CHAPITRE UNIQUE Le jugement déclaratoire aux Etats-Unis

SECTION I i^ PREMIÈRE PHASE DE SON DÉVELOPPEMENT

L'année 1918 marque une phase décisive dans l'histoire de l'introduction du jugement déclaratoire aux Etats- Unis ; car elle est le point de départ d'une campagne énergique qui aboutira en 1921 à l'élaboration de« l'Uniform Act on Declaratory Judgments ».

Mais avant 1918, le jugement déclaratoire existait en fait, et même en nom, au moins dans certains Etats de l'Union.

En fait, car aux Etats-Unis, comme en Angleterre, des dispositions légales ou des règles de Cour permettaient aux « trustées », aux « receivers » (administrateurs-séquestres ou dépositaires), aux exécuteurs testamentaires de consulter les tribunaux sur l'étendue de leurs pouvoirs ou

la portée de teiirs actes d'administration. Certains états, comme l'Illinois, conféraient à leurs tribunaux compétence pour interpréter les testaments, même en dehors de tout litige. Enfin le Wisconsin avait dans ses lois une disposition autorisant, sous les deux formes confessoire et négatoire, une action en déclaration de validité ou de nullité de mariage (1).

Officiellement, des tentatives isolées avaient été faites par divers états, à l'exemple de l'Angleterre, pour introduire le jugement déclaratoire dans leurs législations.

1° La plus ancienne est celle de l'Etat de Californie en 1850 : « Une action peut être intentée par une personne contre une autre dans le but d'examiner le bien fondé d'une prétention émise par cette dernière touchant un droit de créance ou de propriété... (2) ».

C'était une action négatoire en déclaration et d'un emploi assez limité.

20 En 1876, Rhode Island adopte une loi qui est la reproduction à peu près littérale de l'art. 50 du Chancery Procédure Act de 1852 (3). La jurisprudence lui fit d'ailleurs subir le même sort ; par suite d'une interprétation restrictive, elle exigea, comme condition de recevabilité de l'action, la possibilité d'obtenir une sanction coercitive. Cette loi a été complétée en 1909 par les art. 19-22 des General Laws concernant la construction des actes écrits et des testaments.

3° En 1915, l'Etat de Connecticut, pour remédier aux formes rigoureuses de la procédure de purge du titre (removal of a cloud from tiule), élaborait le règlement sui-

(1) Visconsin Statutes, sec. 3252.

(2) California Practice Act, § 527.

(2) Rhode Island Acts and Résolves (1876), ch. 56, § 17.

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vant : « Une action peut-être intentée par tftute personnequi revendique un droit réel mobilier ou immobilier contre toute personne élevant une prétention adverse... en vue de dissiper les doutes et d'établir la validité du titre ». Cette disposition assez large pouvait être invoquée par toute personne ayant un droit sanctionné, soit par le commonlaw (légal interest), soit par l'équité (équitable interest)^ même en matière de « personal property » (1).

4° Cette même année 1915, l'Etat de New Jersey adoptait le « New Jersey Act respecting the Court of Chancery » (2), Cette loi s'inspirait des dispositions assez étroites de l'ordre LIV, A des Amended Rules de 1893 et concernait la construction des deeds, testaments et des actes instrumentaires en général ainsi que la déclaration des droits qui pouvaient y être contenus.

SECTION II

DEUXIÈME PHASE. LA CAMPAGNE EN FAVEUR DU JUGEMENT DÉCLARATOIRE ET SES PREMIERS RÉSULTATS

Tel était avant 1918 le développement qu'avait pris le jugement déclaratoire aux Etats-Unis, et l'on ne saurait s'étonner qus M. Borchard en qualifie l'emploi, à ce moment là, de « spasmodic » et de « desultory ». Pour comprendre toute la portée du mouvement en faveur de son introduction et apprécier à sa valeur l'effort fourni par ses partisans, il faut se représenter quelle est aux Etats-

(1) Public Acis (1915), ch. 174, sec. 1.

(2) Public Laws (1915), ch. 116, p. 185, sec. 7.

Uni'* la sitiiatH>n du justiciable au double point de vue du droit subjectif individuel et de la loi objective.

