Dans l'accoipplissement de sa fonction d'administra
(1) Actes de la Conférence^ p. 119 et s.
leur, Toccupant sera toujours obligé d'amender par voie de lois, de décrets ou d'ordonnances, la législation du pays occupé. La mesure de ces changements pourra être variable, mais ces changements eux-mêmes seront inévitables. Ces lois et ces ordonnances n'auront jamais qu'une autorité limitée à la durée de l'occupation, mais ce qu'il faut bien marquer ici, c'est que tous les actes juridiques accomplis soit par l'Etat occupant, soit par les particuliers placés sous son pouvoir, en vertu des droits qu'ils tiennent desdites lois et ordonnances, seront complètement valables, non seulement pour la période de l'occupation, mais encore pour la période où le souverain légal aura repris son autorité.
173. En conséquence, les lois et règlements portés par Toccupant pendant la période de l'occupation, les actes passés par le ministère de ses fonctionnaires, les jugements émanés des juridictions par lui instituées devront être considérés comme bons et valables par le gouvernement légal, lorsqu'il aura récupéré les provinces dont l'occupation ennemie lui avait ôté pendant un temps l'administration (1). Cette loi générale de validité n'est soumise qu'à une seule condition : que l'occupant n'ait pas outrepassé les bornes mises à ses pouvoirs par le droit des gens. Dans ces limites, les actes par lui faits sont justes et corrects au point de vue international, ils s'imposent au respect de tous, et la circonstance qu'il s'agit d'actes faits par des ennemis, n'a rien qui puisse en infirmer la validité. Au reste, il est aisé de voir que si l'on en décidait autrement, si l'on permettait au gouvernement légal de tenir pour non avenus les actes faits par son ennemi, l'existence d'une réglementation juridique internationale de l'occupation perdrait la plus grande partie de son utilité. La vie sociale que notre droit a pour mission de sauvegarder, môme en présence de l'ennemi, serait vile paralysée, et l'on renoncerait à nouer aucun rapport juridique, si Ton savait que la cessation des hostilités dût fatalement entraîner la dissolution des résultats que l'on en attend.
(1) Cass. Req., 6 avril 1826. Sirey, 1826,1,383.
174. La reconnaissance des droits d'administration de l'occupant sur le territoire occupé a son corollaire sur lequel on n'insiste pas d'habitude autant qu'il conviendrait.
La légitimité de ces droits emporte comme conséquence nécessaire l'illégitimité de toute intervention du gouvernement légal dans le domaine réservé au premier. Les droits ordinaires du souverain sont suspendus, paralysés; ils sont même annihilés pendant la durée de l'occupation, non seulement en fait, à cause de son impuissance, mais en raison aussi, parce qu'il n'est pas admissible que les habitants de ce territoire soient assujettis à servir deux maîtres à la fois. Dans l'intérêt même des malheureuses populations qui supportent le poids d'une invasion étrangère, le souverain devra s'abstenir de tout ordre et de toute défense susceptibles de contrarier l'exécution des mesures prises par l'occupant dans les limites de son droit.
Ce n'est pas sans raison que l'on a critiqué à ce point de vue certains décrets du Gouvernement de la Défense nationale, ceux par exemple qui tendaient à entraver le cours de la justice criminelle dans les provinces occupées par les Allemands (Décret du 19 novembre 1870). Mais on est allé trop loin aussi dans la voie de la critique, lorsque l'on a prétendu que tous les ordres adressés aux habitants de ces provinces étaient irréguliers. Le pouvoir de l'occupant est partiel et limité ; là où il cesse, Tautorité du souverain légal reprend son empire. Le gouvernement français avait ainsi incontestablement le droit d'interdire à ses fonctionnaires de demeurer au service de rAllemagne. L'Allemagne n'avait pas le droit de le leur ordonner ; par là même la France conservait le droit de le leur défendre.
n s'élèvera toujours en cette matière nombre de questions as^z délicates, et c'est en s'inspirant d'une analyse aussi exacte que possible de la situation de l'occupant que l'on parviendra à les résoudre d'une façon satisfaisante.
175. L'occupation a aussi son contre coup sur la condition particulière des habitants du pays occupé, et engendre à leur charge de nouveaux devoirs. Ces devoirs nous sont connus^
ils ont été étudiés, soit au sujet de la condition des non combattants, soit dans la matière des réquisitions militaires. II suffira, pour compléter les notions que Ton doit avoir sur ce point, de dire quelques mots des droits de ces habitants qui ne sont pas atteints par le fait de l'occupation et restent en présence de Tarmée ennemie tels qu'ils étaient avant qu'elle eût paru dans le pays.
De ce que l'occupation ne déplace pas la souveraineté il faut conclure que ce fait n'a aucune influence sur la nationalité des habitants du territoire occupé. Ils restent le lendemain de l'occupation ce qu'ils étaient la veille ; nés au cours de cette période, leurs enfants n'en recueillent pas moins la nationalité de leurs parents et la présence d'une autorité ennemie au lieu de leur domicile ne tranche pas le lien qui les rattache à leur patrie. Par conséquent, l'occupant dépasserait ses pouvoirs s'il assimilait purement et simplement à ses nationaux les habitants du territoire occupé ; par conséquent aussi, ceux-ci ne perdent pas leurs titres à l'exercice de leurs droits politiques si une occasion se présente de les manifester. C'est par une application correcte de ces principes que l'autorité allemande permit aux habitants de l'Alsace et de la Lorraine dite allemande de prendre part aux élections pour l'Assemblée nationale. Bien que l'Allemagne eût l'intention arrêtée de s'annexer ces provinces, bien qu'il fût en outre certain, au moment où ces élections eurent lieu, que rien ne s'opposerait à la réalisation de ce projet, on permit cependant aux habitants d'envoyer une dernière fois leurs représentants à une assemblée française. L'autorité allemande prit seulement sur elle d^interdire les réunions publiques, mesure que les circonstances justifiaient suffisamment.
De même que les lois politiques, les lois civiles et pénales demeurent en vigueur dans le sein du pays occupé. Les transactions de la vie civile peuvent donc s'opérer avec autant de sûreté sinon de facilité qu'auparavant.
Peut-être le cours de la justice vieridra-t-il à être entravé, et l'action de la loi demeurera-t-elle suspendue ; elle n'en sera pas pour cela moins vivace, et les droits créés, les situations
régulièrement acquises pendant cette période trouveront leur sanction dès que le rétablissement de la paix permettra d'inaugurer un ordre de choses plus régulier.
La persistance des lois pénales (i) n'est pas moins certaine, elle est encore plus nécessaire, et s'il arrive que sur ce terrain encore, Faction de la justice répressive puisse se trouver entravée par l'effet de la présence d'un ennemi, cette action pourra au moins se faire sentir après la restitution du pays à son légitime souverain. Alors la circonstance que le délit a eu lieu pendant l'occupation serait invoquée en vain à titre d'excuse par le coupable (2).
176. Il n'est pas inutile de résumer en quelques brèves propositions les droits appartenant à une armée en territoire ennemi. Ces droits peuvent être condensés dans les quelques principes suivants :
(1) Des explications données au texte (Gp. ci-dessus, p. 248) il résulte que sur un territoire occupé par Tennemi trois lois pénales, et par conséquent trois systèmes différents de pénalité, sont concurremment en vigueur, de sont : la loi pénale militaire, restreinte aux seuls actes des troupes occupant le pays ennemi ; la loi martiale, applicable aux infractions des habitants dirigées contre l'armée ou l'autorité ennemies, la loi pénale ordinaire, qui demeure en vigueur pour les crimes et délits qui n'intéressent que les seuls habitants du territoire occupé. Les deux premières sont appliquées par des juges militaires, la troisième est du ressort des juridictions ordinaires si elles ont continué leurs fonctions ou sinon, des tribunaux installés à leur place par l'occupant. Ces règles de compétence sont applicables dans tous les cas d occupaUon d'un territoire par une armée étrangère, même en temps de paix. V. MoRiN, Us lois relatives à la guerre, t. Il, ch. XXI et De la Juridiction des armées d'occupation en matière de délits commis par des étrangers contre des étrangers non militaires, J. D. /. P., 1882, p. 5il et s.
(2) Nos tribunaux ont fait de ce principe une curieuse application après la guerre de 1870. Le buffetier de la gare de Gisors avait, à l'approche de l'ennemi, enfoui dans une cachette sa provision de vins fins. Au cours de l'occupation prussienne, un habitant dénonça la cachette à un soldat allemand et l'aida à retirer son contenu. Cet individu fut après la paix poursuivi et condamné pour complicité de vol. Devant la Cour de cassation il essaya de se prévaloir de ce que son délit avait été commis pendant l'occupation. Il lui fut répondu que cela ne changeait rien à sa culpabilité, l'cflet des lois criminelles étant entièrement indépendant de cette circonstance (Morin, Uis de la guerre, t. ï, p. 4i2).
1^ Toute armée se trouvant sur un territoire ennemi, soit occupé soit simplement envahi, a le droit de prendre toutes les mesures nécessaires à sa défense et à la sûreté de ses opérations militaires, et de pourvoir, à l'aide d'emprunts faits aux ressources locales, aux besoins des troupes dont elle se compose ;
S"" En outre, dans le cas où les forces militaires d'un État occupent une partie du territoire d'un autre État, il est du devoir du commandant de maintenir l'ordre dans le territoire occupé, d'assurer le fonctionnement des services publics nécessaires à la population, de garantir le maintien des relations paisibles des citoyens. Il est par suite investi d'un droit général d'administration et de police, droit de nature provisoire et dont l'exercice doit avoir pour objet principal le maintien des institutions existantes ;
3*^ Dans tous les cas où l'un de ces divers objets exige l'emploi de la justice répressive, cet emploi ne peut légitimement intervenir que dans les limites rigoureuses d'une absolue nécessité ;
4** L'ennemi ne doit jamais contraindre les habitants soumis à coopérer à ses opérations militaires, ni à rien faire qui puisse être jugé incompatible avec leur qualité de concitoyens de l'adversaire, ni avec leurs devoirs envers la patrie.
177. Ces principes sont-ils applicables au cas de guerre civile? Cette question est certainementîune des plus délicates que la guerre civile puisse faire naître. Evidemment chacun des belligérants lutte en pareil cas pour la souveraineté exclusive du territoire contesté ; ils ne se doivent pas tous les ménagements dont usent réciproquement des adversaires dans une guerre internationale. Mais cela ne résout pas la difficulté. Il semble que pour y parvenir, la distinction suivante doive être faite. Les limitations apportées par la pratique aux droits de l'occupant ont leur source tantôt dans des considérations de justice et* d'humanité, tantôt dans le respect qui ne cesse pas d'être dû à la souveraineté de l'adversaire sur le territoire occupé. Les règles appartenant à la première de ces deux classes ne perdent rien de leur force en cas de guerre civile. La vie, la
propriété des non combattants devront être respectées. Usent droit au maintien de leur existence paisible, à Tadministration d'une justice sérieuse et impartiale. Au contraire, l'occupant n'est pas obligé de respecter la souveraineté que son adversaire prétend avoir sur le territoire litigieux. Les Instructions américaines (art. ^6) lui permettent d'exiger le serment de fidélité des fonctionnaires et même, à ce qu'il semble, des simples habitants ; d'abolir les obligations dont ces habitants sont tenus vis-à-vis du gouvernement ; (art. 32) de séquestrer les biens meubles, propriétés publiques, (art. 31) la nue propriété de ces immeubles demeurant vacante jusqu'à la conquête. Elles ne l'autorisent pas à exiger de la population le service sous ses drape aux (article 33). Ces diverses solutions (si l'on en excepte la première) paraissent assez raisonnables. En fait, il sera difficile d'empêcher les deux partis d'aller plus loin et d'agir comme les maîtres absolus du territoire occupé ; mais la valeur des actes qu'ils feront en cette qualité, comme la vente de biens nationaux, la rentrée des créances appartenant à l'Etat, l'organisation politique nouvelle donnée au territoire occupé, auront leur effet nécessairement subordonné au succès des armes de celui qui les aura accomplis.
178. Nous avons maintenant à nous préoccuper d'un sujet particulier qui présente avec l'occupation les relations les plus étroites et dont l'importance déjà fort grande ne peut que s'accroître encore dans les guerres futures, le régime international des chemins de fer en temps de guerre.
S'il est dans notre domaine une question actuelle, c'est celle-là plus que toute autre. La possibilité de transporter des troupes d'une extrémité d'un pays à l'autre en un temps relativement très court a changé Tart de la guerre tout autant que la facilité nouvelle des voyages due à cette admirable invention a modifié les industries de la paix. 6n y a vu le moyen de précipiter presque en un instant un torrent humain sur le territoire ennemi, la possibilité d'animer les mouvements de troupes d'une rapidité sans exemple, la perspective d'assurer aux armées, même les plus compactes, toutes les ressources nécessaires à la satisfaction de leurs besoins jour-
oaliers, et rexpérience des dernières campagnes a montré qu'il n'y avait rien d'exagéré dans les espérances que Von pouvait fonder sur les services dont les chemins de fer seraient susceptibles en temps de guerre. De Holkte a dit, paraît-il, qu'aujourd'hui c'est avec dts chemins de fer que l'on gagne les batailles ; sa glorieuse carrière militaire est une preuve de la véracité de son dire (i).
Aussi, est-ce à l'envi qu'aujourd'hui toutes les Puissances s'empressent d'organiser jusque dans ses détails les plus infimes, le service de leurs chemins de fer en cas de guerre. Les unes, comme l'Allemagne, ont tout militarisé dès le temps de la paix pour être plus sûres de se trouver prêtes au jour où les hostilités viendront à s'ouvrir ; les autres, comme la France, ont, à côté de leur exploitation régulière et normale du temps de paix, préparé tout un système nouveau destiné en temps de campagne à se substituer au premier. Les unes et les autres ont parfaitement compris qu'une exploitation intelligente de leurs voies ferrées serait, dans l'avenir, l'un des facteurs les plus considérables du succès, et résolues à tirer de cette ressource tout le parti qu'elle est à même de fournir, elles ont placé les chemins de fer sous la direction exclusive de l'autorité militaire.
Mais nous n'avons pas ici à traiter de notre législation nationale (2). C'est une matière essentiellement administrative et qui ne concerne que bien indirectement les rapports de l'autorité militaire avec les simples particuliers.
D'autre part, en pays ennemi, les règles du service en territoire national ne seraient évidemment plus applicables, car ces règles calquées sur l'organisation intérieure de nos voies ferrées perdraient toute convenance et toute application possible, transportées dans un pays régi par un système différent. Force nous est donc de nous cantonner rigoureusement dans le domaine du droit des gens.
(1) RouARD DE Gard, La guerre continentale et la propriété^ p. 56 et s. ; PoiNSARD, Études de droit international conventionnel, p. 104 et s.
(2) Au point de viie du droit intérieur des chemins de fer en temps de guerre on consultera avec fruit l'ouvrage de M. Jacqsiin, Les chemins de fer pendant la guerre de iS70-7i.
â62 CHAPITRE X.
La question des droits d'une armée sur les chemins de fer de l'ennemi a été examinée à plusieurs reprises soit par les jurisconsultes, soit par les sociétés vouées au progrès du droit des gens (i). Certains points ont été mis hors de doute, mais beaucoup d'autres demeurent encore dans le domaine de la discussion : c'est un motif de plus de les soumettre à un examen très attentif.
On sait que les chemins de fer se composent de deux parties bien distinctes, la voie et ses accessoires immobiliers, quais, gares, magasins, puis le matériel roulant (jui comprend les machines et les voitures affectées à la circulation. Ces deux portions d'un même capital n'ont pas toujours une condition juridique analogue et nous allons voir que les différences qu'elles présentent à cet égard en droit intérieur se reflètent sur la condition qui leur est faite en droit des gens.
On remarquera en outre que l'exploitation des voies ferrées n'est pas confiée partout aux jnémes organes. Primitivement, les chemins de fer furent considérés comme des entreprises privées. On ne soupçonnait nullement alors la révolution qu'ils (tevaient amener avec eux, mais bientôt s*accusa la tendance de l'État à prendre la direction d'un service représentant à un degré aussi marqué les intérêts généraux de la nation. Celte tendance a abouti, dans certains pays, à rendre les chemins de fer la propriété de l'État : il en est ainsi en Allemagne, en Italie. Chez nous elle ji'a pas conduit à des mesures aussi radicales, et le réseau est demeuré presque entier entre les mains des -compagnies auxquelles sa construction et son exploitation avaient d'abord été concédées. Il y a donc, suivant les pays, plusieurs régimes différents; il y aura également pour une armée des droits inégaux et divers,
(1) Projet de Bruxelles, art. 6; Manuel de rinsiilu/, art. 51. Cf. les auteurs précédemment cités et de Stein, Le droit international des chemins de fer en temps de r/uerre, R. D. /., 1885, p. 332 et s. ; Moynier, Droit international des chemins de fer en temps de guerre^ R. D. /., 1888, p. 3G"2 et s. ; HruKVTi, Cfiemins île fer en temps de guerre, R. D. /., 4888, p, 383 et s.
OCCUPATION MIUTAIRR. 263
suivant qu'elle se trouvera vis-à-vis de TÉtat ou des sociétés de commerce qui ont reçu de lui le monopole de ce mode de transport.
Ajoutons cependant que les différences que Ton rencontrera seront moins grandes que Ton pourrait se Timaginer- Même lorsque TÉtat exploite un chemin de fer, les intérêts particuliers doivent entrer en ligne de compte dans la conduite de sa gestion. L'État, en se réservant ce droit qui n'est point une part essentielle de ses fonctions, succède aux obligations des particuliers qui l'eussent exercé à sa place ; il se fait le serviteur salarié des besoins du public, il doit donc se conformer à ces besoins, à peine de faire perdre à son exploitation son caractère et son utilité. Et, inversement, une compagnie concessionnaire n'est pas libre non plus dans la jouissance de son droit. L'administration qui lui est confiée à une importance trop grande pour que l'État puisse s'en désintéresser entièrement, comme il se désintéresserait des affaires d'une entreprise de voitures publiques ou de bateaux.
En échange du monopole qu'il lui accorde le plus souvent, et de l'assistance pécuniaire qu'il est parfois obligé de lui prêter, l'État impose à la Compagnie une série de devoirs fort étroits, et se réserve pour lui-même un pouvoir de direction générale qui peut, dans les circonstances les plus graves, comme en cas de guerre par exemple, se transformer en une mainmise générale sur son personnel et son matériel.
En résumé, que l'État soit propriétaire ou qu'il ait reconnu ce droit à son concessionnaire, le caractère de la propriété ne varie guère. Tout chemin de fer est une entreprise d'une nature mixte dans laquelle un intérêt considérable de l'État coudoie des intérêts privés non moins considérables, où la propriété a nécessairement un caractère flottant et quelque peu indécis entre la propriété publique et la propriété privée.
Ces préliminaires sont nécessaires pour expliquer que les principes que nous avons posés jusqu'ici ne peuvent s'appliquer intégralement à ce dernier objet de notre étude ; la question des chemins de fer est, en droit des gens, une ques-
tion réellement neuve, et seules des solutions nouvelles peuvent lui être convenablement appliquées.
179. La première difficulté qui se présente à nous concerne les droits de l'armée ennemie sur les immeubles dépendant du cbemin de fer, la voie, les gares, les travaux d'art. L'occupant n'acquiert évidemment pas la propriété de ces immeubles, et il importe peu, à ce point de vue, qu'ils appartiennent à des particuliers ou à l'État ; mais dans ces deux cas, il a le droit de s'en saisir et de les affecter aux besoins de son armée.
On objecterait en vain l'inviolabilité de la propriété privée. Les chemins de fer constituent un puissant moyen d'action : il n'y a pas de raison qui tienne devant une semblable considération. Et puis, nous le savons, c'est méconnaître un côté important de la fonction de ces établissements que de vouloir les assimiler dans tous les cas à la propriété exclusivement privée.
En droit, les chemins de fer sont au moins matière à réquisition; en fait, à raison de leur importance, ils seront toujours requis. Même M. Ferrand (1) observe très justement que les réquisitions de ce genre s'exercent d'une façon particulière. Il ne peut être question en matière de chemins de fer d'ordonner une réquisition toutes les fois que l'on éprouve le besoin d'utiliser les machines et les wagons de l'ennemi. L'usage des chemins de fer étant permanent, le droit de réquisition se transformera ici en une mainmise générale qui fera passer les chemins de fer (qu'ils soient la propriété de l'Élat ou celle des particuliers, il n'importe) entre les mains de l'occupant pendant la durée de son occupation {tj.
L'occupant, qui a le droit d'user d'un chemin de fer, a-t-il aussi le droit de le détruire lorsque cette destruction peut aider en quelque chose ses opérations militaires?
Le droit sur ce point parait certain. Dans toutes les guerres pour lesquelles il a été fait usage du chemin de fer, chacune des parties en présence a, soit sur ses propres chemins de fer,
(t) Ferrand, Des réquisilioiis mililiiires, p. 61 et s. (2) Cp. Loi du 3 juilJct 1817, lit. VI, art. 29 à 34.
soit sur ceux de Tennemi, consommé les destructions par lui jugées utiles à ses opérations. L'enlèvement des rails, la rupture des ponts, l'effondrement des voûtes des tunnels, l'incendie des bâtiments sont ainsi au nombre des opérations courantes de la guerre. Il n'en peut être autrement, et il n'y a pas lieu de distinguer suivant que le chemin de fer est géré par l'État ou par une compagnie particulière. Dans tous les cas il constitue avant tout et parfois exclusivement un moyen de guerre pendant le temps des hostilités. Aucune .considération ne parait donc arrêter la liberté de l'action militaire à cet égard. Et ce qui' est vrai de la voie et des établissements ne l'est pas moins du matériel roulant. Quel que soit son propriétaire, il sera endommagé et détruit toutes les fois où on craindra de le voir tomber en la possession de l'ennemi, de même que l'on brise une arme pour ne point avoir ultérieurement à en ressentir l'effet (i).
La destruction sera donc licite, et, si plus tard une question d'indemnité vient à s'élever, ce sera entre la compagnie et son propre gouvernement ; l'occupant ne s'est pas enrichi au détriment de la compagnie, il n'a pas excédé la mesure de son droit, il ne doit pas de réparation (2). Les conséquences de cette faculté pourront cependant devenir, dans certains cas, fort regrettables, surtout s'il s'agit de la destruction de la voie et des ouvrages d'art qu'elle comporte, et ce n'est pas sans appréhension que l'on envisage l'hypothèse où un général croirait devoir anéantir d'un seul coup de main, un pont
(1) Contrà de Stein, loc. cit., p. 346, qui pense que tout ce qui fait partie de rétablissement fixe d'un chemin de fer doit être laissé intact tant qu'il ne s'agit pas de raccomplissemenl d'un fait d'armes spécial. Cette règle est contenue dans l'art. 2 d'un règlement sur les chemins de fer en temps de guerre, présenté à Tlnstitut de droit international dans sa session de Heidelberg (A. J. D. /., t. IX, p. 257). Cp. art. 51 Manuel de l'Institut, qui paraît bien impliquer une règle semblable. M. BuzzATi [H. D. /., 1888, p. 387 et s.) admet au contraire le droit à la destruction.
