CHAPITRE III

Organisation des pouvoirs publics.

Nous venons de voir dans ce qui précède que le qualificatif de démocratie représentative donné à la République de Genève n'était point d'une exactitude rigoureuse : malgré le mandat qu'il a donné lors des élections au Conseil d'Etat et au grand conseil, le peuple a la faculté d'intervenir très efficacement par la voie du referendum et de l'initiative, cela même sur le plan constitutionnel, puisque, à intervalles réguliers, il doit être consultésur l'opportunité de la révision totale. Mieux vaudrait parler du régime semi-représentatif ou semidirect, terme consacré en la matière par la langue constitutionnelle.

Cependant, une fois entrés en fonction, le Conseil d'Etat d’une part, le grand conseil d’autre part, incarnent d’après la constitution même l’un l'exécutif, l’autre le législatif.

Ils sont investis à ce titre d’un certain nombre de prérogatives et d’attributions que nous allons envisager dans ce qui va suivre.

A. Le Conseil d'Etat. —Ilest chargé (art. 65 du titre VII) du « pouvoir exécutifet de l'administration générale du canton ». Peut être élu au conseil d'Etat tout citoyen genevois âgé de 27 ans au moins et ayant la jouissance de ses droits civils et politiques. Le conseil d'Etat se renouvelle intégralement tous les trois ans.

Dans le cas où une vacance se produit dans l'intervalle

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(décès, démission, non-acceptation du mandat), il sera pourvu sur-le-champ par voie d'élection au remplacement du conseiller défaillant, à moins que la vacance se produise dans les trois mois précédant les élections générales : dans ce cas on attendra ces élections sans procéder au remplacement.

Le conseiller d'Etat qui, pour une raison quelconque, ne peut accepter ses fonctions, doit le faire connaître dans le délai de huit jours à compter de son élection, dans le délai d'un mois s’il est absent du canton.

Les fonctions de conseiller d'Etat sont rétribuées par le . canton de Genève; pour cette raison et pour des raisons d'indépendance politique, elles sont incompatibles avec d’autres mandats (12.000 francs suisses par an).

Art. 77,titre VII: La chargede Conseiller d'Etat est incompatible avec toute autre fonction publique salariée. »

Le fonctionnaire élu au Conseil d'Etat doit se démettre ou de sa fonction ou de son mandat. Et il n'est pas rare, à Genève, de voir de hauts fonctionnaires abandonner pour se consacrer à la mission qui leur incombe, des postes cependant beaucoup mieux rétribués.

Art. 69, titre VIT : Loi constitutionnelle du 13 mars 1926: « les fonctions de Conseiller d'Etat, etc... sont incompatibles avec le mandat de député au grand conseil. »

Les conseillers d'Etat... dont les fonctions sont incompatibles, en conformité de l’alinéa ci-dessus, sont néanmoins éligibles au grand conseil, mais doivent, après les élections, opter entre les deux mandats.»

En ce qui concerne les prérogatives du conseil d'Etat, la constitution reste assez brève. Dans son organisation et dans son fonctionnement le conseil d'Etat ressemble tantôt à notre conseil des Ministres, tantôt à une Chambre exécutive res-

treinte, fonctionnant et agissant selon le mode des Assemblées.

Le nombre des conseillers d'Etat est de sept, auquel vient s'ajouter un chancelier d'Etat. Chacun des sept conseillers est placé à la têle d’un département dont il est responsable, Ces départements très semblables à nos Ministères centralisent toutes les affaires d'une même branche ; ce sont respectivement :

Département des Finances et Contributions.

— Commerce et Industrie.

— Militaire.

-— Travail. Hygiène. Assistance.

— Intérieur et Agriculture.

— Instruction Publique.

— Justice et Police.

Ce nombre de 7 est fixé une fois pour toutes par la Constitution du 24 mai 1847. Ii ne peut donc faire l’objet de remaniements à chaque changement de Gouvernement et ne peut être modifié que par une loi constitutionnelle.

