CHAPITRE I

1092. Les institutions départementales et locales subirent à l'avènement du Consulat une transformation radicale dont les principes demeurèrent debout jusqu'à la chute de l'Empire. L'organisation nouvelle fut décrétée, non par la constitution mais par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800).

Au lieu d'être confiée (i) à un corps élu (V administration centrale), agissant sous l'impulsion et le contrôle d'un agent du Gouvernement (le commissaire du Directoire), la gestion régionale des intérêts généraux et celle des intérêts propres au déparlement furent réparties entre trois institutions ayant chacune leurs attributions nettement limitées : le préfet, le conseil général et le conseil de préfecture.

Les pouvoirs d'administration proprement dits et d'exécution des lois appartenaient, en général, au préfet seul. Les résolutions du conseil général n'avaient, sauf pour la répartition des contributions, que le caractère de propositions

(1) Consulter, comme ouvrages généraux, les sources indiquées plus haut, p. 157, note 1.

(2) Voir plus haut, nos Wi et suiv.

soumises à ragrément des autorités supérieures. Cette <assemblée émettait, en outre, des vœux sur l'état et les besoins du département. Le conseil de préfecture héritait des attributions d'ordre contentieux.

§ 1. Le préfet (\)

1093. Nomination. Aux termes de Tart. 41 de la constitution et de Tart. 18 de la loi organique du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) Jes préfets étaient nommés et révoqués par le premier Consul.

A l'époque où les listes de notables furent en vigueur, les préfets devaient être choisis sur la liste de notabilité départementale (art. 8 et 59, C. VIII). En cas de mort, l'intérim de la préfecture était de droit exercé par le plus ancien conseiller de préfecture.

1094. Dès le 11 ventôse an VIII, le Gouvernement avait procédé à la nomination des préfets, dans l'esprit de conciliation et d'apaisement dont son avènement au pouvoir avait été le point de départ (2). Il choisit ses représentants dans les départements parmi les divers partis sans distinction, qui tour à tour avaient dominé depuis la Révolution. ** Le corps préfectoral paraît compter en l'an X, disent MM. St-Yves et Fournier, environ la moitié de ses membres ayant appartenu à la Constituante, à la Législative ou à la Convention ; ceux

(1) Sur le fonctionnement des préfectures sous le Consulat et rEmpîre, on trouvera une foule de détails du plus haut intérêt dans Passy, Frochot, préfet de la Seine, Paris, 1867 ; de Lakzac de Laborie, La domination française en Belgique, spécialement t. J, pp. 313 et suiv.. et t. II. pp. 21 et suiv., 190 et suiv., 269 et suiv. ; Saint- Yves et Fournier, Le département des Bouches du Ehùne de ISOO à 1810, Paris, 1899 ; Lai«zac de Laborie, Paris sous Napoléon, Paris, 1906; Levy-Sciineideb, Jambon Saint- André, préfet du Mont' Ton'nerre, dans la Révolution française, 1901, t. XL, p. 408; etc., elc

(2) Sain t-Yves, ouv. cité, p. 29. — Cfr. l'arrêté du il ventôse an VIII et le tableau dressé par Saint-Yves, ouv. cité, pp. 26-28; Euscinski, Les conventionnels fonctionnaires après le 18 brumaire, dans la Révolution française, 1804, t. XXVII.

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ayant passé par cette dernière assemblée sont, à quelques exceptions près, des modérés. L'autre moitié comprend une majorité d'administrateurs ou de commissaires de département ; on relève également la nomination de quelques généraux 9 (1). **" £n particulier, dit M. de Lanzac, les personnages appelés à exercer ces fonctions en Belgique différaient profondément les uns des autres par le caractère, par rorigine, par le passé politique. Un seul trait leur était commun, et un trait négatif: en exécution de la volonté expresse du premier Consul, aucun d'entre eux n'était Belge de naissance, ni fixé dans le pays depuis la conquête „ (2).

1095. Attributions des préfets. La loi du 28 pluviôse an VIII définissait d'un mot les attributions des préfets : ** Le préfet, disait son article 3, sera seul chargé de l'administration „. •* Le système administratif que présente le projet de loi, disait l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VllI (3)^ est fort simple ; il repose sur des principes dès longtemps familiers aux bons esprits. Dans l'administration locale, on reconnaît trois services distincts : 1® l'administration proprement dite ; 2^ les jugements qui se rendent d'oifice en matière de contributions, et qui consistent dans les différentes répartitions qui ont lieu entre les masses et les individus ; 3^^ le jugement du contentieux dans toutes les parties de l'administration. Le projet de loi sépare ces trois fonctions. Il remet la première à un seul magistrat dans chaque degré du pouvoir administratif, savoir au préfet, au sous-préfet et au maire. Il remet la seconde à des conseils de département, à des conseils d'arrondissement communaux et aux répartiteurs municipaux dont l'existence est conservée. Il remet la troisième à un conseil de préfecture. Ces dispositions sont fondées sur ces deux principes qu'administrer doit être le fait d'un seul homme et juger le fait de plusieurs. „ L'Assem-

(1) Ouv, cité, 1 1, p. 312. — M. de Lanzac a retracé le portrait des divers préfets de nos départements : La domination française, etc., 1. 1, pp. 313 et suiv. ; t. II, pp. 137 et suiv., 190 et suiv.

