I . Législation

Propriété des eaux. — L'article 538 du Code civil déclare que « les fleuves et rivières navigables ou flota tables sont considérés comme des dépendances du doa maine public » ; il n'est pas question des cours d'eau

non navigables nî flottables. D'autre part, Tarticle 714 du même code porte « qu'il est des choses qui n'appara tiennent à personne et dont Tusage est commune tous; a des lois de police règlent la manière d*en jouir. » Les cours d'eau non navigables ni flottables font- ils partie des choses qui n'appartiennent à personne, comme Ta décidé un arrêt de la cour de cassation du 18 juin 1846? Ou bien, appartiennent-ils aux riverains, aux termes de l'ancienne législation, reconnue par le plus grand nombre des jurisconsultes?

Il est vrai que, suivant l'article 640 du code, « les fonds inférieurs sont assujettis, envers ceux qui sont plus élevés, à recevoir les eaux qui en découlent naturellement, sans que la main de Thomme y ait contribué; » ce qui donne lieu de supposer que le lit des cours d'eau n'appartient pas dans toute sa longueur à l'État, et que la propriété des cours d'eau non navigables ni flottables, au profit des riverains, comprend le lit et les eaux. Dès lors, l'article 644 du code trouve son application en ces termes :

- a Celui dont la propriété borde une eau courante, autre que celle déclarée dépendante du domaine public, peut s'en servir au passage pour Tirrigation de ses propriétés. Celui dont cette eau traverse l'héritage peut même en user dans l'intervalle qu'elle y parcourt, mais à la charge de la rendre, à la sortie de ses fonds, à son cours ordinaire. »

L'article 645 ajoute :

u S'il s'élève une contestation entre les propriétaires auxquels ces eaux peuvent ôtre utiles, les tribunaux, en prononçant, doivent concilier l'intérêt de l'agriculture avec le respect de la propriétés et dans tous les cas, les règlements particuliers et locaux sur le cours et l'usage des eaux doivent être observés. »

770 LÏ2S IRRIGATIONS.

La loi du 12-20 août 1790, chap. VI, avait déjà édicté que :

tt Les administrations de départennent doivent rechercher et indiquer les moyens de procurer le libre cours des eaux ; d'empêcher que les prairies ne soient submergées par la trop grande élévation des écluses des moulins et par autres ouvrages d*art établis sur les rivières; de diriger enfin, autant qu*il sera possible, toutes les eaux de leur territoire vers un but d'utilité générale, d'après les principes de l'irrigation. »

Ainsi, aux deux principes de propriété, dont l'un est contestable et contesté, en ce qui regarde les cours d'eau non navigables, correspondent deux juridictions ; celle des tribunaux et celle de l'administration. La première prononce sur les différends quant à la propriété, et la seconde, la réglemente, en fixant la direction des rivières, la hauteur des eaux, les conditions des prises d'eau, des usines, des barrages, des digues, plantations, lavoirs, etc. Préfets et maires sont investis de droits, en vertu des règlements généraux, pour assurer le libre écoulement des eaux et leur distribution dans des vues d'utilité générale; soit qu'ils prennent et fassent exécuter d'office des mesures de garantie et de préservation, soit qu'ils répriment les entreprises dommageables des riverains, sauf recours des intéressés devant le Ministre, ou le conseil d'État.

Sur les cours d'eau du domaine public, y compris les canaux navigables, pour lesquels la domanialité est l'attribut delà navigabilité, aucune concession ne peut être accordée, si elle n'est subordonnée à l'intérêt public; par conséquent, elle ne comporte pas un transport de propriété. Il s'ensuit que toute prise d'eau dans les rivières et canaux navigables et dans leurs bras, ayant pour effet de diminuer le volume des eaux et portant atteinte à leur navigabilité, doit être l'objet d'une concession.

Comme les ruisseaux alimentaires sont réputés les accessoires des rivières et canaux, les riverains n'y peuvent exercer aucune prise d'eau, à moins également de se pourvoir d'une concession spéciale. Le droit d'irrigation n'existant pas au profit des riverains des cours d'eau du domaine, rien n'empêche le gouvernement de faire des concessions à des propriétaires plus ou moins éloignés des rives ; mais sur les petits cours d'eau où le droit n'appartient qu'aux riverains, il n'en est pas de même. En effet, pour ces derniers, le droit est, comme on dit, de pure faculté, c'est-à-dire que celui à qui il appartient est maître de l'exercer, quand il juge à propos, car il ne résulte d'aucune obligation prise par un tiers, et, par conséquent, il n'affecte pas le droit d autrui. Que le riverain s'abstienne d'user de son droit, ou qu'il en use à son gré, il ne peut être prescrit.

