H. C.I. T,R,, S. 32.,27 mars 1920, 8 645. R., p

ciaire, soit en frappant l'acte irrégulier de nullité, c'est la voie de l’action ; soit en le frappant d'inefticacité, c'est la voie de l'exception.

Dans les territoires occupés, la voie de l’action est impossible et ceci n’est pas contesté. Aucun tribunal n’a le pouvoir d'annuler une ordonnance. Seul un recours gracieux serait possible de la Haute- Commission mal informée à la Haute Commission mieux informée.

Au contraire la question s’est posée de savoir s’il était possible aux juges de refuser l'application d’une ordonnance qui ne serait pas conforme à l’arrangement rhénan.

Quels sont donc les tribunaux compétents en matière d'infraction aux ordonnances ?

Ce sont à la fois les tribunaux militaires alliés et les tribunaux allemands.

Les tribunaux alliés étaient dans la zone américaine, les prevots courts; ils sont. dans la zone anglaise, les summery courts; dans la zone belge les tribunaux de police et les cours martiales ; dans celle de la France, les conseils de guerre et les tribunaux de simple police.

Les conseils de guerre sont les tribunaux organiques et légaux; les tribunaux de simple police sont des créations du commandement qu'exigeaient les faits. Chaque commandant d'armée dans sa zone détermine vomme il lui plait les compétences respectives de ces deux juridictions.

En principe les conseils de guerre sont seuls com-

pétents pour connaître des infractions aux ordonnances ; les tribunaux militaires de simple police ne le sont qu’'exceptionnellement et pour des infractions légères, dans l'intérêt des contrevenants car les délais sont plus courts, la procédure plus simple et les frais moins élevés (Ordre du général commandant l’armée française du Rhin du 31 janvier 1922).

Les tribunaux militaires français ont non seulement le pouvoir, mais le devoir d’appliquer les ordonnances. Celles-ci, en effet, d'après l’article 3 de l’arrangement rhénan ont force de loi et dès leur publication doivent être reconnues comme telles par les autorités militaires alliées et associées.

L’arrangement rhénan a été ratifié par le Parlement français et promulgué par le président de la République. D'autre part, les ordonnances sont des lois pénales, car elles ont des sanctions. Or le Code de justice militaire prescrit aux conseils de guerre d’appliquer les pénalités inscrites dans les lois pénales ordinaires en cas de crimes ou délits qu il ne prévoit pas (art. 267). Bien plus la Cour de cassation, dans un arrêt du 10 août 1922 a jugé que les conseils de guerre ont le devoir d'appliquer les ordonnances de la H. C. IL. T. R. même si celles-ci sont contraires à un texte législatif français, en l’espèce l’article 273 du Code de justice militaire. Elle a estimé que la Haute Commission était investie par l’arrangement rhénan et le Traité de Versailles d'un pouvoir souverain pour sauvegarder l'intérêt des Etats alliés et par conséquent l'intérêt de l'Etat français et que les

conseils de guerre, à l'étranger, sont compétents pour connaître des faits qui portent atteinte aux intérêls de leur pays (x).

1. Cass., 10 août 1922 (cité par la Revue de Droit untern. et de législation comparée, 1922, nos 5 et 6).

I. — Circonstances. — « La H. C. I. T.R. habilitée à cet effet par décision du Conseil Suprême avait organisé par voie d’ordonnance une réglementation spéciale des douanes, des expor+ tations et des importations aux frontières des T. O.

Le régime dit « des Sanctions économiques » qui a duré du 8 mars au 30 septembre 1921, maïintenait l’application des lois allemandes existant en la matière, mais donnait compétence aux tribunaux militaires pour statuer sur les infractions aux dites lois et aux ordonnances de la H. C. (Ordonnance 84 consacrant la compétence des tribunaux militaires et des tribunaux allemands pour juger les infractions aux ordonnances prises en exécution des décisions de la Conférence de Londres en matière de douane, d'importation et d'exportation).

Les sieurs F. et Cb.,commerçants français à Mayence s'étaient rendus coupables de diverses infractions à ces ordonnances et aux lois douanières allemandes. Déférés à la justice militaire en vertu du texte précité, ils furent condamnés par le conseil de guerre de Bonn à des peines d'emprisonnement et d'amende et à des réparations fiscales.

Après un pourvoien révision infructueux devant la juridiction militaire, ils attaquèrent devant la Cour de cassation la décision rendue, en se fondant sur l’incompétence du conseil de guerre pour statuer sur les infractions douanières (art. 273, C. just. milit.).