A leur entrée en fonctions, les Conseillers d'Etat prêtent devant le grand conseil le serment suivant : « Je jure devant Dieu d’être fidèle à la République et Canton de Genève, d’observer et de faire observer religieusement la constitution et les lois sans jamais perdre de vue que mes fonctions ne sont qu'une délégation de la suprême autorité du Peuple ; de maintenir l'honneur et l'indépendance de la République, de même que la Sûreté et la liberté de tous les citoyens ;

« d'être assidu aux séances du Conseil et d'y donner mon avis impartialement et sans aucune acception de personne ;

«d'observer tous les devoirs que nous impose notre

DU CANTON DE GENÈVE pl)

union à la Confédération Suisse et de maintenir l’honneur, l'indépendance et la prospérité de la patrie. »

Le serment est lu publiquement ; puis à l'appel de leurs noms, les Conseillers d'Etat s’approchent des Saintes Ecritures et disent : «Je le jure ». Le serment prêté, ils peuvent entrer en fonction. La constitution reconnaît expressément au Conseil d'Etat le droit de nommer son Président, son vice-président, et le chancelier ; de ces textes, il résulte implicitement que le conseil d'Etat est maître de son règlement. Ce droit ne lui a d’ailleurs jamais été contesté. Le règlement actuel date du 15 octobre 1929 et abroge celui du 31 août 1847. Il ne comprend que 33 articles, la constitution réglant par elle-même un certain nombre de points de détail.

Le Président est nommé à la majorité des voix par le Conseil d'Etat ; il ne peut être élu que pour un an, et n'est rééligible qu’un an après sa sortie de fonctions. De la sorte, le même conseiller d'Etat ne peut être Président que deux années sur les trois que dure le mandat du Conseil d'Etat.

Le Président a la police des séances. Ces séances ont lieu, en principe, deux fois par semaine, le matin à 9 h. 15. Le Conseil d'Etat peut se réunir en séance extraordinaire sur convocation du Président, ou sur la demande de deux

conseillers.

En cas de troubles, «les membres du Conseil se réunissent spontanément dans la salle du Conseil d'Etat aussitôt qu'ils sont prévenus du fait ».

La séance ouverte, le Président prend communication des motifs d'absence invoqués par les Conseillers pour ne‘ pas assister aux séances. Les conseillers sont tenus d'en informer le Président et, en règle générale, ne peuvent s’ab-

senter plus de 7 jours sans l'autorisation du Conseil. Ces formalités préliminaires accomplies, le Président ouvre et dirige les débats, c’est-à-dire qu'il veille à l'application du règlement, réprime les interruptions intempestives, veille à ce que chacun parle à son tour. I! reçoit toutes les communications adressées au Conseil d'Etat : il les soumet au Conseil dans le plus bref délai, généralement à la séance qui suit leur réception. Il doit donc en prendre connaissance le plus rapidement possible. En tant que Conseiller, luimême placé à la tête d'un département, il prend une part active aux délibérations. En cas d'absence ou d'empêchement, il est suppléé par le vice-président. Celui-ci est nommé, comme le Président, chaque année; mais du silence de la constitution et du règlement il faut déduire qu'il est immédiatement rééligible.

S'il ne peut lui-même assurer la Présidence, les fonctions sont déléguées au doyen d'âge des Conseillers d'Etat présents. Les délibérations du Conseil d'Etat ont lieu à huis clos et, sauf autorisation du Conseil, ses membres doivent s'abstenir de communiquer aux tiers le compte rendu des délibérations. Dans le cas d'infraction, une enquête est ouverte par le Président et le vice-président. Celui-ci en informe le Président qui décide s’il y a lieu de prendre des sanctions.

Les délibérations ne sont valables que si trois membres au moins plus le Président sont présents à la séance.

La parole doit être demandée au Président qui peut la retirer quand bon lui semble. Quand les membres du Conseil ont des communications à faire, celles-ci sont faites dans l’ordre des places occupées par les Conseillers en commençant alternativement par la droite ou par la gauche de la salle. Certaines questions délicates peuvent être renvoyées

en commission ; l'art. 72 (titre 7) dé la constitution autorise seulement des commissions nomméés temporairement.

La délibération terminée, on passe au vote, celui-ci a lieu par main lévée, les décisions sont prises à la majorité. Ce mode de votation est le même pour toutes les désignations et élections faites par lé Conseil d'Etat, Le Chancelier d'Etat a voix consultative mais non voix délibérative ; la voix du Président n’est pas prépondérante.

Quand la majorité n’est pas obtenue, la question est renvoyée à une séance ultérieure aux fins de nouvelle délibération.

À côté du Conseil d'Etat proprement dit, siège le Chancelier. Les attributions du Chancelier sont définies par la section 3 du règlement. Il est nommésuivant le mode exposé plus haut par le Conseil d'Etat, mais én dehors des membres du Conseil d'Etat.

