RES

dt DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

commune où le testateur était domicilié lors de son décès qui seraient appelés à bénéficier de la libéralité. Cette opinion a l'avantage de simplifier l'exécution des dernières volontés du testateur en attribuant la libéralité aux pauvres du lieu où la succession s'est ouverte. De plus elle a pour elle l'autorité de la tradition. La loi 49 au Code, $3,

de sacrosanclis ecclestis, voulait que ce fût l'Hôtel-Dieu du

lieu où le testateur avait son domicile qui bénéficiàt de toute libéralilé faite aux pauvres sans autre désignation. L'ancien droit suivait cette manière d'agir et Merlin rapporte à l'appui deux arrêts du Parlement de Paris des 7 août 1578 et 16 février 1605 qui consacrent cette solution (tr).

D'autres auteurs, au contraire, prétendent qu'il ne faut pas s'attacher au domicile de droit, mais à la résidence de fait. Laurent, qui enseigne cette opinion, la soutient ainsi : « Ge sont les pauvres qu'il connaît ou auxquels il s'intéresse, parce que d'ordinaire ils sont ses compatriotes, que le testateur veut gratilier, et non les pauvres d’une commune où il a son domicile légal, commune où peutêtre il n'a jamais mis le pied. Quant au choix de la résidence, si le testateur en a eu plusieurs, il nous semble que c'est une question de fait, puisque la décision dépend de l'intention du testateur (2). »

Une autre opinion enfin voudrait que la libéralité pro-

(1) Merlin, Réperloire universel el raisonné de jurisprudence, 5° 6d.,

t. VILL, p. 477.

(a) Laurent, Principes de droil civil français, L. XI, n° 3x»,

fitât aux pauvres de la commune où se trouvait le dispo sant au moment de la confection du testament.On trouve, en ce sens, un avis du Conseil d'Etat du 12 août 1834 qui dit que « les legs faits aux pauvres sans aucune autre désignation sont censés faits au profit des pauvres de la commune où le testateur se trouvait lorsqu'il a testé ». Pothier était du même avis dans son Introduction, au titre XVI de la Coutume d'Orléans (n° 38). Il est vrai d'ajouter que, dans un autre de ses ouvrages (1), le même auteur était d'un avis différent, lorsqu'il disait : « Observez que les pauvres parents du teslateur, lorsqu'ils 'en trouve, doivent être préférés pour ce legs, sinon le legs est censé fait aux pauvres de la paroisse du domicile. »

Quoi qu'il en soit de l'opinion de Pothier, que faut-il penser de ces divers systèmes ? [l'est clair qu'on peut tout d’abord écarter celui qui prend en considération le lieu où le testament a été fait. C’est là un acte purement matériel qui ne peut faire préjuger én rien des intentions du testateur. Mais quelle solution faut-il alors adopter ? Donnerat-on la préférence au lieu du domicile ou à celui de la résidence ? Nous avons vu les arguments que l’on apporte en faveur de chacun des systèmes. Il faut dire que le plus souvent la difficulté ne se présentera pas dans la pratique, parce que le domicile et la résidence se confondent dans bien des cas. Cependant, lorsque le domicile et la résidence

seront distincts, qu'arrivera Lil? Voici ce que l'on a cou-

(1) Pothier, Des donalions lestanenlaires,lit. IT, sect. 2, art. 5, n° 99.

tume de décider en pareille hypothèse. Gomme il s’agit après tout d'une interprétation de volonté, les juges du fond auront tous pouvoirs pour apprécier quelles pouvaient êlre dans chaque espèce les intentions du testateur. Ils s'éclaireront de tous les faits et circonstances de la cause pour déterminer quels pauvres le testateur avait plus particulièrement en vue, et ils décideront dans le sens qui leur paraîtra le plus conforme à la volonté du disposant. Tel est le système suivi par la jurisprudence, système que nous devons approuver pleinement (1).

Quant à l'opinion de Pothier, qui voudrait faire bénéficier tout d’abord les parents pauvres du testateur, nous verrons ce qu'il faut en penser quand nous étudierons les règles de l'autorisation et de la réduction, avec lesquelles

cette opinion paraît avoir quelque lien.

SECTION IT. — Représentation légale des pauvres

au sein de la commune.

Les pauvres, qui sont une collectivité, ont besoin d'un représentant pour accepter les libéralités en leur nom. Comme on l'a dit avec justesse : « Le corollaire indispensable de la théorie du Code sur la personnalité des pau-

vres, c'est non seulement l'unité de représentalion, mais

(1) Cf. Cour de Douai, 23 juin 1846, $S. 46.2.364 ; Cour de Paris 7 el 2o mai 1885, Gaz. Trib., 24 juin 1885 ; Cour de Douai, 27 décembre 1893 (Revue des élablissements de bienfaisance, 1894, p. 142)

la représentation par un individu (1) ». Pourquoi n’en est-il done pas ainsi dans l'état de notre législalion actuelle ? Si les pauvres ont aujourd'hui au sein de la commune plusieurs mandataires légaux, cela tient en partie à ce que les textes qui régissent les questions d'assistance datent d'époques différentes et se sont superposés les uns aux autres, sans que les plus récents aient abrogé les anciens ; et aussi à ce qu'une jurisprudence bien établie a accordé à certains établissements de bienfaisance un rôle prépondérant dans la représentation des pauvres.

Une libéralité adressée aux pauvres d’une commune peut en effet être acceptée aujourd’hui, selon les cas, par le maire, par le bureau de bienfaisance, par l'hospice ou par le bureau d'assistance médicale (2). Nous allons étudier successivement le rôle de ces divers organes ét déterminer la part qui revient à chacun d’eux en matière d’assistance.

Le maire tient ses pouvoirs des textes du Code civil et

de l'ordonnance du 2 avril 1817. La loi municipale du

(1) Léon Bour, Des personnes capables de recevoir les libéralités faites en faveur des pauvres, p. 16.

(2) Nous ne mentionnons que pour mémoire parmi les établissements d'assistance communale les caisses des écoles. Autorisées par une loi du ro avril 1863 en vue « d'encourager et de faciliter la fréquentation de l'éçole par des récompenses aux élèves assidus et secours aux élèves indigents», ces institutions ont été rendues obligatoires par la loi du 28 mars 1882 (art. 17). Comme elles se raltachent autant au service de l’enseignement qu’à celui de l'assistance, et qu'à ce titre elles dépendent du ministre de l'Instruction publique, nous ne nous en OCCUperons pas.

5 avril 1884 n'y a porté aucune modificalion. Or, à lire l’artiele 957 du Code civil et l'article 3 de l'ordonnance de 1817, il semblerait que le maire ait au sein de la commune la plénitude de la représentation légale des pauvres. L'article 937 porte, en effet, que «les donations faites au profil d’hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, seront acceptées par les administrateurs de ces communes ou élablissements, après y avoir été dûment autorisés ». Et l’article 3 de l'ordonnance du 2 avril 1817 s'exprime ainsi: « L’acceptation des dons ou legs autorisés sera faite... par les maires des communes lorsque les dons ou legs seront faits au profit de la généralité des habitants ou pour le soulagement et l'instruetion des pauvres de la commune. » Ces textes consacreraient donc au profit du maire cette unité de représentation el cette représentation par un individu,dont parle M, Bour, Comment se fait-il qu'il n'en soit pas ainsi dans la pratique, et que ce rôle donné au maire par le Code soit aujourd'hui réduit presqu'à rien ? C'est ce que nous verrons en étudiant le rôle des établissements de bienfaisance dans la représentation légale des pauvres.

Mais reprenons un peu l'étude des pouvoirs du maire. Le Code civil et l'ordonnance de 1817 désignent clairement le maire dans chaque commune pour accepter les libéralités faites aux pauvres. Puisque les pauvres de chaque commune forment, comme nous l'avons vu, d’après le système même du Code civil, une personne morale, il

est tout naturel que ce rôle soit attribué au maire. Mais

en quelle qualité le maire acceptera til ces libéralités ? Sera-ce comme représentant de la commune ? ou comme représentant de l'Etat ? Ce ne sera ni comme délégué de la commune, ni comme délégué du pouvoir central qu'il agira ici : il interviendra au nom des indigents. Aussi le décret d'autorisation prendra-t-il soin de préciser que c'est en cette qualité qu'il acceptera la libéralité.