(2) Lanzac, ouv. cité, 1. 1, p. 313.

(3) Exposé des motifs, cité d'après la Coll. Hayez, t. XVI, pp. 189 et sniv.

blée constituante avait, au contraire, réuni entre les mêmes mains les trois services dislincls que comporte l'administration. " Comme elle remit, continuait Texposé des motifs, les fonctions administratives à des directoires nombreux, elle crut pouvoir faire de ces corporations des espèces de tribunaux. En effet» la justice pouvait trouver quelque sûreté dans ce système ; c'est avec l'administration qu'il était incompatible, parce que les ordres du Gouvernement et les lois ellesmêmes rencontraient In délibération là où elles ne doivent trouver qu'empressement à l'action et obéissance „ (1).

1096. En confiant l'administration au préfet exclusivement, la loi du 28 pluviôse an VIII avait procuré au pouvoir central dans les départements ce représentant direct, souple et obéissant, que les régimes précédents n'avaient obtenu qu'à coups d'épurations, de suspensions et de destitutions incessamment renouvelées. ''Napoléon, écrit le Mémorial * de Ste-Hélène (2), parlant de son organisation impériale disait qu'il en avait fait le gouvernement le plus compact, de la circulation la plus rapide, et des efforts les plus nerveux, qui eût jamais existé : *" Et il ne fallait rien moins que tout cela, „ remarqunit-il,pour pouvoir triompher des immenses difficul- „ tés dont nous étions entourés, et produire toutes les mer- „ veilles que nous avons accomplies ; l'organisation des pré- „ fectures, leur action, les résultats étaient admirables et „ prodigieux. La même impulsion se trouvait donnée au même ^ instant à plus de quarante millions d'bonimes ; et à l'aide de „ ces centres d'activité Iocale,Ie mouvement était aussi rapide „ à toutes les extrémités qu'au cœur même (3). Les étrangers „ qui nous visitaient, et qui savaient voir et juger, en étaient „ émerveillés. Et c'est à celte uniformité d'action, sur un „ aussi grand terrain,qu'ils attribuaient surtout ces prodigieux „ efforts, ces immenses résultats, qu'ils avonaient n'avoir pas „ pu comprendre jusque-là. „ Les préfets avec toute l'autorité

(1) Voir plus haut. n<» 85 et 224.

(2) Las Cases, Mémorial de Ste-Hélène, édit. de Bruxelles, 182:^ t. VII, p. 96.

(3) Comparer plus haut, d° 85.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 753

et les ressources locales dont ils se trouvaient investis^ igoutait TEmpereur, étaient eux-mêmes des Empereurs au petit pied ; et comme ils n'avaient de force que par l'impulsion première, dont ils n'étaient que les organes, que toute leur influence ne dérivait que de leur emploi du moment, qu'ils n'en avaient point de personnelle, qu'ils ne tenaient nullement au sol qu'ils régissaient, ils avaient tous les avantages des anciens grands agents absolus, sans aucun de leurs inconvénients. „

1097. Administration et exécution des lois (1). Chargé seul de l'administration, aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII, le préfet héritait, en principe, de toutes les attributions d'ordre administratif que la loi du 22 décembre 1789 et les lois qui l'avaient modifiée ou complétée, avaient confiées aux administrations départementales, en matière de finances^ de bienfaisance jpu622gi4e, d'instruction publique^ à* encouragements à Vagriculture et à Vindustrie, de domaines nationaux, propriétés publiques, forêts, rivières, chemins et de travaux piMics{^).Le maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique dans le département, ainsi que l'exécution des lois sur la conscription et aur la garde nationale, passèrent également dans leurs attributions (3).

Dans quelques-unes de ces matières, les prérogatives des préfets reçurent même de Textension sous le Consulat et l'Empire. Dans d'autres, au contraire, elles se réduisirent au profit de rouages d'administration nouveaux. C'est ainsi qu'en matière de finances, l'intervention des préfets, tout en restant importante, était moindre que celle des directoires et des conseils généraux à l'origine de la Révolution, et même moindre que celle des administrations et commissaires centraux sous le Directoire. La répartition des contributions entre les arrondissements avait été attribuée, en effet, au

(1) Voir plus haut, nos 230 et suiv.

(2) Pendant les premières années du Consulat et de l'Empire, les préfeis publièrent souvent, sous le titre de Statistique du dépariement de un rapport imprimé sur la situation de leur département.

(8) Voir plus haut, nos 238 et suiv.

conseil général, et le contentieux des réclamations au conseil de préfecture. D*autre part, la création de la direction des contributions directes avait déchargé les préfets des fonctions précédemment dévolues dans la levée de ces contributions aux commissaires du Directoire (1).

C'est ainsi encore qu'en matière d'instruction publique, la création de l'Université impériale enleva également aux préfets une partie de leurs attributions dans ce domaine.