Il se rapproche beaucoup, par ses attributions, de nos questeurs à la Chambre des députés ; il en diffère essentiellement justement en ce qu'il n’est pas pris parmi les Conseillers d'Etat, tandis que les questeurs en France sont toujours des députés. Il est chargé de la rédaction et, après approbation, de la transcription du procès-verbal des séances. Sauf décision spéciale, cé procès-verbal doit renfermer uniquement : les noms des Conseillers d'Etat présents, l'énoncé de tous les objets introduits ; l'énoncé de toutes les propositions qui ont été mises aux voix et le résultat de toutes les votations. Il est revêtu de la signature du Chancelier et de celle du Président. Le Chancelier délivre des extraits du procès-verbal sur demande, aux divers départements et aux Conseillers, mais à eux seulement ; toute autre personne ne peut obtehir un extrait qu'avec uhe auto-

risation du Conseil ou de son Président. Et il en est de même pour tous les autres documents que détient le bureau de la chancellerie, notamment les publications officielles, textes de lois, d'arrêtés, eic..

Le Chancelier est chargé de convoquer le Conseil, de faire tenir à ses membres tous les rapports et documents dont la mise en circulation est ordonnée, et en général, de toute la correspondance. Il est chargé de faire exécuter toutes les mesures arrêtées par le Conseil lorsque cette exécution n'incombe pas spécialement à un département déterminé.

Enfin (art. 16, section 3 du règlement) : «Le chancelier est tenu à une discrétion absolue sur les délibérations du Conseil d'Etat. »

Ainsi fonctionne dans la pratique le Conseil d'Etat. Il est, en fait, le détenteur, au nom du Peuple Souverain, du pouvoir exécutif. Dans l’ensemble, ses attributions ressemblent beaucoup à celles du Conseil des Ministres, qui, en France, agit derrière l'autorité fictive du Président de la République ; comme lui, il est responsable de ses actes et a des attributions extrêmement étendues.

Il peut, en observant une certaine procédure exigeant deux débats distincts, mettre sur pied dans ses délibérations un projet de loi — compte tenu des possibilités d'intervention populaire, le projet est ou n’est pas pris en considération par le grand conseil. Mais tout projet de loi sorti du grand conseil ne devient loi parfaite que lorsqu'il est promulgué par le Conseil d'Etat.

La promulgation est faite sous forme d'arrêté. « Le Conseil d'Etat de la République et Canton de Genève fait savoir que le grand conseil, dans sa séance du... a voté le projet de loi suivant. »

C'est par voie d'arrêté également que le Conseil d'Etat

prend toutes les mesures relatives à l'exécution desdites lois. :

Toutes proportions gardées, les arrêtés du Conseil d'Etat ne sont autre chose que les décrets du Président de la République en France.

Les attributions purement exécutives du Conseil d'Etat sont extrêmement nombreuses et étendues.

Le Conseil d'Etat nomme et révoque les fonctionnaires et les employés, à moins que ces droits ne soient formellement réservés, par la constitution ou par une loi, à d'autres corps. Il est chargé de veiller à la bonne administration de la justice ; corrélativement, il est responsable du maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans tout le canton de Genève, et, comme tel, il est compétent pour prendre toutes les mesures de police nécessaires et veiller à leur exécution. Il a la surveillance et la police de l’Instruction publique.

Comme le Président de la République française, le Co:seil d'Etat, à Genève, dispose de la force armée «pour le maintien de l’ordre public et de la sûreté de l'Etat». Il est à noter que, pour ce qui est de la Guerre, la Confédération dispose directement de l’armée et de tout le matériel ainsi que des places fortifiées ; c'est elle qui s'occupe de l'instruction des recrues et de l’organisation des forces du pays.

Le Conseil d'Etat ne peut donc recourir à la force armée que dans l’hypothèse de troubles intérieurs. Si les événements commandent l’appel de plus de 300 hommes pour plus de 4 jours, le Conseil d'Etat est tenu d’en rendre compte au grand conseil dans un délai de 8 jours à dater de l'appel de ces troupes en service extraordinaire.

Chaque année le Conseil d'Etat prépare et établit le budget des recettes et des dépenses. Il présente ce projet de budget à l'examen et à la votation du grand conseil.