Nous lisons, en effet, dans une note du 22 janvier 1891 que « le Conseil d'État, touten adoptant le projet de décret relatif aux legs faits par le sieur Carel à divers établissements (Calvados et Orne), a cru devoir modifier la rédaction des articles 2 et 4 en faisant intervenir les maires au lieu des conseils municipaux. La représentation par le maire est, en effet, la formule employée par l'ordonnance du 2 avril 1817, quand il s’agit de dons et legs faits pour le soulagement et l’instruction des pauvres de la commune ». Et une autre note du 1r mars 1891, rappelant cette jurisprudence, s'exprime en termes semblables lorsqu'elle dit: « La section de l'Intérieur, de l'Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts du Conseil d'Etat, tout en adoptant le projet de décret tendant à autoriser notamment l’acceptation des legs faits par le sieur Lafitte à la commune d’Audignon (Landes), a cru devoir remanier la rédaction du décret de façon à la mettre en harmonie avec la jurisprudence récemment adoptée par le Con. seil d'État. Le legs fait à la commune pour les pauvres doit, en vertu de cette jurisprudence, être acceplé par le

maire comme représentant légal des pauvres et non comme

représentant de la commune: il en résulte que c'est au maire et non au conseil municipal qu'il appartient, sous le contrôle de l'autorité supérieure, de consentir des allocations au profit des parents du testateur dont la situation paraît digne d'intérêt (1). » Comme on le voit par cette espèce,le Conseil d’Étatadoptela même solution,qu'il s'agisse de libéralités faites aux pauvres directement où de libéralités adressées à la commune pour les pauvres. Dans l'un et l’autre cas, c'est le maire qui a qualité pour accepter au nom des pauvres. De plus, cette dernière note tire une conséquence logique du principe de la représentation des pauvres par le maire, en disant qu'il aura toute latitude pour secourir {els pauvres qu'il lui plaira. Il faut même aller plus loin et dire que le maire peut, à son gré, accepter ou refuser les libéralités faites aux pauvres. Le conseil municipal ne peut intervenir que pour donner un simple avis (art. 70 de la loi du 5 avril 1884) (2).

Ce système si simple, qui confie à un seul individu par commune la représentation légale des pauvres, ne devait

(x) Voir également : note de la section de l'Intérieur du r9 juillet

(2) Note de la section de l'Intérieur du 9 novembre 1892: « La section de l'Intérieur, tout en adoptant le projet de décret concernant les legs faits par le sicur Malré à divers établissements de la Loire-Inféricure, a cru devoir supprimer à l'article 3. la mention de la délibération du conseil municipal de Balz, en date du 22 mai 1892, I n'appartient pas, en effet, au conseil municipal de statuer sur l'emploi des legs fails aux pauvres dans les communes où il n'existe pas de bureau de bienfaisance. Celle assemblée se borne alors à donner un avis sur l'acceptation des legs conformément à l'article 5o de la loi du 5 avril 1884, »

pas longtemps prévaloir. Le rôle attribué aux établissements communaux d'assistance récemment créés ou reconstitués devait, en fait, limiter considérablement sa compétence. Cette tendance à diminuer les pouvoirs du maire s'est accentuée pendant tout le cours du xix® siècle, et le législateur de 1804 ne reconnaîtrait plus aujourd'hui son œuvre dans le rôle très restreint que joue encore le maire comme représentant légal des pauvres.

C'est à la loi du 7 frimaire an V que nous devons la création des bureaux de bienfaisance. Dans chaque commune il existe ou il peut exisier un établissement de ce genre, dont la mission consiste à répartir les secours à domicile aux indigents. Il semble procéder dans ce mode d'assistance des bureaux de charité qui existaient à la fin de l'Ancien Régime.

Le bureau de bienfaisance est administré par une commission comprenant sept membres : le maire, membre de droit et président, quatre membres nommés par le préfet et deux membres élus par le conseil municipal (Loi du 5 août 1879, art. 1°). Il forme un établissement public et comme tel il est doué de la personnalité civile.

L'article 8 de la loi de frimaire lui reconnaît l'aptitude à recueillir les dons qui lui sont offerts. Il faut entendre par là les dons modiques, tels que ceux provenant de quêtes et de souscriptions, et qui ne sont pas soumis aux nécessités de l'autorisation dont il est parlé dans les articles g1o et 937 du Code civil. ILest évident que par ailleurs,

lorsqu'un bienfaiteur a manifesté l'intention de voir em-

ployer sa libéralité en secours à domicile, c'est le bureau de bienfaisance qui est compétent. Voilà donc déjà des hypothèses où l'intervention du maire est écartée.

Mais la jurisprudence, tant administrative que judiciaire, est allée plus loin. Toute libéralité faite aux pauvres sans autre indication, a-t-elle dit, doit être recueillie par le bureau de bienfaisance, représentant légal des pauvres. Et de fait, chaque fois qu'un décret intervenait pour autoriser un don ou un legs en faveur des pauvres, il prenait soin de dire que c'était le bureau de bienfaisance qui devait accepter la libéralité. Bien plus, lorsqu'il n'existait pas de bureau de bienfaisance dans la commune dont les pauvres étaient gratifiés, il en était créé un si les revenus de la libéralité dépassaient cinquante francs. Dans ce cas, l'intervention du maire était toute provisoire, et le don ou le legs devait revenir au bureau de bienfaisance dès qu'il était constitué. La loi du 4 février r907, dont nous parlerons à propos des règles de l'autorisation, n'a pas modifié cette jurisprudenceadministrative qui accordeaux bureaux de bienfaisance un rôle prépondérant dans la représentation légale des pauvres. On ne peut y signaler qu'une exception. Dans la période qui s'étend de l'avis du 6 mars 1873 à l'avis du 7 juillet 1887, le Conseil d'Etat, adoptant une opinion plus conforme au système du Code civil, a décidé que toutes les libéralités faites aux pauvres sans autre indication devaient être exclusivement réservées à l'acceptation du maire: celui-ci était le seul représentant

légal des pauvres, En conséquence, les établissements de

bienfaisance n'étaient compétents que pour les dons et legs qui leur étaient faits nommément. Mais une telle doctrine n'a pas prévalu Le Conseil d'Etat est revenu à sa jurisprudence antérieure, et celle-ci est trop bien établie aujourd'hui pour qu'il y ait doute à cet égard. Elle a pour elle une autorité presque séculaire ; c’est un courant qu'il serait difficile de remonter. De leur côté, les tribunaux judiciaires ont montré la même tendance à accorder aux bureaux de bienfaisance le droit de revendiquer les libéralités faites aux pauvres sans autre indication, Et depuis, un arrêt de la Cour de cassation du 21 avril 1898 (1), qui a posé en principe que le « bureau de bienfaisance, étant le représentant légal des pauvres de la commune, a capacité pour demander, au nom des bénéliciaires, la délivrance des sommes à eux léguées », il serait bien téméraire de plaider le contraire. Comme on le voit, le rôle attribué par la jurisprudence en matière de libéralités charitables a eu pour conséquence de diminuer dans une large mesure les fonctions du maire, telles qu’elles découlaient des textes du Code civil et de l'ordonnance de 1817.

