LIV. II.] PÉNÉTRATION DE LA PLÈBE DANS L'ÉTAT

était le privilège du patriciat. Il fallait séculariser les magistratures, comme on venait de séculariser le droit.

En 310, une transaction intervint : il fut convenu que l'on pourrait nommer, à la place des consuls, des tribuns militaires à qui l'on donnerait la puissance consulaire. Ces tribuns, qui étaient régulièrement au nombre de six, comme dans les légions, devaient être choisis indifféremment parmi les patriciens et les plébéiens. La possibilité d'être élu suffit aux plél^éiens ; en fait, on ne trouve de plébéiens parmi les tribuns militaires investis du pouvoir consulaire qu'en 354. On réserva d'ailleurs au sénat le droit de décider, chaque année, si l'on élirait l année suivante des consuls patriciens ou des tribuns à puissance consulaire. En trois quarts de siècle, le sénat autorisa cinquante et une fois la substitution des tribuns militaires aux consuls. Cette substitution offrait un avantage réel dans le cas où les consuls auraient été dans l'impossibilité matérielle de suffire aux besoins de leur tâche : au lieu de les mettre dans la nécessité de désigner eux-mêmes des délégués tels que le préfet de la ville, on préférait faire nommer directement par le peuple un nombre suffisant de magistrats. En 387, la loi Licinia ouvrit définitivement le consulat aux plébéiens, et dès lors on cessa de conférer aux tribuns militaires la puissance consulaire.

En même temps que se produisaient ces variations dans l'organisation du pouvoir suprême, on restreignait peu à peu les attributions des consuls. Quatre nouvelles magistratures furent créées dans le cours du quatrième siècle, aux dépens du consulat : la questure, en 307; la censure, en 311; la préture, en 387; l'édilité curule, en 388.

Les questeurs furent chargés de l'administration du trésor public. D'abord fonctionnaires subalternes, nommés par les consuls, ils devinrent en 307 de véritables magistrats élus dans les comices par tribus. Leur nombre fut porté de deux à quatre en 333, et Ton décida qu'ils pourraient être choisis parmi les plébéiens (l) . En fait, ce n'est qu'en 345 que les plébéiens arrivèrent à la questure. Les questeurs, en qualité de trésorierspayeurs, devaient conserver toutes les pièces de comptabilité, constatant les payements des dépenses ordonnancées par les magistrats supérieurs. On leur donna successivement la garde des lois et des sénatus-consultes, qui se trouvaient ainsi déposés ad œrarhim (2) .

En 311, on confia à deux magistrats patriciens, élus par les

m Liv., IV, 43.

(2) Liv., XXXIX, 4, en 567.

comices centuriates , le soin de procéder aux opérations du recensement (1). Les censeurs furent d'abord nommés pour cinq ans. En 320, la loi iEmilia limita à un an et demi la durée de leurs fonctions. Par suite, comme le recensement n'avait lieu en général que tous les cinq ans, il y avait régulièrement une période de trois ans et demi pendant laquelle il n'y avait pas de censeurs en exercice. Depuis l'an 364, il est d'usage que si l'un des censeurs vient à mourir avant la clôture du lustre, le survivant doit abdiquer, et l'on procède à de nouvelles élections.

Les attributions des censeurs, peu étendues dans l'origine, se développèrent avec le temps, surtout depuis que la loi Ovinia (de 436 à 442) leur eut conféré le droit de dresser la liste des sénateurs. Déjà chargés de passer en revue les chevaliers [recognitio eqiiituni) et de décider ceux qui devaient être maintenus au corps, ils se trouvèrent investis du pouvoir de juger la conduite morale des citoyens ; ils avaient en effet le devoir de n'inscrire parmi les sénateurs ou les chevaliers que ceux qui étaient dignes de cet honneur. Telle fut l'origine de la police des mœurs [regimen nwriim), qui a joué un si grand rôle dans l'histoire de Rome, surtout au temps de la République, et qui, en bien des cas, donna force obligatoire à des règles que le droit avait laissées dépourvues de sanction. Nous aurons fréquemment l'occasion de montrer comment l'institution de la censure a servi à combler les lacunes de la loi.