Enfin, dans les limites du pacte fédéral, limites que nous serons amenés à préciser ultérieurement, le Conseil d'Etat est chargé des relations extérieures. Malgré les restrictions qu’apporte le pacte fédéral et à cause de la situation particulière de Genève, canton limitrophe et siège de la S. D. N., ce rôle est particulièrement important.

Le Conseil d'Etat a, dans ce domaine, une nette supériorité sur le grand conseil, puisque la constiiution (art. 92, titre 7) spécifie que : « Dans tous les cas où le grand conseil est appelé à statuer sur les relations extérieures et les affaires fédérales, le préavis du Conseil d'Etat est nécessaire.» Ceci nous conduit à l'étude du pouvoir législatif qui s’incarne à Genève dans :

B. Le Grand Conseil. La constitution de 1847 nous renvoie elle-même à la loi, en ce qui concerne les formes à suivre dans les élections. Nous avons déjà expliqué dans un précédent chapitre le mécanisme de ces élections, et le jeu de la représentation proportionnelle à Genève ; nous n’y reviendrons pas. Sont éligibles au grand conseil les citoyens genevois âgés de 25 ans accomplis et ayant la jouissance de leurs droits civils et politiques. Comme le Conseil d'Etat, le grand conseil éntre en fonction pout trois ans au bout desquels il se renouvellé intégralement ; les députés sortants sont immédiatement rééligibles.

La charge de député au grand conseil est incompatible avec toute fonction publique rétribuée par l'Etat, ainsi qu'avec le mandat de Conseiller d'Etat. L'art. 43 spécifie à l'inverse « qu'aucun membre du Conseil d'Etat ne peut être élu Président ou vice-président au grand conseil »:: si les conseillers d'Etat sont éligibles au grand conseil, à charge pour eux de se démettre de leur poste de conseiller, il sem-

ble résulter de ce texte qu’ils ne peuvent en aucun cas être choisis comme Président ou vice-président.

Le grand conseil, nous l’avons déjà mentionné, est composé de 100 membres, représentants du peuple dans l’exercice du pouvoir législatif. L'art. 44 du titre 6, prend soin de spécifier que «les députés ne peuvent être liés par un mandat impératif» : tout député élu sur les bases d’un tel mandat verrait son élection contestée, puis annulée.

Comme pour le Conseil d'Etat, la constitution et le règlement combinés accordent au grand conseil d'importantes prérogatives. Il sera, à notre avis, instructif d'établir quelques rapprochements avec notre Chambre des députés. L’actuel règlement du grand conseil date du 27 mai 1903 ; il a été modifié de nombreuses fois, en dernier lieu par une loi du 27 mai 1934. Beaucoup plus détaillé que le règlement du Conseil d'Etat, il comporte 155 articles auxquels il convient d'ajouter une série de dispositions de mises en application.

La première séance de chaque législature s'ouvre sous la Présidence du doyen d'âge assisté du Conseiller d'Etat chargé du Département de l'Intérieur. Le Président désigne alors 4 scrutateurs dont le plus jeune est chargé provisoirement des fonctions de Secrétaire.

Le bureau provisoire ainsi constitué vérifie les élections en appliquant les principes de: la proportionnelle.

En cas de vacance d’un siège par invalidation d'un député, le remplaçant éventuel doit avoir obtenu la moitié plus un de la moyenne des suffrages valables obtenus par les candidats de la liste à laquelle il appartient. Une fois la vérification des pouvoirs intégralement opérée conformément à la loi du 3 mars 1906, le secrétaire procède à l'appel nominal. Le doyen d'âge lit alors la promesse suivante. «Nous

. prômettons solennellément : De prendre pour seul guide, dans l'exercice de nos fonctions, les intérêts dé la République, selon les lumières de notre conscience,

« dé rester strictement attachés aux prescriptions de la constitution et de ne jamais perdre de vue que nos fonctions ne sont qu'une délégation de la suprême autorité du peuple,

« d'observer tous les devoirs que nous impose notre union à la Confédération Suisse, et dé maintenir l'honneur, l’indépéndance et la prospérité de la Patrie,

« Enfin de garder le secret dans tous lés cas où il sera enjoint par le grand conseil ».

Chaque député, debout, répond : « Je le promets ».

Les absents et ceux qui sont élus en cours de législature font la promesse à la première séance à laquelle ils assistent.