Par contre, le Consulat et TEmpire attribuèrent quelquefois aux préfets la connaissance de matières qui étaient restées étrangères aux administrations centrales de l'époque précédente. Après le Concordat, notamment, la législation sur le temporel des cultes consacra leur intervention en cette matière, à l'instar de ce qu'avait déjà décidé, avant la séparation de l'Église et de l'État, la loi du 2:2 décembre 1789.

1098. Intérêts départementaux proprement dits. Ce n'était pas seulenient au point de vue de l'exécution des lois et de l'administration régionale des intérêts généraux, que les préfets avaient hérité des attributions des administrations centrales, mais encore au point de vue de la gestion des intérêts départementaux proprement dits. En cette matière sans doute, le conseil général exerçait une certaine action, mais il n'avait, comme nous le verrons bientôt^ aucun pouvoir de décision proprement dit. Sous le Consulat et l'Empire, Taugmentation des ressources locales permit de pourvoir, dans le domaine des intérêts départementaux proprement dits, à quelques-uns des besoins qui étaient restés en soulTrance sous le Directoire.

1099. Contrôle et tutelle des administrations locales. La loi du 28 pluviôse an VIII n'apportait aucune modification aux liens de subordination hiérarchique qui, depuis le début de la Révolution, reliaient entre elles les diverses autorités

(1) Pour le détail, il faut nécessairement renvoyer au texte même des lois, arrêtés et décrets sur les matières en question, et aux recueils et commentaires de Tépoque, tel celui de Fleurigson» Manuel administratif, Paris, an IX, verbo Aidorités (Htministratives: Préfectures, t. ï, pp. 34 et suiv.

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administratives. Les sous-préfels et les maires se trouvèrent ainsi subordonnés aux préfets, comme les administrations municipales l'étaient aux administrations centrales. Sauf les autorisations de plaider, que les communes devaient demander au conseil de préfecture, les droits de tutelle à Tégard des administrations locales passèrent également aux préfets (1).

Les préfets possédaient enfin, à l'égard du personnel des administrations locales, des droits de nomination et de suspension qui varièrent à certains égards suivant les époques. ** Les préfets, disait Tart. 20 de la loi du 28 pluviôse an VJII, nommeront et pourront suspendre de leurs fonctions les membres des conseils municipaux; ils nommeront et pourront suspendre les maires et adjoints dans les villes dont la population est au-dessous de cinq mille habitants.,, Maislesénatusconsulte du 16 thermidor an X attribua au premier Consul la nomination des conseillers municipaux des villes de cinq mille habitants et plus.

1100. Attributions d'ordre contentieux. En règle générale, les attributions d'ordre contentieux, exercées par les administrations centrales, ne furent pas dévolues aux préfets. La loi du 28 pluviôse an VIII les confia au conseil de préfecture. Mais le préfet pouvait assister aux séances de ce conseil, et, lorsqu'il y assistait, il le présidait avec voix prépondérante.

A titre exceptionnel, des lois et décrets divers attribuèrent aux préfets le contentieux de certaines matières spéciales (2).

' 1101. Le département de la Seine. Dans le département de la Seine, le préfet était dépouillé de la généralité des attributions de police au profit du préfet de police, dont la loi du 28 pluviôse avait décrété l'établissement à Paris, pour remplacer le bureau central. " Un préfet de police, disait l'art. 16 de cette loi, sera chargé de ce qui concerne la police, et aura sous ses ordres des commissaires distribués dans les douze municipalités. „ Ce préfet, en vertu d'un arrêté du

(1) Voir plus haut, n» 242.

(2) Dabeste, La justice administrative, p. 167.

3 brumaire an IX, exerçiiit son sintorité dans toute Télendue du département de la Seine ainsi qu'à St-Cloud, Meudon et Sèvres (1). La démarcation des fonctions respectives du préfet de la Seine et du préfet de police n'ayaiït pas été toujours nettement fixée, il en résulta entre les deux administrations des conflits incessants (S).

1102.Fo2iCTiosfiEiiE:iT. Suhordinationhiérarchtque(S)eic. Dans Taccomplissement de sa mission, le préfet était étroitement subordonné aux niinistres. ** Les administrations locales, disait d*une manière générale l'art. 59 de la constitution de l'an VIII, établies soit pour chaque arrondissement communal, soit pour des fractions plus étendues du territoire sont subordonnées aux ministres. „ Les principes fondamentaux de la loi du 22 décembre 1789 se trouvaient ainsi maintenus en vigueur (4), et les préfets devaient en conséquence soumettre à l'approbation préalable des ministres leurs actes les plus importants : " Les arrêtés des administrations de département sur tous les objets qui intéressent le régime de l'administration générale du royaume, disait l'art. 5 section III de la loi du 22 décembre 1789, ou sur des entreprises nouvelles et des travaux extraordinaires, ne pourront être exécutés qu'après avoir reçu l'approbation du Roi. Quant à l'expédition des affaires particulières et de tout ce qui s'exécute en vertu de délibérations déjà approuvées, l'autorisation spéciale du Roi ne sera pas nécessaire. „

D'après l'arrêté du 17 ventôse an VHI, les préfets devaient faire chaque année une tournée dans leur département, et rendre compte à chacun des ministres, suivant leurs attributions, des résultats de ces tournées.