Un tel système, en effet, est en contradiction avec le texte même de la loi. Le Code civil et l'ordonnance du 2 avril 1817, ayons-nous vu, sont formels pour attribuer au maire dans chaque commune la représentation légale des pauvres. De plus, si nous nous reportons à la loi du 7 fri-

maire an V, quiest comme la charte organique des bu-

(1) Cass., 21 avril 1898, D. 98.1.455, S. 98.1.233.

reaux de bienfaisance, nous ne voyons nullement quelle ait voulu leur faire jouer le rôle qui leur a été dévolu par la jurisprudence, Comment concilier, en effet, cette plénitude de la représentation légale des pauvres avec l'article 2 de la loi de frimaire qui dit qu'ils ontété créés, non pour secourir tous les indigents, mais seulement une catégorie : celle des indigents qui ne sont pas dans les hospices ? Et avec l'article 4 qui leur donne pour mission de répartir les secours à domicile ? Cette spécialisation n'est pas en harmonie avec le rôle qu'on veut leur faire jouer. L'assistance bien comprise doit s'adresser à tous les indigents et ne pas se borner aux secours à domicile. D'ailleurs, la loi elle-même a déterminé les ressources des bureaux de bienfaisance. Dans son article 1°", elle a établi à leur profit un droit sur le prix d'entrée de tous les spectacles pour lesquels les spectateurs paient: et dans son article 8, elle reconnaît qu'ils ont pleine capacité pour accepter les dons qui leur sont offerts, Mais elle n’a pas été au delà. Elle n'a pas dit qu'ils seraient compétents pour recueillir toutes libéralités adressées aux pauvres, Le verbe « offrir » qu'emploie le texte montre bien qu'il ne s’agit que des libéralités adressées aux bureaux de bien: faisance directement. Ces libéralités, dans la pensée des auteurs de la loi, ne devaient être, comme nous l'avons dit, que des dons modestes pour lesquels l'autorisation n'est pas nécessaire. Et si, dans la suite, on est arrivé à leur reconnaître la faculté d'accepter des dons et legs plus

considérables, et pour lesquels l'autorisation est néces-

saire, il ne faut pas conclure de cette extension de capacité au droit de revendiquer toutes les libéralités faites aux pauvres en général sans autre indication.

Sur quels motifs s'appuie donc cette jurisprudence qui accorde aux bureaux de bienfaisance la plénitude de la représentation légale des pauvres ? Sur une simple présomption de volonté analogue à celle que consacrait Le droit romain, lorsqu'il décidait que toute libéralité faite aux pauvres sans autre désignation devait profiter à l'Hôtel-Dieu du lieu où était domicilié le testateur (1). Ici, ce ne sont plus les pauvres malades qui doivent bénéficier de la libéralité, comme en droit romain, mais les indigents valides, ceux qui sont secourus à domicile. Tel est en effet, d'après le système de la jurisprudence, le mode normal d'assistance ; et lorsque le bienfaiteur n’a rien dit, il est à présumer qu'il a entendu accepter un tel emploi de sa libéralité. Rien n’est moins prouvé que cette interprétation forcée de la volonté du disposant. Et rien n’est moins équitable aussi, car il y a des infortunes aussi intéressantes à soulager que celles dont connaît le bureau de bienfaisance : les indigents malades par exemple sont aussi dignes d'intérêt que les pauvres valides. Au surplus, si le droit romain établissait une présomption en faveur

d'une catégorie de pauvres, si contestable que püût ètre

(1) L. 49, C. $ 3, de sacrosanclis ecclesiis : Ubi aulem indistincte pauperes scripli sunt heredes, ibi Xenonem ejus civilalis omnino hereditalem nanciser.

celle présomption, elle avait du moins le mérite de S'appuyer sur un texte formel. Notre jurisprudence ne peut pas en faire autant, et nous ne trouvons nulle part un texte de loi consacrant au profit du bureau de bienfaisance ces pouvoirs exorbitants que lui reconnait aujourd'hui la pratique.

Une autre limitation, apportée au rôle du maire en matière charitable, provient de l'existence dans certaines communes d'hospices ou d'hôpitaux. Cest encore à la législation du Directoire que nous devons la reconstitution de ces établissements de bienfaisance, qui avaient été particulièrement nombreux et bien dotés dans l'ancienne France. Les lois des 16 vendémiaire, 29 pluviôse et 20 ventôse an V leur avaient restitué ceux de leurs biens qui n'avaient pas été aliénés. Tout comme les bureaux de bienfaisance, le législateur les a admis au bénéfice de la vie civile.

Les hospices ont pour mission de recueillir les enfants, les vieillards et les incurables. Aux hôpitaux incombe la tâche de soigner les indigents malades. Les hospices et les hôpitaux, lorsqu'il existe dans un même endroit ces deux sortes d'établissements, ont une administration commune. Leur commission administrative est composée d'une façon analogue à celle des bureaux de bienfaisance : le maire, membre de droit et président, quatre membres nommés par le préfet et deux membres élus par le conseil municipal.

Lorsqu'une libéralité est destinée aux pauvres malades,

elle est recueillie par les hospices et hôpitaux. La pratique administrative est dans ce sens et elle écarte le maire de l'emploi de la libéralité. Il faut, bien entendu, qu'il yaitun hospice ou un hôpital dans la commune, sinon le maire reprendrait sa compétence pour accepter au nom des pauvres. De plus on peut gratifier directement l'établissement en question, car il a la personnalité morale et peut recevoir tous les dons ou legs qui lui sont adressés en vue du service qu'il assure.

Cette double limitation, apportée à l'exercice des pouvoirs du maire par les bureaux de bienfaisance et les hospices et hôpitaux, ne se produisait que là où il existait des établissements de ce genre. Partout ailleurs, le maire conservait la plénitude de la représentation légale des pauvres telle qu'elle résultait du Code civil et de l'ordonnance de 1817 (1). Etcommeil y avait beaucoup de communes sans bureau de bienfaisance et sans hospice, la conception de la représentation légale des pauvres élaborée par ces textes était respectée.

Vint la loi du 15 juillet 1893 sur les bureaux d'assistance médicale gratuite. Gette loi a eu pour but de créer dans

chaque commune un bureau chargé de l'assistance médi-

(1) Encore faut-il en excepter les hypothèses où la libéralité dépassait cinquante francs de revenu. Nous avons vu plus haut qu'en pareil cas le Conseil d'Etat, tout en autorisant la libéralité, procédait à la création d’un bureau de bienfaisance. Elle avait donc pour conséquence indirecte de dessaisir le maire de ses pouvoirs en provoquant cette création.

cale aux indigents, soit en leur faisant donner gratuitement chez eux les soins dont ils ont besoin, soit en les plaçant dans un hôpital. Il forme un rouage nouveau dans l'administration de l'assistance en se superposant à ceux qui existaient déjà. Le bureau d'assistance médicale gratuite est une personne morale distincte de celle des autres établissements de bienfaisance.[l a un patrimoine propre et peut recevoir toutes libéralités ayant trait à sa mission. Bien plus, la loi du 15 juillet 1893 a un effet rétroaclif en quelque sorte, puisqu'elle attribue à ces bureaux les revenus de fondations faites antérieurement aux communes, départements, bureaux de bienfaisance ou établissements hospitaliers, et affectés au service de l'assistance médicale.

La commission administrative du bureau d'assistance médicale se compose de la réunion des deux commissions du bureau de bienfaisance et de l'hospice, quand elles existent dans une même ville. Elle se confond avec celle du bureau bienfaisance là où il n'y a pas l'hospice. À défaut d’hospice et de bureau de bienfaisance, sa commission, qui est composée de la même manière que celle des bureaux de bienfaisance ou des hospices, possède, en dehors de ses attributions propres, tous les droits et attributions qui appartiennent aux bureaux de bienfaisance.

On voit dès lors le rôle important que le bureau d'assislance est appelé à jouer au sein de la commune. Partout où il n'y a pas de bureau de bienfaisance, il doit en faire

fonctions, et désormais le maire ne sera plus compétent

pour recevoir les libéralités qu'un bureau de bienfaisance se voit attribuer d'ordinaire. Or, nous savons l'extension considérable apportée par la jurisprudence à la capacité de recevoir des bureaux de bienfaisance. Considérés comme les représentants légaux des pauvres, ils ont qualité pour recevoir toutes libéralités faites sans indication.