Dans ces conditions , si les propriétaires riverains des cours d'eau non navigables laissent perdre inutilement les eaux, la loi est désarmée pour faire participer à leur usage les propriétaires non riverains. Quand il s'est agi de modifier les articles précités 644-645 du code, qui ont créé cet état de choses déplorable en vue de l'extension des arrosages, la Commission supérieure pour l'aménagement et l'utilisation des eaux (i) a considéré que « c'était chose grave de toucher à une législation bien ancienne, qui a conféré des droits utiles aux riverains, comme compensation des charges auxquelles la riveraineté les expose, » et la réforme n'a pas été même proposée.

Si le droit des riverains ne va pas jusqu'à absorber ou intercepter les eaux au détriment du riverain inférieur, c'est-à-dire jusqu'à usurper exclusivement des avantages

(]) Première session 1878-79; Rapport de la première souS'-commission, p. 47-

destinés à tous {Art. 644), il ne peut s'étendre d'ailleurs qu'à de nouveaux terrains non arrosés originairement, et réunisdepuis à leur propriété par les riverains supérieurs. Entre deux co-riverains Tusagedes eaux doit être égal, et le propriétaire d'une seule rive ne peut dériver tout ou partie du cours d'eau à travers son fonds qu'avec le consentement du propriétaire de la rive opposée, puisqu'à la limite de leurs héritages respectifs» les eaux doivent être rendues à leurs cours ordinaire : il en est de même si le propriétaire d'une seule rive veut appuyer un barrage sur l'autre rive. Quand le fonds est séparé du cours d'eau par un chemin public, le propriétaire de ce fonds n'est pas riverain, et il n'a pas le droit de se prévaloir des dispositions de l'article 644.

Les usines, — Ce sont là des premières indications sur les causes de difficultés et de conflits, en dehors de ceux soulevés par l'administration, qui entravent les irrigations sur les cours d'eau non navigables ; nous avons omis toutefois la plus importante, celle des usines. La jurisprudence a d'abord consacré l'existence légale de toutes les usines antérieures à 1790, indépendamment même d'aucune preuve qu'elles eussent été concédées anciennement par les seigneurs, ou de la teneur des concessions telles qu'elles se comportent; puis elle a admis que, comme auparavant, les usines jouissent, du moins quant aux tiers intéressés, d'une existence légale par prescription, en dehors de toute autorisation administrative. Pour toute nouvelle usine, ou pour la modification d'une usine ancienne, l'administration intervient seulement dans les termes posés par la loi du 6 octobre 1791 que nous n'avons pas à examiner, quant aux causes d'opposition, de prescriptions d'établissement et aux recours, niquant aux conditions d'exploitation, de répression ou de suppression par utilité publique.

Le régime des cours d*eau sur lesquels plusieurs usines sont établies est forcément mal réglé; en étiage, les eaux sont insuffisantes pour assurer la marche régulière des usines; dans les crues, au contraire, les eaux sont trop abondantes et deviennent nuisibles. Dans ces circonstances, malgré le désir qu'ils manifestent, les usiniers ne peuvent exécuter en commun les travaux destinés à améliorer le régime d'un cours d*eau, parce que ces travaux ne peuvent pas être déclarés d'utilité publique, ni s'exécuter ainsi par voie d'expropriation forcée sur les terrains nécessaires ; à plus forte raison, les usiniers ne peuvent-ils pas s'entendre avec les propriétaires qui désirent utiliser les eaux pour l'irrigation. Les tribunaux appelés à statuer finalement sur les partages d'eau entre usiniers, entre arrosants, ou entre usiniers et arrosants, ne peuvent, dans tous les états de la rivière, prescrire une division égale du volume. A défaut de titres, ou les titres étant très anciens, l'état des lieux, c'est-à-dire des sections de canaux ou des ouvrages, consacré par une possession trentenaire, devient souvent le seul titre attributif de droits au partage. Aussi, malgré tout le soin et toute l'impartialité avec lesquels les règlements sont prononcés, de manière à concilier tous les intérêts, est-il bien difficile qu'une situation favorable soit faite aux propriétaires arrosants, et que la répartition de l'eau s'opère d'une manière utile à leurs intérêts, généralement moins bien définis que ceux des usiniers.

