions du règlement de la Gendarmerie gouvernementale.

J'en arrive maintenant à l'Administration des Nahyeh par les Mobacher ou Zabet. C'est l'objet du chapitre ix de la loi du 4 Zilghadeh i325.

La première question qui se pose est celle-ci: Qu'est-ce qu'un Nahyeh ? A quoi correspond cette circonscription ? L'article 365 se borne à dire que le Nahyeh est administré

(i) Tout l'attirail administratif européen, introduit trop hâtivement et sans aucune préparation dans la Perse qui n*est pas faite pour cela, n'a donné que de mauvais résultats.

par un Mobacher ou Zabet. D'après les articles 367 et 368, le Nahyeh peut comprendre plusieursGharieh, Deh o\i villages; d'après l'article 386, le Nahyeh peut ne comprendre qu'un seul Gharieh ou Deh. Or, le Gharieh ou Deh, d'après le chapitre X de la loi de Zilghadeh, est administré par un Ketkhoda. Donc quand le Nahyeh ne comprend qu'un Gharieh, le Mobacher se confond avec le Ketkhoda. En effet, le même article 386, déjà cité, ditque dans ce cas le Mobacher est chargé des attributions du KetkJioda, assisté de deux adjoints. Quelle est en ce cas la différence qui existe entre le Nahyeh et le Gharieh ?

Ainsi donc, comme toujours, la loi sur Tadministration des provinces persanes ne définit pas les circonscriptions administratives ; elle ne les délimite pas ; elle n'est sur ce point ni précise, ni complète. La loi distingue simplement des Âyalats exceptionnels politiques, des Âyalats, des Valayats, des Bolouks, enfin des Nahyeh et des Gharieh, mais sans rien dire ni sur l'étendue, ni sur les limites, ni sur les caractères spéciaux de ces diverses circonscriptions au point de vue administratif. Il est impossible de savoir ce que tout cela signifie et à quoi cela répond.

D'autre part, la loi de Zilghadeh dans son chapitre vu, articles 286 à 3oo, prévoit l'administration spéciale des Chahr et des Ghassabeh, grandes et petites villes. Mais elle passe sous silence l'organisation des tribus, le territoire occupé par la tribu, le clan, et la famille; elle ne parle pas des circonscriptions de migrations des tribus, de leurs résidences d'hiver et d'été. La loi ne parle pas davantage des circonscriptions politiques, fiefs et tiyouls occupés par les grands propriétaires. Or, en fait, et en réalité, ce sont là les seules et les vraies divisions administratives de la Perse. Seuls les chefs des tribus et les grands propriétaires fonciers dirigent et font l'administration du pays. Seules les grandes influences personnelles régnent en maîtresses sur la Perse. Ce sont les chefs de tribus et les grands proprié-

taires qui se nomment eux-mêmes ou nomment leurs créatures: Hakem^ Moïnol- ou Nayébol-Hokoumeh, Mobacher et Ketkhoda. Le gouvernement central ignore même la plupart du temps quels sont les gouverneurs et administrateurs nommés par Chodja-ed-Dovleh dans TAzerhadjan, le Sépadhar dans le Guilan, Mokhberos-Saltaneh dans le Fars, Farman-Farma dans le Kermanchahan et Nayer*ed- Dovieh dans le Khoraçan.

Dans ces conditions, on est bien tenté de dire qu'il n'y a pas et qu'il ne peut y avoir d'administration légale et régulière en Perse.

La Commission, chargée au ministère de l'Intérieur d'établir la carte administrative du pays devrait avant tout établir comme base la carte des tiyouls, des grandes propriétés et des influences personnelles. Elle ne devrait pas oublier non plus la carte des Wakfs et la loi du 27 Chaban 1328 avec l'annexe du 2g Djamadios-Sani i32g.

Tout cela est tellement vrai que la loi électorale du 17 Chaban 1829, dans le tableau annexé des circonscriptions électorales, confie au ministre de l'Intérieur le soin d'indiquer par arrêté, alors que ce devrait être fait par la loi, les chefs-lieux des centres électoraux pour les tribus de Bakhtyaris, de Chah-Sevens, de Turkomans, Yamout et Goklan, Ghachghaïset Khamseh (i).

Quoi qu'il en soit, qu'est-ce que le Mobacher et quels sont ses pouvoirs de police ? L'article 366 dit que le Nayébol-Hokoumeh présente le Mobacher à la nomination du Hakem et que le siège de l'administration du Mobacher est au village le plus important du Nahyeh. Le gouvernement central n'intervient donc pas dans les affaires administratives du Nahyeh. L'action du pouvoir central s'arrête, d'après la loi de Zilghadeh i325, au Bolouk (article 196).

(1) J'ai dit plus haut les difficultés éprouvées dernièrement par la Grande Commission pour fixer les circonscriptions électorales sénatoriales (v. pp. 1 1 et 30).

Les Moïnol- et Nayébol-Hokoumeh sont nommés par arrêtés du ministre de l'Intérieur. Je ne parle pas des pouvoirs spéciaux de nomination directe des Farman-Farma qui sont en somme exceptionnels et qui devraient en principe être toujours soumis au contrôle des ministres. Nous reviendrons d'ailleurs sur ces pouvoirs spéciaux qui sont réglés par le chapitre XIII de la loi de Zilghadeh i325.

Les attributions du Mobacher et ses pouvoirs de police sont fixés par l'article 369 de la loi, a*, 5*, 6" et 7®. Un conseil du Nahyeh présidé par le Mobacher et composé de son adjoint et desKetkhodas des Ghariehs compris dans le Nahyeh assiste le Mobacher dans son administration. (Art. 372-377.)

Dans notre prochaine leçon nous verrons l'administration du Gharieh et les pouvoirs de police du Ketkhoda.