Les élections validées, le grand conseil procède à la nomination de son bureau.Ce bureau comprend : un président, deux vice-présidents, un secrétaire et un vice secrétaire. L'élection est faite au scrutin secret et uninominal ; au commencement de chaque légisiaturé, l'élection ést faite pour la fin de l’année en cours et pour celle qui suit ; pour chaque année suivante le bureau est renouvelé au début de la première session ordinaire. Si l'un de ses membres est démissionnaire, ou vient à décéder, il est remplacé pour le temps pendant lequel il devait encoré exercer ses fonctions, Le bureau pris en bloc à la charge des archives, de l’impression de toutes les pièces nécessaires au débat. Il nomme au début de chaque session ordinaire quatre sérutateurs et choisit les commissions. Il nomme enfin les deux huissiers du grand conseil et le mémorialiste.

Le Président et, en cas d’empêchement de sa part, les vice-présidents dans l'ordre de léur élection, ont la direction

de l’Assemblée. Si Président et vice-présidents sont empêchés en même temps, l’ancien Président où vice-président le plus récemment sorti de charge, à défaut, le doyen d'âge assurent la suppléance. Le rôle du Président est à peu près identique à celui du Président du Conseil d'Etat et se résume en direction et police dé l’Assemblée et des débats.

Le Président prend part aux élections mais pour les vo: tations dé texte il n'intervient que s’il ÿ a partage égal des voix. C’est lui enfin qui récoit et dépouille toute la correspondañce adréssée au grand conseil ; il en donne connaissance à l'Assemblée sur-le-champ où dans la première séance qui suit la réception des lettres.

La questure dé nôtre Chambre dés députés, la Chancellerie d'Etat du Conseil d'Etat prennent auprès du grand conseil le nom de Secrétariat ; à sa tête se trouve un sécrétaire suppléé par un vice-secrétaire. En cas d'absence ou d’empêchements simultanés du secrétaire et du vice-secrétaire leurs fonctions sont provisoirement assumées par un membre du grand conseil, que désigne le Président. Le secrétaire est en quelque sorte le greffier de l’assemblée. Il tient le procès-verbal des séances. Ce procès-verbal lu, approuvé et signé par le Président et le secrétaire doit con-, tenir les divers incidents qui méritent d’être notés, l'énoncé des propositions, leur issue, le nombre des votants de part et d'autre s'ils ont été comptés. Le secrétaire est en outre chargé de la garde des archives ét dé la tenue des registres du grand conseil. Enfin, le secrétariat, comme nous l’avons déjà vu, procède au déchiffrement des élections avec l'assistance des quatre scrutateurs. Ces derniers sont plus spécialement chargés du contrôle des votes par assis et levés, ils peuvent être remplacés par les soins du bureau en cas d'em-

pêchement.

Le grand conseil tient dans l'année trois sessions ordinaires qui s'ouvrent le deuxième mercredi de janvier, le premier mercredi de mai, et le deuxième mercredi de septembre. Chaque session compte au minimum huit séances, mais, si le programme est particulièrement chargé, le Conseil d'Etat peut augmenter comme bon lui semble le nombre des séances.

Au début de chaque législature, dans la quinzaine qui suit l'élection, le Conseil d'Etat convoque en session extraordinaire le grand conseil pour la vérification des pouvoirs et la nomination du bureau.

Le graud conseil peut encore être convoqué en session extraordinaire par le Conseil d'Etat ou par le Président du grand conseil sur la demande par écrit de trente députés.

Les fonctions de député au grand conseil sont rétribuées comme suit : aux termes de la loi du 29 septembre 1923, les députés reçoivent pour chaque séance à laquelle ils sont effectivement présents une indemnité de 8 francs. Lorsqu'ils font partie des commissions ils touchent en outre un jeton de présence de 3 francs par séance. Enfin, les députés habitant hors des limites de la ville de Genève touchent pour chaque séance des frais de déplacement à raison de 1 franc jusques et y compris 7 kilomètres, 1 fr. 50 de 7 à 12 kilomètre, 2 francs pour les distances au delà de 12 kilomètres. Le règlement précise que « l'indemnité de déplacement pour une séance de commission n'est pas due lorsque cette séance a lieu le même jour qu'une séance du grand conseil. Il ne sera attribué qu'un seul jeton de présence aux députés appelés à siéger à la fois dans la même demi-journée à une séance du grand conseil et à une ou à plusieurs séances de commission ». Le contrôle de l’assiduité est assuré par un

appel nominal au début de chaque séance ; si un député, appuyé de l'approbation de 10 autres en fait la demande, un contre-appel peut être fait en cours de séance. Les députés qui, présents au premier appel, ne répondent pas à ce contreappel ne touchent aucune indemnité. Méthode simple et très efficace pour assurer une fréquentation assidue de l’assemblée par ceux qui sont chargés d’y représenter leurs électeurs !