(2) Dans tous les cas la destruction de la voie et du matériel ne pourrait pas s'étendre aux sections exploitées en territoire neutre par une compagnie appartenant à un État belligérant.
monumental qui a coûté des millions, un tunnel percé au prix de longs efforts. Il y a là une perte nette qui peut être énorme, et pour l'avenir, la perspective de longs travaux pendant la durée desquels le commerce des deux pays sera peut-être gravement compromis. Ne pourrait-on pas limiter à la guerre^ seule les ravages que la guerre rend nécessaires et arriver au prompt rétablissement des communications lors de la signature de la paix ? Bien des fois déjà, la question s'est posée, mais on se borne à recommander aux belligérants de poursuivre le but en causant le moins de mal possible et spécialement d'épargner les travaux d'art les plus importants ou dont le rétablissement serait difficile (1).
Il y a peut-être mieux à faire ; il nous semble que par accord bien facile on préviendrait les excès les plus regrettables. Il suffirait que les belligérants prissent l'engagement de respecter une destruction purement fictive à l'égal d'une destruction réelle. Un général notifierait à son adversaire son intention de détruire un pont, d'effondrer un tunnel, en offrant à ce dernier de s'en abstenir s'il prenait l'engagement de considérer pendant toute la campagne le passage sur ce point comme intercepté. Au besoin, les neutres veilleraient scrupuleusement à l'accomplissement de cette obligation, et Ton donnerait ainsi pleine satisfaction aux exigences militaires tout en se gardant de tout dommage hors de proportion avec le but à atteindre. Pour cela, le consentement des nations serait nécessaire, mais aucune d'entre elles n'aurait le moindre intérêt à refuser le sien (2). Sauf ce tempérament
;1) V. Bi zzATi, /?. D. /., 1888, p. 388 et s. et les auteurs par lui eités.
(2) Kn proposant eo tempérament nous n'avons en vue que les travaux d'art les plus considérables, ceux dont la construction exige des années, et dont la réfection j)ourrait être parfois longue et ditficile. Si ce projet était jamais pris en considération on ne pourrait lui objecter qu'il prive les belligérants de la ressource d'utiliser à l'aide de réparations l'ouvrage détruit, (^ette ressource serait en ce cas illusoire. Au contraire cette considération empêcherait justement que l'on pût appliquer le même système aux travaux de construction courante, faciles à réparer, et qui peuvent être démolis et reconstruits plusieurs fois dans le cours d'une même campagne.
conventionnel, toute destruction doit être déclarée licite lorsqu'elle s'explique par la poursuite d'un but militaire déterminé. Ajoutons que pour obvier aux accidents que pourrait entraîner, au détriment des trains en marche, la destruction d'une part quelconque de la voie, il sera sage de prévenir le service d'exploitation. Sur ce point encore, une réforme serait à la fois très utile et très facile. De même que l'on a adopté un signe conventionnel destiné à protéger le personnel et le matériel voués au secours des blessés, de même on pourrait, par un pavillon ou tout autre indice connu, marquer que la circulation est impossible; on empêcherait ainsi des malheurs souvent épouvantables et qui n'ont aucune utilité au point de vue des opérations militaires. Même une convention ne serait pas indispensable pour obtenir ce résultat, et la seule habitude prise par une armée de procéder ainsi renseignerait suffisamment la population intéressée.
Voilà quels sont les droits de l'armée sur les immeubles dépendant de l'exploitation d'une voie ferrée. Il est évident que leur exercice n'ira pas sans une profonde perturbation du commerce sur le territoire des belligérants et même sans une gêae des communications des neutres, en tant qu'elles empruntent les lignes des belligérants. Peut-on remédier à ces inconvénients en chargeant les chemins de fer neutres de l'exploitation commerciale des chemins de fer des belligérants comme M. de Stein Ta proposé (1) ? Nous ne le pensons pas, soit parce qu'un trafic régulier est peu compatible avec les opérations de guerre, soit parce que ce serait donner aux neutres des fonctions trop actives, qui les mettant
(1) R. D. /., 1885, p. 351 et s. Ce projet a été rejeté par l'Institut de droit international {A, J. D. /., t. X, p. 205) sur le rapport de M. MoYNiER qui admettait cependant, ainsi que M. le comte Kamarowsky, que les neutres pourraient former des comités de? vigilance chargés de faciliter la circulation sur les lignes des belligérants. Le projet de M. Blzzati (W. d. /., 1888, p. 414 et s.) tendant h faire reconnaîlre un réseau de lignes internationales neutralisées et à le doubler par des lignes stratégiques parallèles est encore moins pratique, que celui de M. DE Stein. Aucun État ne voudra faire les frais de ce double réseau et aucun belligérant ue respecterait en cas de nécessité urgente la neutralité des lignes internationales.
en contact continuel avec les combattants, risqueraient fort de les compromettre et de les faire perdre le bénéfice de la neutralité.
1 80. A côté du capital immobilier dont nous avons examiné la condition, figure le matériel capital mobilier, peut-être plus important encore. Quel sera le sort de ce capital, et quelle sera par rapport à lui, la mesure des droits du vainqueur? Nous savons déjà qu'il peut être détruit si les nécessités de la guerre l'exigent. Quant à la question do propriété l'opinion générale est qu'il faut distinguer, suivant la personne à laquelle appartient ce matériel roulant. Si c'est l'État, comme ce matériel constitue un véritable moyen de guerre, il devient l'objet d'un butin légitime. Le vainqueur pourra donc l'incorporer dans son propre matériel et il ne sera soumis à aucune obligation de restitution. Si c'est une compagnie, l'ennemi aura sans doute la disposition de ce matériel, mais à charge de restitution au moment de la paix (1). Encore cette obligation disparaîtrait-elle pour les véhicules qui auraient été saisis chargés d'armes. et de munitions.
Cette distinction a été vivement critiquée (2), et avec raison suivant nous. Oii exagère, lorsqu'on l'adopte, le caractère militaire d'un chemin de fer. Si, dans des circonstances données, il peut devenir à la guerre un auxiliaire précieux, il n'est jamais, par contre, un moyen de guerre proprement dit. La destination que lui donne un général est toute temporaire ; de plus, elle n'est jamais exclusive, car la machine qui remorque un jour un bataillon ou une batterie conduira le lendemain les habitants du pays ou leurs marchandises. Ce n'est pas, en un mot, un engin spécialement fait pour la guerre et cela suffit pour qu'il échappe au sort réservé à de semblables engins. Nous admettrions une exception à l'égard des locomotives ou des wagons blindés, véritables canonnières de terre dont on s'est servi quelquefois pour pénétrer dans les lignes de l'ennemi ; ces véhicules appartiennent à l'ennemi qui
(1) DE Stein, loc. et/., p. 350 et s.
2) G TELLE, Précis, t. It, p. 93; Rimer, Pnncipes^ t. 11, p. 3H : JJoxkils-Fai'chille, Manuel^ p. 598.
s'en empare. Quant à toutes les autres voitures, quel que soit leur propriétaire, elles sont soumises au même régime que la généralité des biens mobiliers. L'ennemi n'en acquiert pas la propriété, mais le simple usage. Il les emploiera au mieux de ses desseins et pourra les affecter, même exclusivement, s'il le juge utile, à ses transports militaires. Mais, une fois la guerre finie, il sera obligé de les restituer à la personne. Etat ou compagnie, à laquelle ils appartiennent. Telle a été aussi la pratique suivie en 1871 ; il est vrai de dire que toutes les voitures saisies par les Allemands appartenaient à des Compagnies françaises, de sorte que la question que nous venons de discuter ne s'éleva pas. Après la conclusion de la paix, on restitua à chacune des Compagnies intéressées la part de son matériel qui avait été saisi. Mais cette restitution parait avoir été bien imparfaite et bien lente ; au moins s'éleva-t-il en France de nombreuses plaintes à cet égard (1).
L'autorité militaire ne se borne pas, en cette matière, à saisir et à détruire. Aussitôt qu'elle est parvenue à s'implanter avec quelque fixité en territoire ennemi, elle songe à tirer parti des chemins de fer locaux pour ses propres opérations. C'est ainsi qu'en 1870 les Allemands ont construit des tronçons de lignes d'une certaine importance pour conduire leur artillerie de siège devant Paris. L'occupant sera libre de réglementer cette exploitation d'après ses propres vues et ses propres intérêts. Le plus souvent, il exploitera lui-môme, mais rien ne l'empêcherait de concéder à un tiers son droit d'exploitation. Il faudrait observer seulement qu'une concession de ce genre aurait son effet fatalement limité à la durée de l'occupation. En règle générale, le service des chemins de fer en territoire occupé ne sera pas exclusivement consacré à la satisfaction des besoins de l'armée. La population pourra y recourir, car l'interruption complète de ce mode de circulation entraînerait de graves pertubations dont l'occupant luimême ne tarderait pas à ressentir les effets.
Il y aura donc une circulation continuelle de voyageurs et
(1) Calvo, Droit international , t. IV, p. 201 ; Ullmann, Vôlkerrecht^ p. 337.
de marchandises sur cette portion du réseau, et par conséquent une application constante des tarifs fixés pour ce transport. Que l'autorité ennemie continue à appliquer les tarifs quVlle trouve en vigueur au moment où elle a pris possession des lignes qu'elle a séquestrées, rien n^est plus naturel ; mais pourrait-elle les modifier, augmenter ou diminuer les prix fixés ? Nous pensons qu'elle ne le pourrait pas. Les diminuer serait en quelque sorte faire à la population un cadeau avec l'argent d autrui; les augmenter serait plus grave encore. Toute augmentation des prix fixés déguiserait une contribution arbitraire levée sur le pays vaincu, et de pareilles contributions sont prohibées par le droit des gens. La seule raison d'augmentation serait une élévation considérable des prix de transport occasionnée, par exemple, par une hausse brusque des cours du charbon, mais, dans cette hypothèse même, la surélévation des taxes ne devrait pas dépasser ce qui est nécessaire à couvrir l'occupant de cette augmentation de dépenses.
181. Dans son exploitation, l'autorité militaire emploiera soit le personnel qu'elle a trouvé en fonctions, soit un personnel nouveau. Evidemment, on ne peut pas prétendre imposer à une armée le respect des contrats passés entre l'ancienne administration et ses employés. Tous les postes d'employés de chemins de fer sont des postes de confiance ; il n'est peut être pas de situation où il soit au pouvoir d'un homme de causer des accidents aussi graves. L'occupant ne peut donc pas être tenu de garder le personnel ancien. Mais, inversement aussi, il doit être permis aux employés d'abandonner leurs emplois, lorsqu'il leur répugne de servir dans une administration dirigée par les ennemis de leur patrie, et une armée dépasse son droit lorsqu'elle essaie de les retenir à leurs postes, par la force (1).
(i) Le caractère de moyen de guerre qui devient prépondérant dans radministration des chemins de fer en temps de campagne rend cette solution incontestable, et la circulaire d'un ingénieur allemand rapportée par Jacqmix Joc. cit.^ p. 2j0}, réquisitionnant des employés du chemin de fer du Nord et menaçant de les traduire devant une cour martiale en cas de refus était abusive. — Une autre question non prévue Jusqu'ici est celle de savoir si les employés de Texploitation ne pourraient
is être faits prisonniers de guerre au même titre que les marins du
OCCUPATION MILITAIRE. 27i
li peut être permis, dans un besoin pressant, lorsque Ton vient de s'emparer d'une ligne et que l'on a hâte de Tutiliser, de requérir les services des employés de chemins de fer comme on requiert ceux de n'importe quel ouvrier de la localité ; encore hésiterions-nous beaucoup à considérer une semblable réquisition comme légitime, tant elle se rapproche d'une participation directe aux hostilit<'fS (i).
182. Reste la question des résultats pécuniaires de la gestion. C'est à ce point de vue qu'il est plus important de distinguer les chemins de fer qui appartiennent à l'État et ceux qui sont dans le domaine de simples particuliers. Une question de cet ordre s'élève d'abord lorsqu'une armée se saisit d'un chemin de fer. Elle trouvera dans les caisses de l'administration certaines sommes : peut-elle s'en emparer ? Si le chemin de fer appartient à l'État, certainement, car le vainqueur a le droit de s*emparer des fonds d'État du vaincu ; s'il est la propriété d'une compagnie, cet argent est assimilable à celui que l'on trouverait au domicile d'un simple particulier : on ne peut pas y toucher.
commerce. On pourrait être porté à penser ainsi par cette circonstance que ces employés sont soumis à l'autorité militaire et compris à titre auxiliaire dans les cadres de l'armée, ("ependant la pratique n'a point encore usé de ce moyen, et il faut espérer qu'elle n'en usera pas. La captivité de ces hommes n'offre pas d'intérêt sérieux après saisie de la ligne à laquelle ils étaient attachés. C'est donc une rigueur à proscrire comme inutile et vexatoire.
(1) Une mention particulière doit être faite ici des employés appartenant à la nation ennemie et attachés à une gare internationale commune aux deux belligérants. Ces hommes qui se sont fixés en territoire étranger pour y remplir leurs fonctions et qui y vivent sur la foi des traités particuliers réglementant les gares internationales, par exemple la Convention Halo- française, du 20 janvier 1819 (de Clercq, t.XII^ p. 376 et s.) ou la Convention hispano-française, du 20 juillet 1882 (de Clercq, t. XIV, p. 48 et s.), ne peuvent être en aucune façon empochés de rejoindre leur patrie avec leurs familles. On ne devrait môme pas requérir temporairement leurs services ; leur présence sur le sol ennemi ne doit être pour eux la cause d'aucun dommage. De même l'argent trouvé dans la gare internationale et appartenant h l'État ennemi ne constitue pas un butin légitime comme il en serait des sommes trouvées en territoire ennemi. Cette solution nous parait la conséquence directe de ce que la présence de ces personnes et de ces objets a sa cause dans une convention expresse entraînant une certaine garantie de sécurité que la survenance de l'état de guerre ne doit pas effacer.
L'exploitation des lignes occupées produit certains bénéfices. A qui reviendront-ils? La même distinction doit être faite ; Texcédent des recettes sur les dépenses d'exploitation revient à l'occupant lorsqu'il s'agit d'une ligne appartenant à l'Etat ; s'il s'agit d'une ligne concédée, il revient à la Compagnie concessionnaire^ Tel est en effet le principe qui fut appliqué à nos diverses lignes de chemins de fer durant l'occupation allemande. Au moment où ils en prenaient possession, les agents allemands déclaraient leur intention de gérer pour le compte des compagnies concessionnaires, et en effet, à la paix, une commission fut instituée pour fixer les sommes dues de ce chef aux diverses Compagnies.
183. Il faut noter enfin que les télégraphes obéissent aux mêmes principes que les chemins de fer. Une tentative a été faite, en 1884, pour obtenir la reconnaissance du principe de la neutralisation des câbles sous-marins, mais elle n'a pas abouti, et la convention de Paris du 14 mars 1884 relative à la protection de ces câbles a formellement réservé dans un article 15 l'application du droit de guerre aux câbles ayant leur point d'atterrissement sur le territoire de l'un des belligérants.
En règle générale, les communications postales ou télégraphiques ne sont point interrompues par l'état de guerre. Elles subsistent partout où les nécessités des opérations n'obligent point l'ennemi à les suspendre ou à les réserver exclusivement au service de ses opérations. C'est là une pratique constante, mais ce n'est point un principe de droit, et si, dans l'intérêt du secret des opérations de ses armées, un gouvernement se décidait à arrêter soit complètement, soit partiellement le service des correspondances, les neutres, lésés dans leurs intérêts, ne seraient cependant pas fondés à critiquer cette mesure (1).
(1) Le gouvernement américain aurait, paraît-il, usé de cette ressource pendant la guerre présente, notamment à Key- West. Cette interdiction est peu conforme aux usages habituels, mais on comprend que, dans certains cas elle soit nécessaire à la réussite d'une opération.
De la neutralité en général.
184. Définition de la neutralité. Considérations générales. — 185. Les idées anciennes. Grotius. Vattel. — 186. Caractère de la neutralité. — 181. La neutralité est volontaire. Neutralité conventionnelle. — 188. La neutralité est parallèle à la guerre. — 189. La neutralité doit être égale pour tous. Lois et déclarations de neutralité. — 190. La neutralité constitue un type unique. Neutralité bienveillante. Neutralité armée. — 191. La neutralité doit être absolue et complète. Neutralité imparfaite, ^'eulralité partielle. — 192. Devoirs et droits des neutres. Abstention. Impartialité. — 193. EtTets de la neutralité continentale. Refus d'accès du territoire neutre aux belligérants. — 194. Obligations de rÉtat neutre. Leur double face. — 195. Enrôlements aux profit des belligérants. — 196. Fourniture de matériel de guerre. Vaisseaux. Armes. Approvisionnements. — 197. Emprunt des belligérants. — 198. Droits des neutres. — 199. Actions permises aux neutres. — 200. Neutralité partielle. Situation du territoire neutralisé.
184. La neutralité, dit Richard Kleen (1), est la situation juridique dans laquelle un État pacifique est autant que possible laissé en dehors des liostilités qui ont lieu entre des États belligérants, et s'abstient lui-même de toute participation ou ingérence dans leur différend, en observant vis-à-vis d'eux une stricte impartialité.
L'état de guerre entre deux ou plusieurs Puissances exerce, nous l'avons vu dès le début de ces études, une influence directe et considérable sur les États qui, étant étrangers à leurs querelles, veulent demeurer aussi étrangers à leurs combats. Cette influence se manifeste à deux points de vue différents : au point de vue de fait et au point de vue de droit.
(1) Kleen, Lois et usages de la neutralité, t. I, p. 13.
En fait, ii est certain qu'une guerre entraînera, même pour les États qui n'y prennent aucune part, des pertes, des incommodités, des dangers nombreux. Sans parler du cas malheureusement trop fréquent où la guerre est la cause d'épidémies qui franchissant la frontière des belligérants, déciment la population des États neutres, on comprend aisément que le commerce entretenu par les habitants d'un État avec les habitants d'un autre État, n'offrira plus les mêmes avantages, ni la même sécurité si l'un des deux se trouve en état de guerre. Les négociations deviennent plus difficiles, les communications plus lentes et moins certaines ; c'est un phénomène général qu'une guerre quelconque a toujours pour résultat d'élever les prix de certaines marchandises.
Mais ce point de vue n'est pas celui qui doit nous guider ici ; la guerre a en outre pour résultat inévitable de changer profondément les conditions juridiques des États qui gardent la neutralité. Ils n'ont plus pendant la guerre les droits qu'ils possédaient avant qu'elle eût éclaté. L'état de neutralité n'est pas semblable à l'état de paix générale. Pour qu'il en fût ainsi, il faudrait persuader aux belligérants de respecter dans leur action hostile jusqu'au moindre intérêt neutre qu'ils viendraient à heurter, et ainsi un acte de guerre ne deviendrait possible qu'autant qu'il ne porterait directement ou indirectement aucun dommage à aucun neutre. Autant vaudrait demander aux belligérants de renoncer à la guerre elle-même que d'exiger qu'ils subissent la gêne de semblables entraves. L'alternative contraire ne serait pas moins déraisonnable ; permettre aux belligérants de développer librement leur action hostile sans prendre aucun souci de l'intérêt des neutres, déclarer légitime tout acte nuisible à l'ennemi, sans considérer s'il n'est pas encore beaucoup plus nuisible à des tiers non ennemis, serait sacrifier arbitrairement Tactivité pacifique des neutres à l'indépendance des belligérants. On voit par là que toute solution rationnelle absolue de la question des rapports entre belligérants et neutres est complètement inadmissible. Le droit de la neutralité sera fata- ■'^ment un droit transactionnel, droit dans lequel chacune des
parties en cause fera certains sacrifices à Tautre, dans le but de s*assurer par compensation les avantages que celle-ci s'obligera à lui consentir en retour.
Le développement de cette loi de transaction a été fort lent, et on ne s'en étonnera pas si Ton réfléchit que toute question de neutralité met en présence deux Puissances dont une seule est en armes, celle qui soutient les droits de la belligérance. Son contradicteur, Puissance pacifique, et qui compte demeurer telle, est, par rapport à la première, dans un certain état d'infériorité ; il ne peut pas toujours revendiquer avec toute la vigueur qui serait nécessaire les concessions qu'il prétend obtenir de celle-ci. On observera que le développement historique de la neutralité a été inégal dans sa marche, et que les règles de la neutralité maritime ont abouti à se faire reconnaître plus tôt que celles de la neutralité continentale. Ainsi à la fin du siècle dernier, les deux actes de neutralité armée de 1780 et de 1800 exprimaient déjà les idées que nous considérons encore comme fondamentales en la matière, et ces idées étaient celles de toutes les Puissances maritimes à l'exception d'une seule, l'Angleterre, que ses intérêts portaient à résister sur ce point à l'empire des principes du droit. A la même époque au contraire, les règles de la neutralité continentale étaient encore fort loin de leur état définitif et, sur le point le plus essentiel, c'est d'hier seulement que date la reconnaissance d'un principe net et conforme à l'idée de neutralité.
185. Les auteurs anciens professèrent longtemps à l'égard de cette matière la plus large indifférence. Grotius qui ne connaissait pas le mot de neutralité (bien que cette expression eût été employée quelque peu avant la publication de son livre par Neumayer de Ramsla [1] ) et appelait les neutres des intermédiaires {medù), ne se figurait môme pas qu'un droit de neutralité fût nécessaire. Selon lui, par le fait même que les neutres sont neutres, il n'y a point de guerre contre eux, et cela doit suffire ; aussi ne consacre-t-il que quelques lignes à leur situation, et dans ces lignes il se borne à insister sur
(1) Bo>tils-Fauchillb, Manuel^ p. 702, n. 1.
Tobligation qui s'impose aux neutres de ne point commettre de dégâts lorsqu'ils se trouvent en territoire ennemi. L'idéal de la neutralité reste pour lui dans la conduite des soldats de Scaurus (1) qui, campés dans un verger en territoire neutre, respectèrent les fruits du pommier qui s'y trouvait. L'auteur admet encore que les peuples neutres devront s'allier aux belligérants pour être sûrs de ne point se trouver entraînés dans des hostilités. II montre ainsi qu'on n'avait, de son temps, aucune idée des véritables droits des États neutres.
Il faut aller jusqu'à Vattel pour rencontrer une théorie à peu près acceptable de la neutralité. Vattel était suisse, et plus que tout autre pays la Suisse était intéressée à robser\'ation de ce droit particulier. Encore la théorie de Vattel était-elle bien imparfaite et embryonnaire. Elle se ressentait de l'influence de deux idées dont la persistance a été un continuel obstacle au progrès de cette branche du droit, de l'idée que l'on peut être neutre et participer cependant dans une certaine mesure aux hostilités, de cette autre idée encore qu'un neutre ne doit pas tenir la même conduite par rapport au belligérant dont la cause est juste et par rapport à celui dont la cause est injuste. L'autorité de ces idées a été fort longue à détruire, et sur certains points nous en retrouvons le contre-coup chez des auteurs qui sont pour nous presque des contemporains, comme nous le verrons un peu plus loin.
En réalité c'est seulement dans la seconde moitié de notre siècle que les lignes générales de la théorie de la neutralité ont été définitivement arrêtées. L'État de neutralité est la source de droits et de devoirs, soit pour les États neutres, soit pour leurs sujets. A la vérité, seuls les États sont les véritables sujets du droit de neutralité, comme ils sont aussi les sujets du droit de la guerre, mais pour éviter les occasions de conflits entre neutres et belligérants, la pratique internationale admet que l'État ne saurait être rendu responsable des infractions à la neutralité dues à l'action des particuliers que sur son propre territoire. En dehors de ces limites, ce sont les particuliers
(1) Grotil's, Droit de la guerre et de la pair, liv. III, ch. XVH.
DE LA NEUTRALITÉ EN GÉNÉRAb. 277
eux-mêmes auteurs de Tiiifraction, qui en portent les conséquences, et ainsi un délit de nature publique est suivi d une sanction purement privée. Cette pratique trouve surtout ses applications en matière de neutralité maritime.