La Cour de cassation a rejeté ce moyen par les considérants suivants : É

Sur le moyen unique pris de la violation de l'article 273 du Code de justice militaire, en ce que le jugement du 28 mars 1922 prononce des condamnations pour des infractions douanières alors qu'aux termes de l’article précité, les infractions aux lois sur les douanes ne sont pas soumises à la juridiction des conseils de guerre ;

Attendu que les réglementations douanières instituées dans les provinces rhénanes ont été établies dans l’intérét des Etats alliés qui occupent ces territoires et, par conséquent,dans celui de l'Etat français ;

Attendu dès lors,que le conseil de guerre qui a statué au regard

D'autre part, les tribunaux allemands ont, eux aussi l'obligation d'appliquer les ordonnances de la OI CALER;

L'arrangement (art. 3) stipule er effet que celles-ci « auront force de loi et dès leur publication seront « reconnues comme telles par les autorités civiles « allemandes ».

La doctrine allemande admet cette compélence avec quelques divergences de détail ; M. Bube estime -que les ordonnances sont assimilées aux lois allemandes et prussiennes -; le D' Schorn, procureur d'Etat, écrit dans la ÆOlnische Zeitung du 28 décembre 1921 : « Le Gouvernement allemand a ratifié l’arrangement rhénan et le Journal Officiel d'Empire l’a publié. On a ainsi reconnu à cet arrangement la force d’une loi d'Empire... avec la conséquence que toutes les ordonnances de la H. C. I. T.R. promulguées dans le cadre de l’arrangement ont

de F, et de Ch. était compétent pour connaître, de faits qui comme dans l'espèce, portaient atteinte aux intérêts français ;

Attendu au surplus, qu’en exécution de l'article 428 du Traité de Paix de Versailles, relatif à l'occupation militaire des territoires rhénans il a été institué par l'arran;sement du 28 juin 1919 une Haute Commission à laquelle l'article 3 dudit arrangement confère le pouvoir d'édicter des ordonnances ayant force de loi;

Attendu qu'en attribuant compétence à la juridiction militaire par ces ordonnances visées aux jugements attaqués, pour connaître des infractions aux lois sur les douanes, par dérogation à l'article 273 du Code de justice militaire, la Haute Commission n'a fait qu'user des pouvoirs qui lui ont été conférés ;

Que dès lors le conseil de guerre de Bonn était compétent pour connaître les faits sur lesquels il est statué ;

Par ces motifs,

Rejette.…

force de loi » (1). M. Heyland leur reconnait aussi la force légale, mais il ne veut y voir, au moins au point de vue formel, que des actes administratifs ; pour lui, la Haute Commission rend ses ordonnances au même titre qu’une autorité allemande à ?aquelle le pouvoir législatif aurait donné une délégation de sa fonction.

Ainsi tribunaux alliés, et tribunaux allemands doivent appliquer les ordonnances, mais n’y sont-ils tenus que si celles-ci sont conformes à l’arrangement Rhénan et ont-ils le pouvoir d'apprécier cette conformité ?

En ce qui concerne les conseils de guerre, la question n’est pas controversée. La Haute Commission est le représentant supérieur de leur gouvernement. Pour eux les ordonnances sont des lois qu'ils doivent appliquer sans les juger. D'ailleurs, la Cour de cassation n’admettrait pas le contraire, il suffit d’avoir lu l'arrêt du 10 août 1922 pour en être convaincu.

Mais en ce qui concerne les tribunaux allemands, il n’en va pas de même. En fait, ils n’apprécient pas la conformité des ordonnances au statut : la Haute Commission ne le tolérerait pas ; mais en droit la question a été discutée et l’est encore.

-M. Meyland conclut au contrôle et c'est dans la logique de son système puisque d’après luiles ordon-

1. Cité par Jean M. Rousseau, la Haute Commission intéralliée des territoires rhénans. La fonction juridictionnelle.

nances sont des actes administratifs (1), et ilaffirme que le fait que cette législation émane d'organismes qui dépendent d’états étrangers ne modifie en rien la valeur de la thèse juridique qu'il contient.

M. Bube, lui, qui admet l'assimilation des ordonnances aux lois allemandes ou prussiennes, en déduit que le juge allemand a le droit et le devoir de contrôler celles-là comme s’il s'agissait de celles-ci ; et cette déduction est très contestable car le droit de contrôle judiciaire à l’égard des lois n’est pas généralement admis en Allemagne (Bendix, Bulletin juridique, 1924, p.527). :

Le D' Schorn qui pense que l’arrangement a été reconnu loi d’empire avec la conséquence que toutes les ordonnances prises conformément à cet arrangement, auraient force de loi, raisonne ainsi : pour que les ordonnances aient force de loi, il faut qu’elles soient dans le cadre de l’arrangement. Or, les tribunaux allemands ne doivent les appliquer que si elles ont force de loi ; donc au préalable ils doivent vérifier cette conformité nécessaire. Le D" Vogels qui est cependant un spécialiste des questions rhénanes n’a pas fait connaître la solution qu’il donnerait à ce problème.