Les censeurs reçurent également des attributions financières importantes. Ils furent chargés de dresser le budget des recettes [vectigalia) et des dépenses (z^/^ro tributa), de rédiger les cahiers des charges des adjudications conclues au nom de l'État, de juger les différends auxquels pouvaient donner lieu les contrats conclus dans l'intérêt de l'Etat.

En 387, lors de l'admission de la plèbe au consulat, on créa deux nouvelles magistratures : la préture et l'édilité curule, l'une et l'autre réservées aux patriciens. Le haut personnel administratif de la République se trouva ainsi augmenté. Déjà, depuis 310, l'institution des tribuns militaires à puissance consulaire permettait au sénat d'accroître, lorsqu'il le jugeait utile, le nombre des magistrats investis du pouvoir suprême. L'expérience avait montré que cette multiplicité des magistrats répondait à un besoin réel : on en fit une règle générale pour l'avenir; mais au lieu de rendre permanents les six tribuns militaires, on préféra maintenir le consulat et adjoindre aux deux consuls un préteur et deux édiles curules.

(1) Liv., IV, 8. Voy. cep. Mommsex, II, 323.

Le préteur fut chargé de la juridiction civile au lieu et place des consuls. De plus, en leur absence, il avait la garde de la ville, la présidence du sénat et des jeux publics. Gomme eux, il était élu par les centuries. Seul de tous les magistrats nouvellement créés, il reçut Vimperium joint à la potestas.

Les édiles curules étaient élus dans les comices par tribus. Gomme les édiles de la plèbe , ils étaient chargés de la police municipale, de l'approvisionnement de la ville et de la police des marchés, de l'organisation et de la police des jeux publics (1). La création de trois nouveaux magistrats patriciens parut aux tribuns de la plèbe bien faiblement compensée par la concession aux plébéiens de l'un des consulats. Sur leur réclamation , on décida que les édiles curules seraient pris, tous les deux ans, parmi les plébéiens (2), et, dans la suite, qu'on pourrait élire indistinctement des plébéiens ou des patriciens. En 417, la préture elle-même devint accessible aux plébéiens. Ainsi tombèrent peu à peu les barrières qui séparaient, au point de vue de l'exercice des magistratures, la plèbe du patriciat.

§ 2. — - Le sénat.

Au premier siècle de la République, comme au temps des rois, le sénat parait être resté presque exclusivement patricien. Le premier plébéien à qui Tite-Live donne le titre de sénateur est un tribun militaire à puissance consulaire de l'an 354, P. Licinius Galvus (3). Le nombre des sénateurs est également resté fixé à 300 membres; mais on n'exige plus qu'ils soient seniores. Ge fut la conséquence d'un changement introduit dans le mode de recrutement du sénat. Indépendamment des citoyens désignés chaque année par les consuls, il y eut désormais des membres de droit : étaient sénateurs tous ceux qui avaient rempli une magistrature curule. Il y eut déjeunes sénateurs comme il y avait de jeunes magistrats.

La loi Ovinia, rendue entre 43G et 442, conféra aux censeurs

(1) Ils eurent aussi la surveillance des archives. Cf. Mommsen, II, 479 ; BouchÉ- Leclercq, Manuel, 13.

(2) Liv., VII, 1.