La loi du 15 juillet 1893 a done fortement ébranlé la théorie du Code. Cependant, on peut dire que par certains côtés elle lui ressemble. Le Code, avons-nous vu, établissait l'unité de représentation. La loi nouvelle, en donnant dans bien des cas au bureau d’assistance médicale des attributions très étendues, eten dehors de sa mission propre, semble unifier également à son profit la représentation des pauvres. Dans les communes dépourvues d’hospices et de bureau de bienfaisance, c'est au bureau d'assistance qu il appartient de cumuler tous les services et de réaliser par conséquent une certaine unité. C'était d’ailleurs l'intention même des auteurs de la loi, et il n'y a qu'à lire l'exposé des motifs pour voir que le législateur de 1893 considérait la loi nouvelle comme un acheminement vers la concentration des services d’assistance. Les paroles de M. Rey, le rapporteur à la Chambre, ne laissent en effet aucun doute à cet égard : « En accordant, disaitil, au bureau d'assistance tous les droits et attributions du bureau de bienfaisance, on en fait un organisme complet qui commencera par remplir les obligations restreintes

qui lui seront imposées par la loi, mais qui sera lout prêt Pre si

pour se livrer aux autres œuvres d'assistance au fur et à mesure que ses ressources se développeront. »

IL ne faut cependant pas conclure de là que la loi du 15 juillet 1893 a entendu supprimer les bureaux de bienfaisance qui existaient lors de sa création. Non seulement ceux-ci continueront à accomplir la tâche qui leur incombe, mais de nouveaux bureaux peuvent encore être créés (1). C'est simplement en attendant leur création que le bureau d'assistance remplira leurs fonctions, La loi de 1893 n'a pas abrogé la loi du 7 frimaire an V. Le Conseil d'Etat s'est nettement prononcé en ce sens dans un avis du 28 février 1894 contrairement à une circulaire du ministre de l'Intérieur du 31 juillet 1893.

Le résultat le plus évident de la loi du 15 juillet 1893 a donc été de dépouiller encore le maire d'une partie de ses attribulions,

. Que reste-t-il aujourd'hui à celui-ci de ces pouvoirs si étendus que le Code lui avait reconnus en matière de représentation légale des pauvres ? Bien peu de choses assurément. Nous avons vu les empiétements successifs des divers établissements publies qui peu à peu ont attiré à

(1) Les lois de séparation notamment ont eu comme conséquence la création d'un cerlain nombre de bureaux de bienfaisance là où il n'en existait pas encore, L'exposé des motifs d'un projet de loi relatif à la création des bureaux de bienfaisance, déposé au Sénat le 17 décembre 1912, dil que, par suile de l'application « des lois de 1905 el 1908 sur la séparalion des Eglises et de l'Etat, le nombre des bureaux de bienfaisance créés n'a pas été inférieur à 3.750 sur

un lolal actuellement existant de 1g.g21 ». J. off., 1912, Sénat, Docurments, annexe 390, p. 120, sess. ext.

LIBÉRALITES SANS INDICATION D'INTERMÉDIAIRES 5i

eux les libéralités faites aux pauvres. Nous avons vu les cas dans lesquels une libéralité va au bureau de bienfaisance, à l'hospice ou au bureau d'assistance médicale. Quelles sont donc les hypothèses où le maire est encore compétent pour recueillir une libéralité au nom des pauvres ? La jurisprudence est d'accord pour admettre que chaque fois qu'il n'y a pas d'établissement spécialement désigné par son but pour recueillir la hibéralité, le maire, depuis 1893, continue à pouvoir l'accepter. Cela arrivera notamment lorsque la libéralité aura pour but la fondalion d’asiles, de crèches, de dots pour ménages pauvres, de prix de vertu, etc., en un mot d’'œuvres d'assistance qui ne rentrent pas dans le cadre des services assurés par les établissements que nous avons étudiés. Certains arrêts lui ont même reconnu la compétence pour recevoir les libéralités relatives à l'hospitalisation des enfants, des vieillards ou des incurables (1). Peut-il recevoir une libéralité destinée à la création d'un hôpital ? L'opinion générale admet que oui {2}. Cependant la question est controversée, et cerlains prétendent qu'une telle libéralité est plutôt du ressort du bureau d'assistance médicale, En tout cas, lorsqu'il s'agit de recueillir le bénéfice de la fondation d'un ou plusieurs lits dans l'hôpital d’une autre commune, la jurisprudence administrative a coutume de faire intervenir le bureau d'assistance médi- (1) Cass. req., 6 août 1895, D. 96.1.822.

(2) Cass. req., 26 janvier 1893 (Revue des élablissements de bien faisance, 1893, p. 122) ; Cour d'Amiens, 10 décembre 1894, D. 96.2 76.

cale. Quoi qu'il en soit, on peut dire que le maire, représentant légal des pauvres à l'époque du Code civil, n'est plus aujourd'hui que le suppléant des divers établissements de bienfaisance qui sont devenus leurs mandataires légaux.

En résumé, si nous jetons un coup d'œil d'ensemble sur la représentation légale des pauvres d'une commune à l'heure actuelle, nous constatons qu’ils peuvent avoir, suivant les cas, quatre sorles de mandataires légaux : le maire, le bureau de bienfaisance, la commission des hospices et le bureau d'assistance médicale gratuite. Nous verrons dans une des sections suivantes quelles réformes ont élé proposées pour remédier aux inconvénients résultant de celle pluralité de représentants.

Il nous faut dire un mot maintenant du sort réservé aux libéralités charitables lorsqu'elles sont adressées aux pauvres de plasieurs communes. Généralement, c'est le préfet qui est chargé de les accepter. « Les pauvres d'une circonscription territoriale embrassant plusieurs communes d'un même département, dit une note de la section de l'Intérieur du Conseil d'Elat en date du 26 décembre 187», sont représentés par le préfet. » Le préfet intervient ici, non plus comme représentant du département, mais comme représentant des pauvres. La note que nous venons de citer déclare en effet que « l'autorisation d'accepter ou de refuser des legs faits au profit des pauvres d'un dé. parlement ne peut être donnée par le conseil général, »

Mais ne pourrait-on pas décider plutôt que les maires des

diverses communes dont les pauvres sont gratifiés ont qualité pour accepter ? Ce système serait plus en harmonie avec la théorie du Code. De plus il s'adapterait à ce principe qui veut qu'en matière d'assistance ce soit la commune qui forme l'unité de circonscription. C’est d'ailleurs une conceplion que n'ignore pas tout à fait la jurisprudence, et l’on peut citer en ce sens une note du Conseil d'Etat du 5 janvier 1887. Mais c'est pour des raisons d'ordre pratique que l’on fait intervenir le préfet. Au surplus, ces mêmes raisons expliquent également pourquoi, lorsque la libéralité est adressée aux pauvres de plusieurs départements, c'est le ministre de l'Intérieur qui est compétent

pour l'accepter (r).

SECTION III. — Régime spécial à la Ville de Paris en watière de représentation légale des pauvres.

La Ville de Paris échappe, en matière de représentation légale des pauvres, au système que nous venons de décrire. En vertu de la loi du 10 janvier 1849, tous les services d'assistance de la capitale sont concentrés entre les mains d’un établissement unique, doté de la personnalité morale, et qu'on appelle l'administration générale de l'Assistance publique. Cet établissement réalise à son profit cette unité de représentation qu'il serait si désirable de

voir s'établir dans toutes les communes de France.

(x) Avis du Conseil d'Etat du 15 février 1837.

A la tête de cette administration se trouve placé un directeur responsable, nommé par le ministre de l'Intérieur, sur la proposition du préfet de la Seine (art, 2), Un conseil de surveillarice l'assiste dans l'exercice de ses fonctions.

L'administration générale de l'Assistance publiqué comprend, dit l’article 1° de la loi de 1849, « le service des secours à domicile et le service des hôpitaux et hospices civils ». Néanmoins, la personnalité juridique des bureaux de bienfaisance et des hospices et hôpitaux demeure distincte de celle de l’Assistance publique, quoique ces établissements soient placés sous sa dépendance, Cela ressort très nettement d'un avis de la section de l'Intérieur du 18 mars 1890, qui déclare que les bureaux de bienfaisance de Paris ont une personnalité civile distincte de celle de l’Assistance publique, et qui ajoute « que si, en vertu de l'article 3 de la loi du 10 janvier 1849, les dons et legs faits aux bureaux de bienfaisance de Paris doivent être acceptés par le directeur général de l'Assistance publique, qui est ainsi désigné comme leur représentant légal, cette acceptation doit être faite par celui-ci au nom de ces établissements », Celle solution, qui ne vise que les bureaux de bienfaisance, doit être égalem e appliquée aux hospices et hôpitaux par raison d'analogie.