186. Avant d'examiner quels sont les devoirs et quels sont les droits des États neutres, il convient de passer en revue les caractères de la neutralité. On arrivera ainsi à bien en connaître la nature, et aussi à se débarrasser de Thésitation et de rembarras que peuvent faire naître les qualifications très diverses qui sont, suivant les circonstances, attribuées à ce seul et même état de droit. Résumons donc en quelques propositions le^ caractères généraux que présente la neutralité.
187. 1° La neutralité est un état volontaire. Cette expression doit être entendue en ce sens qu'en dehors d'une attaque qui l'oblige à prendre les armes, un État indépendant est toujours Jibre de garder ou de ne pas garder la neutralité à son choix. Il est possible qu'à lavance un Etat ait promis de prendre part à une guerre déterminée si elle vient à se produire ; c'est le cas des alliances offensives ou défensives. Mais nous savons déjà que, la guerre prévue venant à éclater, l'État n'est pas, par le seul fait de sa promesse, considéré comme un belligérant. Il demeurera neutre s'il veut et s'il peut remplir les obligations de la neutralité. De même il arrive parfois qu'en sens inverse un État s'oblige envers un autre État à ne prendre aucune part à une guerre que ce dernier se propose de faire ; on appelle alors sa neutralité conventionnelle ; elle n'est généralement pas désintéressée. Cette neutralité conventionnelle n'a pas une énergie plus grande que la neutralité volontaire ; elle peut exposer celui qui y est soumis à une responsabilité particulière envers TÉtat qui avait reçu sa promesse, mais elle ne Tempéche pas de prendre part aux hostilités, s'il lui plaît, et d'être considéré, au point de vue international, comme un belligérant régulier.
188. ^'^ La neutralité est exactement parallèle à l'état de guerre. Il faut entendre par laque l'état de neutralité commence avec la guerre et finit avec elle. Un belligérant élèverait une prétention inadmissible s'il entendait exiger des tiers l'observation
des devoirs de la neutralité, alors que lui-même ne se soumettrait plus aux devoirs parallèles de la belligérance. Cette prétention a été élevée récemment par Tltalie dans Taffaire célèbre du Dœlioijk. Pour obtenir la déclaration de validité de la capture de ce navire, le gouvernement italien a prétendu que la guerre existait encore à une époque postérieure à celle où il avait ramené ses armées au pied de paix. C'était, disait-il, une pure question d'administration intérieure, et qui ne pouvait exercer aucune influence sur Texistence des hostilités avec TAbyssinie (i). Ce prétexte manquait de base, car la mesure prise par litalie avait été notifiée aux Puissances étrangères, ce qui démontrait bien que Tltalie elle-même lui attribuait une valeur internationale.
Le parallélisme existant entre la guerre et la neutralité parait cesser en cas de neutralité perpétuelle. Comme leur nom rindique, les États perpétuellement neutres sont neutres en tout temps, mais cela n'est qu'une apparence. La neutralité de ces États eux-mêmes n'existe qu'en cas de guerre. La prétendue perpétuité de cette neutralité est simplement une allusion à la promesse qu'ils ont faite de rester neutres dans toutes les guerres qui pourraient éclater dans l'avenir.
189. 3® La neutralité doit nécessairement être égale, ce qui signifie qu'elle comporte pour tous les États qui ont adopté cette condition, une somme égale de droits et de devoirs. Ce point est digne de remarque, car il permet de discerner la véritable valeur des lois et des déclarations relatives à la neutralité. L'Angleterre et les Etats-Unis d'Amérique ont voté des lois énumérant les devoirs qu'ils rempliraient, lorsqu'ils seraient neutres. Ces lois sont désignées sous le nom bien connu de foreign enlistemefit Acts (2). Les autres Etats n'ont
^1) DiENA, Le jugement du conseil des prises dltalie dans Va/faire du Dœlwijk, J. D. I. P., 1897, p. 28 i.
(2) L'Angleterre a adopté successivement deux lois sur la neutralité, en date respectivement du 3 juillet et du 9 août 1870. Les lois des États Unis d'Amérique sont de 1794 et de 1818. En outre ces Puissances publient comme les autres, des déclarations de neutralité (Cp. Kleex, Lois et usages de la neufraiHé, liv. 1, rh. VI, § 38, t. I. p. 182 ^
pas suivi cet exemple, mais nous savons qu'à l'occasion de chaque guerre ils ont coutume de publier des déclarations de neutralité ayant le même objet. Ces lois et ces déclarations ne peuvent pas affranchir les Puissances qui les ont écrites d'une partie quelconque des devoirs qui leur incombe en vertu de leur neutralité. Elles contiennent des définitions, mais ces définitions elles-mêmes sont susceptibles d'être combattues ou négligées par les intéressés, si elles ne sont pas conformes à ce droit transactionnel, qui sert de règle aux États. Du veste on sait que les déclarations de neutralité n'ont rien de nécessaire et qu'une omission sur ce point n'empêche pas un État de jouir du bénéfice attaché à cette situation (i).
100. i"* La neutralité constitue une relation unique et qui n'est pas susceptible de modalités. On pourrait croire le contraire en constatant que la neutralité reçoit suivant l'occasion des qualificatifs différents ; c'est ainsi qu'on parle de neutralité bienveillante et de neutralité armée.
(1) Voici, & titre d'exemple, la déclaration de neutralité rendue par la France à l'occasion de la guerre hispano-américaine {Journal officiel du 27 avrU 1898).
« Le Gouvernement de la République déclare et notifie à qui de droit « qu'il a résolu d'observer une stricte neutralité dans la guerre qui « vient d'éclater entre TEspagne et les Etats-Unis.
« 11 croit devoir rappeler aux Français résidant en France, dans les « colonies et les pays de protectorat ou à l'étranger, qu'ils doivent s'abs- (I tenir de tout fait qui, commis en violation des lois françaises ou du « droit des gens, pourrait être considéré comme hostile à l'une des « parties ou contraire à une scrupuleuse neutralité. 11 leur est interdit « notamment de s'enrôler ou de prendre du service, soit dans l'armée « de terre, soit à bord des bâtiments de guerre de l'un ou de l'autre des «< belligérants, ou de contribuer à l'équipement ou à l'armement d'un « navire de guerre.
« Le gouvernement déclare en outre qu'il ne sera permis à aucun « navire de guerre de l'un ou de l'autre des belligérants d'entrer et de « séjourner avec des prises dans les ports ou rades de la France, de « ses colonies et des pays protégés, pendant plus de 2i heures, hors le « cas de relâche forcée ou de nécessité justifiée. Aucune vente d'objets « provenant des prises ne pourra avoir lieu dans lesdits ports ou rades.
« Les personnes qui contreviendraient aux défenses sus-menlionnées « ne peuvent prétendre à aucune protection du Gouvernement ou de « ses agents contre les actes ou mesures que, conformément au droit «f des gens, les belligérants pourraient exercer ou décréter, et seront tt poursuivis, s'il y a lieu, conformément aux lois de la République».
La neutralité bienveillante ne diffère <m rien de la neutralité indifférente ou antipathique. Ce qualificatif lui est parfois donné par TÉtat qui sollicite l'abstention d'une Puissance par rapport à une guerre qu'il a le projet de faire : c'est alors une pure formule de politesse (1). Employé par le neutre lui-même, ce même mot prendrait dans sa bouche un peu plus de valeur. Il signifierait que la cause du belligérant auquel il s'adresse lui est sympathique, et ce dernier peut espérer que le neutre lui prêtera à l'occasion ses bons offices pour donner au conflit une issue favorable à ses intérêts. Mais cela est du ressort de la politique, et il demeure vrai qu'au point de vue du droit, il ne peut pas exister de neutralité qui ait un caractère distinctif de bienveillance et se gère pour cette raison d'après des principes particuliers.
De même l'expression de neutralité armée n'a rigoureusement parlant aucun sens. Tout État doit être prêt à défendre sa neutralité et à prendre les armes si elle vient à être violée. La neutralité, comme tout autre droit entre nations, peut être armée en se sens que l'on emploiera, s'il le faut, la force pour la faire respecter.
Cette expression est cependant fort célèbre, ayant été employée pour désigner les actes de 1780 et de 1800. Dans ces deux déclarations, les Puissances neutres se disaient prêtes à user de la force pour appuyer, s'il était nécessaire, leurs revendications. 11 est certain que cette preuve de détermination a contribué à assurer le succès de leurs prétentions ; mais elle n'a évidemment rien changé au caractère juridique de leur neutralité.
191 . 5° La neutralité doit être absolue et complète. C'est sur ce point que la doctrine moderne se sépare le plus profondément des idées admises autrefois.
Pour nos anciens auteurs, et jusqu'au milieu du xix* siècle,
(1) En 1870 lambassadeur de Prusse à Londres faisait appel à la neutralité bienveillante de l'Angleterre, pour obtenir d'elle la cessation du commerce d'armes fait avec la France. Il lui fut répondu par lord Granville qu'une telle conception de la neutralité, loin de la fortifier, aboutirait à la détniire (Bluntschli, \olkerrecht^ % 766. notc\
il existait deux formes différentes de neutralité : la neutralité parfaite et la neutralité imparfaite. Cette dernière se caractérisait par une certaine participation prise aux hostilités, sans que cette participation fût cependant de nature à faire perdre au neutre le bénéfice de sa neutralité. 11 y avait là une ligne de démarcation à tracer, et ce n'était pas chose facile de distinguer les secours que le neutre peut apporter au belligérant sans se compromettre, de ceux qui étaient jugés incompatibles avec ridée de neutralité.
D'après Vattel (1), ce qu'une nation peut faire sans partialité, en vue de son propre bien, n'est pas en général regardé comme contraire à la neutralité, et ne devient tel que si cela ne peut avoir lieu sans faire tort à Tune des parties. Ainsi un peuple qui, pour exercer ses sujets, a coutume de permettre sur son territoire, les levées de troupes, n'engage pas par là sa responsabilité, à moins que ces autorisations ne soient données en vue de l'invasion d'un Etat étranger, ou pour soutenir une caiise odieuse et manifestement injuste. 11 devrait même être libre de ne donner cette autorisation, s'il le juge bon, qu'à un seul des deux adversaires. La légitimité des prêts d'argent dépend à son avis d'une distinction analogue. De même la fourniture des armes, bois de construction, vaisseaux, munitions de guerre est licite de la part de la nation qui a coutume de l'entreprendre, pourvu qu'elle les tienne impartialement à la disposition des deux ennemis, et réserve faite du droit du belligérant d'en interdire le transport chez l'ennemi par la saisie de la contrebande de guerre. Quant au passage des troupes ennemies sur le territoire du neutre, Yattel enseigne que l'État peut certainement l'accorder sans se montrer infidèle à sa neutralité, pourvu qu'il l'ouvre également aux deux partis. Mais peut-on l'exiger? Sur ce point le jurisconsulte est beaucoup plus hésitant, et conclut en permettant au neutre de le refuser toutes les fois où il a sujet de craindre que la demande qui lui est faite ne cache quelque dessein
(1) Vattel, Dt^oit des gens, liv. 111, ch. VII, § 110 et s. Ed. Pradier FoDÉRÉ, t. II, p. 449 et s., et ifiem, §§ 95 et s., idem. p. 43fi et s.
contraire à sa ^uveraineté, ou que son pays ne devienne le théâtre des hostilités. Ajoutons que Yattel, rompant en cela avec l'opinion de Wolf (1), admettait que Tallié de Tun des ennemis pouvait parfaitement rester neutre tout en prêtant le secours par lui promis à son allié. Il en était ainsi d'après lui de la nation qui, ayant fait avec Tennemi une alliance défensive, se bornait à lui fournir les secours limités qu'elle lui avait promis par traité.
Ces opinions de Vattel ont exercé sur la doctrine une influence durable, et pendant longtemps encore la possibilité d'une neutralité imparfaite a été admise.
Bynkershoek (2) marque un pas en avant dans le sens de la vraie neutralité. Il n'admet pas que de simples neutres (amici) puissent prêter un secours aux belligérants, ni apprécier la justice ou l'injustice de la cause de chacun d*eux. S'il s'-agit d'alliés au contraire {fœderatt) il adopte les distinctions que nous avons exposées, et admet parfaitement (bien qu'on lui prête parfois l'opinion contraire) que l'allié aura à subordonner la prestation de son secours à la justice de la cause de la nation à laquelle il l'a promis.
Ces idées se retrouvent dans l'ouvrage de F. G. deMartens, dans celui de Klùber, on les retrouve jusque dans Heffter, et dans Wheaton (3). On les retrouve encore très sérieusement discutées dans Phillimore.
(1) W'OLK, Jus gentiurriy §§ 730 à 736. Wolf enseignait au contraire que dans une guerre chaque belligérant devient de plein droit l'ennemi de tous les associés de son ennemi et de quiconque lui prêle une aide ou im secours quelconque, sans uiôme qu'il y ait besoin à leur égard de faire une déclaration de guerre.
(2) G. Dynkersiioek, de Rébus bellicis, ch. IX, éd. Vicat. t, II, p. 179 et suiv.
(3) F. G. DE Martens, Précis de droit des gens moderne de V Europe^ t. II, § 708 et s., éd. Vercé, 304 et s. ; Rlûber, Droit des gens, § 281 et 283, éd. Otï, p. 401 et s. ; Hekkter ^Geffckex), Droit international de l'Europe, § 144 ; édit. Bergson, p. 334 et s. ; Wheaton, Éléments, 4" part., ch. III, § 5 et s. ; Phillimore, Commenlaries upon international lau\ t. III. p. 226 et s. Le traité de 1778 entre los Etats-Unis et la France admettait les corsaires français avec leurs prises dans les ports des Etats-Unis, faveur refusée à toutes autres nations. C'était un cas de neutralité imparfaite.
La doctrine actuelle ne les admet plus. Non seulement, depuis le commencement de ce siècle, on ne reconnaît plus à un neutre la faculté de régler sa conduite sur la justice ou l'injustice de la guerre soutenue par un belligérant, mais on ne lui permet sous aucun prétexte, et dans aucune circonstance, de porter secours, soit à Tun des belligérants, soit indifféremment à Tun et à l'autre, s'il tient à conserver le bénéfice de sa neutralité. La neutralité imparfaite appartient à Thistoire du droit de la guerre. Il n'y a plus aujourd'hui qu'un seul genre de neutralité, la neutralité parfaite, et il se caractérise par une abstention exacte de toute participation aux hostilités.
On peut signaler toutefois une exception à cet état de choses. Elle se rencontre dans le cas où un territoire est partiellement neutralisé. La part déclarée neutre ne peut pas demeurer absolument étrangère à la guerre dans laquelle l'État est engagé, et cependant elle ne doit pas servir de théâtre aux hostilités. Il y a là une situation mixte, situation assez curieuse et qui fera à la fin de ce chapitre l'objet de quelques explications.
6'' La neutralité est indivisible. Il faut entendre par là qu'un État ne peut être en guerre avec un belligérant et demeurer neutre par rapport à un autre belligérant allié du premier. Voici l'hypothèse proposée dans un livre récent (1). La France et la Russie font la guerre à l'Allemagne, rAutriche-Hongrie en profite pour déclarer la guerre à la Russie. La France peutelle demeurer neutre par rapport à l'Autriche ? Malgré l'avis contraire de M. Kleen, nous ne pensons pas que cette situation soit possible. La France sera nécessairement en guerre avec l'Autriche-Hongrie. Il nous semble, en effet, que dans une seule et même guerre elle ne peut pas jouer à la fois le rôle de neutre et celui de belligérant. En admettant même les hostilités délimitées localement entre l'Autriche et la Russie d'une façon telle qu'elle ne soit obligée d'y prendre aucune part directe, la France sera, par son alliance avec cette dernière, mise dans Tim possibilité de tenir une conduite impartiale à l'égard des deux belligérants.
.1) Kleen, f^ois et usar/es de ta neutralité, t. I., p. 118 cl s.
Alliée de la Russie, elle sera tenue de lui fournir les secours qu'elle lui aura promis sans pouvoir limiter l'emploi que fera la Russie de ces secours ni pouvoir spécifier qu'ils seront utilisés contre les Allemands et non pas contre les Autrichiens. Les situations de neutre et de belligérant s'excluent mutuellement ; en d'autres termes la neutralité est indivisible, et implique l'abstention de toute action hostile contre l'un quelconque des belligérants.
On peut déduire aussi de l'indivisibilité de la neutralité qu'un neutre doit avoir les mêmes droits et les mômes devoirs par rapport à chacun des belligérants, ce qui rend inapplicables les facultés exceptionnelles qui lui ont été assurées par traité, lorsque tous les belligérants n'ont pas accédé auxdites stipulations. S'il en était autrement, l'État tiers n'aurait que visà-vis d'un belligérant la situation d'un véritable neutre ; visà-vis de l'autre il serait dans une situation meilleure que celle qu'établit le droit commun de la neutralité, ce qui parait incompatible avec l'état d'abstention qu'il doit garder par rapport à l'un et l'autre impartialement. On a rencontré antérieurement plusieurs applications de cette idée.
192. Les divers caractères de la neutralité étant ainsi connus il importo d'exposer quels devoirs elle impose aux Puissances qui l'ont adoptée et quels droits elle leur confère.
Les droits et les devoirs résultant de la neutralité peuvent être résumés en deux idées qui inspirent toute cette matière: ridée d'impartialité, et l'idée d'abstention.
Tout neutre doit garder une impartialité exacte dans ses rapports avec les belligérants. Accorder aux uns des libertés qu'il refuserait aux autres, serait montrer pour les premiers une préférence qui n'est pas compatible avec l'idée de la neutralité. 11 faut qu'en toute occasion un neutre tienne la balance égale entre les belligérants, et que dans la mesure où il est admis à leur rendre certains services, et à tolérer de leur part certaines libertés, chacun des belligérants participe également aux avantages que la conduite du neutre peut lui procurer. Ainsi il est admis que l'état de guerre n'interrompt pas le commerce des sujets neutres avec les sujets belligérants.
Leur gouvernement pourrait, s'il le jugeait à propos, leur interdire ce commerce, mais il ne pourrait pas, sans manquer aux devoirs de la neutralité, défendre à ses sujets de faire le commerce avec un des belligérants et le leur permettre avec l'autre ; de même la pratique internationale admet qu'un certain asile peut être donné aux vaisseaux des belligérants dans les ports neutres ; cet asile n'est légitime qu'autant qu'il est offert indistinctement aux deux belligérants. L'égalité est donc la grande loi de la conduite des neutres envers les combattants.
Mais cette idée d'égalité elle-même ne suffit pas, et la doctrine la plus récente exige avec raison que le neutre s'abstienne soigneusement de toute participation soit directe, soit indirecte aux hostilités. Nos anciens auteurs, plus faciles, admettaient qu'une puissance neutre rendît certains services aux armées belligérantes, à la condition qu'elle fût disposée à s'en acquitter au profit de l'une ou de l'autre de ces armées, sans préférence aucune. On est devenu de nos jours plus rigoureux, car on a très justement observé qu'un secours prêté aux belligérants n'a jamais pour chacun d'entre eux la même valeur, la même utilité, de sorte que l'impartialité que l'on affecte n'est qu'apparente, le secours donné profitant le plus souvent à un seul des deux adversaires au détriment de Tautre qui n'en a que faire. C'est pour ces motifs que le droit de passage innocent, dernier vestige de la neutralité imparfaite admis par la doctrine ancienne, a fini liii-même par être définitivement condamné (1).
Les neutres s'abstiendront de tout secours, de toute coopé-
(1) Le droit de passage appelé innocent, parce qu'il était supposé s'exercer sans aucun dommage pour l'État neutre qui le subissait, s'est encore exercé dans notre siècle. En 1814, les armées alliées rentrant en France ont traversé le territoire de la Confédération helvétique dont elles venaient de proclamer la neutralité perpétuelle ; la Bavière en 4839 a accordé le passage aux armées autrichiennes, la Roumanie en 1871 aux troupes russes. L'abolition du droit au passage et aussi de la faculté de l'accorder est de nature à diminuer les guerres en rendant plus difficile la rencontre des adversaires. Entre États non maritimes et non limitrophes une guerre particulière est matériellement impossible.
péralion susceptible d'exercer une influence quelconque sur rissue des hostilités. Et cela ne les oblige pas seulement à demeurer strictement pacifiques, alors que des faits de guerre se produisent à côté d'eux ; cette raison doit même les déterminer à montrer la plus grande réserve dans l'assistance qu*ils peuvent prêter aux belligérants quant aux choses qui ne touchent en rien à Texercice des hostilités, et ne peuvent aucunement modifier le résultat.
Il est toujours à craindre que la présence des neutres dans le camp des belligérants ou sur le territoire qu'ils occupent, fût-elle occasionnée par les causes les plus légitimes, n'entrave l'action des armées et n'arrive à restreindre la liberté de leurs opérations. C'est pour ce motif que nous avons précédemment décidé que l'assistance prêtée par les neutres aux soins des blessés et des malades, exige de ceux-ci qu'ils se soumettent à la direction et aux ordres des commandants des armées en présence.
Il convient maintenant d'entrer dans le détail, et d'indiquer les principales conséquences de ce devoir d'abstention impartiale, que l'on retrouvera au fond de toutes les obligations des neutres pendant la guerre. Nous ne nous occuperons pour lu moment que de la neutralité continentale, c'est-à-dire des devoirs des neutres quant aux actes qui peuvent se passer sur le territoire soumis à leur autorité.
193. Les neutres doivent défendre leur territoire contre toute incursion des belligérants. Ainsi, non seulement il leur est défendu de livrer à une armée en campagne, soit une forteresse, soit une position de quelque valeur dont elle pourrait se servir pour triompher de ses adversaires, mais ils doivent encore empêcher de tout leur pouvoir que les belligérants ne prennent leur territoire comme théâtre des combats. Ces derniers ne sont même pas admis à y poursuivre une armée vaincue; à plus forte raison ne seraient-ils pas excusables de choisir ce territoire comme champ de bataille. S'il arrive que par erreur, dans la chaleur du combat par exemple, la frontière soit franchie par les troupes des deux partis, le neutre auquel le territoire appartient doit s'empresser de les inviter à cesser
tout combat et à réintégrer le territoire sur lequel il leur est loisible de poursuivre leur action. Il ne devrait pas hésiter, le cas échéant, à employer la force pour obtenir ce résultat qui seul peut sauvegarder son indépendance et sa neutralité.
Nous savons déjà que le devoir du neutre ne va pas jusqu'à lui interdire de donner asile aux combattants qui se sont réfugiés sur son territoire, soit individuellement, soit en troupe, pour échapper à leurs ennemis. Ces combattants devront, comme nous Tavons vu, être désarmés et retenus jusqu'à la fin de la guerre dans les limites de l'État neutre qui leur a donné asile.
194. Par la même raison, toute Puissance neutre doit rigoureusement s'abstenir d'une participation quelconque aux hostilités : c'est ainsi qu'elle ne pourrait envoyer aucun secours soit en hommes, soit en argent, soit en matériel de guerre à l'un des belligérants, ou à l'un et l'autre d'entr'eux.
La pratique de certains Etats d'Allemagne et particulièrement celle de la Suisse a été longtemps contraire à cette règle. On connaît les traités, appelés capitulations, par lesquels les cantons s'engageaient à fournir aux Puissances avoisinantes, et particulièrement à la France, un certain nombre de compagnies ou régiments. Cet usage a été définitivement aboli en Suisse par une loi fédérale de 1859 (1).