(3) Liv., V, 12. Les auteurs sont très divisés sur le point de savoir (juand les plébéiens sont entrés au sénat. Suivant l'opinion la plus générale, ce serait dès l'établissement de la République. (Cf. Mommsex, III, 871.) Mais comment les plébéiens auraient-ils été admis au sénat, alors qu'ils ont dû attendre plus d'un demisiècle pour obtenir l'égalité de droit avec les patriciens, et qu'on leur a si longtemps refusé l'accès des magistratures? Cf. Schwegler, Rom. Gexch., II, 144; Willems, Le sénat, I, 45; Bolché-Leclercq, Manuel, 93.

le droit de choisir les sénateurs. La lectio n'eut lieu dès lors que tous les cinq ans. De plus, la latitude laissée aux censeurs était assez restreinte : leur choix devait s'exercer, en première ligne, entre les anciens magistrats de tout ordre ayant été en charge depuis la dernière lectio; subsidiairement, il pouvait porter sur de simples citoyens. Le sénat devint une assemblée d'anciens magistrats, dans laquelle la plèbe occupa une place de plus en plus grande. Les magistrats plébéiens étant plus nombreux que les magistrats patriciens, les plébéiens finirent par avoir la majorité au sénat (l). Outre les sénateurs, avaient le droit d'entrer au sénat : les magistrats en fonction, les anciens magistrats depuis leur sortie de charge jusqu'au moment où les censeurs dressaient leur liste, le flamine de Jupiter.

Le sénat était présidé dans chaque séance par le magistrat qui l'avait convoqué, ou même par un tribun de la plèbe (2). Le nombre des membres présents n'était pas fixé : le sénat appréciait lui-même s'il était suffisant. Le vote devait avoir lieu dansun temple ou lieu inauguré, désigné au gré du magistrat (3).

§ 3. — Les comices.

Les Romains distinguent trois sortes d'assemblées populaires: le concilium^ qui ne comprend qu'une partie des citoyens, la contio et le comhium, qui s'adressent au peuple tout entier, mais avec cette différence que, dans la contio, il est convoqué pour entendre une communication d'intérêt général, dans le coniitium pour voter sur une proposition qui est soumise par le président de l'assemblée. Nous n'avons à nous occuper ici que des comices.

Dans les comices la décision appartient, non pas aux individus, mais aux groupes : c'est là un trait distinctif des assemblées populaires des Romains. L État ne connaît que les groupes, curies,, centuries ou tribus. La volonté des individus n'est prise ^en considération que dans l'intérieur du groupe dont ils font partie ► Le suffrage n'est pas universel et direct comme de nos jours : il est collectif. Chaque groupe ne dispose que d'une voix ; par suite l'opinion de chaque individu a d'autant moins de valeur que le groupe compte un plus grand nombre de membres.

Les comices se distinguent par la désignation des groupes qui

yl) WiLLEMS, Le sénat, I, 168.

(2) On ignore à partir de quelle époque ce droit fut reconnu aux tribuns. Cf. MoMMSEN, II, 312; WiLLEMS, Le sénat, II, 137.

(3) Varr., ap. Gell., XIV, 7. Cf. Mommsen, III, 926.

[lIV. II.] LES COMICES. 121

y ont droit de suffrage. Il y en a trois sortes : les comices par curies, par centuries, par tribus.

Les comices curiates n'ont plus, aux premiers siècles de la République, qu'un rôle très secondaire : pour se conformer à la tradition , on continua à les convoquer quand il s'agissait de conférer Vimperium à certains magistrats, de changer de gens (adrogation, detestatio sacrorum y enuptio)^ ou d'instituer un héritier. Ces comices ne répondaient plus aux exigences nouvelles de l'état social. Depuis les réformes de Servius, la plèbe faisait partie de la cité : elle supportait les charges du service militaire et de l'impôt. Comme soldat, le plébéien était l'égal du patricien. Il sembla juste de le consulter à ce titre sur les questions d'intérêt général. L'armée, réunie au Champ de Mars, sous la présidence d'un magistrat investi du commandement militaire, devint dès lors la principale assemblée populaire [cotnidatus maximus) ; le plébéien y avait le droit de vote, et son suffrage valait celui du patricien.

Dans ces comices, le peuple était réparti en classes et en centuries, suivant la division établie par Servius. La prépondérance était assurée aux riches, qui disposaient de quatre-vingt-dixhuit centuries sur cent quatre-vingt-treize. On votait par centurie et dans chaque centurie par tète.