Les Etats-Unis ont conservé dans leur ensemble les institutions juridiques anglaises. Mais le droit anglais a un caractère féodal très marqué, notamment en ce qui concerne la propriété et ses modes de transmission. L'idée que le Roi, seul propriétaire, est le proche seigneur ou le suzerain de tous les titulaires de droits réels immobiliers se retrouve à travers tout le système anglais comme le fil rouge à travers les câbles de l'Amirauté. Or le droit américain a vidé ces institutions de leur contenu féodal, mais il en a conservé les cadres, la terminologie et une partie des inconvénients, largement atténués, il est vrai, par l'absence des settlements et par l'application du système Torrens dans un certain nombre d'états. Mais les difficultés que soulèvent les'trusts y subsistent intactes (1).

Au point de vue plus général de la loi objective, il est un fait cpii a frappé tout particulièrement les juristes américains et qu'ils ont admirablement mis en lumière ; ce fait est le suivant

L'incertitude du droit tient non pas à ce que seul un litige permet d'obtenir une décision du juge, mais à la « nature problématique » de cette décision elle-même. Si,

(1) Et la faculté qu'ont les trustées de s'adresser aux tribunaux pour demander des instructions n'est pas toujours un remède suffisant. Le juge Higgins cite le cas d'un père qui prétendait avoir un estate en fief simple alors que ses enfants soutenaient qu'il n'avait qu'un life estate. La question était intéressante, car si le père avait voulu aiiéner les biens, il n'aurait pu conférer à autrui des droits plus étendus que ceux qu'il possédait luimême. Pour c-tre renseigne sur ses droits, il s'adressa aux tribunaux qui ne surent lui donner d'autre conseil que celui qu'Esculape, dans son temple d'Epidaure, donne à Irène pour guérir tous ses maux.

Cf. 41. Proceedings oj the Bar Association of Tennessee, 1920, p. 62.

ayant en mains les textes de lois et les décisions antérieures de la jurisprudence, nous pouvions prédire à coup sûr quelle sera la solution d'un problème donné, peu nous importeraient l'occasion et le moment où cette solution interviendrait. Mais l'avocat conseil le plus expérimenté ne peut affirmer qu'au dernier moment un impondérable ne viendra pas modifier la décision des juges dans le sens le plus inattendu. Ce caractère d' « imprévisibilité » n'est naturellement pas spécial aux décisions des tribunaux américains, mais il a frappé plus fortement des juristes épris de réalité et de précision et les a poussés à en étudier les effets, d'abord sur les applications de la loi dans l'ordre administratif et économique et ensuite sur la vitalité même de la loi.

Dans l'ordre administratif, ces effets sont extrêmement fâcheux, surtout en l'absence de tribunaux administratifs (2) ou de procédures analogues à notre recours pour excès de pouvoir et à notre contentieux de l'interprétation. M. Borchard cite le cas, normal d'ailleurs, où un plaignant sollicitant la délivrance d'une injonction en vue d'interdire l'application d'une ordonnance municipale

(1) Cette idée a été excellemment développée par M. E. Gates dans son rapport lu au Congrès régional du Tennessee tenu à Nashville en juillet 1920.

Proeeedings of ihe B. A. of T., 1920, p. 43 et suiv.

Un des exemples cités fut celui de la décision rendue dans Palace Shipping V. Gans Steaimhip, qui, au moment où la guerre sousmarine sévissait sur les côtes de l'Angleterre, déclara Newcastle (' safe port ».

(2) Les Américains se sont efforcés de suppléer au manque de tribunaux administratifs en créant certains organismes munis de pouvoirs de contrôle très étendus et même d'attributions quasi-judiciaires. Tels sont 1' « Interstate Commerce Commission », les « Public Service Commissions », les « Bureau of Corporation » (1903), la « Fédéral Trade Commission » (1914).

pour cause d'iHégalité, la Cour refusa de se prononcer tant que le demandeur n'aurait pas pris l'initiative de la violer (1). Il y a là évidemment une situation intolérable.