L'obligation de l'État neutre en ce qui concerne la non participation aux hostilités, présente deux faces bien différentes l'une de l'autre et d'une efficacité fort inégale. L'État neutre doit s'abstenir lui-même de donner un secours quelconque aux combattants ; en cela sa conduite sera soumise à certaines règles faciles à apercevoir, et qui n'ont pas donné dans la pratique naissance à des conflits sérieux. Mais il doit en outre surveiller ses sujets au point de vue de l'observation des devoirs de la neutralité, et les empêcher, autant que faire se pourra, de porter secours aux belligérants. Cette seconde face des devoirs du neutre est beaucoup plus délicate, beaucoup
(1) BuRY, La neutralité de la Suisse et son observation pendant la guerre actuelle, il. D. /., 1810, p. 636 et s.
288 CHAPITRE xr.
moins absolue aussi, car elle doit se combiner soit avec les prérogatives de la liberté personnelle de l'individu, soit avec le principe du maintien du commerce neutre en temps de guerre, réserve faite des restrictions que la pratique fait subir à ce commerce.
Trois points méritent particulièrement d*être examinés : la question des enrôlements, la question de la fourniture du matériel de guerre, la question des emprunts.
195. Qu'un État neutre ne puisse pas mettre une armée, ou même une simple compagnie à la disposition de Tun des belligérants cela est évident ; et Ton a blàroé avec raison la conduite de la Russie qui en 1876 a permis à ses soldats de s'enrôler en masse dans les troupes Serbes. De même la pratique souvent suivie, particulièrement dans les guerres lointaines, et qui permet à des officiers de prêter leur concours à Tun des belligérants sans cesser d'appartenir à l'armée neutre dont il font partie, ou avec la perspective d'y rentrer à la fin de la campagne, ne nous paraît pas compatible avec l'état de neutralité. Un État qui met à la disposition d'un belligérant des officiers qu'il a formés, et qui font partie de ses forces militaires, lui prête un appui considérable et épouse en réalité sa cause (1), Ces observations ne s'appliquent naturellement pas aux attachés militaires qui, même dans les camps, peuvent remplir la mission dont ils sont chargés.
Le plus souvent les belligérants tentent d'augmenter leurs forces par des enrôlements volontaires pratiqués en pays neutre. Quel est le devoir de la puissance territoriale à l'égard de ces enrôlements ? Il s'est formé sur ce point une pratique qui mérite d'être approuvée. L'État neutre ne doit pas, à peine d'engager sa responsabilité, tolérer sur son territoire l'existence de bureaux d'engagement fonctionnant au grand
(1) C'est ainsi qu'au cours de la guerre gréco-turque, plusieurs otticiers allemands ont servi dans l'armée turque de l'aveu de leur Gouvernement. Cette pratique n'est certainement pas compatible avec une neutralité rigoureusement observée (Cp. R. D. I. P., 1897, p. 721.
jour (1). Mais il n'est pas considéré comme responsable 4es engagements que ses sujets peuvent contracter, et ces engagements ne constituent pas une violation de sa neutralité. La plupart des déclarations de neutralité portent une défense expresse aux sujets de TÉtat de s'enrôler sous les drapeaux des belligérants. Cette défense n*a généralement pas de sanction, et signifie simplement que les enrôlés seront privés du droit de revendiquer les privilèges attachés à leur qualité de neutres. En rivalité il ne se passe pas de guerre sans que de nombreux engagements interviennent à l'étranger pour le compte des belligérants. En France, où le service dans les armées étrangères fait perdre la qualité de Français, il est de jurisprudence constante que cette déchéance n'atteint pas ceux qui, par sympathie pour un peuple étranger, prennent part à la campagne dans laquelle il est engagé (2). Cette faculté nous parait ôtre Tune des prérogatives essentielles de la liberté individuelle.
196. La fourniture du matériel de guerre a fait naître des questions plus discutées. Le type classique des questions de cette sorte se présente lorsqu'un neutre fournit à un belligérant des vaisseaux propres à la guerre maritime. Un se rappelle que cette question a fait Tobjet du célèbre procès de l'Alabama. Pendant la guerre de sécession les armateurs anglais avaient construit pour le compte des confédérés ces vaisseaux qui par leurs hauts faits portèrent au plus haut point la réputation des corsaires. Pour ne point éveiller la susceptibilité des Etats-Unis, ces navires n'avaient pas en général été armés dans les ports anglais. Ils avaient reçu en pleine mer leurs équipages, et leur armement. Ce procédé souleva néanmoins de vives réclamations de la part des fédéraux et l'on eut à se
(1) Lors de la guerre de Crimée, les Etats-Unis ont refusé à l'Angleterre la faculté d'enrôler dans les ports américains des matelots pour le service de la marine britannique. En 1870 le gouvernement fédéral suisse s'opposa par deux fois à l'organisation de corps francs destinés à la France. Par contre, en 1834, lord Palmerston suspendit le foreign enlistment actj et autorisa la formation d'un corps de volontaires contre don Carlos.
(2) A. Weiss, Traité théorique et pratique de droit international privée t. I, p. 486 et s.
demander s'il était conforme aux devoirs qu'implique la neutralité.
Après de longues négociations, une commission de dix membres, mi-parlie anglais, mi-partie américains, proposa le texte d'un traité qui fut conclu par les deux nations le 8 mai 1871 à Washington. Ce traité contient les trois célèbres règles, dites règles de Washington (1). Elles décident notamment qu'un gouvernement neutre doit empêcher l'armement et l'équipement de tout navire qu'il a de bonnes raisons de croire destiné à concourir à des opérations militaires; c'est sur le fondement de cette règle que l'Angleterre fut condamnée par le tribunal arbitral siégeant à Genève, à payer aux citoyens des États-Unis la somme de 15 millions et demi de dollars en or (2).
Le^ègles de Washington ne sont pas, du reste, formellement
(1) Voici la traduction de ces trois règles. Un gouvernement neutre est obligé :
!• De faire toute diligence pour empêcher Torganisation, Tarmement ou Téquipement, dans sa juridiction, de tout vaisseau qu'il a de bonnes raisons de croire destiné à croiser ou à faire la guerre contre un pouvoir avec lequel il est lui-même en paix; et aussi d'user de pareille diligence pour prévenir le départ des eaux de sa juridiction de tout vaisseau destiné à croiser ou à combattre comme ci-dessus, ce vaisseau ayant été spécialement adapté, en tout ou en partie, dans cette juridiction, à un usage hostile ;
2» De ne permettre ni de souffrir qu'aucun des belligérants fasse^de ses ports ou de ses eaux la base de ses opérations navales contre l'autre, ou pour le renouvellement ou Taugmentation de ses approvisionnements militaires ou de ses armes, ou pour le recrutement de ses hommes;
3" D'exercer une exacte su r\'e illance dans ses eaux et sur toutes les personnes soumises à sa juridiction, pour prévenir toute violation des obligations et devoirs susmentionnés.
Les Hautes Parties contractantes convinrent d'observer ces règles entre elles à l'avenir, et de les porter à la connaissance des autres puissances maritimes en les invitant à y accéder. L'Angleterre et les Etats- Unis ne purent pas s'entendre sur les termes de cette invitation qui ne fut jamais faite. Les trois règles n'ont donc qu'une autorité assez limitée, et n'ont été appliquées jusqu'ici à notre connaissance que dans le seul cas de l'arbirage de Genève.
(2) Gp. PiiiLLiMORE, Commenlaries upon international law, .1. III, p. 251 et s. Les négociations relatives au cas de TAlabama et à la procédure qui suivit se trouvent bien résumées dans Calvo, Droit inler-
adoptées par les autres Puissances. Si l'on admet leur autorité, il en résultera que le seul fait de la part d'un État de permettre la construction sur un chantier privé d'un navire, que d'après ses dimensions et sa forme on peut juger destiné à des opérations militaires, constitue une infraction à la neutralité de cet État et l'oblige à fournir une réparation (i).
La pratique s'est montrée moins sévère en ce qui concerne le trafic des armes, des munitions, des provisions utiles à une armée, de tout ce que Ton désigne en droit maritime sous le nom de contrebande de guerre (2). Le commerce de ces objetsest interdit à l'État lui-même. L'Allemagne, au temps de la guerre de sécession, les Etats-Unis lors de la guerre Franco- Allemande, ont encouru des reproches pour s'être livrés au commerce des armes, commerce qui avait pour ces nations l'avantage de les débarrasser à des conditions avantageuses d'un armement devenu sans usage. On admet, au contraire, que rien n'empêche les particuliers de se livrer à ce commerce à leurs risques et périls Ils pourront voir leurs marchandises confisquées, mais la saisie de ces marchandises n'engagera dans aucun cas la responsabilité de l'État sur le territoire duquel sont établis ces commerçants.
197. Dès le début d'une guerre, chacun des belligérants est généralement obligé d'émettre un emprunt pour se procurer les sommes considérables qui sont nécessaires à la poursuite de ses opérations. Quelle doit être l'attitude des Puissances
national, t. IV, p. 457 et s. A la même époque, le Gouvernement français n'a pas hésité à révoquer l'autorisation donnée pour plusieurs navires, lorsqu'il a été informé qu'ils étaient destinés à la marine des confédérés (affaire des État-Unis contre Arman et autres. Le Droit^ 13 juin 1868).
(1) U résultera des mêmes principes qu'une nation neutre ne peut permettre ni la vente ni même la livraison à des belligérants de navires par eux achetés ou construits sur leurs ordres. Le Gouvernement français a autorisé, il est vrai, en 1891, la livraison aux agents du président Balmaceda, des croiseurs Presidente-Errazuns et Presidenle-Pinlo. mais il faut noter que les congressistes qui s'y étaient opposés n'avaient pas été reconnus chez nous comme belligérants. La conduite de la France a donc été conforme au droit (Cp. J. D. I. P., 1891, p. 878 et s.).
(2) Gbffcren, dans le Handbuch de HoUzendorff, § 151 et 152, t. IV, p. 684 et s.
292 GHAlPITRE XI.
neutres par rapport à ces émissions ? Ici encore il fant distinguer l'action de TÉtat de l'action des particititers. L'État ne pourrait pas, sans se départir de sa neutralité, souscrire à cet emprunt, et fournir lui-même de Targent aux belligérants. Il ne pourrait pas davantage autoriser l'émission publique sur son territoire d'un emprunt de guerre étranger, mais rien au contraire ne s'oppose à ce que de simples particuliers, des banquiers, des hommes d'affaires, s'occupent de réunir des fonds pour l'État étranger qui demande à les emprunter. Les emprunts ouverts au cours des dernières guerres ont été réalisés de cette façon, et la liberté entière laissée en celte matière au commerce de l'argent, n'a suscité de la part des intéressés aucune réclamation (1).
Il faut observer enfin que la faculté accordée aux sujets neutres de commercer av(»c les belligérants ne les exempte en aucune façon des divers inconvénients que peut faire subir à leur commerce l'état de guerre du territoire sur lequel ils écoulent leurs produits ; ainsi ils ne pourraient pas se réclamer de leurs qualité de neutres pour introduire leurs marchandises dans une place assiégée. Ils sont exposés à voir leurs transports arrêtés, leurs marchandises saisies sur la réquisition des troupes ennemies. On s'est demandé même si l'on ne devait pas étendre à ce commerce terrestre les règles du commerce maritime do la contrebande et si les fournitures de guerre ne pouvaient pas être confisquées avec les véhicules servant à les transporter (2). Jusqu'ici la pratique ne parait pas avoir autorisé une semblable extension.
198. Tels sont les devoirs des neutres dans la guerre continentale. Ces devoirs ont comme corrélatifs un certain nombre de droits qui dérivent des mêmes idées et sont leurs compté-
(1) Hall, Inlet^alional law, p. 619 et s. Geffcken dans le Handbuch de Holtzendorff, t. IV, p. 699. L'action d'un souverain qui fournirait sur sa cassette personnelle des subsides personnels à un belligérant serait jugée incompatible avec la neutralité de l'État qu'il gouverne.
(2) Le projet^ de neutralisation des chemins de fer situés sur le territoire des belligérants de M. de Stein emporte cette conséquence quant aux wagons neutres qui seraient trouvés chargés de contrebande de guerre (H. D. /., 1885, p. 360).
ments naturels. L'État neutre ne doit pas prendre part Siux hostilités, niais aussi ne doit-il pas être entraîné malgré lui dans des risques que les hostilités seules justifient. Ses droits se ramènent à cette idée principale, et il en découle les conséquences suivantes : 1^ Les sujets neutres ne doivent, sous aucun prétexte, et alors même qu'ils résideraient à l'étranger, être obligés de servir dans les armées d'un belligérant ;
S"" L'État neutre lui-même ne doit, du fait des hostilités, recevoir aucune atteinte, et s'il arrive que par accident il souffre un dommage de l'action des combattants, une réparation lui est due pour ce motif ;
3"" Le territoire neutre est inviolable et il n'est pas permis aux belligérants en armes d'en fouler le sol. En particulier on ne peut plus reconnaître de nos jours ce droit au passage innocent dont nous avons déjà parlé, et qui a été si longtemps considéré comme compatible avec la neutralité. On impose aux neutres l'obligation de refuser le passage sur leurs terres aux combattants; il faut qu'en retour ceux-ci s'abstiennent de l'exiger, ils ne peuvent dans aucun cas obliger le neutre à le leur fournir. Nous savons que cette obligation du respect du territoire neutre va jusqu'à interdire aux belligérants d'acheminer sur ce territoire leurs convois de prisonniers ou de blessés.
199. Quelles voies demeurent donc ouvertt^s à l'activité des neutres ? Il ne serait point raisonnable que la loi unique de leur conduite à l'égard des belligérants fût une perpétuelle abstention. Les neutres, nous le voyons, ont un intérêt direct dans les hostilités. Ils souffrent, eux aussi, des maux qu'elles engendrent ; ils doivent avoir le droit de s'employer à les diminuer lorsqu'ils peuvent y parvenir sans manquer à l'impartialité qu'ils doivent observer à l'égard des combattants.
Les Puissances neutres ont tout d'abord le droit incontestable de tenter par tous moyens d'empêcher une guerre d'éclater et, si elles n'y ont pas réussi, d'arrêter le plus tôt possible l'effusion du sang. Leur action est ici du ressort de la politique, mais la politique se fait en semblable occurrence l'auxiliaire du droit qui n'admet la guerre que comme remède dernier des
situations ne pouvant pas se dénouer autrement, et adopte comme préférable tout moyen pacifique de résoudre les conflits pendants entre nations. Il est arrivé souvent ainsi que l'intervention d'une Puissance a prévenu une conflagration prête à éclater, et dans plusieurs traités les Puissances contractantes se sont promis par avance de se prêter leurs bons offices ou d'interposer leur médiation dans le cas où quelque difficulté viendrait à surgir entre certaines d'entre elles (1). L'expérience la plus récente nous prouve que ces bonnes intentions, ces engagements, demeurent trop souvent sans effet. Ce n'est pas une raison de désespérer de leur efficacité.
Parfois même les Puissances neutres sont allées plus loin, et n'ont pas hésité à employer des mesures coercitives pour empêcher un conflit de se produire. Le blocus pacifique est e moven dont on se sert habituellement à cet effet. Nous en avons déjà approuvé l'emploi, mais ce qu'il faut ajouter ici, c'est que, si le blocus peut être très légitimement employé par des Puissances pour empêcher une guerre de se produire, il ne doit pas être maintenu après que les hostilités ont été engagées. Le blocus de la Crète, continué par les Puissances mari" times au cours de la guerre gréco-turque de 1897, nous parait avoir été tout à fait irrogulier; les protestations élevées par la Grèce contre ce procédé étaient donc fondées (2). Ce blocus s'expliquait comme un blâme à l'adresse de la politique grecque (blâme mérité), et comme la marque de l'intention des neutres en question de ne point se désintéresser du règlement de la question pendante. 11 n'est pas moins vrai cependant qu'il a privé l'un des belligérants d'une part notable de ses moyens d'action, et a pu contribuer à sa défaite. Il y a eu là une atteinte à la liberté de combattre qu'aucune raison à notre avis ne parvient à justifier.
Dans le cours d'une guerre, l'action pacifique des neutres
(1) Une promesse semblable se trouve dans le vingt-troisième protocole du trailé de Paris de IS^fî. On doit constater qu'elle n'a été suivie d'aucun effet utile (Cf. Acte général de Berlin du 26 février 1885, ch. 1, art. 1 et 8; ch. 111, art. 11).
(-2^ n. D. I. P., 1897, p. 718 et s.
sera naturellement beaucoup plus réservée ; généralement ils n'interviendront qu'à la demande des deux belligérants ou de Fun d'entre eux, et ils attendront pour le faire que les circonstances leur paraissent telles que l'on puisse espérer une prompte solution du litige qui a été la cause des hostilités.
L'intervention des neutres ne se borne pas à exercer à l'occasion cette influence pacificatrice dont nous venons de parler. Ils peuvent encore, pendant la durée des hostilités, agir comme représentants des idées d'humanité, et apporter aux victimes de la lutte tous les soulagements que comporte leur situation. Les ambulances neutres sont reçues sur les champs de bataille au même titre que celles des belligérants. Des envois sont faits par la charité neutre aux blessés, aux prisonniers ; les réfugiés blessés ou malades sont hospitalisés sur le territoire neutre. Tout cela est excellent et rien dans ces pratiques ne peut compromettre la neutralité. On pourrait peutêtre même charger les États neutres, comme le propose M. Ullmann, do veiller aux mesures hygiéniques nécessaires à ce que les grands carnages ne soient pas suivis d'épidémies plus meurtrières encore. Mais cela n'irait pas sans une certaine immixtion dans l'action des belligérants et il faudrait un traité pour régulariser cette pratique du reste fort souhaitable.
L'action humanitaire et fraternelle des neutres en faveur des victimes de la guerre est d'autant plus précieuse que les armées devenues de nos jours énormes, traînent à leur suite des maux que les seules ressources des belligérants ne parviennent plus à atténuer. Sans le secours des neutres, la guerre redeviendrait barbare, faute de moyens suffisants pour remplir à l'égard de tous, les devoirs de l'humanité.
Enfin , il faut noter que l'abstention imposée aux États neutres ne va pas jusqu'à interdire à leurs citoyens d'exprimer leur préférence pour la cause de Tun ou de l'autre des adversaires en présence. Cette faculté qui a toujours été reconnue, se trouve revendiquée en termes d'une particulière énergie dans la proclamation de neutralité du président des Etats-Unis, du 22 août 1870 (1). Ce droit a son importance,
(1) IliviEB, Principes^ t. II, p. 385.
car s'il est vrai que souvent la force prime le droit, il est bon au moins que le droit trouve chez des tiers désintéressés, des interprètes qui rappellent à l'occasion ses prescriptions. « La « neutralité, dit bien Richard Kleen (1), n'est pas Timpassibi- « lité. Elle n'implique que l'abstention d'actes extérieurs « pouvant favoriser l'une des parties belligérantes dans les « hostilités mêmes; elle n'exclut point l'expression d'une « opinion sur la politique louable ou blâmable de tel État. ff Dans certains cas, on devrait même regarder comme un « devoir humain et international , de sympathiser avec un « État dont le droit est lésé par un abus de force et de l'en- « courager moralement ». Il serait toutefois conforme à la courtoisie internationale de faire en sorte que ces expressions de sympathie ne dégénèrent pas en manifestations tumultueuses, injurieuses pour l'Etat qui en est indirectement l'objet.
200. Il reste pour en avoir fini avec cette matière à examiner quelle est, par rapport à la guerre, la condition des territoires qui, bien que compris dans les domaines des belligérants, bénéficient d'une stipulation de iieutralité partielle ou locale. Tels sont pour nous certains districts compris dans les départements de la Savoie et de la Haute-Savoie, pour la Grèce les îles de Corfou et de Paxo ; tels sont également les territoires que les belligérants conviennent au début d'une campagne de laisser à l'abri de toutes hostilités (2).
Cet état de neutralité n'a, en temps de paix, aucun effet. Naturellement il ne peut avoir aucune conséquence, soit sur la politique des pays intéressés, soit sur l'administration des territoirfes neutralisés, et en particulier sur le droit que possède le souverain de veiller à leur défense. Les troupes nationales y stationneront, pourront s'y livrer à tous leurs exercices: des forteresses pourront y être construites. Il faut bien noter ce dernier point, car on pourrait objecter à notre affirmation
(1) Kleb:!, Lois et usages de la neutralité, t, I, p. 218.
(2) C'est ainsi que pendant la guerre sino-japonaise la ville de Shangai a été conventionnellement ieiissée en dehors des hostilités [R. D. I, P., 1894, p. 474 et s.).
qu'en 1884, sur les réclamations de la Suisse, M. Jules Ferry démentit les bruits qui avaient couru d'un projet de fortification du mont Vuache, montagne voisine de Genève. Ce cas ne décide pas la question, car la note du 14 décembre 1884 ne vise pas le point de droit, et peut en outre se référer à un traité de 1603 par lequel la Sardaigne avait renoncé à construire des forteresses dans un rayon de quatre lieues autour de la ville de Genève. Il n'est pas certain, du reste, que les dispositions de ce traité soient encore en vigueur.
Le droit de fortifier est une part du droit de défense et Ton sait que ce dernier appartient sans réserve au souverain d'un territoire neutralisé.
En temps de guerre, cette neutralité signifie que les belligérants doivent s'abstenir, sur cette portion de territoire, de toute action hostile. On ne pourra pas y livrer de combats, l'ennemi ne pourra pas l'occuper, ni y faire des réquisitions. S'il s'agissait d'un territoire maritime, le droit de visite et de prise ne pourrait pas y être exercé. Par une autre conséquence de la même idée, le souverain ne pourrait pas y établir des dépôts d'hommes ou de matériel, des magasins, des ateliers à l'usage de l'armée : il ne doit pas s'en servir comme d'un refuge où il mettrait ses approvisionnements à l'abri des atteintes de l'ennemi. Toute infraction à ce devoir exposerait sa neutralité à être méconnue.
Par contre, la neutralité ne s'étend pas à la population du territoire et rien n'empêche de l'appeler pendant la guerre au service militaire. C'est ainsi que l'on a toujours agi et jamais cette conduite n'a soulevé de protestations.
L'État peut-il faire séjourner des troupes en territoire neutralisé pendant la durée de la guerre ? En principe, l'affirmative ne fait pas doute, et l'Etat a certainement le droit de laisser sur ce territoire des soldats en nombre suffisant pour le maintien de l'ordre public et pour sa défense à l'occasion. Par contre, il est également certain qu'il ne pourrait Tutiliser comme lieu de concentration pour des armées qu'il formerait dans cet asile et lancerait de là contre Tennemi. Les troupes présentes sur ce territoire, doivent être exclusivement affectée^
à ses besoins. On pourrait, en cas de nécessité, en faire entrer de nouvelles ; on ne devra pas en retirer une part pour recruter les armées en campagne, aussi longtemps au moins que la neutralité aura été respectée. Si elle vient à être violée, le souverain territorial cesse d'être tenu d'aucuns devoirs. Dans le cas particulier de la Savoie, cette solution paraît combattue par le texte de Tarticle 92 de TActe final du Congrès de Vienne qui prévoit qu'en cas de guerre entre les Puissances voisines de la Suisse, les troupes de S. M. le roi de Saitlaigne se retireront, etc. Mais cette expression serait à tort considérée comme une injonction faite à la France, qui a hérité en 1860 (art. 2, traité du 24 mai 1860) des obligations de la Sardaigne à cet égard. On en sera convaincu si Ton observe que cette neutralisation a été accordée en 1815 à la Sardaigne qui la sollicitait depuis longtemps comme une faveur du plus haut prix, et que le retrait des troupes du roi du territoire neutralisé était alors considéré comme un avantage pour lui, et pas du tout comme une charge que Ton voulait lui imposer (1).