D'autre part, c'est l'administration, qui, suivant l'étendue des terres arrosables, doit déterminer les jours et les heures d'irrigation, pour que ces durées une fois fixées, les usiniers, sachant sur quoi compter, puissent ordonner régulièrement leurs travaux. Or, l'inverse n'a que trop souvent lieu ; les usiniers jouissant de droits plus anciens que les arrosants, s'opposent à toute in-

terruption réglementée qui altère les conditions mêmes de leur industrie. Cet état de choses ne sera remédiable que du jour où une législation nette et précise statuera d'une manière très catégorique sur les droits des moulins et des usines, et que ces établissements surveillés rigoureusement pour leur niveau d'eau, pourront être expropriés, dans le cas d'utilité publique reconnue, au point de vue de Tirrigation.

Il s'ensuit que l'irrigation qui ne peut donner des résultats avantageux que si elle est libre, est embarrassée aussi bien par la propriété mal définie, que par les droits acquis sur les cours d'eau. La non attribution à l'État des eaux non navigables est la cause première, souvent la cause unique, des difficultés dont souffre le pays tout entier. Les légistes diffèrent d'opinion ; les tribunaux adoptent des jurisprudences fort diverses; la cour suprême et le conseil d'État professent à cet égard des doctrines très variables.

Si ces cours d'eau n'appartiennent à personne, comment un droit d'usage peut-il les confisquer au profit des riverains? Et comment ceux-ci n'en voulant pas user, peuvent-ils les rendre inutiles, alors qu'ils apporteraient à l'agriculture des terres voisines, mais non riveraines, un notable bienfait? On répond à cela que l'État, remplissant aux termes de la législation son devoir de surveillant et de régulateur, agit en propriétaire de ces cours d'eau; mais outre que sa position est contestée, l'eau se perd très souvent sans être employée, puisque ni les riverains, ni l'État, ne peuvent attribuer à personne l'eau qui ne rend aucun service {i].

Il y a donc là de grands intérêts privés et publics, gravement compromis par la propriété douteuse des cours

(I) De Monny de Mornay , Pratique et légitlalion, loc, crY., 2* partie, p. xi.

d'eau qui ne relèvent pas du domaine public; la première mesure à prendre pour les sauvegarder consisterait, suivant Texemple que donnent les législations italienne et espagnole, à faire rentrer tous les cours d'eau sous la dépendance du domaine de F État.

Le code et les lois d'irrigation. — Le Code civil n'ayant visé que d'une manière très secondaire les irrigations, deux lois seulement, des 19 avril 1845 et II juillet 1847, intitulées « Lois sur les irrigations », ont été rendues pour compléter les dispositions du code, en facilitant, au moyen de contraintes spéciales, les travaux qu'un ou plusieurs propriétaires peuvent entreprendre dans un intérêt privé.

La loi de 1845 porte :

Article i«'. — « Tout propriétaire voulant se servir, pour l'irrigation de ses propriétés, des eaux naturelles ou artificielles dont il aie droit de disposer, pourra obtenir le passage de ces eaux sur les fonds intermédiaires, à la charge d'une juste et préalable indemnité. Seront exemptés de cette servitude les maisons, cours, jardins, parcs et enclos attenant aux habitations.

Ai't. 2. — « Les propriétaires des fonds inférieurs devront recevoir ks eaux qui s'écouleront des terrains ainsi arrosés, sauf l'indemnité qui pourra leur être due. Sont également exemptés de cette servitude les maisons^ cours, jardins, parcs et enclos attenant aux habitations.»

Par l'article i", la nouvelle servitude légale n'est pas déclarée de droit, puisque le passage /^owrra être obtenu seulement par les intéressés justifiant d'un intérêt sérieux d'irrigation. C'est un premier pas en avant, mais c'est loin d'être une solution suffisante, même pour l'intérêt privé que vise la loi. Il n'y est question, en aucune façon, des grands travaux d'irrigation que l'État peut entreprendre ou faire exécuter par des compagnies, ni des associations d'arrosage constituées dans un intérêt public.

Le législateur s'est arrêté en route, ne voulant pas se laisser entraîner à la déclaration d'utilité publique pour des travaux collectifs, ni au transfert à Tintérét privé d'un droit dont TÉtat seul veut rester armé, de crainte de porter atteinte au principe de l'indépendance du droit de propriété individuelle; comme si l'intérêt social ne prime pas et n'absorbe pas l'intérêt particulier.