Non moins funestes sont les effets dans le domaine économique. Le temps n'est plus où une loi pouvait se formuler en quelques articles. Les lois contemporaines sont longues, compliquées et d'un maniement difficile. Malgré tous les efforts du législateur, il arrive qu'elles ne réalisent pas les buts visés et que, par contre, elles aboutissent à des résultats nettement contraires à ses intentions. En attendant le jour souvent éloigné où un litige offrira à un tribunal l'occasion de « construire » la loi, les relations économiques souffriront de l'état d'incertitude où elles sont laissées (2). L'exemple typique est celui du Sherman Act. Pendant des années, dit M Borchard (3), cette loi resta suspendue, comme une épée de Damoclès, au-dessus des sociétés qui se demandaient si elles tombaient ou non sous le coup de ses dispositions. Gomme toujours, l'enseignement arriva, mais tard et à quel prix ! Tandis qu'une action déclaratoire mettant en cause l'Attorney General eût permis de l'obtenir dès le début et à peu de frais.

Mais le caractère problématique des décisions judiciaires peut avoir,en Amérique, une conséquence autrement grave. Les tribunaux américains ont sur les lois un pouvoir de vie et de mort. A l'occasion d'un litige, qui parfois, d'ailleurs, se fera attendre longtemps, ils peuvent déclarer une loi

(1) Shredded Wheat Co. v. City of Elgin (1918, Illinois), 120 N. E., 248. Borchard, The declaratory j'udgment, p. 64 et 65, note 328.

(2) Assurénaent le jugement déclaratoire, — pas plus d'ailleurs que la procédure exécutoire — ne saurait empêcher les revirements de la jiirisprudence ; mais il diminuerait dans une large mesure la période d'insécurité qui suit la promulgation des lois.

(3) The declaratory Judgmentf p. 74, 75.

inconstitutionnelle et refuser de l'appliquer. Ce n'est donc plus seulement l'interprétation de la loi, mais son existence même qui est en jeu. Ainsi, à la faveur d'une loi protectrice, des sociétés ou des groupements importants se seront formés, d'énormes capitaux auront été engagés et il suffira de la décision d'une Cour suprême pour que tout s'effondre. Il semble que le salut devrait être cherché dans une procédure analogue à celle qu'organise au Canada VOntario Judicature Act de 1914 (1) et qui autorise la Cour Suprême, à la demande de l'Attorney-General du Canada ou de celui de l'Ontario à rendre, en dehors de tout litige, une déclaration sur la validité d'un statut. Mais les arguments invoqués de ce chef en faveur du jugement déclaratoire ont été à un moment donné retournés contre lui et il y a là une question extrêmement importante que nous devons réserver pour un plus ample examen.

Ces considérations permettent de comprendre la lutte passionnée qui s'engagea aux Etats-Unis autour du jugement déclaratoire. Commencée dès 1917 par un premier article (1) du professeur Sunderland, de l'Université d'Ann Arbor (Michigan), la campagne fut engagée à fond par une étude vigoureuse et documentée (3) du professeur Ed. M. Borchard, de Yale University. A leurs côtés se ran-

(1) Revised Stalutes of Ontario, 1914, ch. 56, sect. 20.

(2) A modem évolution in remédiai rights — the declaratory judgment (1917), 16 Mich. Law Retv. 69.

(3) The declaratory judgment — a needed procédural reform (1918), 28 Yale Law Journal (nov. et décembre).

tgèrent bientSt des personnalités distinguées de la magistrature, du barreau et des universités ; ils nous faut oiter, entre autres, les noms de MM, Dodd, F. Dunn, juge de la com' suprême de l'Illinois, E. Gates, J. Kerr, H. Médina, J. Schoonmaker, Th. Parkinson, professeur à l'Université de Columbia, Vinje, juge de la Cour suprême de Visconsin, etc.

Les travaux des deux grandes sociétés : l' American Judicature Society et l'American Bar Association ont puissamment contribué à accélérer le mouvement. Dès 1919, la première adhérait au programme des professeurs Sunderland et Borchard et dressait un projet de statut en 8 s'^ctions (1) qui devait plus tard servir en grande partie de base à r« Uniform Act on Declaratory Judgment ».