(1) Le sens de cette neutralité de la Savoie a été entièrement faussé par la doctrine. Elle est à peu près universellement considérée comme ayant été établie au profit de la Suisse qui aurait ainsi une espèce de servitude sur cette portion du territoire français. (V. en ce sens le message du Conseil fédéral du 29 avr 1 1859, dans notre Droit delà guerre, t. II, p. 329.) Rien n'est plus faux f[ue ce point de vue. La neutralité des territoires en question importait extrêmement à la Sardaigne, avait été demandée par elle en de nombreuses occasions, et ce qui prouve que la Confédération la considérait comme une charge et non point comme un avantage pour elle, c'est que, à deux reprises différentes, lorsque cette neutralisation fut décidée (traité du 20 mai iSîo, art. 8 et lorscjuVlle fut étendue à de nouveaux territoires par suite des restitutions obtenues par la Sardaigne après la seconde abdication ^Traité du 20 nov. 1815, art. 3), la Suisse se fit payer la charge qu'elle assurait par des cessions de territoires faites par la Sardaigne au canton de Genève (Gp. abbé Ducis, Occupations, neutrattté militaire, et annexion de la Savoie, Paris, Dumaine, 1817 ; LAMEUtr., De la neutralité de la Haute-Savoie, p. 80 et s.; notre Droit de la guerre, t. Il, p. 315 et s.). La conséquence logique de l'annexion de la Savoie à la France en 1860 aurait été de faire disparaître une neutralité constituée au profit de la Sardaigne contre la France; l'art. 2 du traité du 24 mars dû à des motifs de circonstances en a décidé autrement, mais la neutralité n'a point pour cela changé de caractère.
Cest pour lui faciliter cette retraite qui pouvait ^tre fort utile aux opérations entreprises par ses troupes dans ses domaines subalpins, qu'il fut admis que le territoire neutialisé pourrait être pendant la durée de la guerre, occupé par les troupes de la Confédération helvétique (1). 11 n'y a rien autre dans l'article 92 de l'Acte de Vienne. L'histoire des négociations entreprises pour parvenir à cette neutralisation le prouve abondamment. Mais il n'est pas inutile de l'affirmer à l'occasion, car le sens de cette disposition a été travesti de la plus étrange façon.
Pourrait-on faire circuler des troupes sur le territoire neutralisé ? Lors de la campagne de 1859, les troupes françaises alliées de la Sardaigne ont circulé librement sur une section de la ligne de Culoz à Saint-Jean de Maurienne (du pont de Culoz au Pont Rouge sur le Sierroz, près d'Aix-les-Bains) comprise à notre avis en territoire neutralisé. Aucun incident sérieux n*a été soulevé à l'occasion de ce passage, mais il serait certainement plus correct de s'abstenir de faire passer des troupes destinées au combat sur une voie mise par sa situation à l'abri des hostilités.
A tous autres points de vue, un territoire partiellement neutralisé ne se ressent nullement de la condition particulière qui lui a été faite.
[1- 11 résulte de là que la Gonfédéralion helvétique ne peut faire entrer des troupes sur le territoire neutralisé que si rarmée française l'a abandonné, et que la seule mission de ces troupes sera de défendre la neutr«lité de ce territoire et de coopérer au maintien de Tordre public, si les autorités locales le demandent. On sait que les stipulalions de 1815 et de 1860 n'ont reru aucune application en 1870.
De te neutralité «laritiaiie.
20i. Oliservations générales. — 202. Irresponsabilité des États neutres quant aux préceptes concernant les particuHers commcnrçants. —
203. Interdiction des actes d'hostilités dans les eaux neutres. —
204. Prises faites dans les eaux neutres. — 205. Asile dans les ports neutres. — 206. Cas où des navires respectivement ennemis se rencontrent dans un même port neutre. — 207. Adduction de prises dans un port neutre. — 208. Devoir des neutres de subir la visite des belligérants. Procédure de la visite. — 209. Saisie du navire arrêté. — 210. Convoi. — 211. Contrebande de guerre. Idées générales. Historique. — 212. Réglementation de la matière. — 213. Marchandises de contrebande. Distinction de Grotius. Contrebande absolue. Contrebande relative. — 214. Sanction de l'interdiction du commerce de contrebande. — 215. Destination ennemie. — 216. Théorie de la continuité du voyage. — 217. Son application au blocus. — 218. Contrebande par analogie.
•201. Noos enitendons traiter dans ce chapitre des diverses régies dont^otit tenus, soit les États 'neiUres, soit les simples commerçants appartenant à ces ^États, au point de vue de la navigation maritime eii temps de guerre.
Avant d'entrer dans Texamendes droits et des devoirs attachés à la neutralité maritime, il convient de présenter deux observations.
i"" Les règles que nous allons poserVappliquentau comrmerce et à la navigation maritimes, c'est-à-dire au commerce et à la navigation pratiqués soit en pleine mer, soit dans les eaux territoriales des divers États. Elles ne concernent pas, au contraire, les actes qui peuvent être accomplis dans les eaux intérieures (fleuves, lacs, mers intérieures) d'un belligérant ou d'un neutre. Ces actes échappent au droit spécial de la
302 GHATITBE XII.
neutralité maritime, et retombent sous l'application des lois générales de la guerre.
2° Les diverses lois qui constituent la réglementation de la neutralité maritime ont été originairement constituées, et indé. finiment modifiées suivant les circonstances, soit par de nombreux textes faisant partie de la législation intérieure des Puissances maritimes, soit par des traités plus nombreux encore. Evidemment les lois et règlements d'un belligérant ou d'un neutre n'ont de force que par rapport aux sujets de la Puissance qui les a édictés, et n'auront d'autorité internationale dans une guerre qu'autant qu'ils seront conformes aux prescriptions du droit des gens sur la matière. Les traités étant nécessairement communs à plusieurs États jouissent d'une efficacité plus grande et s'appliquent, le cas échéant, entre les Puissances qui les ont signés. Encore faut-il observer que lorsqu'un traité a pour objet de conférer à un belligérant une latitude dont il ne jouissait pas d'après le droit commun de la guerre maritime, le neutre, auteur de cette concession, doit, s'il entend la maintenir, en étendre les effets à l'adversaire de son co-contractant , à peine de manquer aux devoirs d'impartialité dont il est tenu envers les belligérants.
Si par exemple la France promet par traité à l'Angleterre de lui permettre de vendre ses prises dans les ports français, et que l'Angleterre ait une guerre avec les Etats-Unis, la France devra donner aux Etats-Unis la même facilité qu'elle a promis par son traité d'accorder à l'Angleterre. Au cas où cette extension n'est pas possible, le traité cesse de produire ses effets. En aucun cas son application ne doit avoir pour résultat de rompre l'égalité entre les belligérants.
il est impossible d'énumérer les dispositions des traités qui ont réglementé à maintes reprises les droits des belligérants et des neutres en cas de guerre maritime. Réservant l'autorité de ces instruments dans les cas auxquels leurs dispositions sont applicables, nous allons nous borner à énoncer les pré> ceptes de droit commun, ceux que la pratique a adoptés comme conciliant dans une juste mesure les intérêts contraires des belligérants et des neutres.
202. Les règles de la neutralité maritime, comme celles de la neutralité continentale, concernent à la fois et la conduite des États eux-mêmes, et la conduite des particuliers adonnés au commerce international. On doit noter que FÉtat n'est responsable que des infractions à la neutralité imputées à ses propres agents. Quant à celles dont le commerce est Toccasion, elles entraînent, comme nous le verrons, des sanctions dont les commerçants eux-mêmes portent le poids.
Le droit de la neutralité maritime concerne principalement les hostilités dans les eaux neutres, Fasile donné aux belligérants, l'exercice du droit de visite, le commerce de la contrebande de^ guerre.
203. Tous actes d'hostilités entrepris dans les eaux soumises à la juridiction d'un neutre sont irréguliers et doivent donner lieu à réparation. De son côté le neutre s'abstiendra soigneusement de se constituer partie aux hostilités en portant aux flottes des deux adversaires un secours quelconque. On apercevra les principales conséquences de cette idée en étudiant l'asile. Disons dès maintenant qu'il est interdit au neutre de fournir un belligérant de vaisseaux, d'hommes ou de matériel ; il ne peut même pas lui prêter le concours de ses pilotes, si ce n'est pour lui permettre d'entrer dans un port de ses États, au cas où cette entrée est licite de la part du belligérant (1).
(i) La guerre hispano-américaine a fait naître sur ce point une' question nouvelle. Le bruit courait à la fin du mois de juin dernier que l'Angleterre avait refusé à une escadre espagnole Tautorisation d'embarquer des chauffeurs à Port-Saïd. Que ce bruit soit fondé ou non, la question qu'il évoque est neuve et intéressante. Elle nous parait devoir être résolue par une distinction. S'il s'agit d'embarquer des chautieurs destinéb à faire partie de l'équipage ordinaire du navire, le refus du neutre est certainement fondé, car un belligérant ne doit pas recruter ses équipages dans les ports neutres. S'il s'agit au contraire de prendre des hommes pour un service limité et qu'ils sont seuls aptes à accomplir, comme c'est le cas pour les chauffeurs que l'on prend en vue de la traversée de la mer Rouge, il n'est par, permis d'empêcher le belligérant de louer leurs services. Cela équivaudrait en effet à leur interdire la navigation dans certains parages, alors que le droit commun leur reconnaît la faculté de circuler sur toutes les mers et jusque dans les eaux territoriales des États neutres.
Il faut insister davantage sur Tobligation dont sont tenus les belligérants de s'abstenir de toutes hostilités dans les eaux neutres, ee qui comprend les ports, les rades et la mer entourant les côtes de TÉtat neutre, dans la limite habituelle de trois milles marins. Cette obligation est absolue et indépendante de la circonstance que les eaux territoriales du neutre sont ou ne sont pas battues par des ouvrages établis sur la côte.
Beaucoup d'auteurs anciens décidaient, s'abritant sous Tautorité de Bynkershoeck (1), qu'il est loisible à une flotte de poursuivre dans les eaux territoriales neutres une action déjà entamée dans les eaux libres ; c'est le prétexte que donna le cabinet anglais pour excuser l'agression commise par l'amiral Boscawen contre le commandant français de la Clue dans les eaux territoriales portugaises en 1759. 11 fut cependant obligé de se rendre aux vives représentations du Portugal, et envoya un ambassadeur extraordinaire pour faire amende honorable. Mais les vaisseaux capturés ne furent jamais restitués à la France (2). Cette infraction au droit des gens fut vengée au moyen des représailles exercées en 1781 par le bailli de Suffren.
Aujourd'hui cette exception n'est plus admise par personne et il est de doctrine incontestée que les belligérants doivent s'abstenir d'hostilités quelconques dans les eaux territoriales neutres à peine d'encourir une grave responsabilité envers l'État neutre dont ils auraient ainsi violé la souveraineté.
204. Ce principe a encore comme conséquence qu'aucune prise ne peut être valablement faite dans les eaux territoriales d'un neutre, soit par des croiseurs de l'État, soit par des corsaires.
Il faut observer que c'est par respect pour la souverainet<^ du neutre que l'illégalité de la prise est proclamée en pareil
(1) Bynkershoeck {De rébus bellicis, ch. VIII, p. 178) admettait seulement que l'on ne doit pas combattre dans un port de neutre à raison des dommages que Ton ne manquerait pas de causer & ime population amie.
(2) OnxoLAN, Diplomatie de la mer, t. II, p. 316 et s.
cas, et non pas parce que cette prise serait réputée en ellemême un acte de guerre irrégulier. Donc si le navire capturé peut être emmené dans un port appartenant au capteur, le tribunal des prises considérera la capture comme régulière, sans s'arrêter à cette circonstance qu'elle a été faite dans les eaux territoriales du neutre.
Si, au contraire, le navire capturé relâche dans un port de rÉtat neutre, dont la souveraineté a été ainsi méconnue, les autorités maritimes obligeront le capteur à abandonner sa capture, sans préjudice d'une réparation plus ample s'il y a lieu. Il en serait ainsi, même au cas où, dans l'intervalle entre la prise et le retour du vaisseau capturé dans les ports de l'État neutre intéressé, une sentence régulière serait intervenue qui aurait adjugé le prix au capteur. Cette sentence, émanée d'un tribunal étranger, ne peut en effet apporter aucun obstacle à l'exercice des droits du neutre lésé. Comme on le voit, c'est l'État neutre seul qui peut réclamer satisfaction pour une offense de ce genre (1). Dans le cas du général Armstrong soumis à l'arbitrage du prince Président de la République française les réclamations intentées par le Gouvernement de l'armateur lésé n'aboutirent pas, précisément parce qu'elles n'avaient pas été présentées par l'intermédiaire du souverain dans les eaux duquel la capture avait été faite.
205. Le droit d'asile donne lieu à des difficultés considérables et qui ont fait l'objet d'un très grand nombre de stipulations conventionnelles.
Un neutre est-il obligé de donner asile dans ses ports aux vaisseaux du belligérant qui sollicitent cet asile ? Le droit commun ne donne pas de réponse précise sur ce poinjt, ou plutôt il laisse au neutre le droit de se conduire à cet égard comme il lui convient, s'il n'est pas lié par des conventions diplomatiques à l'observation de règles particulières. La liberté du neutre a ici deux limites. L'asile ne doit jamais être refusé lorsqu'il est demandé pour cause de
(1) Wheaton, Éléments^ t. II, p. 58 et s. ; Ortolan, Diplomatie de la mer^ t. II, p. 298 et s. ; Pérels, Manuel j p. 250 et s.
306 CHAPITRE Xll.
dangers de mer ; le neutre doit alors ouvrir ses ports au belligérant et lui permettre de réparer ses plus grosses avaries. Non seulement Tasile est un devoir du neutre envers les belligérants, mais souvent on Ta vu pratiquer par les belligérants entre eux, ceux-ci s'étant refusés à profiter des occasions de capture que leur offrait le danger couru par leur ennemi (1). En sens inverse, il est également certain que le neutre manquerait à sa neutralité en permettant aux belligérants de prendre ses ports comme base de leurs opérations militaires, d'y séjourner à leur guise, de s'y ravitailler en toute liberté, d'y préparer les expéditions qu'ils comptent entreprendre contre leurs ennemis. Entre ces deux limites, la liberté du neutre détermine arbitrairement le parti qu'il prendra. On a vu des villes maritimes fermer complètement leurs eaux territoriales aux belligérants (2). Le plus souvent, un parti moins rigoureux est suivi par les neutres, et Us admettent les navires des combattants à pénétrer dans leurs ports, pourvu qu'ils n'y séjournent pas longtemps, et même à s'y procurer les ressources qui leur sont nécessaires pour reprendre la mer (3). D'après une règle assez répandue et adoptée notamment par l'Angleterre, le séjour des vaisseaux de guerre belligérants est limité au délai fixe de vingt-quatre heures, et on ne leur
(1) V. dans Ortolan (loc. cit., p. 322) le cas d'une frégate anglaise en perdition à Belle-Isle, le cas de YElisabeth à Cuba, et en sens contraire le cas du Belliqueux qui fut fait prisonnier par les Anglais dans des circonstances idenli([ues.
(2' C'est le parti qu'a pris la ville de Lubeck pendant la guerre entre le Sleswig-Holstein et le Danemark de 1848-1850. Elle a ainsi appliqué à la guerre maritime la règle de la guerre continentale, sans tenir compte de la difTérence des circonstances.
(3) Les ressources dont il est question au texte doivent s'entendre des approvisionnements nécessaires à la navigation, mais non pas de ceux qui auraient la guerre pour objet. Un navire belligérant ne devrait pas être admis à se fournir dans un port neutre d'armes ou de munitions, ni à y recruter des hommes pour son équipage (Haute feuille. Droits et devoirs des nations neutres, t. I, p. 315 . Si le navire belligérant admis dans un port neutre a des prisonniers à son bord, ceux-ci ne peuvent pas réclamer la liberté ; mais lorsqu'ils parviennent à quitter le navire et à débarquer, il est interdit de les poursuivre {V. le cas du Pitka dans Travers Twiss, Le droit des gens, t. II, p. 440 et s.).
accorde que les provisions qui leur sont nécessaires pour gagner leur port national le plus voisin (1). On remarquera que la faculté de limiter le séjour des belligérants dans les ports neutres est plus compréhensible aujourd'hui avec la marine à vapeur, qu'à l'époque où le mouvement des navires à voiles dépendait essentiellement de la direction des vents.
En vertu d'une autre règle inspirée du juste souci de la sécurité des neutres, l'État territorial a la faculté de limiter à un certain nombre de vaisseaux belligérants l'asile qu'il consent à leur prêter. La fixation du maximum de vaisseaux qui seront admis simultanément dans ses ports dépend de sa législation intérieure quand il n'a pas été déterminé par des conventions diplomatiques. L'abbé de Mably (2) rapporte que ce nombre est ordinairement de six vaisseaux. Cette règle est commune au temps de paix et au temps de guerre.
Les forces militaires d'un belligérant ne peuvent pas pénétrer sur le territoire d'un neutre ; elles peuvent pénétrer au contraire dans ses eaux territoriales et même y faire un séjour d'une certaine durée. Il n'est pas besoin pour expliquer cette différence d'en rapporter la cause à la différence du domaine de l'Etat sur terre et sur mer. Les vaisseaux des belligérants peuvent circuler dans les eaux territoriales du neutre parce que cette façon d'agir ne cause à l'État neutre aucun dommage appréciable et ne risque pas de mettre en péril sa neutralité. Le droit d'asile lui-même est soumis à certaines règles tendant à ce qu'on ne puisse pas en abuser pour des actes d'hostilités.
206. Il est fréquent, surtout en cas de danger de mer, que des vaisseaux ennemis se rencontrent dans un même port neutre. Sans doute, ils n'oseront pas s'y livrer bataille, mais le parti le plus fort pourrait, en quittant le port en même temps que le plus faible, s'assurer la certitude d'écraser celui-ci à brève échéance. De là est venue la coutume qui veut que
(1) Le délai de 24 heures se trouve déjà prescrit dans l'ordonnance de 1681 pour les navires belligérants qui pénètrent dans un port neutre avec une prise.
(2) Droit public de l'Europe, t. II, p. 397.
rÉtat neutre impose le laps de vingt-quatre heures entre la sortie des deux adversaires. Cette coutume est universellement suivie, elle est devenue une véritable loi de la neutralité maritime (1). En pareil cas, la question de priorité dans la sortie peut acquérir une grande importance, car il est loisible à Tun des adversaires, à la condition de lever Tancre le premier, d'attendre son ennemi à la limite des eaux territoriales neutres et de se ménager avec lui une rencontre que leur présence simultanée dans un même port a seule rendue possible. Sur ce point, aucune règle fixe ne parait admise. D'après un cas cité par Ortolan (2), on peut penser que la priorité de la demande assure la priorité dans la sortie. Il serait plus conforme à l'esprit de la neutralité de permettre au parti le plus faible de sortir le premier, mais ce système ne paraît pas avoir été adopté pratiquement.
207. Une autre question d'une difficulté plus grande concerne le séjour et la vente des prises faites par un belligérant dans un port neutre. Il n'est nullement interdit à un vaisseau d'amener sa prise dans un port neutre. On admet également qu'il peut y procéder aux actes d'information qui rendent plus facile le jugement de cette prise, de même à la vente des marchandises saisies si elle est nécessitée par les circonstances, et se présente comme un acte de bonne administration.
Quant à la vente de la prise elle-même, l'opinion la plus logique se range à la distinction suivante : Si à Tépoque où la vente est faite le navire capturé a été régulièrement condamné par la juridiction des prises installée sur le sol du belligérant capteur ou de ses alliés (et cette condamnation peut intervenir alors même que la prise se trouve en relâche dans un port neutre),1a vente est possible ; la propriété du navire a en effet été transférée au capteur à l'aide d'un mode reconnu par le droit des gens, et celui-ci peut librement en disposer. Au contraire, la vente intervenant avant la condamnation émanerait d'un non-propriétaire et ne transférerait pas la propriété
(1) HAUTEFBUiLLEf DroUs et devoirs des nations neutres^ t. II, p. 326.
(2) Le cas du vaisseau le Fantasque (Ortolan, Diplomatie de la mer^ p. 292 et s.). Cf. Havtsfeuille, loc. cit.
du navire au capteur. Certains États plus sévères interdisent toute vente de prise dans leurs eaux maritimes, alors même qu'elle aurait été précédée d'une condamnation (1).
Dans tous les cas le jugement de la prise ne peut pas avoir lieu en territoire neutre. Ce jugement constitue la consommalion d'un acte d'hostilité accompli en pleine mer, il participe à la nature de cet acte, et ne peut régulièrement intervenir sur le territoire d'un État étranger aux opérations de la guerre. Les consuls établis par les belligérants dans les ports neutres ne pourraient donc pas être constitués juges des prises opérées par les navires de leurs nations. Cette attribution n'est plus considérée comme rentrant dans leurs fonctions, et l'État neutre lui-même ne pourrait la leur reconnaître sans manquer à sa neutralité.
208. Il est du devoir des navires appartenant à la marine marchande neutre de se soumettre à la visite exercée en pleine mer, ou dans les eaux territoriales des belligérants, par les vaisseaux appartenant à la marine de guerre de ces derniers ou commissionnés par eux. L'obligation de subir la visite est la plus gênante des charges qui pèsent en temps de guerre sur le commerce maritime des neutres. Tous les bateaux marchands y sont soumis ; seuls les navires appartenant à la marine de l'État sont dispensés de subir l'exercice de ce droit. On en exempte aussi les navires porteurs des dépêches des États neutres, mais cette exception est peu pratique, elle ne s'appliquerait qu'aux navires affrétés uniquement en vue de ce transport de dépêches (2), s'ils sont commandés par un officier de marine, et non pas aux grands paquebots qui en sont généralement chargés. Ces derniers transportent, en outre, des marchandises et des passagers auxquels les belligérants peuvent étendre leur faculté d'inspection. A moins de
(1) Telle est, au témoignage de Kleen, la pratique suivie en Angleterre, en France, dans les Pays-Bas, en Espagne {Lois de la neutralité, t. I, p. 489). La déclaration de neutralité de la France rendue à Toccasion de la guerre hispano-américaine rappelle cette défense.
(2) Pérels, Manuel, p. 314. Cf. Projet de règlement des prises maritimes adopté par i Institut de droit intetniational^ § VI.
convention contraire, les paquebots devront donc se plier à Texigence de la visite.
Le droit de visite est exercé, soit par la marine militaire des belligérants, soit par les corsaires, dans le cas où ces derniers ont la situation de combattants réguliers (1). Nous avons vu antérieurement qu'il surfit que Tun des belligérants n'ait pas adhéré à la convention de 1856 pour que son adversaire possède comme lui le droit de faire visiter par ses corsaires tous les navires neutres sans distinction.
La procédure de la visite a quelque chose de sacramentel ; elle débute par Tordre donné au navire neutre rencontré en mer d'avoir à s'arrêter pour attendre la visite qui va lui être faite : c'est ce qu'on appelle le droit d'arrêt. Pour l'exercer, le navire de guerre arbore ses couleurs et tire un coup de canon à blanc appelé coup de semonce. Si le vaisseau semonce n'obéit pas à l'injonction qui lui est faite, on peut tirer sur lui à boulets, le poursuivre et le saisir malgré sa résistance.
Cette résistance constatée est à elle seule une cause de capture et de confiscation du navire, et même, d'après la doctrine la plus rigoureuse, de la cargaison. Le capitaine du navire saisi échapperait à la confiscation, s'il établissait qu'il avait de bonnes raisons de se méprendre sur les intentions du vaisseau d'où l'ordre d'arrêt était parti (2).