Telles sont les différentes théories d’après lesquelles le juge du Reich devrait être le gardien de

1. Etencore faut-il noter que les Ordonnances royales rendues conformément à l'ancienne constitution prussienne, sans le concours des Chambres, étaient soustraites au contrôle judiciaire en vertu de l’article 106, al. 2 de la Constitution.

l’arrangement rhénan. Elles sont inacceptables car elles méconnaissent la nature juridique des institutions de l'occupation et cela parce qu’elles oublient que ce problème relève du Droit international et qu'elles raisonnent comme s’il s'agissait d’un problème de Droit public interne.

Le D’ Lüttger de Trèves a fort bien compris cette erreur lorsqu'il a écrit dans la Juristische Wochenschrift du 1-15 septembre 1924 : « Pour le juge alle-

.mand, le pouvoir législatif de la Haute-Commission est un pouvoir étranger et non pas un pouvoir allemand. Il ne se présente pas à lui comme le produit d’un statut national mais de rapports internalionaux ».

En effet, la Haute Commission n'est pas un organe allemand, mais le représentant suprême des puissances alliées et associées ; elle représente des intérêts étrangers el non l'intérêt allemand ; elle agit par délégation de puissances étrangères et non par délégation du Reich.

Sans doute M. Bube affirme que ce fait ne modifie en rien le point de ‘vue juridique qu’il soutient, mais ce n’est qu'une affirmation de sa part. M. Heyland qui reconnaît la difficulté prétend l’écarter en disant que les puissances alliées dans leur occupation pacifique à titre de garantie n'exercent pas des droits souverains qui leur sont propres, mais des droits qui leur sont étrangers et qui sont ceux du Reich et des pays ; il ajoute que le fait que ces puissances

exécutent en cela leur propre volonté ne modifie en rien la nature de leurs pouvoirs.

Or, ceci est inexact car la Haute Commission exerce les droits que les puissances alliées et associées détiennent vis-à-vis de l'Allemagne en tant que puissances étrangères. Et il ne peut en être autrement car la souveraineté étant indivisible et illimitée, celle de la Haute Commission ne peut-être partie intégrante de celle du Reich. Elle lui est juxtaposée. Bien plus, elle lui est opposée ; l’antagonisme des droits souverains des puissances occupantes et de ceux de l’Empire prouve leur diversité.

D'autre part, l’arrangement rhénan n'a pas force de loi interne, mais de convention internationale. La loi qui l’a promulgué n’a eu d’autre but, ni d'autre effet que d'informer dans les formes légales les autorités et les habitants des pays rhénans des pouvoirs que les puissances occupantes tenaient du traité. Il est donc inexact de prétendre qu’il y a eu délégation par le Gouvernement allemand de ses pouvoirs législatifs. Les Ordonnances, que la Haute Commission édicte en vertu de l'article 3 de l’arrangement, ont un caractère obligatoire pour les juges et les habitants des pays rhénans, non pas parce qu’elles seraient des actes d'autorité acceptés par le Reich, mais parce qu'elles sont des décisions souveraines prises directement par la Haute Commission.

Comment dès lors concevoir un droit du juge allemand sur les prescriptions d’un pouvoir législatif de cette nature ?

Il existe une autre raison d’écarter le contrôle judiciaire. Tout contrôle suppose l'indépendance de celui qui l’exerce. Or, en Rhénanie etdans la mesure de ce qui nous occupe, c’est-à-dire en matière d’infraction aux ordonnances, le pouvoir judiciaire allemand n’est pas un pouvoir indépendant,

Pour que le pouvoir judiciaire ail une existence distincte de celle des autres organes de l'Etat, M. Jacquelin considère que deux conditions doivent être remplies : il faut d’abord qu’au sommet de la justice soit placée une autorité judiciaire suprême, indépendante des pouvoirs législatifs et exécutifs (c'est le cas en France de la Cour de cassation); il faut, ensuite que les magistrats soient inamovibles.

Or, ni l’une ni l’autre de ces conditions n’est remplie dans les territoires occupés.