L'accueil fait par l'American Bar Association fut d'abord plus hésitant. Dans le 43® Congrès de l'Association tenu les 3, 4 et 5 septembre 1919 à Boston, le rapport, d'ailleurs favorable, de Th. Parkinson, faisait quelques réserves, notamment sur le danger qu'il y a dans certains cas à prendre une décision en dehors d'un conflit actuel et né, danger plus grave encore lorsqu'il s'agit de l'interprétation d'actes écrits ou de la construction des lois (2). Mais le 44e Congrès, tenu les 25, 26 et 27 août 1920 à Saint- Louis, montrait que, malgré quelques voix dissidentes, la grande majorité des membres de l'association était acquise à la réforme. Sur la proposition de son « Comité de législation et de réforme légale », l'A.B.A. recommandait l'adoption d'un bill en vue d'introduire dans l'art. 274 du Code Judiciaire un paragraphe analogue à l'Ordre XXV,

(1) XIV^ Bulletin de l American Judicature Society.

\2) 44 Reports of the American Bar Association^ 278-279.

Règle 5, des Suprême Court Rules de 1883 et autorisant les cours fédérales à rendre des jugements déclaratoires (1)^

D'autre part les « Commissioners ou Uniform State Law », dont l'ac^^ivité est intimement liée aux travaux de l'A.B.A., se déclaraient, après l'audition d'un rapport documenté du juge Frank Dunn (2) favorables à l'adoption de la procédure déclaratoire par la législation fédérale, et leur secrétaire pouvait annoncer l'établissement de la première ébauche d'un « Uniform Act on Declaratory Judgment ». Ce projet voyait le jour dès le début de l'année 1921.

Mais la campagne entreprise avait déjà porté ses fruit? et divers états n'avaient pas attendu l'élaboration de ce projet pour introduire le jugement déclaratoire dans leur législation.

C'étaient, en 1919, les Etats de Wisconsin, de Michigan, de Floride et de New- York et er 1921 ceux de Kansas et de Massachussetts, (3)

(1) 45 Rep. of A. B. A., 265.

(2) 45 Rep. A. B. A., 383 à 394.

(3) a) Wisconsin Laws. Act of May, 27, 1919. Laws of 1919, ch. 242, p. 253 ;

b) Michigan, Public Acts, 1919, n» 150, p. 278.

c) Florida Act, 1919 (sur les bases du New Jersey Act) ;

d) New-York Civil Practice Act, 1919, § 473 et New-York Laws, 1920, ch. 925, p. 172 avec effet à partir du 15 avril 1921.

e) Kansas Act of. February 17, 1921.

/) Massachusetts. Amendement proposé par la Judicature Commission au ch. 24, sect. 3 des General Laws.

Toutefois, la procédure nouvelle ne s'installait pas sans rencontrer de sérieuses résistances.

Deux incidents graves, dont le second constituait un échec partiel, furent naître un instant des doutes sur la possibilité de l'acclimater aux Etats-Unis.

Le premier est le Muskrat Case (1). Une loi du Congrès autorisait des Indiens Cherokee à engager une instance devant la Court of Claims dans le but de faire statuer sur la validité d'actes du Congrès concernant des terres dont ces Indiens étaient propriétaires. C'était donc là une action déclaratoire créée par le législateur à titre exceptionnel et dans un but spécial. La même loi leur ouvrait appel devant la Cour Suprême fédérale de la décision rendue par la Court of Claims. Or, la Cour Suprême déclara la loi inconstitutionnelle. « 11 est évident, disaient les juges, que cette loi ne constitue ni plus ni moins qu'une tentative pour faire déterminer directement et définitivement par la Cour la constitutionnalité d'une loi du Congrès. »

Cette décision fit une impression profonde sur les membres du Comité de jurisprudence et de réforme légale de l'A. B. A. au Congrès de 1920, et dans le rapport lu par M. O'Donnell au nom de ce comité, on crut nécessaire de jeter du lest (2). Ce rapport concluait à la nécessité d'écarter du jugement déclaratoire toutes les causes mettant en jeu la question de constitutionnalité et de limiter cette procédure aux controverses civiles ordinaires La décision était grave étant donnée la tendance des tribunaux aux interprétations restrictives. Car si l'on défendait de faire trancher directement par voie de jugement déclaratoire

(1) Muskrat v. U. S., 219 ; U. S., 346.

(2) 1920. 45 Reports of the A. B. A., p. 59-71, p. 265 et suiv.

les questions de constitutionnalité, nul doute qu'ils n'opposeraient une fm de non recevoir aux demandes de déclaration qui soulèveraient indirectement ces questions. 11 est d'ailleurs remarquable qu'après avoir posé le principe de cette distinction, le Comité ait conclu à l'adoption pure et simpb de l'ordre XXV, Règle 5, qui ne contient naturellement aucune limitation de ce genre.