Le vaisseau de guerre doit lui-même mettre en panne et stopper à une certaine distance du navire de commerce. Cette distance a été très diversement réglée d'après les circonstances. Los usages anciens que l'on trouve consacrés dans de nombreuses conventions étaient que le navire se disposant à la visite doit s'arrêter hors de la portée du canon ou à portée
(1) D'après le règlement russe du 27 mars 1895, art. 13 {R..D. I, P., 1895 ; Documents, p. 6 et s.), le droit de visite peut également être exercé par les navires de commerce dans deux cas : !• En cas d'attaque de la part de navires ennemis ou suspects ; 2* S'il y a lieu de venir en aide aux navires russes ou neutres attaqués par l'ennemi.
(2) C'est ainsi que le paquebot français le Lafayetle qui avait été saisi par la flotte des Étals-Unis à l'entrée du port de La Havane a été relâché dès qu'il a été établi que c'était par suite d'une méprise qu'il avait été capturé.
de canon, ou parfois à une demi-portée (1). Les progrès de rartillerie ont rendu ces règles inapplicables aujourd'hui. Il ne peut être question pour un navire de s'arrêter ni à la distance de la portée du canon, ni même à la moitié de cette distance, du navire de commerce qu'il va visiter, alors que la portée de canon a décuplé depuis Tépoque où nos vieux règlements ont été faits.
La solution rationnelle sur ce point, est que le navire arrêtanf pourra s'avancer jusqu'à une distance telle qu'il lui soit facile d'expédier une embarcation au navire arrêté, facile aussi de le poursuivre s'il tentait de se soustraire à la visite.
La visite est opérée à bord du navire à visiter; c'est tout au moins la solution la plus convenable et celle que l'on trouve pratiquée dans notre pays (2). Elle sera faite par un ou deux officiers du croiseur avec le concours du commandant du navire arrêté. Leur examen portera d'abord sur les papiers du bord, il comprendra la vérification des papiers concernant le navire et de ceux qui sont relatifs à la cargaison. Les premiers serviront à démontrer la nationalité du bateau et éclaireront le point de savoir si on se trouve en présence d'un navire neutre ou d'un navire ennemi. Les seconds indiqueront quelle est la nature de la cargaison et si elle tombe eu totalité ou en partie sous le coup des lois de la guerre maritime. Le
(1) Les Instructions françaises du 29 mars 1854, et celles du 25 juillet 1870 (art. 13) recommandent au commandant du navire qui procède à une visite de se tenir, autant que possible, hors de la portée du canon. Elles l'invitent aussi à n'exercer le droit de visite que dans les parages et dans les circonstances où il sera porté à croire qu'elle pourra amener la saisie du navire visité. Les textes les plus récents ne contiennent plus aucune prescription sur la distance à observer.
(2) Instrtfttions françaises du 23 juillet 1870, art. 13. Les prescriptions prussiennes en matière de prises du 20 juin 1864 (art. 11), permettent au contraire au capitaine arrêtant de faire venir à son bord le patron du navire arrêté avec les papiers du bâtiment. Le projet de règlement de l'Institut de droit international (§ 12) interdit absolument cette façon de procéder. Lorsque la visite est opérée par un corsaire, la coutume internationale ne l'oblige pas à produire ses lettres de marque. Cette coutume est vicieuse et de nature à favoriser singulièrement la piraterie.
défaut de papiers ou leu-r irrégularité manifeste serait une cause de soupçons graves contre le navire arrêté.
Au cas ou Texamen des papiers laisse subsister des doutes sérieux sur le caractère du navire ou de la cargaison, les officiers délégués ont le droit d'opérer des perquisitions, mais ils ont en même temps le devoir d*user de tous les ménagements possibles dans l'exercice de ce droit évidemment rigoureux.
Ils devront donc se faire accompagner dans cett# perquisition par le commandant du navire de commerce, et s'ils se résolvent à ordonner de défaire des paquets ou d'ouvrir des caisses, ces opérations ne peuvent s'accomplir qu'en présence de cet officier. Le droit de perquisition est ce que les Anglais appelle le droit de recherche (search) ; ils réservent le nom de visite à l'examen des papiers du bord. La dénomination de droit de visite, d'après l'usage français, comprend à la fois l'examen et la perquisition.
209. Suivant le résultat donné par la visite, le croiseur relâchera le vaisseau visité, lui permettant de continuer sa route, ou exercera sur lui le droit plus grave encore de saisie, au cas où il lui paraîtra que le navire ou son chargement est passible de confiscation (1).
La saisie n'est point une appropriation, c'est une mesure conservatoire destinée à emmener la prise dans le port où elle sera jugée. Elle donne à celui qui l'effectue le pouvoir d'amariner le navire pris, c'est-à-dire de placer à son bord un certain nombre d'hommes qui seront chargés de le conduire à la destination qui lui est donnée. Une saisie non justifiée expose celui qui l'a faite à des dommages et intérêts au profit de l'armateur qui en a souffert.
Le capteur a-t-il le droit de détruire sa prise? E!f principe, certainement non, car la destruction de la prise rendant impossible la restitution que pourrait ordonner une sentence
(1) V. sur ce point les Instructions françaises de 1854 art. 6, les Prescriptions prussiennes de 1864, art. 7, le Règlement russe de 1893, art. 10 et 12, le Projet de règlement de l'Institut de droit international, g 23 et § 30.
d'acquittement, lèse sensiblement les intérêts du propriétaire: cependant il est admis par la doctrine et même par l'Institut de droit international (1), que la destruction de la prise pourra avoir lieu, au cas où les nécessités militaires l'exigeront, par exemple si le navire saisi n'est pas en état de tenir la mer, ou si on ne peut détacher à son bord un équipage pour le conduire à destination, ou encore si l'approche d'une flotte ennemie fait redouter la reprise de ce navire (2). Dans ces divers cas, le capteur a l'obligation absolue de prendre à son bord toutes les personnes trouvées sur le navire capturé, ainsi que la partie de la cargaison dont il peut sans grand inconvénient se charger (3).
II serait contraire aux lois de la guerre d'abandonner dans des chaloupes l'équipage du navire capturé; on lui ferait courir ainsi des dangers que leur qualité de non combattants ordonne de leur épargner. La destruction de la prise n'empêchera pas le jugement que sa capture rend nécessaire d'être rendu. Le capteur a en effet l'obligation de saisir et de transporter à son bord tous les papiers sur l'examen desquels le jugement devra être rendu. Il devra dresser en outre procèsverbal de la capture (4). Il est probable qu'avec la rapidité toujours croissante des opérations de la guerre maritime, les cas de destruction de prises deviendront de plus en plus fréquents ; c'est une raison pour les officiers préposés à l'examen et à la perquisition, de s'acquitter avec un soin extrême de leur devoir ; car ce sera sur leur seul témoignage que la condamnation pourra être prononcée.
(1) Projet de règlement, § 50. Cf. Règlement russe art. 21.
(2) 11 est expressément défendu au contraire de détruire le navire capturé dans le dessein de celer la prise (art. 64. arrêté du 2 prairial an XI).
(3) Pendant la guerre de sécession, les nombreuses prises faites par les sudistes ont été fréquemment détruites, les capteurs n ayant pas de ports libres où ils pussent les conduire et les faire juger. Cependant malgré le blocus des ports du Sud, de nombreuses prises faites par les corsaires ont pu y être conduites.
(4) Instructions françaises de iSlO. Calvo, Droit international, t. V, p. 271.
Le capteur, bien qu'il doive respecter les marchandises trouvées à bord de sa prise, peut cependant leur emprunter, sauf indemnité ultérieure, les approvisionnements dont il a besoin ; c'est une forme particulière du droit de réquisition, elle est aussi légitime que celle qu'il revêt dans la guerre terrestre.
210. En vertu d'une coutume fort ancienne et qui adonné lieu à des débats parfois sanglants (1), les navires qui voyagent en convoi sont exempts du droit de visite. On appelle convoi une suite de navires marchant de conserve, sous la direction et la surveillance d'un vaisseau de la marine militaire. Lia présence d*un simple corsaire ne suffirait pas. Dans ce cas, il devient évident que le droit de visite n'a plus d'objet. L'officier commandant le convoi devra être cru sur sa parole, quant à la nationalité des navires qu'il accompagne, et quant à la composition de leur chargement. La parole de cet officier vaut celle de l'État neutre lui-même, car il le représente. Dans les cas très rares où, malgré le convoi, le belligérant conserverait des soupçons, il devrait en faire part à l'officier commandant, et c'est ce dernier qui procéderait à la visite du navire suspect, si cette mesure paraissait nécessaire. La pratique relative aux convois s'est introduite, grâce surtout aux efforts de la Hollande et après des luttes sanglantes contre les Anglais qui se refusaient à la reconnaître. Elle a été consacrée par la seconde déclaration de neutralité armée (â).
L'immunité des navires convoyés ne s'applique qu'à ceux qui se trouvent sous le convoi d'un navire de guerre de leur propre nationalité. Un bâtiment neutre, mais d'une nationalité différente, n'aurait pas sur eux une autorité suffisante pour pouvoir répondre d'eux. La visite est donc permise dans ce cas.
A plus forte raison, les navires neutres ne peuvent pas se
(1) Hautefeuille, Droits et devoirs des nations neutres^ t. III, p. 113 et s. ; Emile Duboc, le Droit de visite eii temps de guerre^ § V {R. D. 1. P., 1897, p. 390 et s.).
(2) Boxfils-Fauchille, Manuel, p. 761 et s. ; Cf. Instructions françaises de 1854, art. 14 et Règlement russe de 1875, art. 6.
placer sous le convoi (i*un belligérant, sans s'exposer par le fait même à être pris et condamnés (1).
21 1 . L'obligation principale des neutres en temps de guerre maritime consiste dans Tinterdiction du transport de la contrebande de guerre. On appelle contrebande de guerre les marchandises propres à être utilisées par les belligérants dans les hostilités qu'ils poursuivent; leur commerce constitue en réalité une coopération particulière à l'action hostile. Il convient d'énoncer d'abord ce principe que l'interdiction dont il s'agit concerne les commerçants neutres, et non pas les États neutres. L'État neutre est obligé, nous le savons^ de s'abstenir lui-même à l'égard des belligérants de fournitures d'armes ou d'objets propres à être utilisés à la guerre, comme conséquence du devoir d'abstention qui pèse sur lui en tout ce qui regarde les hostilités. Mais il n'est pas obligé d'interdire à ses sujets le trafic des articles de contrebande et de surveiller l'observation de cette prohibition. Le commerçant neutre qui transporte de la contrebande de guerre s'expose au risque de la confiscation, mais il n'engage pas pour cela la responsabilité de l'État dont il est le ressortissant. Au moins la pratique internationale n'a-t-elle pas admis jusqu'ici que la responsabilité de l'État fût engagée par le trafic de ses sujets, et, bien que ce point de vue ait été vivement attaqué (2), il parait s'inspirer de motifs assez raisonnables. Il est matériellement impossible, en effet, à un État neutre d'empêcher ses sujets de
(1) Pérels, Droit maritime international, p. 331 et s. Pourrait-on remplacer le convoi par une déclaration du Gouvernement neutre attestant la nationalité du navire et le caractère innocent de sa cargaison ? Il faut répondre négativement à cette question. La foi due à une déclaration est moins grande que celle que mérite la parole d'un officier qui n'a pas quitté les navires convoyés. En outre, ce procédé serait de nature & engager dans des conditions fréquentes la responsabilité de rÉtat neutre qui remploierait.
(2) R. Kleen, Lois et usages de la neutralités t. 1, p. 378 et s. Inversement les sujets neutres réputés coupables de transport de contrebande peuvent encourir de ce chef une responsabilité envers leur propre Gouvernement, mais ne sauraient être poursuivis pour ce motif par un belligérant devant les tribunaux de leur patrie. Ce point a été ainsi décidé pour la France par le tribunal de la Seine dans l'affaire des États-Unis contre Annan et autres, le 29 juillet 1868 (Le Droit, 30 juillets
faire avec les belligérants le commerce de la contrebande de guerre. Il peut s'opposer à ce que des expéditions d'articles de contrebande soient faites de ses ports à destination des pays belligérants, mais il ne peut pas interdire à ses sujets de vendre de la contrebande à d'autres neutres, et à ces derniers de la transporter dans les ports des belligérants (1).
L'interdiction du commerce de la contrebande de guerre est une des lois les plus anciennes du droit international. On la trouve portée déjà par les empereurs romains contre les fournitures d'armes faites aux barbares (2). Elle était alors frappée de la peine de mort. Mais cette prohibition présentait dans le monde ancien un caractère tout différent de celui qu'elle a revêtu de nos jours. La notion même de neutralité n'existant pas autrefois, l'interdiction de commerce s'adressait à des alliés, des amis, le plus souvent à des sujets, elle n'avait dès lors aucune limite: De plus, aussi longtemps que l'idée de crime et de châtiment a tenu une place dans le droit de la guerre, on a pu considérer comme des complices de l'ennemi les étrangers qui lui apportaient des munitions de guerre, et cela explique que le commerce de la contrebande dans ces temps reculés exposât son auteur non seulement à la confiscation, mais à l'application de peines rigoureuses.
L'interdiction du trafic des objets de contrebande se retrouve au moyen âge dans les décrétales des papes et dans les canons des conciles. Elle est limitée alors aux fournitures qui seraient faites aux Sarrasins et en général aux ennemis de la Chrétienté, elle apparaît comme une mesure de défense commune et non pas comme une revendication des droits du belligérant en présence d'intérêts neutres opposés. Cette défense était sanctionnée par l'excommunication. On signale à la même époque l'existence de règles concernant le com-
(1 . Le caractère traditionnel de linlerdiction du commerce de contre- ])ande a été confirmé par le fait du rejet par 1 Institut de droit international, dans sa session de (Cambridge ^1895;, du projet Kleen et Brusa qui reposait sur la responsabilité de l'État neutre (Cp. Dupuis, R, D. /. /\, 1896, p. 652 et s.).
^2) Nys, Origines du droit inlernationaL p. 224.
merce de la contrebande de guerre dans les vieux recueils d*usages maritimes, qui portent le nom de Rôles d'Oleron, et de règles de Visby. On y trouve déjà cette idée que le commerce de contrebande est incompatible avec la neutralité (1). La notion actuelle de Tinterdiction de la contrebande s'est formée en même temps que la notion générale de la neutralité et des droits qui y sont attachés. Mais il n'est peut-être pas dans le droit maritime tout entier de matière dont la formation ait été aussi lente, et soit de nos jours encore aussi peu avancée. La raison de cette imperfection réside principalement en ce que le droit relatif à la contrebande de guerre a la difficile mission de concilier deux séries d'intérêts exactement opposés les uns aux autres. Ce sont, d'une part, les intérêts des belligérants. Les belligérants sont poussés par plusieurs motifs à étendre et à fortifier le plus possible l'interdiction du commerce de la contrebande de guerre. Ils y gagnent de priver leurs ennemis des marchandises qui sont nécessaires ou utiles à la poursuite des hostilités ; ils y gagnent aussi d'affaiblir le commerce neutre, de lui faire subir des pertes nuisibles, et par là de préparer pour l'avenir une occasion de supériorité à leur propre marine marchande. Les neutres, par contre, ont un intérêt direct à ce que la prohibition du commerce de contrebande soit contenue en des limites fort restreintes. Les articles qui touchent de près ou de loin à la guerre sont précisément ceux qu'on leur demande de préférence. Le commerce en est pour eux fort lucratif, rien d'étonnant à ce qu'ils insistent pour en obtenir dans la plus large mesure possible l'avantage. Toute question de contrebande donne lieu fatalement à un débat aigu entre les belligérants et les neutres où lesintérêtsde ces derniers sont fréquemment sacrifiés, surtout au cours des guerres les plus générales et les plus acharnées. On se l'expliquera en se rappelant qu'entre des belligérants armés et des neutres désarmés, la situation n'est pas égale, et que ces derniers, de peur d'être impliqués dans une guerre dont ils ne veulent pas, se résignent souvent à subir les exigences mêmes les plus déraisonnables des premiers.
(1) R. Klein, Lois et usages^ 1. 1, p. 350 et s.
212. Nulle matière n'a été plus réglementée que celle-ci. Les sources du droit sur ce point appartiennent à trois catégories différentes : les sources doctrinales, les traités, les lois intérieures. Pour se fixer sur la valeur relative de ces diverses catégories de sources, il importe de faire les observations suivantes :
1° La doctrine à elle seule est pratiquement impuissante à dicter aux États une ligne de conduite déterminée, mais les traités et les lois qui possèdent une autorité effective ne peuvent résoudre convenablement les problèmes que suscite cette fort délicate matière qu'à la condition de s'inspirer de ses enseignements. La nécessité d'établir une règle commune, respectueuse des intérêts de chacun, donne à ceux qui sont les organes désintéressés du droit un avantage sensible sur ceux qui représentent les intérêts et souvent les passions d'une nation particulière.
2** Les lois intérieures relatives au commerce de contrebande, celles notamment qui énumèrent les objets qui seront compris dans cette catégorie, émanent généralement des belligérants ; ce sont parfois des lois générales faites pour tous les cas, sans distinction ; plus souvent des ordres portés en vue d'une campagne déterminée, ordres qui se présentent volontiers sous la forme d'instructions données aux autorités maritimes par les gouvernements belligérants. Ce procédé de réglementation est évidemment celui qui respecte davantage l'indépendance du belligérant, et il est pour cette raison le seul que l'Angleterre emploie, mais il faut bien noter que les lois intérieures relatives au commerce de contrebande de guerre n'ont aucune espèce de valeur pour les États neutres aux sujets desquels on prétendra les appliquer. Les neutres ne sont obligés de respecter leur teneur et d'accepter les condamnations prononcées par application de leurs dispositions qu'autant que ces dernières sont conformes à la coutume internationale (1) ;
(1) Un auteur anglais cité par Ortolan {Diplomatie de la mer, t. II, p. 221), le D' Pratt, enseigne qu'un belligérant dans l'appréciation des questions relatives à la contrebande de guerre ne doit consulter que ses
DE LA NRUTRAMTÉ MARITIIIE. 319
3^ Les traités sont évidemment obligatoires pour les nations qui les ont signés et dans toutes questions relatives à notre sujet il est nécessaire de rechercher tout d'abord s41 n'existe pas de droit conventionnel applicable aux États en litige. Il arrivera le plus souvent qu'un belligérant et un neutre seront liés par une convention de ce genre alors que l'autre belligérant n'aura pas été partie à cette même convention. Que décider dans ce cas? Conformément à la méthode générale que nous avons suivie dans les hypothèses de ce genre, nous dirons que le neutre ne peut pas exiger du belligérant signataire l'observation du traité qui les relie Tun à l'autre, si l'autre belligérant n'est pas tenu envers lui des mêmes obligations (1). Cette solution est une application nouvelle de l'indivisibihté de la neutralité, et de l'égalité qui doit dans toute guerre exister entre les belligérants en ce qui concerne leurs rapports avec les neutres.
Ce système diminue de beaucoup la portée pratique des avantages particuliers que certaines nations peuvent se faire réciproquement par rapport au commerce de la contrebande de guerre.
Ces points préliminaires étant ainsi connus, nous allons examiner les deux grandes questions que comporte la matière ; la question de la détermination des marchandises de contrebande et celle de la sanction qu'entraîne la défense portée par le droit international.
propres lois nationales. Ce point de vue est entièrement inadmissible. Il revient à dire que les intérêts des neutres sont en tout et pour tout à la discrétion des belligérants. Sir James Mackintosh disait au contraire (te/., n. 1) que les tribunaux de prise doivent juger suivant les règles du droit international, et seraient fondés à écarter l'autorité d'une loi municipale si elle apparaissait nettement contraire aux principes du droit international.
(1) Par la môme raison, dans le cas très fréquent où un neutre sera lié aux deux belligérants par des traités différents, il ne pourra réclamer que l'application des dispositions qui se trouvent identiques dans les deux traités (touchant le caractère innocent de certaines marchandises par exemple). Pour le reste le droit commun gardera son empire (Cp. R. Kleen, Lois et usages de la neutralité^ t. I, p. 426; Boîîfils-Fauchille, Manuel, p. 741).
320 GHAPITRU: XII.
213. En ce qui concerne les objets que Ton doit considérer comme faisant partie de la contrebande de guerre, Grotius (1) a posé une distinction qui est demeurée classique. Il répartit en trois classes toutes les marchandises qui peuvent faire Tobjet du trafic des neutres en temps de guerre. Ce sont, d'une part, les objets qui sont naturellement destinés à la guerre et trouvent dans la guerre seule leur utilité, tels que les armes, les munitions de guerre; ce sont, d'autres part, les divers biens, qui ne sauraient être d*aucun usage dans les hostilités ; les marchandises de luxe, les livres, les objets d'art en sont des exemples (2). Entre ces deux classes doit être placée celle des objets utiles à la fois à la paix et à la guerre, et la plupart des marchandises rentrent évidemment dans cette troisième catégorie. Grotius les appelait des choses d'un usage équivoque {ancipitis ustis). Il admettait que dans le cas de nécessité, le belligérant avait le droit de les saisir, mais à charge d'indemnité, au profit de leur propriétaire.
Bynkershoek critiquait cette division de Grotius alléguant non sans raison que c'est le belligérant lui-même qui déciderait de quelle chose la saisie est indispensable, ce qui est contraire à ce principe que nul ne peut être à la fois juge et partie en ^ propre cause (3). Malgré ces objections, la distinction de Grotius est restée en honneur, et Ton compte aujourd'hui encore deux sortes de contrebande : la contrebande absolue et la contrebande relative, suivant qu'elle s'applique aux objets de la première ou de la troisième catégorie. On appelle aussi la contrebande relative contrebande accidentelle.
(1) Grotius, Droit de la guerre et de la paix, liv. Ill, ch. I, § 5.
(2) Bynkershoek (t. II, p. 183) rapporte que Ton a discuté le point de savoir si le tabac peut être réputé contrebande de guerre. Les Elspagnols 1 avaient traité comme tel ce qui avait indigné les Anglais et avait attiré aux Espagnols des représailles. Le traité d'Utrecht exclut formellement le tabac de la liste des objets de contrebande.
(3) Btnkershobk, Quœsliones juris publicij liv. 1, ch. X. Il affirme que la pratique n'a pas suivi la distinction de Grotius. Vattel, Droit international^ t. II, p. 437 et s. ne fait pas allusion à la doctrine de Grotius.
lorsque Tin ter diction d'un certain commerce n'est portée que pour un temps ou pour un Heu déterminé.
La question la plus discutée de toute cette matière est certainement celle de savoir si le commerce de la contrebande relative doit être interdit. Les conventions nous fournissent peu d'indications sur ce point, Tusage s'étant introduit de très bonne heure de spécifier dans les traités d*amitié et de commerce les objets qui seraient considérés comme des marchandises de contrebande.
Le traité des Pyrénées de 1659 (1) contient ainsi une longue énumération de ces objets; on en retrouve une autre dans le traité d'Utrecht de 1713. Une troisième se rencontre dans la convention Anglo-Russe de 1766 (2). Cette dernière est importante entre toutes, parce que la déclaration de neutralité, armée de 1780, s'est référée en matière de contrebande à rénumération portée par ce traité. Cette énumération a joui, grâce à cette circonstance, d'une autorité fort durable.