A côté des comices centuiiates, on trouve de très bonne heure les comices par tribus. Il est assez difficile de dire à quelle époque l'usage s'en est introduit. Le groupement par tribus a été appliqué par les tribuns aux conciles de la plèbe, en 283. A-t-il été aussitôt étendu à l'assemblée du peuple? Il semble que les comices par tribus soient antérieurs aux Douze Tables : les décemvirs attribuent le jugement des affaires capitales au coinitiatus maximus, c'est-à-dire aux comices par centuries, ce qui suppose l'existence de comices inférieurs chargés des causes de moindre importance. Quels étaient ces comices? Les comices curiates n'ont pas eu, que nous sachions, d'attributions judiciaires ; on peut donc conjecturer qu'il s'agit ici de comices par tribus (1). Ce qui est certain, c'est que du jour où les questeurs ont été élus par le peuple, l'élection a été l'œuvre des comices par tribus. L'institution de cette magistrature remontant, d'après Tacite, à 307, on peut affirmer, tout au moins à cette date, l'existence de ces comices.

Quel motif déterminait les magistrats patriciens à convoquer le peuple par tribus plutôt que par centuries? Très proba-

(1) MoMMSEN, III, 323 (367). Contra, Voigt, I, 674.

biement une raison de commodité. Les comices par tribus se tenaient sur le Forum : il était bien plus simple de réunir les citoyens sur la place publique que de leur donner rendez-vous hors de la ville, comme cela était nécessaire pour les comices centuriates. Mais on ne soumettait aux comices par tribus que les affaires de moindre importance : aussi les appelle-t-on comitia leviora (1). Seuls les magistrats inférieurs, édiles cm^ules et questeurs, étaient élus dans ces comices (2) . En matière criminelle, les causes capitales, lorsqu'elles n'étaient pas soumises aux consuls, étaient déférées par les quœstores parricidii au jugement des centuries. Les tribus jugeaient les affaires qui entraînaient simplement une peine pécuniaire [multa). Le droit de cité ne pouvait être enlevé à titre de peine que par une décision des centuries. La déclaration de guerre devait être ratifiée par les centuries (3).

Dans les comices par tribus comme dans les comices par centuries, la plèbe avait le droit de vote : on finit par le lui accorder dans les comices par curies. Depuis qu'elle était consultée sur les affaires les plus importantes, il n'y avait pas de raison pour lui refuser de prendre part à des comices où s'agitaient surtout des questions d'ordre privé. Ces questions, il est vrai, n'avaient pas grand intérêt pour la plèbe, et cela explique pourquoi, pendant un certain temps encore, les patriciens votèrent seuls dans les curies. Mais il y avait pour les plébéiens une question d'amour-propre : ils ne pouvaient voir d'un œil indifférent le maintien d'une règle qui rappelait une époque où les patriciens étaient les seuls membres de la cité. On ne sait pas au juste quand les plébéiens ont été autorisés à voter dans les curies; mais cette date est certainement antérieure à l'année 545, où un plébéien fut élu curio maximus (4). Au temps de Gicéron, la loi curiate de imperio était considérée comme un second vote du peuple sur une élection qu'il avait déjà approuvée dans les centuries.

(1) Cic, P. Plane, 3.

(2) Gell., XIII, 15.

(3) Liv., IV, 30 pour l'année 327. Nec obst. Liv., VI, 21 pour 371, qui n'est pas suffisamment explicite. Même au sixième siècle, ce sont les centuries qui sont consultées. Liv., XXXI, 6; XLII, 30. Cf. Mommsen, III, 343 (390.)

(4) Liv., XXVII, 8; Mommsen, III, 94; Bouché-Leclercq, Manuel, Sciiwe- GLER, Homische Gescliichte, II, 169, Laxge, Rom. Alt., I, 407, Mispoulet, Les institutions politiques, I, 146, pensent que les comices curiates ont toujours été composés exclusivement de patriciens.

[LIV. II

LES DOUZE TABLES