En réalité, les motifs de la décision rendue avaient été mal interprétés et une note parue à la suite du rapport et signée par Charles E. Hughes, juge de la Cour Suprême, vint mettre les choses au point (1). p Le -sTai motif de la décision est le principe que le pouvoir judiciaire ne s'étend qu'aux controverses réelles... Dans le Muskrat Case, le procès dirigé contre les Etats-Unis était purement fictif... ; les prétendus défendeurs n'avaient à défendre aucun intérêt, et l'instance n'était qu'un prétexte à faire déterminer par la Cour la constitutionnalité d'une loi ; sa décision eût été la même dans tout procès fictif tendant à obtenir une sentence exécutoire. Il n''y a donc pas de raison de principe pour que le jugement déclaratoire ne puisse provoquer Vinterprétation de la constitutionnalité d'une loi aussi bien que celle de la validité d''un contrat entre particuliers. 11 sufiit d'insérer la réserve qu'il ne pourra être rendu qu'à l'occasion d'une controverse réelle ou d'un véritable conflit -d'intérêts. »

Il résulte donc de ces explications fournies par un homme bien placé pour en connaître, que rien ne s'oppose à l'emploi du jugement déclaratoire pour trancher les questions de constitutionnahté.

Est-ce à dire que le jugement déclaratoire fera disparaî-

(1) Eod. toc. Supplementary siatemeni by Charles E. Hughes, p. 266, 267.

tre tous les inconvénients inhérents au contrôle judiciaire de la constitutionnalité ? Ceci est une autre question. Il n'empêchera certainement pas les revirements de la jurisprudence américaine et surtout il ne diminuera pas — sauf lorsque les causes auront été évoquées devant la Cour Suprême fédérale, — l'incoordination qui résulte de 53 législatures différentes. Mais il pourra toutefois abréger la période d'insécurité qui s'écoule entre la promulgation d'une loi et sa consécration judiciaire (1). Encore sera-t-il ion qu'il n'inter\ienne qu"à l'occasion d"un conflit réel €t important de nature à éclairer complètement les juges sur la portée de leur décision. Le rapport du professeur Parkinson au Congrès de l'A. B. A de 1919 signalait déjà ■cet écueil. La même préoccupation semble avoir hanté l'esprit des juges dans le second cas dont nous avons à nous occuper et n'avoir pas été étrangère à leur décision.

C'est l'affaire Am^ay ç. Grand Rapids Ry (2). Le demandeur était employé à la compagnie de chemin de fer ■des Grands Rapides, laquelle se présentait comme défenderesse. Il s'adi'essait à la Cour suprême de Michigan poiM' savoir si la compagnie et lui violeraient la loi Fur le repos hebdomadaire en vigueur dans l'état de Michigan en faisant un contrat permettant au demandeur de travailler plus de six jours par semaine.

(1) Le rôle du jugement déclaratoire pourra être facilité et complété à cet égard par l'institution des conseils administratifs du genre •de la Fédéral Trade Commission, investis de larges pouvoirs d'investigation, de réglementation et même de juridiction

(2) (Sept. 30. 1920) Michigan 179 N. W. 3. 50.

Voir sur ce cas les articles de J. Schoonmaker dans 5 Minne- «ota Law Review 1921 p. 171 et s., de Médina dans XXI. 2 Columbia Law Rev. 1921, p. 113, de SunderL.nd dans 20 Michigan L, Rev., 1922, p. 436 et s.

Cf. 19. Mich. L. Rev. 86 et 3o Yale Journal 161.

La Cour refusa la déclaration, et à bon droit. Elle était en effet, en présence d'un nouveau Muskrat case, mais retourné, si l'on peut dire. Il y avait là également un procès fictif entre demandeur et défendeur ; mais, à l'inverse du Muskrat case, il y avait un conflit réel entre l'état de Michigan d'une part et les deux parties de l'autre. Par le moyen d'un jugement déclaratoire, demandeur et défendeur désiraient savoir s'ils pouvaient enfreindre une loi. C'était un procédé indirect de poser la question de constitutionnalité. Aussi la décision de la Cour de Michigan estelle, à cet égard, inattaquable.