Si donc une libéralité est faite à un bureau de bienfaisance ou à un hôpital de la Ville de Paris; le directeur de l'Assistance publique aura qualité pour l'accepter au nom

de ces établissements. Si la libéralité s'adresse directement

aux pauvres sans autre indication, c'est encore lui qui sera compétent pour l'accepter : ilest le représentant légal des pauvres. Si le bienfaiteur a adressé sa libéralité à un établissement de bienfaisance dépourvu d'existence légale, le directeur de l'Assistance publique aura également le droit d'intervenir pour revendiquer le don ou le legs fait dans ces conditions : ainsi en a décidé un avis de la section de l'Intérieur du 7 décembre 1858. Enfin si la libéralité est adressée à un établissement reconnu, mais n'ayant pas la vocation charitable, c’est encore le directeur de l’Assistance publique qui aura mission de la recueillir (Avis du Conseil d'État du 1°" décembre 1881).

Comme on le voit, c'est la plénitude de la représentation légale des pauvres qu'exerce à Paris le directeur général de l’Assistance publique. Toutefois il faut ajoutér pour être complet que ces attributions, si générales qu'elles soient, sont limitées sur deux points particuliers. Les caisses des écoles des vingt arrondissements de Paris restent compétentes pour accepter les dons et legs faits aux enfants indigents qui fréquentent les écoles primaires de la Ville de Paris. D'autre part, le préfet de la Seine a qualité en ce qui concerne les libéralités adressées aux enfants assistés et aux enfants maltraités ou moralement abandonnés. En dehors de là, le directeur de l’Assistance publique a les

attributions les plus étendues.

SECTION IV, — De l'exécution des libéralités charitables.

Nous avons déterminé dans notre première section quels étaient les bénéficiaires d’une libéralité faite en termes généraux aux pauvres. Nous avons vu ensuite quels élaient, dans l’état de la législation actuelle, les mandataires légaux ayant pouvoir de recueillir au nom des pauvres la libéralité ainsi faite, Il nous reste à étudier maintenant le sort réservé à une telle libéralité,.

Supposons quil n’y ait aucun doute ni sur la commune à laquelle appartiennent les pauvres gratifiés, ni sur le mandataire chargé de recueillir en leur nom. Cette libéralité va-t-elle s'exécuter sans difficultés ? Parviendra-t-elle toujours dans son intégralité aux bénéficiaires ? C'est pour répondre à ces questions que nous allons examiner successivement et les règles de l'autorisation administrative

et celles de la réduction.

A. — De l'aulorisation administratiwe.

Les articles 910 et 937 du Code civil avaient posé en principe qu'une libéralité charitable devait être autorisée par le gouvernement pour recevoir son exécution, Néanmoins on élait d'accord pour excepler de cette formalité es dons modiques, comme les donations d'effets mobiliers ou les petites sommes provenant de quêtes ou de sous-

criplions failes pour le soulagement des pauvres (1). Mais,

(1) Avis du Conseil d'Etat du 28 janvier 1840.

pour toutes les libéralités de quelque importance, l'autorisation gouvernementale était la condition sine quà non de leur exécution,

La loi du 4 février rgo1 a atténué dans une certaine mesure celte entrave apportée par le Code au libre accomplissement des volontés des bienfaiteurs. Désormais, en vertu de cette loi, toutes les libéralités faites sans charges, conditions ni affectation immobilières sont dispensées de la nécessité de demander l'autorisation (art. 4). Si donc une libéralité est adressée directement aux pauvres sans autre indication; si de plus elle n'est grevée d’aucunes charges, conditions ou affectation immobilières, la personne morale ou physique compétente pour accepter au nom des pauvres pourra le faire sans demander l’autorisation. Pourtant si c'est un bureau de bienfaisance ou un hospice, il faudra un avis favorable du conseil municipal (art. 4).

Mais il n'en sera pas toujours ainsi. Le bienfaiteur, tout en adressant sa libéralité aux pauvres en généralet sans indiquer d’intermédiaires, pourra néanmoins la greverde charges, conditions ou affectation immobilières. Dans ce cas, la nécessité de demander l'autorisation reparaît. Depuis la loi du 4 février 1901, ce n’est plus au gouverne ment qu'il appartiendra de la donner. Un simple arrêté du préfet suffira si la libéralité doit revenir à un établissement communal ou départemental. Un décret en Conseil d'Etat n'interviendra que s'il s'agit d’une libéralité désti-

néé à un établissement national. Enfin l'article 7 de la loi

de 1901, prévoyant le cas où des réclamations seraient élevées par les familles, décide que dans ces hypothèses l'autorisation devra être donnée par décret en Conseil d'Etat.

Comme on le voit, si en principe l'autorisation n’est plus nécessaire, en fait les nombreuses exceptions apportées à la règle nouvelle maintiennent, pour la plupart des libéralités charitables, la nécessité d'une autorisation préalable de l'administration.

Ce pouvoir donné par la loi à l'administration met en définitive entre ses mains le sort de la libéralité faite aux pauvres. Si elle accorde l'autorisation, les intentions du bienfaiteur seront réalisées ; dans le cas contraire, il n'en sera pas tenu compte ; enfin elle modifiera ces mêmes intentions si elle n’accorde l'autorisation que pour partie. De toutes façons, le besoin d'obtenir cette autorisation est une atteinte très grave portée au principe posé par l'article 544 du Code civil.

« La propriété, dit cet article, est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, » La liberté la plus grande doit donc appartenir aux citoyens dans la disposition de leur patrimoine, et ce n'est qu'avec une extrême prudence et pour des motifs très sérieux que la loi doit apporter des limitations à l'exercice du droit de propriété. Elle l'a fait notamment en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique où des considérations d'intérêt public lui permettent de déposséder un proprié-

taire de sa propriété à la condition de lui payer préala-

blement une juste indemnité. Elle l'a fait également en établissant une réserve au profit de certains héritiers naturels. Mais en dehors de pareilles hypothèses, liberté absolue pour le propriétaire de disposer de son bien. Comment expliquer alors que le législateur ait cru pouvoir soumettre les libéralités charitables à la formalité de l'autorisation ? En n'accordant pas son autorisation ou en ne l’accordant que pour partie, l'administration méconnaît gravement les intentions du disposant; elle refait en quelque sorte son testament lorsqu'il s’agit de legs. |

Pour justifier ces pouvoirs exorbilants donnés à l'administration en matière de libéralités charitables, on a mis en avant plusieurs motifs.

On a dit tout d'abord que cette tutelle administrative avait pour but de maintenir les établissements de bienfaisance dans l'exercice de leurs attributions respectives, en les empêchant de recevoir des libéralités dont l'exécution les forcerait à sortir de leur rôle. Nous verrons ce qu'il faut penser de cette explication quand nous étudierons le principe de la spécialité.

On a dit aussi que la formalité de l'autorisation administrative avait été édictée dans l'intérêt même de la personne morale gratifiée. En lui imposant l'obligation de demander cette autorisation, on la protégerait contre ellemême. Autrement elle pourrait se laisser aller à accepter des libéralités dont les charges pourraient être onéreuses pour elle. Il semble bien que ce soit là l'esprit qui a inspiré

la loi du 4 février 1901. En effet, si la libéralité doit être

acceptée par un établissement public communal autre que le bureau de bienfaisance ou l'hospice, et qu'elle soit faite sans charges, conditions ni affectation immobilières, pas d'autorisation à demander. Dans le cas contraire, nécessité de l'autorisation. Jusque-là rien que de très compréhensible. Mais comment expliquer alors certaines différences de traitement qui existent selon la nature des établissements qui doivent recueillir la libéralité ?

Pourquoi, par exemple, si c'est à la commune ou au département que la libéralité s'adresse, ceux-ci peuvent-ils accepter ou refuser librement, qu'il y ait des charges ou qu'il n'y en ait pas ? On ne voit pas la raison d'être de cette différence. Peut-être les citoyens dévoués qui administrent les établissements de bienfaisance sont-ils considérés comme moins capables que ceux qui appartiennent aux conseils généraux et aux conseils municipaux. On serait tenté de le croire.

