LA GARANTIE DES LIBERTÉS INDIVIDUELLES

I. — Préliminaires. — Le mécanisme créateur de droit. — Son action en droit interne.

II. — En matière d'occupation conventionnelle. — Le pouvoir de Gouvernement. — Le statut et le pouvoir de limitation.

IT, — L’exception de non conformité à l’arrangement. — Les tribunaux compétents en matière d'infraction aux Ordonnances. — Leurs pouvoirs quant à l'examen de la conformité.

Vs La garantie des libertés. — Action du pouvoir d’adhésion et du pouvoir d'influence.

La question de la garantie des libertés individuelles vis-à-vis du pouvoir des autorités de l'empire ou des pays est un problème de droit public allemand qu'ont résolu des lois internes. Ce n’est pas ici ce qui nous préoccupe et nous nous proposons seulement d'étudier la garantie des libertés vis-à-vis du pouvoir que la Haute-Commission interalliée tient de l’article 3 de l’arrangement rhénan.

On a coutume en la matière d’examiner successivement la garantie des libertés vis-à-vis des trois pouvoirs de l'Etat ; en notre espèce, cette division tripartite ne répondrait à aucune réalilé car la Haute Commission des alliés réunit en elle-même, dans les limites de son action, tous les pouvoirs.

D'autre part son pouvoir exécutif et son pouvoir judiciaire sont absorbés par son pouvoir législatif, car, quel que soit le but qu’elle se propose, elle ne peut agir que par voie d'ordonnance (1) ; or, toutes les ordonnances ont force de loi.

Ainsi l'objet de cette étude se limite à la question de la garantie des libertés vis-à-vis du pouvoir législatif.

En droit interne comme en droit international, tout acte de puissance publique nécessile la collaboration des détenteurs respectifs de pouvoirs différents. D'abord, du gouvernement qui propose l'acte et le forme ; ensuite de l'organe délégant (qu'il s'agisse de délégation proprement dite, de nomination ou d'élection) qui l’approuve et y adhère ; enfin de l’ensemble des intéressés qui l'inspire ou le combat ; car le gouvernement détient le pouvoir d'action, l'organe délégant le pouvoir d'adhésion, et l'ensemble des intéressés le pouvoir d'influence,

Tout acte n’est parfait que lorsque, sur lui, s’est réalisé l'entente de ces pouvoirs.

Sans doute le gouvernement peut à lui seul créer du droit positif ; mais l'acte, malgré son entrée dans la légalité, ne sera pas parfait s’il n’est pas approuvé par l'organe délégant et par l'ensemble des intéres-

1, V, supra, p. ab,

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sés car la stabilité est un élément de la perfection et sans celte approbation il sera instable et provisoire.

En effet, si l'ensemble des intéressés s’estime lésé, il usera de son influence sur l'organe délégant qui, en refusant son adhésion, entraînera la chute de l'acte.

Ainsi l'acte n’aura pas existé ; car ce n’est pas une existence qu’une application éphémère ; il n’aura pas été fait, il aura été essayé. :

Or, comme il est nécessaire d’avoir des lois, l’entente des trois pouvoirs doit être susceptible de se réaliser aisément. Dans ce bul, de tous temps et dans tous les pays, à très peu d’exceplions près, ceux-ci se sont entendus pour tracer un cadre limité dans l’intérieur duquel ils s’engageaient à maintenir leurs activités et où chacun d’eux par conséquent devait rencontrer les deux autres s’il ne sortait pas des bornes prescrites.

Ce champ clos fut déterminé jadis par le bloc des coutumes essentielles ; puis lorsque vint l'âge de la loi écrite, plus tardivement en droit public qu'en droit privé, ille fut par une convention : c’est l’époque constitutionnelle.

Ainsi la confection accomplie d’un acte de puissance publique exige l’action de trois pouvoirs différents et leur entente se réalise dans le cadre d’un statut ; auto-limitation que les pouvoirs ont consentie à cause de la nécessité de créer la loi qui assure la vie sociale (1).

1. Cesréflexions sont directement inspirées de la théorie qu’en-

En droit interne français, le détenteur du Pouvoir d'action est le gouvernement, c'est-à-dire l’ensemble des deux pouvoirs législatif et exécutif : le Parlement et les ministres ; il propose, vote et promulgue la loi.