Les documents les plus récents, traités et lois intérieures contiennent des énumérations singulièrement plus courtes que les précédentes, mais paraissant aussi avoir un caractère limitatif; tel est, par exemple, la liste contenue dans les règlements français de 1854 et de 1870 (3). Les objets de contre-
(1) Vaii. 12 du traité des Pyrénées de 1659 et l'art. 19 de la convention commerciale jointe au traité d'Utrecht du 11 avril 1713, contiennent l'un et l'autre une longue énumération des marchandises et objets cfui doivent être traités comme appartenant à la contrebande. Celle-ci contient un article désignant les objets dont la nature peut être discutée, et qui ne doivent pas être compris dans cette catégorie. Les métaux précieux non monnayés, les substances alimentaires, les tissus, le charbon, comptent parmi ces derniers. On ne peut citer d'objets équivoques rangés parées traités dans la contrebande que le salpêtre, les chevaux, selles et harnais. L'énumération du traité d'Utrecht a été suivie dans les traités d'Aix-la- Chapelle (1748), de Paris (1763), de Versailles (1783). V. Kleew, Lois et usages de la neutralité^ t. I, p. 339.
(2) La liste de 1766, plus courte que les précédentes, omet les chevaux, mentionne les selles et brides, le salpêtre et le soufre.
(3) L'art. 8 des Instructions françaises de 1854 et de 1870, après une courte énumération, vise tous instruments quelconques fabriqués à Tusage de la guerre et semble bien exclure par \h les marchandises qui peuvent servir indifféremment à la guerre et à la paix. Le décret
bande mentionnés dans ces textes, tant anciens que modernes, sont des objets pouvant servir directement à la guerre , et appartenant par suite à la première des trois premières catégories de Grotius. Ce sont les armes, les pi'ojectiles, la poudre, lespbjets d'équipement militaire, les navires, plus rarement certaines matières premières qui paraissent destinées à être employées après transformations dans les hostilités, comme le soufre (1), la poix, la résine, les cordages, les bois. Les exemples de marchandises d'un caractère équivoque comprises dans les traités comme objets de contrebande deviennent de moins en moins fréquents.
Faut-il borner la notion de la contrebande à la seule contrebande absolue, aux seuls objets dont la destination naturelle est de servir dans les hostilités? Faut-il limiter la contrebande aux armes, aux munitions, au matériel militaire prêt à être employé, ou doit-on retendre aux objets dont l'usage n'est pas exclusivement militaire, mais qui sont susceptibles d'un large emploi dans le cours d'une campagne, et notamment aux chevaux, aux vivres, à la houille, à l'argent comptant?
La tendance de la doctrine actuelle est sur ce point très favorable aux neutres, et incline à rejeter, ou au moins à limiter étroitement la notion de contrebande simplement relative (2). On fait valoir en ce sens qu'il importe de limiter
prussien de 186i (art. 8) ne parle également que des objets pouvant servir à la guerre. Les instructions italiennes du 20 juillet 1866 ajoutent à leur énumération tout ce qui, sans manipulation^ peut servir à l'arniement immédiat sur terre ou sur mer ; le traité des États-Unis et de l'Italie, du 26 février 1871, mentionne tous autres matériaux manufacturés, préparés et faits expressément pour la guerre sur terre ou sur mer. Le règlement russe de 1895 (art. 13) se borne à énoncer que la liste des objets de contrebande est portée à la connaissance du public par déclaration spéciale. C'est l'adoption du système anglais, le plus menaçant pour les neutres. H n'est pas appliqué dans un grand esprit de justice.
(1) Le manifeste publié par l'Espagne le 24 avril 1898 (art. 6) mentionnait le soufre au nombre des marchandises de contrebande. H a été suspendu sur ce point, sur les observations de l'Italie qui fait un important commerce de ce minéral (J. D. I. P., 1898, p. 627).
(2) Massé, Le droit commercial dans ses rapports avec Le droit des gens, t. I, X" 207 et s., p. 208 et s. ; Hautefeuille, Droits et devoirs des
robligation imposée aux neutres au seul commerce d'où résulterait immédiatement une aide prêtée aux belligérants. On ajoute que Tidée de contrebande relative est par elle-même indéfinie, qu'il n'y a presque pas d'objets qui ne puissent, à un moment donné, correspondre aux besoins d*une armée ; qu'en acceptant l'interdiction du commerce des choses d'un usage équivoque, on permet à un belligérant mal intentionné de paralyser entièrement le commerce des neutres avec son ennemi.
On peut ajouter aussi que ce système rend fort difficile le jugement équitable des questions de prises. Il faut, en effets pour que le commerce de ces objets soit jugé illicite, qu'il soit destiné à ravitailler l'armée ennemie, et non pas à satisfaire aux besoins de la population paisible. C'est d'une question d'intention que dépendra la condamnation, et l'on sait que rien n'est plus difficile à juger que les questions d'intention.
Cette solution radicale a reçu la consécration de l'Institut de droit international qui, dans sa session de Venise (1896), a déclaré abolies les prétendues contreban<les désignées sous le nom de contrebande relative et de contrebande accidentelle.
Cette solution cependant ne nous paraît pas pouvoir être acceptée. On remarquera que le plus grand nombre des au-
nations neutres , t. II, p. 147 ; Ortolan, Diplomatie de la rner^ t. II, p. 227 et s. ; Pérels, Manuel^ p. 274 et s. ; IIkffter-Geffcken, Droit international de l'Europe^ p. 388 et s. ; Bll'NTSCHli, Vôlkerrecht^ §§ 802 et 803; Fiore, Diritto internazionale codificalo^ 2» éd., art. 1425 à 1428; Geffcke:^ dans le Handbuch de Holizendorff', t. IV, p. 720 et s. ; Rivier, Principes,, t. II, p. 416 et s. ; Bonfils-Fauchille, Manuel^ p. 748; Rleen, Lois et usages^ t. Il, p. 403. Les auteurs anglais, approuvant en cela les errements de leur jurisprudence nationale, évitent avec soin toute énumération limitative et même toute formule précise des caractères de l'objet Je contrebande (Travers-Twis, Le droit des gens^ t. II, p. 270 et s. ; Phillimore, t. III, p. 420 et s.). Au sujet du caractère du charbon qui est sans doute à Theurc actuelle le plus important des objets d'un usage commun, V. Pelosse {Le charbon, contrebande de guerre (J. D. L P„ 1898, p. 441 et s.) ; Goveh, De la fourniture du charbon ou autres provisions aux belligérants [id.^ p. 535 et s.); Opinion de Thon. F. Villiers, sous-secré»aire adjoint du Foreign-Office [id., p. 625).
teurs qui la défendent aboutit soit par l'extension de la contrebande absolue, soit en adoptant certains détours, à admettre quelques cas au moins de contrebande relative (1). De plus, on ne peut pas négliger ce fait que les belligérants n'ont jamais consenti à se priver complètement du droit de prohiber le commerce de certains objets d'un caractère équivoque. Et il ne peut pas en être autrement. N'y a-t-il pas des cas où des objets d'usage commun sont aussi nécessaires à une armée que des armes et des munitions, et où leur défaut, si l'on n'y porte remède, entraînera à bref délai sa défaite ?
Il faut cependant une limite, à peine de tomber dans les graves inconvénients qui ont été signalés plus haut. S'il nous parait impossible d'exclure de la prohibition du commerce de contrebande les marchandises d'un usage commun, il faut au moins que cette prohibition soit limitée aux seuls cas dans lesquels il est bien certain que ces marchandises sont à destination d'une armée ou d'une flotte ennemie ; à cet effet il convient, à notre avis, d'adopter le système qui avait été présenté à rinslitut en 1895 (session de Cambridge), par MM. Perels et Westftike, svstème consistant à limiter la saisie de ces marchandises, au cas où elles sont destinées aux forces militaires ou navales, ou aux opérations militaires des belligérants. Nous pensons même que pour éviter tout abus il convient de limiter la saisie aux hypothèses, où la preuve de la destination résulte des circonstances et notamment de la position de l'armée ennemie (2j.
Nous n'admettrions donc Texercice de ce droit que lorsque
(1) Ainsi Ortolan, cjui repousse (t. Il, p. 189 et s.) la notion de la contrebande relative, convient que les objets de caractère équivoque peuvent être traités comme appartenant à la contrebande quand on use de dissimulation pour les apporter à l'ennemi. 11 admet aussi (p. 231, 232i que les bois de construction, les machines et chaudières, le salpêtre et le soufre pourront être parfois compris dans la contrebande. De même l'institut, qui dans sa session de Venise n'a compriâ dans la contrebande (pie les objets servant directement et spécialement aux usages de la guerre, a organisé ({uant aux marchandises d'un usage équivoque un droit de séquestre et de préemption (Dupuis, R. D. /.P., 1896, p. C5S).
{2) Dupuis, Loc. ci7., p. 6o2.
DE LA NEUTRAUTË MARITIME. 3â5
les marchandises en question sont pour une armée ou une flotte de première nécessité, et de plus lorsqu'elles sont à destination soit de la flotte elle-même, soit d'un port occupé par l'armée et qu'il s'agit de ravitailler. En pareil cas, il est bien certain que c'est aux besoins de la flotte ou de l'armée que les marchandises sont destinées (1). En toute autre occurrence un doute existe. Il faut le trancher systématiquement au profit du commerce des neutres pour qu'il ne soit pas tranché systémati(;(uement contre lui.
Dans ces limites, nous autoriserons la saisie des chevaux, des matières premières propres à être utilisées par Tarmée, des navires, des vivres, des draps d'uniforme, du charbon, et même de l'eau douce, car l'eau douce pour une flotte, est un objet de première nécessité. Au contraire, nous n'autoriserons jamais la saisie de l'argent au titre de contrebande de guerre. L'argent n'est pas susceptible d'une utilisation immédiate, et cela suffit, à notre avis, pour qu'il soit excepté.
En réduisant à ces seules circonstances les cas dans lesquels la notion de contrebande relative peut être acceptée, il devient superflu de demander aux belligérants une notification spéciale de l'extension de Tinterdiction du commerce de contrebande à ces objets. Les commerçants neutres ne peuvent en effet, dans les circonstances prévues, se faire aucune illusion sur la nature du service qui leur est demandé.
214. La sanction de l'interdiction du commerce de la contrebande de guerre est dans la confiscation des marchandises de contrebande, confiscation qui doit être régulièrement prononcée par le tribunal des prises compétent. Cette confiscation doit-elle s'étendre même aux marchandises qui n*ont pas le caractère de contrebande, lorsqu'elles sont comprises dans le même chargement?
L'ordonnance française de 1778 admettait que la cargaison
(1) La prohibition édictée par l'Angleterre en 1870 de porter du charbon aux navires français nous semble donc justiGée. Au contraire la réclamation élevée à la même époque par la Prusse contre le commerce des chevaux était d'autant moins fondée que la législation prussienne ne comprenait pas les chevaux parmi les articles de contrebande.
entière ainsi que le navire peuvent être confisqués lorsque la contrebande y figure pour les trois quarts de rensemble. Ailleurs, cette proportion est abaissée à la moitié. La jurisprudence la plus sévère, celle de l'Angleterre, admet d'autres cas encore dans lesquels la marchandise innocente devra partager le sort de la marchandise illicite (1). Il est fort à souhaiter que cette nouvelle application de la doctrine de Tinfection hostile disparaisse complètement. Etendue à la totalité de la cargaison, la confiscation revêt le caractère d'une peine, et cesse d'être ce qu'elle est en réalité, un moyen de défense employé par le belligérant contre un trafic particulièrement funeste à ses intérêts.
Le navire transporteur sera-t-il lui-même confisqué? Il règne sur ce point dans la doctrine la plus grande indécision (2), mais il parait raisonnable d'étendre la confiscation au navire lorsque le transport de la contrebande a lieu à la connaissance de l'armateur ou du patron. Bien que cette mesure paraisse dépasser la limite stricte de la défense, elle est indispensable. Seule, elle permet de donner une sanction à la prohibition du commerce de la contrebande, lorsque le vaisseau n'appartient pas au même propriétaire que la marchandise. Sans prétendre donner à la confiscation du vaisseau un caractère pénal, on aperçoit aisément qu'elle est le seul moyen d'action du belligérant sur les armateurs neutres qui se livrent à ce genre de trafic.
On a quelquefois proposé de remplacer le droit de confiscation par un droit de préemption d'après lequel le belligérant saisissant serait simplement autorisé à acheter à leur prix courant dans le lieu de destination les objets de contrebande trouvés à bord des navires neutres. La préemption par elle-même parait avoir élé la première sanction en vigueur, et on cite une ordonnance française de 1543 (3) qui est
(1) V. l'énumération de ces divers cas dans Kleen, f^is et usages de la neutralité, t. I, p. 444 et s. Le système de l'ordonnance française de 1778 se trouve maintenu en vig^ucur dans les instructions de 1854 et de 1858.
(2) Pérels, Manuel, p. 284 ; Bonfils-Fauchillk, Manuel^ p. 752 et s. '3) H A i; TE FK LILLE, Histoire des origines du droit maritime international,
en effet dans ce sens. Elle fournissait un moyen de tempérer les rigueurs du droit dans les circonstances les plus favorables, par exemple en cas de contrebande simplement relative. Hais l'usage maritime est généralement contraire à cet adoucissement (1) et on peut craindre en effet qu'il ne soit une sanction bien insuffisante de la prohibition qu'il importe de maintenir. Le droit de préemption ne devra donc est appliqué que s'il est adopté par un traité commun aux deux belligérants et aux neutres intéressés, et aussi peut être dans une hypothèse particulière que nous rencontrerons un peu plus loin.
En vertu d'une règle générale qui se justifie d'elle-mèriie, les marchandises de contrebande échappent à la confiscation s'il apparaît qu'elles n'ont été mises à bord du vaisseau que pour le service même de sa navigation.
215. Il ne suffit pas pour la confiscation que des marchandises de contrebande soient trouvées à bord d'un vaisseau neutre ou ennemi, il faut encore que ces marchandises soient à destination de l'ennemi.
Cette question de destination a donné lieu à de sérieuses difficultés et fait naître de très graves abus. Les hypothèses à considérer sont nombreuses ; on peut d'abord en éliminer une qui ne saurait soulever aucune controverse. Au cas où un navire neutre a déchargé sa contrebande à destination, et revient à son port d'attache, il ne peut certainement pas être saisi pour l'infraction qu'il a commise aux lois de la guerre ; c'est un principe général, en effet, que les actes de ce genre ne peuvent pas être frappés du moment qu'ils ne peuvent plus être empêchés. Nous trouvons encore là une conséquence directe de cette idée que la saisie de la contrebande de guerre est purement et simplement un acte de défense. Une prétention contraire avait été élevée par le Pérou dans
(1) Cependant le trailé de 1185 entre la Pnissc et les États-Unis d'Ami?riquc substitue le droit de préemption à la confiscation ; le traité de J195 entre l'Angleterre et les États-Unis établit la faculté de préemption en matière de contrebande relative. L'Institut de droit international (session de Venise, 1896) a également appliqué la préemption au commerce des choses d'un usage équivoque (Dlplis, R. D. /, P., 1897, p. 637).
328 CHAPITRE Xll.
Taf faire du Luxor ; elle dut être abandonnée sur les justes représentations de TÂllemagne.
Mais ce cas étant mis à part, quand pourra-ton dire que le transport de contrebande est à destination de Tennemi ? Il faut d'abord poser, bien que Topinion contraire ait été soutenue et appliquée par la jurisprudence anglaise, que la destination du transport dépend de la destination des marchandises transportées. Cela étant, deux hypothèses sont à distinguer. Les marchandises sont à destination d'un port ennemi, ou elles sont à destination d'un port neutre. Dans le premier cas, aucune difficulté ne s'élève. Si Ton peut prouver à Taide des papiers du bord ou contre leurs énonciations^ que la contrebande est à destination d'un port ennemi, elle n'échappera pas à la confiscation. Il importe peu que le navire soit lui-même à la destination d'un port neutre. Dans le cas au contraire où les marchandises sont à destination d'un port neutre, il faut décider 'qu'elles ne peuvent pas être confisquées.
216. C'est sur ce point que les abus les plus criants se sont produits par l'adoption de la célèbre théorie de la continuité du voyage (1). D'après cette théorie, des marchandises en route pour un port neutre peuvent être saisies toutes les fois qu'on a des raisons de croire qu'elles doivent être transportées de là, chez un belligérant, soit sans transbordement, soit après transbordement. La théorie de la continuité a été appliquée dans plusieurs cas, dont le plus célèbre est celui du Sprigbok.
Elle doit être absolument rejetée, car elle aboutit à faire disparaître toutes les garanties des Puissances neutres contre l'arbitraire des belligérants. Lorsqu'une marchandise est
1) V. sur ce point Paul Fauchillb, La théorie du voyage continu en matière de contrebande de guerre {R. D. 1. P., 1897, p. 297 et s.). Cette règle qui a été inaugurée par la jurisprudence américaine pendant la guerre de Sécession, a une origine anglaise. Pendant les (genres de la Ucvolution, les Anglais, voulant interdire aux neutres tout commerce entre le teritoire des belligérants et leurs colonies, confisquaient les navires neutres allant du territoire d'un belligérant à un port neutre, s'il apparaissait que ce dernier n'était qu'une étape sur le chemin des colonies du belligérant. C'est ainsi que fut motivée la condamnation du William ^Hall, International law, p. 694 et s.). C'est de là que cette règle passa dans la jurisprudence américaine.
officiellement à destination d*un port neutre, ce n*est qu'en vertu de présomptions qu'on pourra décider qu'elle a été chargée en réalité pour le compte des belligérants, et ces présomptions sont elles-mêmes si vagues et si diverses, qu'en réalité les belligérants, si on accepte cette théorie, aboutiront à ruiner tout commerce d'objets de ce genre. Ils l'arrêteront même, comme M. Fauchille l'a fort bien fait observer, entre ports d'un seul et môme État neutre, ou entre un État et ses colonies; c'est une charge arbitraire, intolérable pour les neutres. L'interdiction de la contrebande n'a de raison d'être que lorsque le commerçant est pris en flagrant délit de secours porté à l'ennemi, lors donc seulement qu'il a à son bord des marchandises à destination de l'ennemi ; c'est exclusivement dans ce cas que la saisie de la contrebande est légitime.
Il y a un danger véritable cependant à suivre cette règle, si le navire se dirigeant vers un port neutre, doit toucher en route à un port ennemi. On peut craindre qu'il n'y débarque des marchandises suspectes, et si cette crainte n'autorise pas la confiscation, il serait assez raisonnable qu'elle autorisât la saisie avec droit de préemption (1).
Dans le cas récent du Doelioijk (2), dont il a été parlé plus haut, la théorie de la prohibition de la contrebande a pris un nouvel aspect, car ce navire a été arrêté se dirigeant vers un port neutre d'où l'on soupçonnait que la marchandise de contrebande qu'il portait serait conduite à l'ennemi par voie de terre. La saisie du Doelwijk a été validée par le tribunal des prises de Rome, et le navire n'a échappé à la confiscation
(1) Rleen {loc. cit.^ p. 388) admet Tapplication de la théorie de la continuité du voyage s'il peut être démontré que le but final de la marchandise était de servir à un belligérant. Cette solution fait contraste avec la doctrine généralement très libérale de cet auteur. Elle méconnaît la distance cependant grande qui existe entre le fait de destiner une marchandise à un certain emploi, et le fait de l'apporter à la place où cet emploi devra se réaliser. L'Institut de droit international permet aussi la saisie, lorsque le port neutre de destination n'est évidemment qu'une étape pour l'ennemi {Résolutions de CambtHdge^ art. 1),
(2) Cp. Favchillb, loc. cit., p. 309 et s.
que parce que la paix est survenue sur ces entrefaites. Ce cas a ainsi donné lieu à une extension menaçante de Tinterdiction de la contrebande. Jusqu'ici elle n'était admise que lorsqu'on pouvait penser que la marchandise voyageait à destination d*un port ennemi. D'après cette nouvelle jurisprudence, la destination d'un port neutre n'est pas un obstacle à la condamnation, si la contrebande peut être transportée de là par voie de terre dans le pays ennemi. On doit repousser cette extension à laquelle s'appliquent à plus forte raison les objections précédemment énoncées contre la théorie de la continuité du voyage, et qui, adoptée, menace de s'étendre à tout commerce d'objets de contrebande, quelle que'soit leur destination.
217. La matière du blocus a également donné lieu à des applications de la doctrine de la continuité du voyage, applications qui consistent à permettre de saisir un vaisseau neutre, soit pendant son voyage de retour, et après qu'il a forcé le blocus, soit à l'aller, même s'il se dirige vers un port neutre, lorsque le capteur juge que son intention était de consommer une violation du blocus (1).
On retrouve dans cette nouvelle hypothèse toute l'incertitude, tout l'arbitraire, tous les dangers d'une pratique qui subordonne une condamnation à l'appréciation d'une pure question d'intention. L'application de la théorie de la continuité du voyage à la matière du blocus permet en outre d'assimiler les blocus fictifs aux blocus réels. Ce sont deux bonnes raisons de rejeter sans hésitation cette application.
218. La théorie de la contrebande a trouvé sa place dans une dernière hypothèse bien différente de celles que nous avons considérées jusqu'ici. C'est dans le cas où un navire neutre .transporte pour le compte de l'ennemi des troupes, des dépèches, ou certains hauts fonctionnaires, des ambassadeurs par exemple. On appelle ce transport contrebande par analogie (2). L'analogie, il faut ici le reconnaître, est assez
(!) V. H ACTE FEUILLE, Dcs prétendus droits de prévention et de suite. toc. cit., t. H, p. 227 et s.
^2) On l'appelle aussi contrebande par accident. Les règles en sont bien exposées dans Pérels, Manuel^ p. 286 et s. V. aussi Rlebn, Lois et usages^ t. I, p. 431 et s.
lointaine; il ne s*agit plus de marchandises mais de personnes, et la sanction du transport illicite ne peut consister que dans la seule condamnation du vaisseau. C'est dans le cas bien connu du Trout que cette doctrine fut appliquée pour la première fois. Ce vaisseau anglais fut saisi pendant la guerre de Sécession par un croiseur fédéral, le San Jacînto, ayant à son bord des diplomates envoyés par les confédérés aux cours d'Europe. Ces émissaires faits d'abord prisonniers, furent relâchés, et grâce aux protestations de TAngleterre, l'affaire n'eut pas d'autre suite. On admet cependant que le transport de militaires ou de dépêches pour le compta d'un belligérant est de la part d'un neutre un acte illicite et qui l'expose à la confiscation, fl faut noter que cette interdiction, en ce qui concerne les dépêches, ne peut plus être d'aucune application. Le service des dépêches est fait, non pas par des navires spécialement affrétés à cet effet, mais par de grands paquebots qui en transportent à la fois un nombre très considérable, de sorte qu'il est matériellement impossible de vérifier au moment de la visite s'ils portent ou s'ils ne portent pas des dépêches prohibées.
Le seul cas dé contrebande par analogie est celui du transport de troupes; encore considère-t-on qu'il n'y a infraction aux lois de la guerre que si le neutre transporte des troupes organisées et prêtes à prendre part aux hostilités ; un simple transport d'officiers et de soldats voyageant isolément ne suffirait pas pour autoriser la confiscation (1).