- Dans le cas où la libéralité doit être recueillie par le bureau de bienfaisance ou par l'hospice, il faut un avis favorable du conseil municipal. S'il y a conflit entre la commission administrative de l'établissement charitable et l'assemblée municipale, il est tranché par un arrûté motivé du préfet. En quoi cet avis du conseil municipal protégera-t-il l'établissement gratifié ? Les membres des commissions administratives ne sont-ils pas nommés par le gouvernement pour partie el par le conseil municipal pour l’autre partie ? On ne voit pas bien ce que ces com-

plications peuvent apporter de garantie, Elles n’ont qu'un

résultat : rendre plus difficile l'exéculion de libéralités que le législateur devrait au contraire favoriser.

Enfin, autre inégalité de traitement : le bureau d'’assistance médicale gratuile n'a jamais besoin d'autorisation pour accepter ou refuser une libéralité. Or, nous savons que sa commission administrative se compose de la réunion des commissions du bureau de bienfaisance et de l'hospice, ou se confond avec celle du bureau de bienfaisance lorsqu'il n'y a pas d'hospice. Les mêmes personnes ont sans doute plus de maturité d'esprit lorsqu'elles s’assemblent en bureau d'assistance que lorsqu'elles composent la commission administrative du bureau de bienfaisance ou de l'hospice. Dans ce cas elles n'ont que faire d'une tutelle administrative qui leur est si nécessaire par ailleurs ! C'est du moins ce que nous donne à penser une telle bizarrerie législative.

Ce motif n'est donc pas sérieux. Si l'on doit justifier l’autorisation administrative par l'intérêt bien entendu des établissements de bienfaisance eux-mêmes, il faudrait que la règle fut uniforme pour tous et c’est ce qui n’est pas.

On a mis également en avant l'inconvénient qui résulterait pour la société du trop grand développement des biens de mainmorte.Si les libéralités charitables pouvaient librement s'exécuter, les biens soustraits à la circulation augmenteraient sans cesse et cela est contraire à l'intérêt bien entendu de la société. IL faut donc établir une cer-

taine surveillance et éviter la formation d’un trop grand

nombre de biens de mainmorte. C'est pour répondre à celte préoccupation qu'on a admis l'intervention de l'administration,

IL est évident que cette crainte de la mainmorte, qui a si souvent inspiré le législateur depuis la Révolution, est justifiée dans une certaine mesure. Le trop grand développement des richesses immobilières au profit d'une collectivilé peut faire courir des dangers à l'État. Mais il ne faudrait pourtant pas exagérer. Comme le dit avec raison M. Hauriou: « Une idée nous paraît capitale en cette malière, c’est la distinction des valeurs mobilières et des immeubles. La mainmorte dangereuse pour l'État, ce sont seulement les propriétés immobilières. La fortune mobilière est tenue de s'employer dans l'organisation capitaliste en placements industriels ou en fonds publics ; toute valeur mobilière employée est prise dans l'engrenage de la finance qui, si elle n'est pas complètement sous la dépendance de l'État, est dans tous les cas son alliée intime Loin donc d'être pour la corporation un élément d'indépendance, la fortune mobilière est une cause de dépendance: Qui a lerre a querre, disait-on autrefois, « qui a finance dépend de la cote », peut-on dire aujourd'hui. Or la cote, le crédit public, tout cela postule la stabilité de l'État. Au contraire, les possessions territoriales sont un élément d'indépendance et une menace directe pour l'État. L'État n'a qu'un faible pouvoir territorial et pourtant son assiette est territoriale ; il a besoin que les habitants d'un

territoire donné ne soient pas soumis à un pouvoir plus

fort que le sien. Si les corporations pouvaient indéfiniment accroître leurs possessions territoriales, des circonscriplions administratives entières ne tarderaient pas à échapper à l'action de l'État, parce qu’elles seraient sous celle beaucoup plus directe du propriétaire, On tolère que des étrangers possèdent une grande partie de la rente française, des valeurs industrielles françaises ; on ne tolérerait pas que des étrangers possédassent des étendues du territoire français (Loi du 29 août 190 sur la vente des îles, ilots, forts, châteaux forts ou batteries du littoral déclassés) (1) ». Ces considérations du savant professeur de droit administratif nous paraissent très bien répondre à l’objection tirée du danger de l’accroissement des biens de mainmorte. Au surplus, le législateur de 1901 a très bien compris qu'il ne fallait pas exagérer cet épouvantail de la mainmorte, lorsqu'en l'absence de réclamations de la part de la famille il a admis la commune et le département à accepter librement les libéralités charitables qui leur sont faites, De même lorsque les libéralités sans charges, condilions ou affeclalion ‘immobilières s'adressent à des élablissements communaux d'assistance autres que le bureau de bienfaisance ou l'hospice et que les familles n'élèvent pas de réclamations.

Ces réclamations possibles de la part des familles nous

amènent à parler d'un autre motif qui, au premier abord,

(1) Hauriou, Précis de droit administratif el de droit publie, 6* édi- “tion, p. 275.

paraît plus sérieux pour justifier la nécessité de l'autorisation administrative : l'intérêt des familles que cette formalité aurait pour but de sauvegarder.

La loi du 4 février 1907, dans son article 7, décide en effet que le Conseil d'Etat doit intervenir chaque fois qu'il y aura des réclamations de la part de la famille, On comprend très bien que de pareilles réclamations puissent s'élever. Il est toujours désagréable de se voir préférer des étrangers, fussent même les pauvres, et de voir passer en d'autres mains des biens sur lesquels on pouvait légitimement compter. Aussi a-t-on de tous temps admis l'intervention de la famille qui se croit lésée par une libéralité charitable, C'est le système que proposait Pothier lorsque, comme nous l'avons vu, il déclarait que, parmi les pauvres, les pauvres parents du testateur devaient être préférés à tous autres. Et l'édit de 1749, en mettant des entraves à la libre fondation des établissements de bienfaisance, avait également en vue les intérêts des familles qu'il voulait protéger contre les générosités trop grandes de certains de leurs membres vis-à-vis des pauvres. Ce souci du législateur a passé dans notre droit et une note, que nous avons eu l'occasion de citer (1), nous a permis de voir que la pratique administrative permettait de gratifier tout d'abord les pauvres parents du testateur avant les autres. Elle à même élé plus loin puisqu'elle a admis l'intervention des

parents qui ne sont pasdans le besoin. Nous verrons en

effet, en étudiant le droit de réduction, que le résultat de l'intervention administrative profite indifféremment aux parents riches comme aux parents pauvres.

Les sentiments que reflète celte manière de faire partent assurément d'un bon naturel. Lorsqu'il y a réclamation de la part de la famille, l’artiele 5 de la loi du 4 février 1901 autorise expressément l'inlervention du Conseil d'Etat. En présence d'un pareil texte, nous n'avons qu'à nous incliner. Mais en toute autre hypothèse, peut on dire que la nécessilé de l’aulorisation est fondée sur l'intérêt des familles que le législateur a voulu sauvegarder ? Nous ne le croyons pas. Jusqu à la loi de 1901, et, en dehors du cas spécial qu'elle vise dans son article 7, même actuellement, il faut se reporter aux principes généraux du Code civil pour voir quelle est sur la matière l'idée qui inspire notre législation. Or nous ne voyons nulle part, en dehors de l'institution de la réserve, que le législateur ait accordé aux parents non réservataires le droit d'intervenir pour réclamer leur part dans une libéralité charitable ou à l'administration la faculté d'agir au profit d’héritiers naturels frustrés dans leurs espérances. Liberté entière doit rester à chacun dans la disposition de son bien. Lorsqu'un citoyen laisse sa fortune à une concubine par exemple, nous ne voyons jamais accueillir les réclamations de la famille ; s’il teste au contraire en faveur des pauvres, nous voyons l'administralion intervenir. Peut-elle raisonnablement dire que c'est dans l'intérêt de la famille, puisqu'elle ne

bouge pas lorsqu'il s'agit de dispositions dont les molifs Ph

sont beaucoup moins louables et qui aboutissent au même résultat : dépouiller les héritiers naturels au profit de tiers ? Comment expliquer pareille inconséquence ? Au surplus, le fait même que la loi de 1901 a prévu une hypothèse spéciale où le Conseil d'Etat doit intervenir prouverait par à contrario que dans tous les autres cas pareille formalité n'est pas justifiée.