Mais, sortant de la question et surtout de son rôle, elle déclara par voie de dictum que la loi sur le jugement déclaratoire était inconstitutionnelle.

Les raisons alléguées par la Cour Suprême de Michigan sont les suivantes :

1° La procédure déclaratoire imposera aux juges un supplément de travail considérable.

2° Elle fait des huit juges de la cour les avocats-conseils de trois millions de justiciables.

.3° Elle prête le flanc aux questions purement académiques (moot cases).

4° Elle impose aux juges des fonctions non judiciaires.

La première raison est inélégante et de plus inexacte ; car il en coûte moins aux juges de rendre un jugement déclaratoire interprétant un contrat qu'un jugement exécutoire qui suppose, outre l'interprétation du contrat, l'appréciation des dommages résultant de son inexécution.

La deuxième ne tient compte ni du principe que le jugement déclaratoire est rendu à la suite d'un conflit et d'une véritable instance ni de l'expérience concluante

faite en Angleterre. Quant aux questions purement académiques, la nécessité d'une controverse réelle (1) et l'exercice du pouvoir discrétionnaire suffisent pour les éliminer. Enfin il est paradoxal de soutenir que dire le droit n'est pas une fonction du juge.

La décision de la Cour Suprême de Michigan parut d'un fâcheux augure. Elle eut un certain retentissement dans quelques états, notamment dans Fétat de New-York, et ne fut pas étrangère au rejet de quelques demandes de déclarations. Toutefois la question de constitutionnalité ne fut posée à propos d'aucune d'elles.

Mais l'échec de la loi dans le Micliigan ne devait pas décourager l'état de Kansas qui, peu après, la lui empruntait presque textuellement, ni la Cour Suprême de cet état qui n'hésitait pas, dans une cause désormais célèbre, Attorney- Général ç. Grove^ à lui donner la consécration judiciaire (2).

Le défendeur, un employé de la Missouri Pacific Ry Co, avait été élu membre de la City Commission de Wichita. Un statut du Kansas défend qu'un employé d'une compagnie qui jouit d'une concession ou « franchise » accordée par une ville ou un district exerce dans la \'ille ou le district aucune fonction publique ou « office ». Grove ne chercha pas d'ailleurs à exercer sa fonction. Mais l'Attorney Général contesta par voie de jugement déclaratoire l'éligi-

(1) 11 faut dire, pour être impartial, que l'exigence d'une <> actual controversy » n'était pas mentionnée dans la loi de Michigan. L'état de Kansas qui a emprunté littéralement le texte de la loi de Micliigan en introduisant le jugement déclaratoire dans sa législation, a estimé avec raison, nécessaire de faire cette addition.

(2) Cf. VII. American Bar Assn. Journal, nov. 1921, p. 597 et 61S,

bilité de Grove, qui de son côté, attaqua le statut commeinconstitutionnel. La déclaration demandée par l'Attorney Général fut accordée : la décision tranchait du même coup deux autres questions de droit public, en confirmant la constitutionnalité du statut contesté et celle de la loi sur le jugement déclaratoire (1).

Un triple enseignement ressort des exemples que nousvenons de citer.

1° Ils nous montrent d'abord avec quelle facilité les questions de constitutionnalité peuvent être soulevées devant les tribunaux américains et la gravité des conséquences qu'elles entraînent.

2° Ils nous permettent de comprendre la préoccupation légitime qui, derrière les raisons alléguées, hantait l'esprit des juges de Michigan et à laquelle nous avons déjà fait allusion. Les juges ont craint qu'à propos d'un cas non encore mûri, d'un conflit insuffisamment dessiné^ ils ne soient amenés à prendre une décision grave et d'une portée immense.