L'article 2 de la loi de 1845 renouvelle pour l'écoulement sur les fonds inférieurs, des eaux ayant servi à l'irrigation, la disposition de l'article 645 du Code civil relatif à l'écoulement naturel, et l'article 4, que nous ne transcrivons pas, recommande de même aux juges de concilier, en cas de contestations, « l'intérêt de Topération avec le respect dû à la propriété ».

La seconde loi sert de complément à la précédente; elle porte :

Article l•^ — « Tout propriétaire qui voudra se servir, pourl'irrigation de ses propriétés, des eaux naturelles ou artificielles dont il a le droit de disposer, pourra obtenir la faculté d'appuyer sur la propriété du riverain opposé, les ouvrages d*art nécessaires à sa prise d'eau, à la charge d'une juste et préalable indemnité. »

Sans la concession de cette faculté, le but de la loi de 1845 n'eût pas été atteint, car si le propriétaire ne peut établir sur la rive opposée, comme sur la sienne, les ouvrages nécessaires, son droit d'irrigation est frappé d'impuissance. La loi additionnelle ne confère aucuns droits nouveaux quant à la propriété ou à la jouissance des eaux; elle s'occupe uniquement de faciliter leur emploi, en réservant avant tout tous les droits de l'administration. Servitude d'appui et servitude d'aqueduc ne sont accordés que pour le volume d'eau dont on a le droit de disposer et pour les seuls travaux d'art, approuvés par l'administration, sur les cours d'eau dont elle a la police

Enfin, si le propriétaire, l'usager, le concessionnaire, Fusufruitier et Temphytéote peuvent réclamer ces servitudes légales, mais facultatives, le fermier, ni le colon, ne peuvent les obtenir (i).

Avec ces deux lois, le propriétaire qui veut irriguer en France, n'en reste pas moins soumis à trois sujétions principales : les rapports avec l'administration, les collisions d'intérêts privés, la compétence des tribunaux et de la justice administrative. Il doit se demander d'abord si, d'après la nature des eaux dont il a l'intention de faire usage, il est maître de s'en servir, sans avoir besoin de recourir à l'autorité; il faut ensuite qu'il examine si son droit n'a pour concurrent aucun droit rival; si ses voisins n'ont pas des titres semblables, ou préférables aux siens; enfin, quand il doit plaider, à quelle juridiction il devra s'adresser (:*). On comprend qu'à chacune de ces questions qui se subdivisent et se multiplient à l'infini, une réponse précise n'est pas toujours possible; encore moins, la solution est-elle incontestable. C'est à un code spécial comblant les lacunes regrettables des dispositions législatives ou légales existantes, et indiquant comment on peut y obvier, que le propriétaire est réduit à s'adresser pour connaître ses devoirs et ses droits en matière d'irrigation (3).

Associations. — Les obstacles que soulève l'intervention administrative sous le rapport des formalités, des compétences, des lenteurs, et des dépenses, dans la pratique des individus isolés, ne sont pas moins réels pour les individus associés dans un intérêt commun d'irrigation. Ces associations qui jouent, comme on Ta vu, un rôle prépondérant en Espagne et en Italie, sont créées

(1) p. deCroos, Code rural, 1882, t. Il, p. 358.

(2) Duvcrgier, Journ. agr.prat., i852, t. XVII, p. 372.

(3) Bcrtin, Code des irrigations, 1862.

dans le but d'utiliser les eaux disponibles obtenues par droit d'usage ou par concession, avec le moins de frais pour chacun. A ce titre, elles eussent mérité les encouragements et toutes les facilités que peut fournir une administration prévoyante; et comme au point de vue du droit, elles sont, en France, absolument assimilées au simple particulier, il eût été essentiel aussi bien dans les enquêtes, concessions et expropriations, que dans la constitution et le règlement des syndicats, dans l'administration et la police de leurs canaux, de simplifier et d'accélérer la procédure, d'arrêter un type uniforme d'association, de manière que les dispositions ne varient pas d'un département à l'autre, ou dans un même département, lorsque l'association est autorisée , et de mettre un terme à la confusion des règlements par une loi comme celle que l'Italie et l'Espagne possèdent.