1103. En cas d'absence du préfet, le secrétaire général de la préfecture correspondait avec lui et le représentait

(1) Ces communes appartenaient au département de Seine-et-Oise.

(2) Voir à cet égnrd Passt, Frochot, pcusim; Lanzac de Laborie, Paris sous Napoléon, passim ; les Mémoires de Pasquier, qui fut préfet de police à parMr de 1810.

(3) Cfr. l'arrêté du 17 ventôse an VIII.

(4) Cfr. Flf.urigeon, Mantid administratif, 1. 1, p. id.

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dans les cas les plus urgents. Mais en cas de mort, les fonctions préfectorales étaient de droit exercées par le plus ancien conseiller de préfecture (1).

1104. Bureaux. Le secrétaire général. Le préfet était assisté dans Taccomplissenient de ses fonctions par un personnel de bureaux, a la tête duquel se trouvait un secrétaire général. La nomination de ce fonctionnaire appartenait au Gouvernement (art. 18). Le secrétaire général nommait et révoquait les employés. Les contemporains se plaignaient quelquefois de ce que ces employés fussent en quelque sorte à la merci du secrétaire général de préfecture (2). C'était le Gouvernement qui fixait pour chaque département la somme des frais de bureau qui pouvait être dépensée pour Tudmî* nistration (8).

1105. Finances départementales. Dépenses. Après quelques, tâtonnements, au début (4), le Consulat en Tan X régla à nouveau et d'une manière définitive la question des dépenses départementales. On se rappelle que la loi du il frimaire an VII avait d*une manière générale rangé au nombre de ces dépenses toutes celles des services judiciaires et administratifs dans les départements. Ce système avait entraîné des conséquences fâcbeuses. Le recouvrement des ressources des départements ne s'opérait qu'avec de grands retards. Le paiement des traitements des juges et des administrateurs restait ainsi longtemps en souffrance. La loi du 13 tloréal an XI (qui décrétait les impôts pour l'an Xt)» pour y remédier» distingua désormais en deux groupes les dépenses judiciaires et administratives» les unes devant être acquittées par le trésor public, les autres par les fonds départementaux.

(1) Arrêté du 17 ventôse an VIII, art. 6, et arrêté du 27 pluviôse an X.

(2) Plburigeon, ohv. cUé, t. I, p. 42.

(3) Loi du 28 pluviôse an VIII, art. 24. — Cfr. plus haut, no 245.

(4) Voir la loi relative aux contributions pour Tau IX, en date du 25 ventôse an VIII, et celle relative aux contributions de Tan X, en date du 21 ventôse an IX. Cfr. aussi les arrêtés du 26 ventôse, du 27 floréal et du 8 messidor au VIII, du 7 ventôse an [X,du 3 germinal an X.

Le premier groupe comprenait toutes les dépenses fixes pour les traitements des préfets (I), sous-préfets, secrétaires généraux et membres des conseils de préfecture, professeurs et bibliothécaires des écoles centrales, membres des tribunaux, traitements des juges et greffiers de paix et des greffiers de commerce, les taxations des receveurs généraux et particuliers. Remarquons toutefois qu'en réalité et quoiqu'acquittées par le trésor public, ces dépenses demeuraient cependant à la charge des départements, en ce sens que le Trésor y pourvoyait an moyen des centimes additionnels que la loi de finances annuelle imposait à cette fin à chaque département. Le second groupe, c'est-à-dire les dépenses départementales proprement dites, comprenait les dépenses variables ("s!) de traitements des employés et garçons de bureau, les frais de papier et d'impression, les loyers et réparations des préfectures, tribunaux, écoles publiques, les dépenses des prisons et dépôts de mendicité ainsi que celles relatives aux enfants trouvés. On rangeait aussi au nombre des dépenses variables, les dépenses allés imprévues, c'est-à-dire non spécifiées par la loi, et qu'il appartenait dès lors aux conseils généraux de déterminer, non seulement quanta leur montant, mais encore quanta leur objet. C'étaient les seules dépenses départementales qui avaient vraiment un caractère local. A Torigine, ces dépenses d'intérêt vraiment local étaient peu importantes, car les ressources départementales étaient presque toujours absorbées par les dépenses variables obligatoires. Mais la loi de finances de l'an XIII, en date du 2 ventôse an XII!, étendit, au point de vue des intérêts locaux proprement dits, les prérogatives financières des départements. ^ l^es conseils généraux, disait son art. 34

(1) D*après la loi du 2S pluviôse an VIIL le traitement des préfets variait de 800() à 30.000 fr. suivant la population des villes où la préfecture était établie. D'après le décret du 11 juin 1810, les préfectures étaient divisées en quatre classes au point de vue do traitement: les préfets de iru classe avaient 50.000 ; ceux de 2ine classe (Anvers, Bruxelles, Gand), 4().000; ceux de 3me classe (Bruges, Liège) 30.000 et ceux de 4nie classe, 2^).000 fr. Le préfet de la Seine avait 100.000 fr.