D'une part, lorsqu'il s’agit d'infraction aux ordonnances, les tribunaux allemands ne peuvent être saisis que par l’autorité militaire qui peut d’ailleurs, si elle le juge utile, se réserver la connaissance du délit. En tout état de cause, la Haute Commission se réserve le droit de statuer sur la question de compétence et de juridiction (1). De plus, et ceci est capital, en vertu de l’article 5 de l’arrangement Rhénan, la Haute Commission se réserve le droit d'annuler toute décision judiciaire ou administrative contraire à ses ordonnances (2).

. O. 2. Art. 4 mod. le 15 novembre 1920. R., p, 315. . UC. IL T. R., 11 mai 1922. S. 134-2.262, p. 318.

Ainsi l’autorité judiciaire suprême en la matière c’est l'organe législatif lui-même.

D'autre part, les juges allemands peuvent ètre révoqués par la Haute Commission. Il est un premier point qui est certain : c’est que leur inamowvibilité n’est pas garantie par l’arrangement rhénan. « Si la solution contraire était admise, elle y serait formellement exprimée » écrit avec raison le D: Lüttger, que contredit d’ailleurs M. Vogels. En effet, les constitutions allemandes ont jugé utile d’aflirmer l’inamovibilité des magistrats, Or, si à la rigueur celle-ci peut paraitre évidente en droit interne, il n’en est pas de même en droit international et la remarque du D: Lüttger est fort juste. De plus, l’article 5 de l’arrangement accorde à la Haute Commission le pouvoir de révoquer les fonctionnaires allemands qui ont enfreint les ordonnances ; et les juges sont des fonctionnaires. Or, d’après l’article 104 de la Constitution de Weimar, le juge inamovible ne peut être suspendu de ses fonctions qu'en vertu d’une décision judiciaire, pour les motifs prévus par les lois et suivant les formes légales. Dans les territoires occupés la révocation s'opère par voie administrative, sans procédure et pour un motif général : l'infraction aux ordonnances. La Haute Commission a affirmé son droit de révocation et dans la pratique, elle en a fait usage contre les juges. On ne saurait donc raisonnablement soutenir que ceux-ci sont inamovibles.

+ Ainsi, si, d'une part, la Haute Commission peut

annuler toute décision de justice contraire à ses ordonnances ; si, d’autre part, le juge est obligé sous peine de révocation de s'y conformer, on ne conçoit pas qu'il puisse, pour quelque motif que ce soit, refuser de des appliquer.

À côté de ces raisons théoriques d’écarter le contrôle du juge allemand sur la conformité des ordonnances à l’arrangement, il existe un argument de texte assez faible et une considération pratique capitale.

Tout d'abord, l'argument du texte. Il semble que l'article 3 de l’arrangement rhénan en disant que les ordonnances de la Haute Commission auront force de loiet seront reconnues comme telles par les autorités civiles allemandes, ait voulu exclure le contrôle des juges.

Et voici la considération pratique, qui s'explique par la différence profonde du droit international et du droit interne (et nous sommes en matière interzatiorale, ce que les juristes allemands oublient quelquefois). En drait interne, on peut concevoir le contrôle du juge sur la constitutionnalité des lois, car les intérêts qui sont en jeu sont sans doute ceux d'institutions différentes, mais non pas ceux d'Etats opposés. Le conflit est à l’intérieur d’une même souveraineté, il ne s'élève pas entre des souverainetés différentes. Si le tribunal allemand appréciait la conformité d’une loi allemande à la constitution allemande, il ne trancherait qu'une question d'intérêt allemand. S'il appréciait, au con-

traire la conformité d’une ordonnance de la H. C. I. T. R. à l’arrangement rhénan, il trancherait une question d'intérêt étranger. La limite des pouvoirs de l'organe intérallié est, nous l'avons vu, l'entretien et la sécurité des troupes occupantes. Or, il serait pratiquement déraisonnabte et dangereux de faire d’un Tribunal allemand l'arbitre des circonstances où la sécurité des armées alliées serait menacée.