Nous pouvons donc conclure que les motifs invoqués à l'appui de l'obligation de demander l'autorisation ne résistent pas à un examen uu peu sérieux. Ne vaudrait-il pas mieux dès lors supprimer cette formalité et étendre à tous les cas les dispositions libérales de la loi du 4 février 1901 relatives à certaines hypothèses ? Cela faciliterait singulièrement l'exécution des libéralités charitabies et ne manquerait pas d'avoir une heureuse répercussion sur

l'extension de pareilles libéralités.

B.— Du droit de réduction.

Mais ce n'est là qu'un vœu, et quoi qu'on puisse penser du bien fondé de cette formalité, sa nécessité n'en existe pas moins dans bien des cas. Lors donc que l’administration accorde ou refuse purement etsimplement l’autorisation, elle ne fait qu'user d'une faculté légale. En est il de même lorsqu'elle se borne à réduire la libéralité en ne l’autorisant que pour partie ? Ce moyen terme employé couramment par la pratique administrative pour concilier à la fois les intérêts des pauvres et ceux de la famille du

bienfaiteur peut-il s'appuyer sur des motifs sérieux ?

On en a donné deux. On a d'abord dit : qui peut le plus peut le moins, si l'administration tient de la loi le pouvoir d'autoriser entièrement la libéralité, à fortiori elle doit avoir celui de ne l'autoriser que pour partie, Et on a ajouté, deuxième raison : la tradition de notre droit est en ce sens.

Cet axiome : « qui peut le plus peut le moins » appliqué en malière juridique est-il loujours vrai? Nous ne le croyons pas. Nous n'en voulons pour preuve que ce qui se passe à propos de donations entre époux. Que dit en effet la loi ? Elle permet à un époux de donner à son conjoint un quart en propriété etun quart en usufruit ; elle lui interdit de donner en usufruit plus d’une moitié. Et pourtant une donation, si elle est un peu supérieure à une moitié en usufruit, peut avoir encore moins de valeur qu'une donation d'un quart en propriété et d'un quart en usufruit. Voilà done un cas où celui qui peut le plus ne peut pas le moins. Cel argument ne porle pas.

Quant à celui tiré de la tradition, il ne vaut guère mieux. Nous ne contestons point que l'usage de réduire une libéralité charilable au profit des hériliers naturels n'ait pas existé dans notre ancien droit. Mais ce que nous dénions formellement, c'est qu'il ait eu le même fondement et la même nature, qu'il ait élé pratiqué dans le même but que celui que nous trouvons aujourd'hui. En effet, dans la pratique administrative actuelle, le droit de réduction est intimement lié au droit d'autorisation : l'un se tire de l’au-

tre. Le gouvernement peut n'auloriser que pour partie

parce qu'il a le droit d'autoriser pour le tout. Dans l’ancien droit au contraire, cet usage avait un caractère nettement fiscal. De plus il n’était pas appliqué partout. Les parlements des pays de droit écrit ne le connaissaient pas: ils avaient trop le respect de la liberté testamentaire pour réduire jamais une libéralité charitable, Quant aux parlements des pays du Nord, certains le praliquaient, d’autres refusaient de l’appliquer. L'hésitation de leur jurisprudence à cet égard montre bien que le droit de réduction n'était pas bien certain. Au surplus, là où il était admis, ce n'était que comme un moyen terme destiné à satisfaire l'équité. Longtemps, en effet, on avait hésité à reconnaitre aux gens de mainmorte la capacité de recevoir. L'origine, on le voit, est donc toute différente.

D'ailleurs nous chercherions vainement dans les textes une disposition qui l’autorise. L'édit de 1749 et la déelaration de 1762 n’en parlent pas. Quant aux articles g10 et 937 du Code civil et à la loi du 4 février 1907, leur silence est significatif à cet égard.

Enfin si nous considérons le résultat auquel on arrive le plus souvent, nous devons bien avouer que ce n’est pas celui qu'on recherchait. En réduisant la libéralité, celle-ci profite aussi bien aux parents riches qu'aux parents pauvres. Le Conseil d'Etat n'a pas osé encore aller jusqu'à exclure du bénéfice de la réduction les parents riches pour n'en faire profiler que ceux des hériliers naturels qui seraient dans le besoin. Il ne veut donc pas dénaturer tota-

lement les intentions du disposant. Aulant vaudrait-il

mieux alors ne pas y toucher du tout. C’est qu'en effet, en réduisant la libéralité, l'administration fait une nouvelle dévolution des biens du de cujus ; elle méconnaît gravement et sans droit ses intentions ; elle viole ses dernières volontés. En laissant ses biens aux pauvres ou à un établissement de bienfaisance, le testateur savait bien que sa libéralité serait soumise à l'autorisation du gouvernement ; il savait bien le sort qui l'attendait si elle n'était pas autorisée ; mais jamais il n’a dû penser que l’administration pourrait la réduire et en fixer le montant à son gré.

Nous pouvons donc affirmer, après ce que nous avons dit du droit de réduction, que celui-ci ne peut pas légale-

ment se justifier.

SECTION V. — Projet de réforme concernant la représentation légale des pauvres et l'unification des services d'as-

sistance.

Telle est la législation qui régit actuellement le sort des libéralités faites aux pauvres sans indication d'intermédiaires. Comme nous avons pu le constater, elle est loin d'être parfaite et prête par divers côtés à la critique.

Entre autres inconvénients, on peut signaler la pluralité des mandataires légaux des pauvres au sein d'une commune ; le rôle prépondérant accordé au bureau de bienfaisance au préjudice des autres établissements communaux d'assistance ; l'absence de tout contrôle lorsque c'est

le maire qui reçoil la libéralité.

Aussi ne doit-on pas s'étonner qu'on ait voulu refondre entièrement celte partie de notre droit et qu'on ait cherché à établir en matière de représentation légale des pauvres une législation plus claire et plus uniforme On s'est inspiré pour cela des idées qui ont présidé à l'organisation du système d'assistance propre à la Ville de Paris. Un projet de loi en ce sens a été déposé par les soins du gouvernement sur le bureau du Sénat le 23 novembre 1897 (1) et discuté en séance publique devant la même assemblée les 15 el 22 novembre 1898 (2). C'est ce projet que nous allons maintenant examiner.

Il a tout d'abord pour but d'unifier la représentation légale des pauvres. Nous savons qu'au sein d'une même commune ceux-ci peuvent être représentés, suivant les cas, par le maire, le bureau de bienfaisance, l'hospice ou le bureau d'assistance médicale gratuite. Désormais, en vertu de l’article 1° du projet, la représentation des pauvreset l'administration des établissements publies communaux d'assistance seront concentrées entre les mains d'une assemblée unique : « la commission communale d'assistance ». « La commission communale d'assistance est composée du maire et de six membres renouvelables : deux sont élus par le conseil municipal ; les quatre autres sont nommés par le préfet. Toutefois, dans les commu-

nes où il existe un hôpital ou hospice, le nombre des

(x) J. off, 1897, annexe 35, p. 618.

(2) 1bid., 16 et 23 novembre 1898, p. 830 et s., p. 89o et s.

membres renouvelables est fixé à douze, dont quatre élus par le conseil municipal et huit nommés par le préfet » (art. 2). C'est là le point capital de la réforme. On étend à toutes les communes de France cette unité de représentation qui existe à Paris depuis 1849. Ainsi donc, plus de doute possible à l'avenir. En face d'une libéralité faite aux pauvres en général, il n'y aura plus à rechercher quel est l'établissement compétent pour l'accepter : ce sera la commission communale d'assistance.