(2) Voir sur ces dépenses variables, les arrêtés du 36 ventôse an VIII et du 7 ventôse an IX, et les décrets du 7 octobre 1809, du 11 juin 1810, etc.

LE CONSULAT ET l'eMPIRE 750

n® 2<>, pourront proposer d'imposer jusqu'à concurrence de quatre centimes au plus, soit pour réparations, entretien de bâtiments et supplément des frais de culte, soit pour construction de canaux, chemins ou établissements publics. Sa Majesté, en son Conseil d'Etat, autorisera, s'il y a lieu, la dite imposition „ (1).

A diverses reprises, des lois particulières mirent en toul ou en partie, à la charge des départements d'autres dépenses d'intérêt général que celles comprises dans les dépenses fixes ou variables que nous avons indiquées. La loi du 2 ventôse an XIII, par exemple, imposa aux départements une participation dans les frais de la confection du cadastre (art. 34). Il arriva aussi que les départements votèrent, plus ou moins volontairement, des fonds pour subvenir aux frais de guerre.

1106.. Recettes départementales. Pour pourvoir aux dépenses départementales, il était chaque année levé des centimes additionnels aux contributions directes. Ces centimes se distinguaient en centimes pour non- valeurs, centimes fixes, centimes variables et centimes facultatifs.

Le montant des centimes fixes, déterminé d'autorité par la loi de finances, était versé au trésor public et servait à l'acquit des dépenses fixes des traitements administratifs et judiciaires. Ces centimes fixes variaient, au surplus, de dépar tement à département.Le produit des centimes imposés dans un département dépassait souvent de beaucoup le montant des dépenses fixes.

Les centimes variables étaient destinés à pourvoir aux dépenses variables. Le conseil général votait le nombre de ces centimes dans la limite maxima arrêtée chaque année par la loi de finances.

Les centimes facultatifs étaient destinés à pourvoir à ces dépenses départementales pour réparations, frais de culte,

(1) Des lois particulières comme, par exemple, celle du 12 ventôse an XII, ou des décrets autorisèrent souvent aussi des impositions spéciales en vue de travaux extraordinaires. — Voir notamment sur. les dépenses relatives aux routes, les décrets du 16 déc. 1811, du 14 juillet et du 21 sept. 1812, du 7 janvier et du 13 août 1813, etc.

760 LES INSTITOTIONS DÉPARTEMENTALES

routes, établissements publics, que la loi du S ventôse au Xiil avait autorisées. C'était également le conseil général qui en déterminait le nombre, d'après le maximum lixé par la loi de finances annuelle.

La loi de finances annuelle décrétait, enfin, la levée de deux centimes pour constituer un fonds de non-valeurs et de dégrèvement (1).

Des impositions extraordinaires en centimes additionnels étaient souvent aussi autorisées par des lois particulières.

1107. Budget et compte (2). L'état des dépenses variables et celui des dépenses extraordinaires ou /acuZ^a^ft^es, étaient dressés chaque année par le préfet, soumis au vote du conseil général, et définitivement arrêtés par l'autorité supérieure (3). Dans les premières années, les votes des conseils généraux furent, dans une large mesure, entérinés par l'autorité supérieure. Dans les dernières années de l'Empire, les 'budgets subirent d'assez graves remaniements.

L'état des recettes était également soumis par le préfet au conseil général (qui votait le nombre de centimes additionnels variables ou facultatifs qu'il jugeait nécessaire) et arrêté définitivement par le ministre de Tintérieur.

Chaque année aussi, le conseil général débattait le compte des dépenses variables ou facultatives de l'exercice précédent rendu par le préfet. Ce compte était définitivement arrêté par le ministre.

§ 2, Le conseil général

1108. Organisation. La loi du 28 pluviôse an VIII plaçait dans chaque département, à côté du préfet, un conseil gêné-

(1) Voir au sujet de ce fonds, un avis du Conseil d'Etat en date du 21 septembre 18l!2.

(2) Cfr. l'arrêté du 27 germinal au XII. — On trouvera des exemples de budgets et de comptes départementaux dans les ouvrages indiqués plus bas, p. HM-t note S.

(3) Voir sur la fixation des dépenses départementales, en Tan 1810, par exemple, le décret du 11 juin 1810; pour l'année 1812, celui da il septembre 1812 ; etc.

LE CONSULAT ET l'EMPIRE 761

rai de département, composé, suivant l'importance du département, de seize, de vingt ou de vingt-quatre membres (1).

D'après la constitution du 22 frimaire et la loi orgknique du 28 pluviôse an VIII, les membres du conseil étaient nommés par le premier Consul, qui les choisissait librement, dans la liste de notabilité départementale (art. 41 et 59, C. VIII). A partir du Consulat à vie, le collège électoral du département fut appelé à exercer à cet égard un droit de présentation. " Les collèges électoraux de département, disait l'art. 80 du sénatus-consulte du 16 thermidor an X,présentent au premier Consul deux citoyens domiciliés dans le département pour chaque place vacante dans le conseil général du département. Un de ces citoyens au moins doit être pris nécessairement hors du collège électoral qui le présente. „ En vertu de Tart. 32 du décret du 13 mai 1806, l'Empereur pourvoyait directement aux vacances qui survenaient dans l'intervalle des convocations des collèges électoraux.