Le grand conseil est convoqué en session ordinaire par le Président qui fait envoyer à chaque député une lettre indiquant le jour, l'heure et le lieu de la réunion, le tableau des propositions que le Conseil d'Etat a l'intention de soumettre au grand conseil durant la session, le tableau des élections auxquelles il sera procédé pendant la session et enfin l’ordre du jour de la séance. Ces lettres doivent, sauf le cas d’urgence, être envoyées trois jours au moins avant l'ouverture de la session. Pour la première séance d’une législature et pour les sessions extraordinaires le soin de convoquer les députés incombe au Conseil d'Etat. Quand le Conseil d'Etat décide de prolonger une session ordinaire il prend un arrêté et le transmet au Président du grand conseil qui, à son tour, le communique à l’assemblée. Dès la première séance le Président fait approuver par l'assemblée l’ordre du jour qui fixe entre autres les jours et heures des séances. Il ouvre chaque séance en prononçant devant les députés debout les paroles suivantes : « Messieurs les députés, En commençant cette séance prenons la résolution de remplir consciencieusement notre mandat, d'écarter de nos délibérations les passions dangereuses, de faire servir nos travaux au bien de cette Patrie qui nous a confié ses destinées. Que la félicité de cette Patrie soit toujours notre but et notre récompense. » Nous nous empressons d'ajouter que malgré ce,

les séances du grand conseil sont très souvent orageuses et fertiles en incidents. L'assemblée procède ensuite conformément à l’ordre du jour et, après le vœu de l'assemblée, le Président déclare la séance leyée. Le Président fixe alors l’ordre du jour suivant et le fait distribuer aux députés. L'article 39 du règlement répétant l’article 35 de la constitution spécifie que dans les sessions extraordinaires le grand conseil n’est pas maître de son ordre du jour, et ne peut s'occuper que des objets pour lesquels il a été convoqué.

Le grand conseil est saisi des propositions émanant du Conseil général, du Conseil d'Etat ou d'un député. Comment délibère-t-il ? et quelles sont d’abord les mesures destinées à assurer l'indépendance et l'ordre dans ces délibérations ? Le titre XII du règlement traite tout spécialement de la police du grand conseil: le député qui cause un trouble quelconque dans la délibération peut être l’objet une première fois d'un rappel à l’ordre verbal et nominatif émanant du Président. En cas de récidive, le bureau du grand conseil peut prononcer son exclusion. L’exclusion est prononcée suivant la gravité de l'infraction aux règlements pour une ou plusieurs séances.

Tout député exclu pour la durée de la séance ne peut plus ni prendre la parole ni participer au vote. Si l'exclusion est prononcée pour la durée de la session il ne peut, durant cette période, assister aux séances de commission.

L’exclusion entraîne logiquement dans le système que nous avons exposé la privation de l'indemnité de présence.

Si le député a, au cours de la séance, fait quelque discours ou quelque acte repréhensible, un arrêté de censure peut être pris contre lui par l’Assemblée, et cet arrêté qui entraîne

l'exclusion pour deux sessions peut être inscrit au procèsverbal.

Enfin, en cas de désordre grave au sein de l'Assemblée, le Président, après avoir pris l'avis du bureau peut suspendre les débats pour un délai qui ne peut excéder, aux termes du règlement « deux fois 24 heures ». Les huissiers prêtent la main à l'exécution des mesures prises par le Président et le bureau pour la police de l'assemblée et assurent d'une façon générale le service intérieur de la salle des déli-

tutionnel que par le règlement.

Les délibérations peuvent s'ouvrir par l'entrée en discussion immédiate ou par la lecture du rapport d’une commission. Une fois ouverte, la délibération ne peut être interrompue que : par la demande de renvoi à une commission ; par le renvoi au Conseil d'Etat si la proposition émane de lui ; par la proposition d'un ajournement ou par un rappel au règlement.