Le pouvoir d'adhésion est exercé par l’organe délégant. Ici, il ne s’agit pas de délégation proprement dite, mais d'élection. L’organe qui choisit est le corps électoral puisqu'il désigne ses représentants et que ceux-ci sont politiquement responsables devant lui. Il y a une grande analogie entre la responsabilité politique des parlementaires qui se représentent devant le corps électoral et la responsabilité politique des ministres qui se présentent devant le Parlement. En effet, le corps électoral peut par son vote mettre ses représentants en minorité, tout comme le Parlement, les ministres. Dans un cas comme dans l’autre, la mise en minorité entraîne la retraite de ceux dont l’action est désapprouvée et la

seignait M. le Doyen Hauriou en 1920 à son cours. Il distinguait trois formes dans la souveraineté indivisible : 1e La souveraineté du statut ou souveraineté corporative basée sur le principe d'ordre et que détient la constitution; 2 La souveraineté de. domination ou souveraineté politique basée sur le principe d’autorité et qu’exercent les trois pouvoirs politiques de l'Etat : pouvoir législatif, pouvoir exécutif, pouvoir électif ; c'est-à-dire,d'une part les institutions et d'autre part le personnel politique. 3° La souveraineté de sujétion ou souveraineté d'adhésion basée sur le principe de liberté et que met en action l’ensemble des sujets. Ces trois formes de la souveraineté se synthétisent dans l'acte, car l'acte est un et il est le résultat de leur combinaison. Cette théorie parait avoir été modifiée par son auteur. Cf. Haurion, Précis de Droit Constitutionnel, 1913, p. 1 à 13, p. 97. Section IV, P:219€Lsuiv. p. 279 p. 628, p.717«

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précarité de l’œuvre qu'ils accomplirent car leurs successeurs vont la défaire. Jusqu'à présent une différence existait pratiquement entre les deux procédés analogues, c'est que la responsabilité du représentant n’était sanctionnée que périodiquement par le corps électoral ; mais cette différence tend à disparaître avec le développement du droit d'initiative populaire.

Ainsi, ou la loi que le Parlement a voté reçoit l'adhésion du corps électoral — celui-ci réélira ses représentants et la loi sera maintenue — ou bien le corps électoral n’a pas approuvé l'acte de ses députés et il ne les réélira pas mais au contraire désignera à leur place des candidats dont le programme comportera la suppression de l'acte litigieux;l’acte proposé et non accepté disparaîtra.

Ainsi le ministre titulaire supprime les décrets du ministre démissionnaire ; ainsi la majorité du jour détruit l'œuvre de la majorité d'hier.

Mais le corps électoral n’agit pas spontanément ; en tout cas, il subit très étroitement l'influence de l’ensemble des intéressés. Pour leslois personnelles, les intéressés sont les nationaux où qu'ils soient. Pour les lois territoriales, les habitants du territoire quel que soit le pays dont ils sont les sujets. Les intéressés ne sont pas seulement les électeurs, c’està-dire les hommes majeurs et capables ; mais aussi les femmes et les mineurs ; ce ne sont pas uniquement non plus les individus, personnes physiques, mais les entités sociales : familles, associations,

sociétés ; ce sont encore l?s forces morales comme les religions ou les traditions ; ce sont tous les gardiens du patrimoine national ; ce sont toutes Îles autorités dont l'influence est prépondérante sur le développement de la vie sociale.

Leurs moyens d'action sont variés et puissants : les pétitions, les réunions, la presse ; d’une manière générale l’exercice des libertés publiques, dont les efforts combinés donnent naissance à l'opinion publique, force d’influence et moyen de pression.

Toutacte du gouvernement que repousse l'opinion publique, étant discuté, inexécuté, sources de luttes et de conflits, n’est pas véritablement juridique, car, s'il l'était, la force que le droit possède en lui contiendrait la révolte des intérêts lésés.

Tôt ou tard, l’acte s’imposera à l’opinion publique et recevra l'adhésion du corps électoral, si la pensée qui l’inspira n'était pas contraire au statut; le statut est en droit public français, d’une part, l’ensemble des principes constilutionnels qu'ont dégagés les déclarations successives des droits de l'Homme et du Citoyen, d'autre part, les lois constitutionnelles de

Ces principes et ces lois tracent les limites dans lesquelles doivent se rencontrer l’action du Gouvernement, la volonté du corps électoral et l’opinion

publique. Si l’un de ces pouvoirs tentait de les franchir, les autres l'y ramèneraient en frappant de nullité son action.