Fixée à trois ans par la loi du 28 pluviôse an VIII, la durée du mandat des conseillers généraux fut portée à quinze ans par l'art. 30 du même sénatus-consulte, avec renouvellement par tiers tous les cinq ans.

Le renouvellement des conseils généraux n'avait pas lieu dans toute la France à la même époque. L'arrêté du 19 fructidor an X voulait que cette opération coïncidât avec la réunion des collèges électoraux de département pour la nomination au Corps législatif. Ce furent en conséquence les conseils généraux des départements compris dans la série dont la députation législative sortait en l'an XI, qui procédèrent les premiers au renouvellement du tiers de leurs membres (2). Les renouvellements ne se firent d'ailleurs pas toujours aux époques fixées (3).

Le sort désignait les membres sortants.

(1) Voir à cet égard Fart. 2 de la loi du 28 pluviôse. — Il y avait seize membres dans les départements de la Meuse inférieure, de Sambre-et-Meuse, des Deux Néthes, et des Forêts ; vingt dans ceux de la Dyle et de TOarthe, et vingt-quatre dans les départements de l'Escaut, de Jemmapes et de la Lys.

(2) C'était la quatrième série. Voir plus haut, n<> 724.

(3) Voir un arrêté du 28 ventôse an XII, et plus haut, n^ 806.

1109. Au début du Consulâl, les conseils généraux, les conseils de préfecture, les sous-préfels, etc., furent en général recrutés parmi les personnes qui avaient donné des gages à la Révolution. ^ Le premier Consul, disait une circulaire de Lucien Bonaparte, ministre de l'intérieur, aux préfets en date du 4 germinal an VIII (I). n'a point encore nommé, citoyens, ni les membres du conseil général de votre département, ni ceux des conseils d'arrondissement de vos souspréfecUires. Avant de faire ce choix important, il veut vous donner une nouvelle marque de confiance ; il vous demande de lui désigner pour ces places les citoyens que vous croirez les plus capables de vous seconder dans vos travaux. Vous fixerez principalement votre attention sur ceux qui, par leur moralité, comme par leur attachement aux principes républicains et par des acquisitions de domaines nationaux présentent au Gouvernement une garantie de leur dévouement et de leur fidélité à la constitution de l'an VIII. „ Plus tard au contraire, les fonctions administratives dans les départements furent autant que poss'ible conférées, ** d'après les intentions bien connues de S. M. d'y appeler les grands propriétaires et les citoyens les plus distingués par leurs lumières „ (2).

£n Belgique, l'ancien personnel administratif de l'époque directoriale fut en général replacé dans les fonctions rétribuées de secrétaire général, de conseiller de préfecture ou de sous-préfet. ** Les Belges, écrit M. de Lanzac, sentaient croître leurs défîances en voyant le nouveau Gouvernement prendre ses représentants parmi leurs persécuteurs de la veille „ (3). Par contre, les préfets firent des démarches nombreuses pour pouvoir proposer au Gouvernement des choix moins exclusifs dans le recrutement des conseils généraux et d'arrondissement. ** Le ministre, écrivait en pluviôse an X le chef de division Benoist, a souvent manifesté son opinion sur la nécessité d'attacher à la France les habitants des pays

(!) Extrait cité par St-Yves, ouv. cité, p. 126. — Cfr. ibid,, pp. 81 et suiv. et 85.

(2) Rapport de Thibandeau, préfet des Bouches du Rhône, en date du 9 avril 1806, cité par StYves, ouo, cité, pp. 88 et suiv., 126 et suiv.

(3) Ouv, cité, 1. 1. p. 326.

conquis en confiant leur administration aux hommes qui jouissent parmi eux d'aisance et de considération „ (1). Mais ceux-ci se dérobèrent en général, jusqu'à la mise en vigueur du Concordat et la proclamation de TEmpire (2).

1110. Fonctionnement. Les conseils généraux avaient une session annuelle.

L'époque de cette session était fixée par le Gouvernement; sa durée ne pouvait excéder quinze jours (3). Un arrêté du 4 ventôse an IX (4) fixa iau 15 germinal l'époque d'ouverture de la session. Mais il arriva fréquemment que l'ouverture de la session fut fij^ée à une autre époque (5).

Le conseil nommait un de ses membres comme président et un autre comme secrétaire (6).

Il ne pouvait prendre de délibération que dans une séance où les deux tiers au moins de ses membres se trouvaient présents (art. 90. C. VIII).

Les préfets devaient préparer à l'avance les documents et instructions sur les objets sur lesquels les conseils étaient appelés à délibérer (7).