Prennent la parole tous ceux qui estiment avoir quelque chose à dire sur la question, les membres de la commission ayant préparé le rapport sont entendus en premier lieu. Les débats oraux terminés, le Président pose en termes clairs la question à laquelle il] s’agit de répondre et l'on passe au vote. Lorsqu'il s’agit de voter une loi, 3 débats cependant sont nécessaires : 1 pour la prise en considération du projet qui est soumise à un premier vote ; 1 pour l'examen du projet, article par article ; 1 troisième enfin dans lequel on reprend tout ce qui a été fait dans les 2 premiers débats et où l’on vote définitivement le texte. Les trois débats sont tenus tout à fait distincts et, en principe, les 2 premiers seulement peuvent avoir lieu le même jour. La votation qui

clôture les débats se fait en principe à mains levées sous le contrôle du Président. En cas de doute ou à la demande d'un membre, il est procédé à la votation par assis et levés sous le contrôle des scrutateurs. Si cinq députés en font la demande, la votation a lieu par appel nominal. Mais aucune votation ne peut avoir lieu au scrutin secret sauf en ce qui concerne l'admission des candidats à la naturalisation.

Nous venons d'examiner les méthodes de travail du grand conseil ; il nous reste à étudier l’objet ou les objets auxquels s'appliquent ces méthodes de travail, c’est-à-dire les attributions du grand conseil.

Le grand conseil a concurremment avec le conseil général et le Conseil d'Etat l'initiative des lois. Nous ne reviendrons pas sur l’étude déjà faite de l'initiative populaire ; nous nous occuperons seulement des hypothèses où la proposition émane soit du grand conseil lui-même soit du Conseil d'Etat.

Les membres du grand conseil exercent leur initiative législative en proposant un projet de loi ou d'arrêté législatif, en demandant que la commission législative ou une commission spéciale soit chargée de la préparation de ce projet ou enfin, en invitant le Conseil d'Etat à préparer un projet ou à prendre un arrêté sur un objet déterminé. Quand le député a décidé de proposer lui-même un projet, il doit annoncer à quelle date il émettra cette proposition et le faire mentionner à l’ordre du jour de la séance indiquée. À ladite séance il développe son projet et on délibère comme déjà vu. Quand l'invitation de présenter un projet a été adressée au Conseil d'Etat, celui-ci doit répondre dans la session ordinaire suivante et motiver son refus s’il refuse de donner suite à la proposition.

Parfois comme nous l’avons dit, c’est le Conseil d'Etat qui de sa propre initiative dépose un projet sur le bureau du grand conseil.

En ce cas, la proposition, sauf le cas d’urgence, doit être accompagnée d'un rapport et le tout doit être distribué trois jours au moins avant la présentation au grand conseil. Jusqu'au moment du vote définitif, le Conseil d'Etat a la faculté de retirer son projet. Le grand conseil amende, adopte ou rejette en bloc les projets qui lui sont présentés. Mais le travail essentiel en la matière de même que pour l'élaboration des lois est l’œuvre de la commission législative. La commission législative est nommée par le grand conseil à chacun de ses renouvellements et reste donc en fonction pendant toute une législature. Tous les projets de lois émanant d’un député ou d’une autre commission spéciale peuvent être renvoyés devant elle, elle donne son avis sur le fond et aussi sur la rédaction et la constitutionnalité du projet. Elle est composée de 7 membres nommés par le bureau du grand conseil ; elle nomme elle-même son Président et son secrétaire et désigne un de ses membres pour remplir les fonctions de rapporteur.

A côté de la commission législative peuvent siéger toute upe série de commissions spéciales auxquelles correspondent autant d’attributions du grand conseil. Reconnue presque officiellement, la commission de grâce siège en permanence, comme la commission législative. Le grand conseil, en effet, a le droit de faire grâce et selon la constitution (art. 58. chap. 3, titre VI) a la faculté d'exercer ce droit par lui-même ou par délégation. L'organe à qui il délègue ses pouvoirs en la matière est la commission des grâces. Nous pouvons noter au passage, que, en France, le droit de grâce appartient non au législatif mais à l'exécutif.

Dans certains cas le grand conseil ne peut déléguer à la commission le droit de faire grâce : il exerce toujours directement ce droit lorsqu'il s’agit d’une condamnation à la réclusion à perpétuité, la plus grave dans l'échelle des peines du code pénal suisse qui a aboli la peine de mort et la déportation.

Si la commission de grâce siège en permanence pendant toute la durée des sessions, elle est renouvelée dans sa composition au début de chaque session. Cela permet un roulement qui, en faisant passer à tour de rôle tous les députés dans la commission, évite les inconvénients de la spécialisation et évite de donner trop d'importance à l'organisme Jui-même.