Un autre point non moins vital, sur lequel l'attention des législateurs a été maintes fois appelée, consisterait à apporter des modifications à la loi du 21 juin i865 sur les associations syndicales. On affirme avec raison que pour l'exécution et l'entretien des travaux d'irrigation , l'entente des propriétaires intéressés pourrait donner de très utiles résultats; mais aux termes des articles i et 9 combinés delà loi de i865, les travaux si essentiels d'irrigation ne sont pas compris au nombre de ceux pour lesquels les propriétaires peuvent être réunis par arrêté préfectoral en association syndicale autorisée. C'est seulement dans les associations autorisées que les décisions peuvent être prises par la majorité des intéressés, représentant plus de la moitié de la superficie, {art. 12). Pour les travaux d'irrigation, la loi n'admet que des associations libres, dans lesquelles le consen* tement unanime des intéressés est nécessaire et doit être constaté par écrit. « On comprend dès lors toutes

les difficultés que présente Taccord unanime de propriétaires, souvent nombreux, appelés à se prononcer sur Futilité des travaux, sur la direction à leur donner, sur les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense, sur les limites du mandat à donner aux syndics, sur le mode de recouvrement des cotisations. 11 suffit presque toujours d'un propriétaire récalcitrant pour entraver des travaux d'une utilité réelle et pour empêcher les améliorations projetées par tous les autres (i). » On aurait voulu que la loi de 186 5 fut remaniée de façon que les opérations d'irrigation devinssent Tobjet d'associations syndicales autorisées, et que la majorité des avis favorables des intéressés fût seule exigée, au lieu de l'unanimité.

Parmi les résolutions adoptées par la Commission supérieure de l'aménagement et de l'utilisation des eaux, figurait celle qui recommande d'ajouter à l'article 9 de la loi précitée, les paragraphes suivants (2) :

« Les propriétaires intéressés aux travaux d'irrigation peuvent aussi ôtre réunis par arrêté préfectoral en association autorisée.

tt Les propriétaires qui refuseraient d'entrer dans l'association pourront user du droit de délaissement de leurs terrains dans les conditions fixées par l'article 14 de la présente loi.

« L'arrêté préfectoral qui constituera l'association fixera les périmètres arrosables et, dans ce périmètre, les terres qui, par leur nature ou leur mode de culture, n'ayant pas intérêt à l'arrosage, ne feront pas partie de l'association. »

Cette addition, duc à l'initiative de M. de Ventavon, qui déposa un projet de loi à cet effet, en 1875, n'a pas été adoptée comme loi, de telle sorte que beaucoup de syndicats d'irrigation continuent à ne pas pouvoir se

(1) Ue Monny de Mornay, Rapport sur CEnquêie agricole, 1868, p. 86.

(2) Commission supérieure; i'* session 1878-79; Résolutions,\ip. 64 cl 524»

7«o LES IRRIGATIONS.

constituer, faute d'un nombre suffisant d'adhérents, et que beaucoup de propriétaires se tiennent à Fécart, parce qu'ils espèrent pouvoir, sans aucune charge, profiter des eaux, soit par infiltration, soit par dérivation des colatures faisant retour aux cours d'eau. En fait, tous les terrains compris dans un périmètre arrosable acquièrent une plus-value, pour laquelle il ne serait que Justice de faire contribuer tous les associés aux frais de premier établissement du canal.

On a montré dans le livre précédent quelle confusion règne au point de vue des taxes d'arrosage dans les départements qui pratiquent Tirrigation. Le morcellement des propriétés vient encore aggraver cette anomalie. Le passage sur les terrains voisins rencontre presque toujours des obstacles qui ne peuvent être vaincus que par des actions judiciaires.

Môme pour les arrosants groupés en syndicats autorisés, malgré les subventions de TÉtat fixées au tiers de la dépense, du Conseil général, égales au sixième de la dépense, et la participation des compagnies concessionnaires de canaux, pour un tiers du montant des travaux; ce qui ne laisse plus en réalité aux propriétaires intéressés qu'un sixième de la dépense totale; les arrosages ne s'étendent pas. Les tarifs compliqués, non moins que la nécessité pour les usagers de contracter des engagements à long terme avec les concessionnaires, arrêtent l'élan des associations et dzs cultivateurs. Sans les filioles, les branches des divers canaux restent improductives. « Il ne faut pas seulement amener l'eau, il faut encore et surtout la répandre (i). » Les efforts du législateur comme de l'administrateur doivent tendre, somme toute, vers une simplification telle

(i) Barrai, les Irrigations des Bouches^U' Rhône t loc, cit.^ p. 324..

que le cultivateur soit incité à donner sa clientèle aux canaux, sans crainte ni arrière-pensées.