Les actes des conseils généraux n'étaient pas imprimés. Les préfets devaient en faire passer sans délai une copie au ministre de l'intérieur (8). Dans les premières années, les vœux adressés au Gouvernement par les conseils généraux furent toutefois rendus publics (9). Le Gouvernement publia

(1) Cité par Lanzac, (mv, cit., t, 1, p. 328. '

(2) Cfr. ibid., pp. 328 et suiv. ; Poullet, qnelqt^es notes sur Vesprit public, pp. 59 et suiv., 77 et suiv. — Cfr. plus haut, n© 81i.

(3) Loi du 28 pluviôse an VIIÏ, art. 6.

(4) Pour Tan VIII, voir les arrêtés du 19 floréal et du 8 prairial an VllI.

(5) Voir, par exemple, les arrêtés du 15 ventôse et 4 du floréal an X, du 5 germinal an XI, etc., du 12 mars 1813.

(6) Loi du 28 pluviôse an VIII, art. 6.

(7) Arrêtés du 19 floréal an Vill, art. 5, et du 4 ventôse an IX.

(8) Arrêté du 19 floréal an VIII. art. 3.

(9) Voir, par exemple, dans la Coll. Huyghe, t. III, p. 404 et t VI, p. 4-17, ceux du département de la Dyle.

même après les sessions de Tan VIII et de Tan IX, une analyse de leurs procès-verbaux pour toute la France (1).

1111. Attributions (2). La loi du 28 pluviôse an VllI chargeait les conseils généraux des fonctions suivantes : 1® répartir les contributions directes entre les arrondissements communaux du département ; 2<^ statuer sur les demandes en réduction, faites par les conseils d'arrondissement, les villes, bourgs et villages ; 8^ déterminer, dans les limites fixées par la loi, le nombre des centimes additionnels dont rimposition était demandée pour les dépenses du déparlement ; 4^ entendre le compte annuel que le préfet rendait de l'emploi des centimes additionnels destinés à ces dépenses; b^ exprimer leur opinion sur Tétat et les besoins du département et l'adresser au ministre de l'intérieur. ** Ces attributions, disait le ministre de l'intérieur Chaptal dans son instruction du 16 ventôse an IX (3), présentent dans leur ensemble deux objets très distincts l'un de l'autre. Par les quatre premiers articles, les conseils généraux sont investis de fonctions administratives. Le cinquième donne à leurs

(1) Analyse des procès-verbaux des conseils généraux du département, publiée par V ordre du ministre de V intérieur. Session de Van Vlll, Paris, an IX, in-4» do 259 pp. et Analyse etc. Session de l'an IXf Paris, an X, ia-4» de 834 pp. — L'analyse des procès-verbaux de la session de i*an (X, beaucoup plus complète que celle de Tan VIII, a été dirigée, remarque Talne, par le questionnaire du ministre Chaptal : ** elle fournit, dit-il, un document historique d'importance capitale. „ Taine, Le régime moderne, t. I, p. 385.

(2) Sur le fonctionnement et les attributions des conseils généraux, il faut consulter, indépendamment de V Analyse des procèsverbaux, mentionnée ci-dessus, les ouvrages de MM. Bonnefot et Lanfant cités plus haut, pp. 164165 (note) ; Hugues, Le département de Seine-et-Marne (1800-1895) d'après les documents officiels, notamment les déli^ratiotis du conseil général, Melun, 1895 ; Alf. Leroux, Conseil général de la Haute Vienne, Analyses des délibéra* lions manuscrites de ISOO à 1839, Limoges, 1892; St-Yves et Four- NIER, ouv, cité, pp. 73 et suiv. ; etc. Pour la Belgique, il n*existe, à ma connaisssance, que VInventaire de M. Jacors, signalé plus haut, p. 164, note 2.

(3) Elle est reproduite dans la Pasinomie, à sa date, et dans Fleurigeon, ohv, cité; etc.

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rapports avec le Gouvernement, un caractère de représentation départementale. Celle division doit se retrouver dans l'ordre de la série de leurs travaux, ainsi que dans les procès-verbaux qui en sont IVxpression. Il faut que ces procès-verbaux présentent deux chapitres distincts. „

1112. Dans l'exercice de leurs fonctions administratives, les conseils généraux avaient un pouvoir de décision plus ou moins étendu. Leurs délibérations étaient sans recours en matière de répartition des contributions et de demandes en réduction. Plus restreints étaient leurs pouvoirs en matière de centimes additionnels, de dépenses nouvelles et d'approbation des comptes : leurs délibérations à cet égard avaient plutôt le caractère de propositions soumises à l'appréciation de l'autorité supérieure, qui pouvait les admettre ou les rejeter, en tout ou en partie.

Dans l'exercice de leurs fonctions de représentation départementale, les conseils généraux avaient des attributions purement consultatives. L'instruction du ministre Chaptal invitait d'ailleurs les conseils à ne pas se borner à présenter à l'administration le tableau des maux à réparer ou du bien à faire dans chaque département, mais à lui faire connaître ^ des vues étendues, des idées d'utilité publique, des éléments d'amélioration et de prospérité générale „ (i). Les conseils généraux devaient spécialement fixer leur attention sur l'agriculture et le commerce, la bienfaisance publique et les prisons, les routes, ponts, digues et canaux, l'instruction publique, le fonctionnement de l'administration dans le département, etc.