3° L'obstacle n'est, sans doute, pas insurmontable,mais,. et c'est là le troisième ejiseignement qui se dégage de ces exemples, il ne faudra pas nous étonner si les Commissionners on Uniform State Law, en élaborant pour le jugement déclaratoire le projet de loi uniforme que nous allons maintenant étudier, n'ont pu se contenter des solutions simples

(1) Sur le cas State ex rel. Hopkins v. Grove (Kans. 1921), 201 Pac.^ 82. SuNDERLAND, 20 Mick. L. Rev., fév. 1922, p. 436 et 7 American- Bar. Ass. Journ., nov. 1921, p. 597 (anonyme).

et concises du dtoit anglais en la matière. Ce qui caractérise, en effet. l'Uniform Act on Declaratory Judgments, c'est sa longueur et la complexité de ses dispositions, que ne suffit pas à expliquer la nécessité d'en faciliter l'adaptation aux législations des divers états. Les auteurs du projet avaient à faire face à deux dangers diamétralement opposés, mais également redoutables : celui des interprétations restrictives qui réduisent une loi à néant et obligent le législateur à recommencer son œmTe et celui des répercussions lointaines qui, en étendant démesurément la sphère d'influence de la loi, arrivent à en faire condamner l'emploi.

SECTION III

l'uniform act on declaratory judgments (1).

Cet Act comprend 14 articles et constitue une synthèse originale des lois anglaises de 1850 et 1852, des Règles de 1883 et 1893, du projet de l'American Judicature Society^ du New- York Practice Act et du i\Iichigan Act.

Il faut bien se garder de voir dans ce texte le projet d'une loi destinée à être adoptée par le Congrès et imposée aux législatures des états. Cet Uniform Act, comme tous les projets portant la même dénomination, est un modèle de statut proposé aux états qui pourront l'adapter aux dispositions légales existantes.

La sect. 1 expose le but de la loi :« Les cours ayant jiiri-

(1) V. BoRCHARD, The Uniform Act on Declaratory Judgments, XXXIV, Harvard L. Rev., p. 697-716.

diction en équité auront pouvoir, dans tout procès en équité ou dans toute procédure indépendante ou interlocutoire, de déclarer des droits ou d'' autres rapports juridiques^ sur le vu d'une requête écrite, et cela, qu'une sanction exécutoire soit ou ne soit pas demandée, puisse ou ne puisse pas être demandée ; la déclaration rendue aura même effet qu'un jugement (arrêt) définitif. »

Cet article reproduit une disposition du New York Practice Act.

L'expression « cours ayant juridiction d'équité » était utile pour les états ayant conservé des cours distinctes pour les deux juridictions. Mais au cas où, le jugement déclaratoire obtenu, une sanction exécutoire serait recherchée, ce pourrait être une sanction « at law » aussi bien qu'en équité. Le mot « indépendante » qui s'oppose à « interlocutoire » a pour but d'empêcher que les tribunaux n'accueillent que des demandes incidentes à un procès en cours.

Le mot « droits » (rights) a été complété par l'expression « ou d'autres rapports juridiques » (other légal relations). C'est avec raison ; seul le mot « autres » semble superflu. L'expression « rapports juridiques » n'est pas plus compré- }iensive que le mot « droits )\ mais comporte une acception légèrement différente qu'un exemple fera mieux comprendre. Des marchands forains, attaquant l'arrêté d'un maire qui leur interdit l'accès d'un marché, demandent eoit une déclaration de l'existence de leur droit, soit une déclaration de la non-existence du dioit du maire à leur fermer le marché. Dans les questions d'état, au contraire, il s'agit uniquement de faire établir l'existence ou la non-existence de rapports juridiques, les droits qu'ils impHquent pouvant ne jamais prendre naissance.

La section 2 concerne la construction des actes privés et publics et est tirée de l'ordre LIV A des Règles anglaises de 1893. Toute personne dont les intérêts sont mentionnés dans un testament, énoncés dans un contrat ou acte instrumentaire quelconque, ou dont les droits sont affectés par une loi ou un règlement municipal, a qualité pour en demander l'interprétation au tribunal ainsi qu'une déclaration des droits et des charges qui en découlent pour elle.

Cet article a pour but d'éviter que les tribunaux ne se bornent à l'interprétation des testaments, comme ils furent parfois tentés de le faire. En outre, il est extrêmement important en ce que, combiné avec la deuxième partie de la section 5, il permet de faire déterminer la constitutionnalité d'une loi ou la légalité d'un acte administratif.

La section 3, qui mentionne qu'un' contrat peut être interprété avant toute rupture, semble assez inutile étant données les dispositions des deux premières sections.