Ce point de vue a élé très bien compris par la Cour suprême d'Empire qui l’a nettement dégagé dans les motifs d’un arrêt du 25 septembre 1920, statuant sur pourvoi formé par le ministère public contre un jugement de la première chambre correctionnelle du tribunal régional de Wiesbaden en date du 10 mai 1920. Cet arrêt est ainsi conçu :

« D’après les dispositions de l’article 4 de l'annexe à la Convention de La Haye concernant les lois et coutumes de la guerre, en date du 18 octobre 1y07 (R. G.B., p. 149), les autorités militaires étaient com- pétentes pour l'exercice du pouvoir législatif; or suivant l’article 3 de lPaccord concernant l'occupation militaire des provinces rhénanes du 28 juin 19r9 R. G. B., p. 1339, la Haute Commission interalliée : est dans les territoires occupés, le représentant suprême des puissances alliées el associées. Les dispositions mentionnées déterminent aussi l'étendue de son pouvoir législatif. Si les limites concernant ce pouvoir sont dépassées, il y a violation d'un traité relatif au droit des gens; les suites juridiques

d'une telle violation sont à juger d'après les règles du droit international. Par contre, les tribunaux des territoires occupés ne sont pas en état d'examiner et de décider si les puissances alliées dans l'exercice de l'autorité d'Etat dans les territoires occapés ont dépassé les limites de leurs pouvoirs.

« En conséquence, le pourvoi du ministère public est à rejeter. »

Ainsi la Cour de Leipzig a complètement écarté le droit de contrôle judiciaire et très nettement placé le problème sur le terrain du droit international.

Ceci posé, est-il un organe internalional capable d'annuler un acte de la Haute Commission ? — Non, aucune voie de recours contentieux n’est possible contre les ordonnances et c’est à bon droit que la conférence des ambassadeurs s’est déclarée incompétente lorque le Gouvernement allemand l'a saisie d’une protestalion contre une décision de la Haute Commission (1). |

Dans ces conditions, comment sera assuré le respect de l'arrangement rhénan ? Quelle sera la sanction de sa violation ? Quelles seront les garanties des libertés individuelles contre le pouvoir d’ordonnance du Haut Collège de Coblence ?

Cette garaniie sera en quelque sorte la mise en mouvement de la force que le droit renferme en lui-

1. H.C. IL. T.R. S. 117, 4 janvier 1922. S. 217, p. 74. M. Alléhaut 4

cé

même et cela par l'intervention du pouvoir d’adhésion et du pouvoir d'influence. Nous connaissons leurs détenteurs en droit interne. Quels seront leurs détenteurs en notre matière ?

L’orguane délégant, détenteur du pouvoir d’adhésion,n'’est évidemment pas le corps électoral rhénan. La Haute Commission n’est pas élue par lui. Elle ne lui doit aucun compte de ses actes. Il n’a même pas voie consultative lorsqu'elle use de son pouvoir législatif.

Mais la Haute Commissiou est élue, c’est-à-dire choisie par les Gouvernements des puissances occupantes. Chacun des hauts commissaires est nommé par son gouvernement et dans une certaine mesure par tous, car l'agrément des deux autres est nécessaire à chaque nomination. La Haute Commission est le représentant suprême des puissances alliées. Chacun des hauts commissaires est celui de son gouvernement ; il est responsable de ses actes de: vant celui-ci, puisqu'il peut être rappelé. Il est pratiquement tenu de les conformer aux instructions qui lui sont données. |

Ainsi le gouvernement du Royaume Uni, du Royaume de Belgique et de la République française sont les détenteurs du pouvoir d'adhésion.

Qui va exercer le pouvoir d’icfluence ? Ce ne sera pas, au moins uniquement l'opinion publique rhénane, car elle n’est pas la seule intéressée ; et c’est ce qui motivait cette plainte de l'Ober Bürgermeister de Cologne Adenauer dans un discours qu'il adres-

sait au ministre président de Prusse,le 2 février 1920. « Une volonté étrangère, la violence non contrôlée par l’opinion publique des concitoyens du pays règne dans de vastes domaines de notre vie publique» (1).

En effet la population rhénane, non plus que la population allemande toute entière, n'est pas la seule intéressée au respect de l’arrangement rhénan qui est la constitution de l’occupation ; ce n’est pas elle qui a eu le pouvoir constituant ; ce n’est pas elle qui a inspiré le statut qui la domine. Celui-ci est un traité international, qui n'a pas eu seulement en vue les intérêts de la population rhénane. IL est au contraire un compromis entre les intérêts des puissances signataires : Belgique, Angleterre, Etats-Unis, France et Allemagne. Ce sont les intérêts de ces états qu’il a pris en considération. Ce sont donc tous ces états qui sont intéressés aux respects de l’arrangement rhénan mais ce ne sont pas eux seulement.

De même que tout citoyen allemand est intéressé par toute loi allemande quelle qu’elle soit, même si elle ne le concerne pas directement parce qu'elle créé un précédent, parce qu’elle contribue à former le droit auquel il est soumis, parce que par incidenceil pourra en pâtir ou en bénéficier ; de même tout état du monde est intéressé par tout acte international quel qu'il soit, même s’il n’y est pas partie, et cela pour les mêmes raisons.