Malgré la création de cette commission communale d'assistance, les bureaux de bienfaisance, hospices et bureaux d'assistance médicale continueront à jouir de la personnalité civile et garderont leurs patrimoines entièrement distincts. Bien plus, l’article r°* du projet prévoit également la création d'un bureau de bienfaisance dans toutes les communes où il n'y en a pas encore. Seulement, lorsqu'une libéralité charitable sera faite en termes généraux, la commission communale d'assistance interviendra. Et sur son avis elle sera répartie entre les divers établissements de bienfaisance au prorata de leurs besoins. L'article 4 dispose en effet que « les dons et legs faits au profit des pauvres, sans autre désignation ni affectation, seront, par l'acte d'autorisation, et après avis de la commission, réparlis entre les divers établissements ou mis en réserve en vue d'une deslination délerminée ».

Cet article 4 supprime un inconvénient! qui résulte du système actuel. Nous savons que, grâce à la jurisprudence,

il y a aujourd'hui presqu'un monopole de fait au profit

du bureau de bienfaisance. Il en résulte que seuls les pauvres secourus à domicile bénéficient de la plupart des libéralités aux dépens des autres catégories de pauvres qui sont tout aussi intéressantes. Un système plus logique et aussi plus équitable voudrait qu'une libéralité faite en termes généraux profitât à tous les pauvres sans distinction, aussi bien à ceux qui sont hospitalisés qu'à ceux qui sont secourus par le bureau de bienfaisance ou par le bureau d'assistance médicale. Il est vrai d'ajouter qu'un mouvement en faveur d'une répartition plus juste de la libéralité a commencé à se dessiner. Nous n'en voulons pour preuve que cette circulaire du ministère de l'intérieur en date du 18 mai 1894 qui prescrit de parlager une libéralité faite aux pauvres en général entre le bureau d'assistance médicale et le bureau de bienfaisance, en donnant un cinquième au bureau d'assistance et le reste au bureau de bienfaisance. Plus récemment, un bureau d'assistance médicale, qui avait décidé d'affecter une libéralité pour un cinquième à l'assistance médicale, un cinquième à l'assistance aux vieillards, inlirmes et incurables, et trois cinquièmes aux secours de bienfaisance, a vu sa délibération sanctionnée par un décret du 30 mars 1909. [Il convient de remarquer toutefois que la commission des hospices n'avait pas été appelée à la répartition. Le projet de loi a pour but de consacrer celle tendance en l'édictant comme règle générale, Peut-être doit-on regretter que ce ne soil pas la commission communale d'assistance elle-

même qui procède à la répartilion, L'avis qu'elle est appe-

LIBÉRALITÉS SANS INDICATION D'INTERMÉDIAIRES ie

lée à donner pourra rester lettre-morte si l'autorité supérieure ne veut pas le suivre.

Une autre disposition du projet de loi est aussi à signaler. Après avoir décidé dans chaque commune la création d'une commission communale d'assistance et d'un bureau de bienfaisance, l'article 1°" ajoute que « les orphelinats, crèches, asiles et autres institutions ayant un objet d'assistance communale peuvent être constitués comme établissements publics par décret rendu en Conseil d'Etat. » Cela revient à supprimer désormais toute intervention du maire dans les hypothèses où elle pouvait encore se produire. L'exposé des motifs est significatif à cet égard. « Le rapport au Conseil d'Etat, dit-il, fait ressortir avec beaucoup de justesse les inconvénients qui surgissent quand le maire est autorisé à accepter une libéralité destinée à une œuvre d'assistance ; ce magistrat agit alors non comme l'organe de la commune, mais comme le représentant des pauvres dont la personnalité se distingue en droit de celle de la commune, et les biens, parfois considérables, qu'il recueille à ce titre, échappent aux règles que la loi a édictées pour la gestion du patrimoine communal. Aucune loi ne détermine le régime sous lequel est placée l'administration de ces biens, les formes auxquelles leur comptabilité est assujettie. En droit, sinon en fait, le maire, agissant au nom des pauvres, n’est pas astreint à faire autoriser ses actes par le conseil municipal ; si, dans certains cas limitativement prévus, l'art. 70

de la loi du 5 avril 1884 exige l'avis de cette assemblée, le

maire n’est pas lié par sa délibération. Rien n’exige qu'il la consulte sur l'emploi des capitaux et revenus des fondations dont il a la gestion. On comprend les inconvénients que peut avoir cette absence de contrôle (1). »

Pour ce qui est des libéralités adressées aux pauvres de plusieurs communes ou d'un département,le projet de loi prévoit aussi pour de telles hypothèses l'institution de commissions intercommunales d'assistance (art. 6) et de commissions départementales d'assistance (art. 9).

À y regarder d'un peu près, on constate que le projet de loi ne crée pas précisément un organisme nouveau avec la commission communale d'assistance. Cettecommission, étant composée de la même manière que celles qui existent déjà dans toutes les communes pour les établissements que nous connaissons, il serait peut-être plus exact de dire qu'il n’y a là qu'une extension des pouvoirs de ces commissions. C'est simplement leur compétence qui est généralisée à toutes les libéralités charitables,

En rapportant le projet au Sénat, M. Chaumié indiquait fort bien que les auteurs de la loi voulaient simplement coordonner ce qui existait déjà et éviter par celle fusion l'éparpillement et les doubles emplois des secours, tels qu'ils sont donnés aujourd'hui. Les vrais intérêts des pauvres exigent en effet qu'il n'existe pas de barrières entre les divers établissements de bienfaisance, « Inconnu

de la commission hospitalière avant son entrée à l'hôpital,

(1) J. 0ff., 1897, annexe 35, p. G6r9.

dit le rapporteur au Sénat, le malade pauvre est perdu de vue par elle dès qu'il en est sorti. Le bureau de bienfaisance, de son côté, ignore la nature et la gravité de la maladie que vient de traverser celui qui, de nouveau, lui demande des secours, Dans une même famille parfois, un membre reçoit l'assistance à domicile, tandis qu'un autre malade a été apporté à l'hôpital, Quel intérêt il y aurait pourtant à ce que les mêmes mains pussent distribuer les diverses catégories de secours, les mêmes personnes connaître l'étendue véritable des divers besoins des indigents el y proportionner l'assistance en la distribuant utilement au lieu de l'émietter ! » (1)

Malgré les avantages qu'il paraît présenter, ce projet de loi a rencontré au Sénat une vive opposition. On a fait remarquer très justement que les intéressés eux-mêmes n'avaient pas réclamé une pareille réforme. Il résultait, en effet, d’une enquête faite auprès des commissions administratives des établissements d'assistance d’un certain nombre de villes, une majorité en faveur du maintien du statu quo. Peut-être cet attachement à la tradition était-il dû en partie à la crainte de voir le pouvoir central organiser plus fortement sa tutelle sur les œuvres d'assistance. Il est évident en effet que, malgré les déclarations de M. le sous-secrétaire d'Etat à l'Intérieur, une tendance à la cen-

tralisation est manifeste dans le projet de loi. Quoi qu'il en

(1) J. off., annexes, Documents parlementaires, Sénat, 1898, p. 520

et suiv.

soit, pour meltre partisans et adversaires du projet d'accord, on a décidé de procéder, auprès des commissions administratives intéressées, à une enquête plus approfondie. Dans l'enquête, sur laquelle s'appuyaient les adversaires de la réforme, cent soixante-quatorze commissions seulement avaient été questionnées ; or il y en avait environ dix-huit cents d'intéressées. L'innovation était donc, à tout le moins, prématurée; el c'est pourquoi le Sénat a retiré le projet de son ordre du jour.

On peut également mentionner comme se rattachant à cet ordre d'idées un autre projet de loi, déposé sur le bureau du Sénat le 17 décembre 1912, et ayant pour objet la création de bureaux de bienfaisance dans toutes les communes qui n'en ont pasencore. Il modifiait également les règles relatives à la composition des commissions administratives des hospices et des bureaux de bienfaisance. Ce projet a été renvoyé à la commission de l'arti-

cle 86 de la loi municipale du 5 avril r8S4 (1).

(1) J. off., 1912, Sénat, annexe n° 390.