La section 4, tirée du projet de l'American Judicature Society, qui l'avait elle-même empruntée à la loi anglaise de 1850, donne à toute personne intéressée directement ou indirectement à l'administration d'un trust (fidéicommis), à celle des biens d'une personne décédée, "mineure, interdite ou insolvable, la faculté de s'adresser aux tribunaux pour leur demander soit des instructions, soit des déclarations concernant leurs droits et leurs obligations.

La section 5 contient dans sa première partie une disposition qui devra vraisemblablement être modifiée, si elle ne l'a déjà été: toute personne, ayant ou prétendant avoir un intérêt de nature à être affecté par la déclaration, devra

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être mise en cause. On comprend les scrupules auxquels les rédacteurs de l'Act ont obéi. Mais le résultat sera la nullité de la procédure lorsque l'on aura omis de citer ne fût-ce qu'une seule personne, intéressée de près ou de loin au débat. Il eût suffi d'énoncer, comme le fait plus loin la même section, que le jugement n'aura effet qu'à l'égard des parties.

La seconde moitié de la section 5 exige que, dans toutes les questions impliquant la constitutionnalité d'un statut ou d'un règlement, l'Attorney Général soit cité et entendu, de même que le maire ou son représentant légal dans toutes celles qui impliquent l'interprétation d'une ordonnance ou d'une franchise municipale.

Cette deuxième partie, en connexion avec la section 2, montre qu'il n'y a pas lieu d'écarter de la pratique des jugements déclaratoires les questions de constitutionnalité. 11 était bon que la chose fût dite, et il était utile aussi que des garanties fussent fournies contre des abus possibles par une disposition mettant les parties aux prises avec les représentants du gouvernement.

La section 6 pose le principe du pouvoir discrétionnaire, mais en même temps elle s'efforce d'en tracer les limites : il pourra être exercé par la Gou^ lorsqu'elle estimera que sa décision ne serait pas de nature à mettre fin à l'incertitude des droits ou à la controverse portée devant elle. .

La section 7 établit les deux formes confessoire et négatoire de l'action. La section 8 précise la nature de l'acte introductif d'instgince ; summons, requête ou pétition en équité.

La section 9 prévoit le cas où, après le jugement déclai^atoire, un jugement exécutoire deviendrait nécessaire : il

pourra être facilement et rapidement accorde à la suite d'une ordonnance « to show cause » (1).

La section 10 prévoit la réunion d'un jury, toutes les fois qu'il y aura lieu d'apprécier et de résoudre une question de fait nécessaire à la solution de la question de droit.

Ces trois dernières sections sont empruntées au Michigan Act.

La section 11 concerne la répartition des frais qui doit se faire au gré des parties si elles en sont convenues •d'avance, sinon d'après les règles de l'équité.

Les dernières sections se rapportent à l'interprétation de la présente loi, interprétation qui doit se faire dans un sens aussi libéral que possible.

Encore une fois, l'Uniform Act on Declaratory Judgments ne doit pas être considéré comme un bloc intangible. Il est destiné, au contraire, à subir un sort assez différent •dans les divers états de l'Union. Les uns, qui confèrent à leurs tribunaux le pouvoir de faire des règlements, se borneront sans doute à faire passer dans leur législation les principaux articles, les trois premiers, par exemple, qui instituent le jugement déclaratoire et incorporeront ceux ■qui restent, dans leurs règles de Cour ; les autres états pourront en adopter l'ensemble avec de légères modificacations pour l'adapter aux conditions locales.

Le jugement déclaratoire en est actuellement aux Etats- Unis à la période d'essai et il est difficile de prévoir l'accueil qui sera fait au projet dans les divers états, plus difficile encore de prévoir celui que lui réserve la jurispru-

(1) Le but de l'ordonnance « to show cause » est d'inviter une partie récalcitrante à se présenter devant le tribunal à l'effet de lui faire connaître la cause pour laquelle elle ne s'est pas conformée à ses décisions.

dence. Ce n'est qu'à l'expérience qui en sera faite que l'on pourra juger de sa valeur .intrinsèque. Mais tel qu'il est, et malgré quelques critiques de détail auxquelles il peut prêter, il constitue une oeuvre de synthèse et d'unification remarquable, exécutée dans des conditions particulièrement délicates et qui fait le plus grand honneur aux juristes expérimentés qui l'ont entreprise et menée à bonne fin.