La commission de grâce comprend 13 membres. Parmi ces 13 membres un président et un secrétaire sont désignés par le Président du grand conseil. Les 11 membres ordinaires sont tirés au sort parmi les députés du grand conseil re faisant partie ni du bureau ni de la commission sortante (cela en vue d'assurer le roulement dont nous parlions plus haut). La commission siège publiquement en salle du grand conseil le premier samedi de chaque mois (loi du 24 juin 1916). Toute décision, prononçant une remise de peine, requiert pour sa validité la présence de 7 membres au minimum et la moitié plus un des suffrages des présents. La Commission statue souverainement par délégation lorsque la peine prononcée est l'internement dans une maison de travail, ou est une peine inférieure à 2 ans d'emprisonnement, à 4 ans d'expulsion ou à 500 francs d'amende. Il en est de même si les peines ci-dessus sont cumulées, mais rien n'empêche le grand conseil d'évoquer directement sans passer par la commission la demande de grâce. Les arrêtés en matière de grâce ne sont pas motivés,

mais ilsne peuvent en aucune facon porter atteinte aux droits acquis à des tiers. À la fin de chaque année, le bureau du grand conseil remet au Conseil d'Etat un tableau indiquant le nombre et la nature du recours en grâce et les décisions rendues. Ce tableau est communiqué au grand conseil et publié avec ie compte rendu des opérations des tribunaux.

Parallèlement aux droits de faire grâce, le grand conseil (art. 59, chap. 3, titre VI de la constitution) a seul le droit d'accorder des amnisties générales ou particulières.

Chaque année, les divers départements du Conseil d'Etat renvoient pour examen au grand conseil le compte rendu des diverses parties de l'administration. L'examen de ce compte rendu est confié à une commission spéciale ; cette même commission est chargée de contrôler la gestion avant d'arrêter les comptes de l'Etat. Elle examine aussi le budget pour l’année suivante. Cette commission se compose de 15 membres. Elle décharge en partie le grand conseil de se attributions financières qui sont extrêmement étendues ; c'est lui, en effet, qui vote les impôts, décrète les dépenses, les emprunts et les aliénations du domaine public. L'art. 61 (chap. 3, titre VI) de la constitution décrète en outre que « aucun octroi municipal ne peut être établi ou modifié qu'avec la sanction du grand conseil qui approuve ou rejette la proposition qui lui est faite sans pouvoir l'amender ».

En matière budgétaire, Les pouvoirs du grand conseil sont limités sur certains points. Lorsquele Conseil d'Etat a prévu un chiffre total de dépense, le grand conseil ne peut dépasser ce chiffre sans prévoir corrélativement la couverture financière de ce dépassement ; et la constitution ajoute que l'emprunt « ne peut être considéré comme une couverture financière ». De même, tout projet de loi déposé par un dé-

puté et comportant une dépense nouvelle doit prévoir la couverture financière correspondante ; lorsque le projet de dépense émane du Conseil d'Etat, l'obligation de prévoir la couverture financière s'applique s’il s'agit d’une dépense hors budget excédant 30.000 francs ?

Enfin, le grand conseil statue par voie législative sur le traitement des fonctionnaires hors le cas où existerait un texte impératif de Ja constitution.

Pour expédier rapidement et au mieux ce travail considérable, le règlement (art. 72, chap. 3, titre V) prévoit que le grand conseil peut nommer dans son sein, toutes les fois que la demande en est faite, des commissions particulières. La nomination d'une commission de cette catégorie doit toujours être précédée d’une précorsultation. Une fois la préconsultation close, les membres de la commission sont nommés par le bureau ; cependant, sur la proposition d'un de ses membres, l'assemblée pourra opter pour la nomination au scrutin de liste. Les députés du grand conseil peuvent faire partie de plusieurs commissions simultanément ; mais un député qui fait déjà partie de trois commissions peut refuser sa nomination comme membre d’une quatrième.

L'art. 64 (chap. 3, titre VI) de la constitution stipule en terminant que « le grand conseil accepte ou rejette les concordats et les traités dans les limites tracées par le pacte fédéral ». Ceci conduit à jeter à la fin de cette étude un coup d'œil rapide sur la manière dont l’organisation fédérale s'intègre au mécanisme fédéral.