§ 3. Le conseil de préfecture

1113. Organisation. La loi du 28 pluviôse an VIII plaçait dans chaque département un conseil de préfecture, composé, suivant l'importance du département, de trois, de quatre ou de cinq membres (2).

(1) Circulaire cîlée du 16 venlôse an IX.

(2) Le conseil de préfecture des déparlements de TEscaut, de Jcmmapes et de la Lys comprenait cinq membres, celui de la Dyle

Les membres du conseil élaieiii nommés par ]e premier Consul. Jusqu'à ]a suppression des listes de notabilité» ils devaient être pris dans la liste des notables départementaux (art. 8 et 50, C. VI 11).

Aucun terme n'était assigné à leur mandat. Ils étaient révocables(art. 41,C. VIII).

1 1 14. Attributions. Le conseil de préfecture élait chargé de Ta juridiction contentieu>e précédemment exercée par les administrations centrales (1). ** Remettre le contentieux de l'administration, disait l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an Vlïl, à un conseil de préfecture, a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration ; pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des rapports et des avis de bureaux ; pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes ; pour donner tout à la fois à l'intérêt public, la sûreté qu'on ne peut attendre d'un jugement porté par un seul homme ; car tel administrateur qui balance avec impartialité des intérêts collectifs, peut se trouver prévenu et passionné quand il s'agit de Tintérêt d'un particulier, et être sollicité par ses affections ou ses haines personnelles à trahir l'intérêt public, ou à blesser des droits individuels „ (2).

Aux termes de l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII (8), le conseil de préfecture prononçait : 1<> sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes (4) ; !2<^ sur les difficultés

et de rOurthe en comptait quatre, et ceux des autres départements belges trois. — Cfr. plus haut, p. 76t, note i.

(1) Sur le caractère de juridiction proprement dite, voirie décret du 21 juin 1813.

(2) Coll. Hayez, t. XVI. p. 191.

(3) Des lois, arrêtés et décrets ultérieurs accordèrent aux conseils de préfecture la connaissance d'autres matières contentieuses : cfr., par exemple, le décret du 15 octobre 1810.

(4) £n matière de taxes indirectes, la législation de la Révolution consacrait la compétence du pouvoir judiciaire. Cfr. LAFEnRiÈRE, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux^ édit. de 1887, 1. 1, p. 164.

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qui pouvaient s'élever enlre les entrepreneurs des travaux publics et l'administration, concernant le sens ou l'exécution des clauses de leurs marchés; 8*^ sur les réclamations^ des particuliers qui se plaignaient de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration ; 4® sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics ; 5" sur les difficultés qui pourraient s'élever en matière de grande voirie ; 6® sur le contentieux des domaines nationaux (t).

La loi du S9 floréal an X,en décidant que les contritventions en matière de grande voirie seraient constatées, réprin.iées et poursuivies par voie administrative, et qu'il y serait statué définitivement en conseil de préfecture, attribua à ces conseils une véritable juridiction répressive (2).

Indépendamment de ses attributions contentieuses, le conseil de préfecture participait à la tutelle des communes. Aux termes de l'art. 4 u^ 6 de la loi du 28 pluviôse an Vlll, il statuait sur les demandes présentées par les conseils municipaux et maires des villes, bourgs et villages afin d'être autorisés à plaider (3).

1115. Fonctionnement (4). Le conseil de préfecture ne siégeait pas par session : il avait un caractère permanent.

Le préfet pouvait assister aux séances : dans ce cas, il présidait, avec voix prépondérante en cas de partage (5).

(1) Voir sur les limites de la compétence des conseils de préfecture en cette matière, Fleurigeon, ouv. cité. 1. 1, p. 92.

(2) Voir plus baut, h^ 985. — Cfr. une lettre du ministre de Injustice, en date du 28 vendémiaire an XT, dans la Pasinomie.

(3) Sur les autorisations de plaider, voir la loi du 29 vendémiaire anV.

(4) Voir Tarrêté du 19 fructidor an IX relatif aux délibérations des conseils de préfecture, et un décret du IG juin 1808. — L'art. 22 de la loi du 28 pluviôse an VIII accordait aux conseillers de préfecture un traitement qui devait être du lO^ic de celui du préfet, avec minimum de 1200 fr. Cfr. plus haut. p. 758, note 1.

(5) Sur la manière dont se répartissait entre le préfet de la Seine et le préfet de police, la présidence du conseil de préfecture dans le département de la Seine, voir Tarrêté du 6 messidor an X.

Quand le préfet n'assistait pas, la présidence revenait au plus ancien conseiller de préfecture.

Les conseils de préfecture ne pouvaient prendre aucune délibération, si les membres n'étaient au moins au nombre de trois. Eu cas d'insuffisance, les membres restants désignaient comme suppléant un membre du conseil général. Mais leur choix ne pouvait jamais tomber sur les membres des tribunaux qui feraient partie des conseils généraux.