Or, tout acte conforme au statut ne saurait, en

France, porter atteinte aux libertés individuelles.

Ainsi sont garanties les libertés contre les abus éventuels du Gouvernement. Il faut dire cependant, pour être exact, que cette garantie ne joue pas, par= fois, en pratique, car au corps électoral et aux intéressés manque un moyen de la mettre en marche

dont l'emploi serait facile et le résultat immédiat (r).

En droit public international peut-on retrouver une garantie identique ?

Ils ne s’agit pas en effet d'organes. doués de pouvoirs différents mais relevant d’une souveraineté unique ; il s’agit de souverainetés distinctes et parfois opposées.

Cependant en matière d'occupation et plus parti. culièrement dans notre cas, les libertés seront garanties par un système analogue sinon identique à celui qui les protège en droit interne.

Le pouvoir d'action sera exercé par un organe de gouvernement qui sera l’autorité désignée pour agir et commander. Dans les occupations qui ont précédé la nôtre, ce rôle était dévolu au général commandant en chef les forces militaires ; son pouvoir d’action se traduisait par des ordres obligatoires.

Mais en 1920, ce rôle fut confié à la Haute Com-

Nous verrons que le droit international ne connaît pas fcette lacune, voir p. 58.

M, Alléhaut 3

mission qui, par son pouvoir d'ordonnance et de veto, est par essence un pouvoir de gouvernement.

Sans doute, sa composition fait échec au principe de la séparation des pouvoirs, mais sa formation collégiale et les nationalités différentes de ses membres sont une garantie pour les libertés.

D'ailleurs quelle que soit l'autorité d'occupation, son pouvoir est limité par un statut.

Quel est ce statut ? Ou bien l'occupation est une occupation de fait et le statut est l’ensemble des coutumes essentielles internationales telles qu’elles résultent des précédents historiques et des principes du droit ; ou bien l’occupation est une occupation juridique qui a pour base non plus la force d’un fait, mais le droit d’un traité et son statut est ce traité.

Ainsi l'occupation alliée actuelle est basée sur le droit du Traité de Versailles et son statut est l’arrangement rhénan.

Il y est stipulé que la Haute Commission peut exercer son pouvoir dans tous les domaines mais seulement dans la limite nécessaire pour assurer l'entretien, la sécurité et les besoins des armées. C’est une limitation subjective et non objective ; c’est une limitation par la finalité ; et c’est ce qui rend particulièrement délicate la tâche de l'interpréter. Ceci est cependant nécessaire. :

Nombreux sont les faits susceptibles de réagir sur l'entretien des troupes et sur leur sécurilé; il s’en trouve dans tous les domaines ; aussi n’en est-il pas

d’interdits à la Haute Commission. Certains auteurs allemandseux-mêmes l’ont reconnu (1).

Il est certain, en effet, qu’il ne saurait y avoir de sécurité pour les armées si l’ordre public étaittroublé. L'ordre, nécessaire à chacun en temps normal, l’est encoré plus à des militaires étrangers sur un territoire occupé. La Haute Commission l’a parfaitement compris ; aussi dans ses cinq premières ordonnances, elle a reproduit un même considérant : « Considérant qu'il est du devoir de la Haute Commission de veiller à l’entretien, à la sécurité, ét aux besoins des armées d'occupation et par suite à l’ordre public ».

Elle ne s’est jamais déjugée et le 31 janvier 1922, elle à reproduit une formule analogue non plus dans les motifs mais dans le dispositif même d’une de ses ordonnances. (2) |

Or, la notion d’ordre public est à la fois l’une des plus utiles mais des plus imprécises du droit. La Haute Commission Interalliée des territoires rhénans semble avoir tenté de la délimiter par une énumération. (3) Elle a énoncé les phénomènes qui sont de nature à troubler la sécurité des armées et qui, partant, rentrent dans la limite de son pouvoir. Elle

1. Dr Ebner, Die Rechtswirkungen der feindlichen Besetzung auf die Bevôlkerung des besetzten Gebietes cité par Jean Rousseau (Revue politique et Parlementaire du 10 novembre 1923).

2. Ord. 104, Art. 1. R., p. 184 « Lorsqu'il apparaîtra que le maintien du fonctionnement d’un service public quelconque est menacé et intéresse l’ordre public et par suite la sécurité, l’entretien et les besoins des armées. »