11 est extrêmement souhaitable que cette matière des droits
(i) Pendant la guerre sino-japonaise, les Japonais ont arrêté à bord du Sydney^ des Messageries maritimes françaises, deux Américains, MM. Brown et Howie, qui venaient mettre leurs services à la disposition du Gouvernement chinois. Ce cas présente ceci de particulier que les individus arrêtés n'étaient ni des diplomates ni des militaires mais des industriels prétendant avoir réalisé des inventions importantes dans l'art de la guerre. Cette arrestation était justifiée. - La flotte grecque captura de même un navire autrichien le Minerva qui avait à son bord des soldats et des fonctionnaires ottomans. Ceux-ci furent retenus comme prisonniers, mais la Grèce relâcha le navire au'elle aurait eu le droit de confisquer (fl. D. /. P.. i895, p. 128 et s.\
332 CHAPITRE Xll.
et devoirs des neutres dans la guerre maritinie reçoive une réglementation internationale fixe, et inspirée également du souci des intérêts des belligérants et du respect de la liberté commerciale des neutres.
Du butin et des prises.
219. Différence entre les principes anciens et les principes actuels au sujet du butin. — 220. Caractère des usages modernes. — 221. Dévastation. Pillage. — 222. Butin. Propriété de TEtat, des particuliers. — 223. Comparaison des pratiques actuelles et des pratiques anciennes. — 224. Prises maritimes. Jugement. Sa nature. — 223. Compétence du tribunal du capteur. — 226. Questions soumises au tribunal des prises. Questions de propriété. — 227. Reprise ou recousse. — 228. Rançons. — 229. Procédure devant le -Conseil des prises. — 230. Preuve. — 231. Droit applicable. — 232. Solution du procès.
219. Il est d'usage de faire honneur à notre siècle de la transformation complète, qui parait s'être accomplie quant à la pratique du butin. Cette tBflinsformation a consisté dans la reconnaissance du principe de Tinviolabilité de la propriété des particuliers ennemis, principe que, depuis *la célèbre déclaration de Rousseau, on retrouve dans toutes les doctrines, et que les généraux eux-mêmes ne manquent Jamais de proclamer hautement à l'occasion.
fl est certain que les anciens étaient fort éloignés de cette idée d'inviolabilité, et que, quant aux principes au moins, les théories actuelles se trouvent en opposition absolue avec celles que l'on considérait autrefois comme faisant le fondement du droit de la guerre.
Jusqu'à notre siècle, l'idée dominante a été que la propriété soit publique, soit privée de l'ennemi, ne méritait aucun respect. Et la pratique se conformait par trop scrupuleusement à cette idée. Grotius (1) observe même que, d'après
(1) Grotius, Droit de la guerre et de la paix, liv. III, ch. VI, édit. BARBEYR.4C, t. II, p. 263 et s. Ce principe se retrouve intact dans
le droit naturel, on n'acquiert les biens de Tennemi que dans la mesure suffisante pour égaler la valeur de ce qui nous est dû par lui, ou pour châtier Tennemi en lui causant un dommage proportionné à la peiiic qu'il mérite ; mais il ajoute que le droit des gens va plus loin, et donne au vainqueur sans règle ni mesure la propriété de tout ce qu'il peut prendre à son ennemi.
De là sont venus les nombreux excès, qui pendant longtemps ont concouru à aggraver le fléau de la guerre, le droit à une dévastation sans limites et destinée à porter la terreur dans le camp ennemi ; de là le pillage, suite habituelle et presque obligatoire de toute prise d'assaut ; de là la pratique du butin, pratique qui, au témoignage de Grotius, ne respectait même pas les choses sacrées.
Dans Tadoption de cet usage qui répugne à notre délicatesse actuelle, et dans son extrême persistance, on doit voir le résultat de l'influence exercée par certaines idées touchant la nature de la guerre, et aussi la conséquence de l'organisation militaire en vigueur au moment où ces pratiques barbares furent en honneur. L'idée qu'il n'existe pas de droit entre ennemis a certainement concouru à autoriser les dilapidations dont les biens du vaincu étaient l'objet, comme aussi elle a contribué à empirer le sort des personnes exposées aux violences du soldat. Cette autre idée que l'ennemi est un coupable, et la guerre un moyen d'expiation, a servi de prétexte, sinon de justification à ces massacres particulièrement odieux qui suivaient trop souvent les assauts. Elle explique^ plus facilement que le sac des villes conquises ait été considéré comme le juste châtiment de leur résistance, et comme une récompense due aux soldats dont la bravoure l'avait surmontée.
Vattel {Droit des gensy liv. 111, ch. IX, § 164). Klûber {Droit des gens moderne de VEurope^ § 247) mentionne déjà l'idée du respect de la propriété privée ennemie comme admise par la pratique de son temps. F. G. DE Martexs qui fut le contemporain de Rlûber s'exprime (Précis, t. 11, § 279j en termes d'une généralité telle qu'il parait bien ne pas distinguer entre les biens de l'État ennemi., et ceux des particuliers ses sujets. L'adoption du principe du respect de la propriété privée remonte donc tout au plus au début de ce siècle.
Mais, en outre, il faut considérer que, toute question de principes mise à part, l'organisation même des forces militaires des belligérants s'est opposée pendant longtemps à ce que Ton pût garder des ménagements quelconques pour la propriété de l'ennemi. La guerre était au moyen-âge un métier pour les mercenaires qui combattaient sur terre, comme pour les corsaires qui guerroyaient sur mer. Ce métier devait être lucratif à peine de ne plus être pratiqué, et il était lucratif ^n effet. La pratique des prises avec la grande extension qui lui fut donnée pouvait suffire à l'ambition des corsaires. Sur terre, les rançons étaient parfois une source de fortune (1) ; le pillage pouvait être l'occasion d'un gain important ; la perspective du butin attirait le soldat plus que la promesse d'une paie souvent irrégulière. Dans telles circonstances, on comprend que ni le pillage ni la pratique du butin ne pouvaient être évités. Ces pratiques paraissent être bien loin de nous. La dévastation et le pillage sont universellement interdits. La course n'est plus pratiquée. Le butin se trouve actuellement réduit à des proportions si minimes qu'il est à peine utile de le signaler.
Est-ce à dire que nos habitudes actuelles soient très supérieures aux coutumes anciennes quant au respect de la propriété ennemie ? S'est-11 accompli en cette matière les mêmes progrès que nous avons vu s'accomplir quant au respect de la vie et de l'honneur des personnes inoffensives en temps de guerre ?
220. On peut hésiter beaucoup à répondre affirmativement sur ce point, car si les usages anciens ont à peu près complètement disparu, ils ont été remplacés par d'autres usages moins brutaux à coup sûr (1), mais qui ne témoignent peut-
(1) On cite des rançons qui se sont élevées à plusieurs centaines de milliers d'écus. Dans ce cas elles revenaient toujours au roi, sous déduction d'une somme fixe attribuée par Tusage au capteur. Anso:^ Farrbr cite Texemple d'un chevalier anglais qui, dans ime seule campagne, gagna en rançons la somme de 8000 livres sterling [Military manners and customs, p. 61 j.
(2) RûSTOw résume ainsi la coutume moderne : « on ne coupe plus « les oreilles des habitants d'un territoire occupé que de temps en temps,
être pas d'un respect beaucoup plus grand pour la propriété de Tennemi. C'est ce que nous allons voir en examinant les règles suivies actuellement à ce sujet, et en les comparant sur chaque point aux pratiques anciennes.
Nous avons déjà étudié la matière des réquisitions, et nous connaissons la brèche considérable faite par cet usage au principe de l'inviolabilité de la propriété de l'ennemi. Il convient d'examiner maintenant les diverses pratiques qui constituent d'autres exceptions au même principe.
221. La dévastation et le pillage se présentent tout d'abord à l'esprit ; ces excès, nous le savons, sont interdits.
La dévastation, il est vrai, demeurera légitime quand elle pourra être considérée comme un moyen de guerre, moyen jugé nécessaire à la réussite de certaines opérations. Ainsi personne ne s'aviserait de critiquer un général pour avoir abattu une forêt ou démoli un faubourg dans l'intérêt de ses opérations militaires ; de même une troupe en retraite pourra saccager le territoire qu'elle abandonne dans le but d'empêcher l'ennemi de la poursuivre trop vivement. De même encore un pays qui par l'incendie d'une ville occupée pourra se procurer la défaite de l'occupant, ne devra pas hésiter à employer ce moyen héroïque qui, en pareille circonstance, sera très légitime. Mais il faut s'arrêter là et proscrire toute dévastation qui n'est pas calculée en vue d'obtenir un résultat militaire bien déterminé. On devra proscrire de même le pillage qui n'est jamais un moyen de guerre.
A ce point de vue donc on peut constater un progrès sensible du présent sur le passé. Mais, qu'on le remai-que bien, ce progrès n'existe qu'autant que l'on répudie les pratiques admises par l'école la plus sévère quant aux représailles, et que l'on se refuse à reconnaître l'omnipotence de la raison de guerre. Bien des fois et dans des occasions encore récentes, des villes ont été saccagées dans le but de venger de prétendues injures que l'assaillant avait reçues. 11 n'est pas un
« en entourant Topération de certains ménagements, remploi du chlo- « rofornifi par exemple » (loc. cil., p. 213).
de ces cas qui n'ait suscité des plaintes fort vives. A supposer même que remploi des représailles fût justifié (et il est certain que dans la plupart des cas cela n'était pas), on ne peut pas admettre que Ion ressuscite pour les pratiquer les excès qu'une opinion unanime condamne comme contraires à la justice et à Thumanité. Cela est d'autant moins admissible qu'il existe des moyens plus humains et tout aussi efficaces de venger les offenses qui peuvent avoir été commises par la population envers Tarmée : les contributions de guerre, par exemple, ou au pis aller la captivité, dans les cas où la punition exemplaire des coupables pris sur le fait ne suffit pas.
De même ceux qui admettent qu'à la guerre la nécessité excuse tout, et qu'il existe une raison de guerre autorisant les belligérants à se placer au-dessus de la loi commune, n'hésitent pas à décider que la dévastation de tout un territoire ou le pillage des villes conquises, peuvent être des moyens de guerre licites, si on est fondé à en attendre la soumission de l'ennemi.
Dans cette opinion, on le voit, il n'existe aucune différence appréciable entre les excès anciens et les droits nouveaux; les qualifications seules oiit changé ; quant au fond, il demeure vrai que toutes les richesses d'un territoire sont exposées à disparaître par suite de la fureur de l'ennemi.
222. La pratique du butin, qui jouait dans la guerre ancienne un rôle si considérable qu'elle faisait l'objet d'une réglementation très compliquée (1), a de nos jours presque
(1) Les points les plus discutés autrefois étaient ceux de savoir à qui appartient le butin et à quel moment il peut être considéré comme acquis. Grotius (liv. 111, ch. VI, § 12 et s.) distingue suivant que la chose acquise est immobilière ou mobilière et, relativement à ces dernières, suivant qu'elles ont été prises au cours d'une expédition militaire ou par un soldat agissant de sa propre initiative. C'est dans ce dernier cas seulement que le butin revient au capteur, encore réserve faite des dispositions de la loi intérieure. Vattel iloc. cit.) se fait l'écho de la même doctrine et ajoute qu'il est d'usage de laisser au soldat son butin dans tous les cas où le pillage est autorisé I — Relativement à l'acquisition du butin, la coutume avait fait admettre après bien des controverses la règle des vingt-quatre heures. 11 appartient au capteur vingt-quatre heures après qu'il a été pris, et ne fait plus retour à l'ancien propriétaire s'il vient à être repris après ce délai.
complètement disparu dans la guerre continentale. On n'admet plus qu'en dehors des nécessités de la lutte, la guerre soit, pour celui qui la pratique, une raison de s'approprier les biens de son ennemi.
Le butin , jadis , s'étendait jusqu'aux immeubles ; on le désignait alors du nom de conquête. Personne ne prétend plus aujourd'hui que les terres occupées deviennent la propriété de l'occupant (1). Celui-ci respecte même, nous l'avons vu, la souveraineté de son adversaire dans des districts où il s'est établi. Il ne deviendra ce maître qu'en vertu d'un traité de paix conclu en due forme, mais il faut ajouter, car c'est une ombre à ce tableau, qu'il acquerra les domaines qui lui seront cédés, sans que l'on consulte les sentiments de leurs populations, touchant le fait de l'annexion.
Le butin a toujours porté de préférence sur les richesses mobilières ; c'est en cette matière que l'on en rencontre encore de nos jours les derniers vestiges.
Il faut ici distinguer entre la propriété de l'État et la propriété des particuliers. La propriété mobilière de l'Etat tombe en partie au moins aux mains des vainqueurs. Ce dernier pourra très régulièrement s'approprier tous les objets dont on peut faire usage dans la guerre, les armes, les munitions, les chevaux, l'argent, tous les objets aussi dont la privation aura pour conséquence d'affaiblir son adversaire ; ainsi, il n'est pas douteux qu'un dépôt d'armes ne tombe en la propriété de Tenvahisseur, alors même que le défaut absolu de munitions convenables le met dans l'impossibilité de les employer à la défense de sa propre cause. Les objets mobiliers qui ne rentrent dans aucune de ces deux catégories échappent au contraire à toute appropriation. Il en est ainsi notamment, en vertu d'un droit qui paraît appuyé sur le consentement unanime des peuples, des collections d'objets d'art, des bibliothèques, des archives, tous objets mobiliers d'une
(1) Cette règle a probablement, comme le remarque Hall (International lawy p. 437), son origine dans celte circonstance que l'occupant est dans Timpossibilité de fournir à son acheteur un titre qui le mette à l'abri de la revendication du propriétaire après la fin de la 'guerre.
grande valeur qui appartiennent en général à TÉtat (1). Ce principe de respect est de droit nouveau, et Ton sait, pour ne citer que les exemples les plus connus, que la bibliothèque palatine de Heidelberg a enrichi le Vatican, et que Napoléon I**^ ne résistait pas à la tentation d'orner sa capitale des chefs-d'œuvre artistiques trouvés dans les pays que ses armées avaient conquis.
Ces procédés ont soulevé de vives récriminations; il est d'usage, aujourd'hui, de les qualifier de barbares. Nous hésitons, quant à nous, à nous associer à cette condamnation (2), car il nous semble beaucoup moins barbare de permettre à une armée de rapporter des dépouilles qui demeureront dans sa patrie les perpétuels trophées de ses victoires, que d'autoriser un peuple à s'annexer une province contre la volonté unanime de la population, ou de laisser écraser un vaincu sous le poids d'énormes indemnités de guerre.
La propriété des particuliers est mieux garantie encore que celle de l'État (3). Mobilière ou immobilière, elle échappe dans tous les cas à l'appropriation du vainqueur. Sans doute,
(1) Ce principe a été très soigneusement respecté pendant la guerre franco-allemande de 1810. On a remarqué qu'après plusieurs mois d'occupation ennemie, il ne manquait pas une seule pièce aux collections artistiques de la manufacture de porcelaine de Sèvres.
(2) C'est après la chute de Napoléon que cette question fut surtout agitée. On imposa à la France des restitutions importantes. Mais ces exigences avaient môme hors de France des adversaires, et sir S. Romilly demandait à la Chambre des communes sous quel prétexte on pouvait revenir sur des cessions que des traités en due forme avaient consacrées. La question est en effet fort douteuse. En tout cas il nous paraît certain que le droit de la guerre n'autorise peis un vainqueur à dépouiller un peuple de ses archives. Elles sont pour une nation une propriété qui devrait être réputée inviolable comme pour un individu des titres ou des papiers de famille.
(3) La différence admise entre la propriété publique et la propriété privée suscite la question de savoir dans quelle catégorie il faut ranger le domaine privé du souverain. L'usage l'assimile à la propriété d'un particulier (Bluntschli, Etudes sur le droit de butin^ R. D. /., 1877, p. 545). Des difficultés pourront aussi s'élever quant aux sommes déposées dans les banques communes à l'État et aux particuliers. Elles ont été tranchées jusqu'ici en faveur de l'inviolabilité du numéraire trouvé dans leurs caisses.
les réquisitions seront l'occasion de lourds sacrifices, mais les réquisitions elles-mêmes ne sont qu'un emprunt, elles laissent après elles au moins Tespoir d'une indemnité. Le dernier vestige qui puisse être mentionné du butin est dans l'autorisation donnée aux soldats, en vertu d'un usage immémorial, de s*approprier les objets abandonnés par l'ennemi vaincu sur le champ de bataille. Encore ce droit a-t-il, de nos jours, perdu toute importance. Parmi les objets trouvés après l'action, les armes appartiennent à l'État vainqueur, et, dans un intérêt de discipline autant que de convenance, les généraux ont pris l'habitude d'interdire aux soldats de s'approprier les objets trouvée sur les morts, les blessés, les prisonniers. Ces objets doivent être remis à l'Administration militaire qui les conservera aux intéressés, ou les fera parvenir à leurs familles (1). On peut donc conclure de là que, comme moyen d'appropriation pour l'individu, comme source de richesse, le droit au butin n'existe plus (2). A la vérité, de nombreuses déprédations ont été commises en France, en 1870, mais on peut espérer, qu'à l'avenir, ces excès ne se renouvelleront plus.
223. Pouvons nous dire que sur ce point au moins nous touchons à un véritable progrès sur les usages anciens? Il serait peut-être imprudent de s'en flatter, et on courrait le risque de prendre une simple apparence pour la réalité. En cette matière, il semble en effet que les formes suivies ont surtout changé, mais que, au fond, les pratiques actuelles ne sont pas beaucoup plus respectueuses de la propriété privée que l'étaient les pratiques anciennes. Si le butin a disparu il a été remplacé par les contributions de guerre, et ces dernières ont causé dans les guerres récentes au moins autant de pertes à la propriété privée que l'exercice du droit au butin aurait pu le faire.
(1) Manuel français^ p. 120 et s.
(2) La prohibition du butin fait au délriment des particuliers a été particulièrement observée pendant la guerre sino-japonaise (Xagao Arioa, La guerre sino-japonaise, p. 148 et s.). Au contraire les succès des armes turques ont eu pour conséquence le pillage de la Thessalie. On en a eu la preuve dans les réclamations que les sujets neutres lésés ont fait entendre {R. D. I. P., 1897, p. 101 et s.).
DU BUTIN ET DES PRISES. 34i
Les contributions de guerre ne sont pas le prélèvement d*un butin ; au moins ne devraient-elles jamais revêtir ce caractère, mais en fait elles le revêtent chaque fois qu'elles ont pour conséquence l'enrichissement de TÉtat qui les a perçues. Il en est ainsi dans les cas suivants :
i^ Lorsque des contributions sont levées sous prétexte de réquisitions, sans que les autorités locales aient accédé à cette transformation, et sans que Ton ait donné à la population la certitude qu'elle garderait les marchandises et objets qu'on l'a ainsi contrainte à acheter ;
i"* Lorsque des sommes considérables sont exigées d'une ville ou d'une communauté d'habitants, à titre de peines pour de prétendues infractions au droit des gens, infractions dont l'existence n'a pas été démontrée. Ce procédé d'extorsion est de tous le plus facile, et celui qu'on a vu le plus fréquemment pratiqué. Si, au contraire, une contribution est justement levée à titre de représailles et pour punir un acte certainement contraire au droit des gens, sa légitimité n'est pas
douteuse ; cette mesure constitue même le mode le meilleur de pénalités infligées à la population civile comme châtiment des offenses qu'elle a pu commettre contre l'armée ennemie ;
S"" Au cas où un impôt particulier est levé sur un pays pour le punir de sa trop longue résistance et amener par là la cessation des hostilités, on peut dire qu'il n'est pas de sorte de butin plus odieuse que celle-là car elle tend à faire expier à un peuple une obstination qui n'est de sa part que l'accomplissement d'un devoir ; ces contributions doivent être considérées comme condamnées par les principes de loyauté qui dominent le droit de la guerre (1) ;
4*' Enfin, il est impossible de ne pas qualifier du nom de butin ces énormes indemnités que, d'après un usage récent, le vaincu doit verser entre les mains du vainqueur. On les justifie par l'idée d'une obligation de réparation des maux
(1) Une contribution de 23 francs par tête a été ainsi levée sur les habitants du territoire français occupé par l'Allemagne en 1871 (Loeni^ig, V administration du gouvernement rjénéral de l'Alsace^ R. D. /., 1873, p. 107).
que la guerre a occasionnés à TÉtat vainqueur. Mais cela n'est qu'un prétexte, et ce qui le prouve bien, c'est que le chiffre de ces indemnités est arrêté en dehors de tout compte préalable de l'importance de ces dommages ; c'est le vainqueur qui fixe ce chiffre, et il le fixe non pas en considération du préjudice qu'il a souffert, mais simplement en considération des richesses de l'État vaincu. Il y gagne de se fortifier, d'affaiblir son adversaire, et, par suite, de se mettre à Tabri des projets de revanche que celui-ci pourrait former contre lui.
Le nombre et la quotité des contributions levées aux divers titres que nous venons d'énumérer empêche que l'on puisse se louer sans réserve d'avoir aboli la pratique du butin. Les usages anciens ont disparu, mais d'autres usages ont pris leur place qui ne sont pas moins rigoureux. La pratique moderne en cette matière peut être rapprochée de la transformation qu'a subie la législation de certains pays en ce qui concerne le régime de la propriété foncière. En Allemagne, en Australie, on a vu la propriété foncière mobilisée et par le système des certificats fonciers réduite à la possession plus commode de certains titres portatifs. De même ici la pratique du butin s'est mobilisée en devenant le système actuel des contributions. Elle néglige les objets eux-mêmes, et réclame de l'argent, valeur plus mobile, moins encombrante et d'une utilité plus certaine aussi. Il y a même là un perfectionnement dans l'exercice du butin, car ce procédé permet de ruiner d'un seul coup et sans occasionner le moindre désordre, une localité tout entière.
Ne disons donc pas que dans la guerre terrestre, la cupidité a désarmé ; elle s'est perfectionnée, elle enrichit l'État au lieu d'enrichir les particuliers, elle frappe l'ensemble de la population au lieu de se restreindre aux seuls propriétaires des objets convoités. Voilà tout le changement que l'âge moderne a, vu se produire dans la pratique de la guerre.
224. La matière des prises maritime est, au point de vue juridique, plus importante que celle du butin dans la guerre terrestre. On a vu précédemment dans quelles limites s'exerce de nos jours le droit de prise et comment le navire belligérant
doit procéder à la capture du vaisseau qu'il saisit. Il reste à examiner maintenant de quelle façon la prise est adjugée au capteur.
En vertu d'une coutume universellement suivie, la propriété du navire ou des marchandises saisies ne passe au capteur que par Tef fet d'un jugement rendu sur la validité de la prise. Ce jugement a une nature mixte, il participe à la nature de l'acte d'hostilité, car il est la confirmation nécessaire de la saisie opérée en pleine mer; c'est, en quelque sorte, la ratification donnée par l'État à l'acte du capteur. Il est en même temps un acte de juridiction ; le tribunal appelé à le rendre doit examiner si la capture a été opérée suivant les règles du droit et, dans le cas contraire, faire relâcher la prise en allouant même des dommages et intérêts au propriétaire lésé,
s'il y a eu faute grave de la part du capteur. Le jugement des prises est une matière qui se gère d'après des principes très particuliers dans lesquels on reconnaît l'influence des nécessités de la guerre auxquelles le droit de prise correspond.
225. Tout d'abord, il est de coutume constante et de droit certain que les prises sont jugées par un tribunal organisé par l'Etat belligérant auquel appartient le capteur (i).
Cette pratique paraît évidemment contradictoire et incompatible avec le principe que nul ne peut être juge et partie dans sa propre cause. Quelque objection que l'on puisse formuler contre elle, elle n'en est pas moins certaine, et l'on s'explique bien que les choses se passent ainsi, le navire saisi étant en la possession du capteur.
En supposant même qu'un tribunal étranger, un tribunal neutre, par exemple, pût décider la question de validité de la prise, il faudrait toujours recourir à l'État dont le capteur est le ressortissant, pour obtenir l'exécution de la sentence de
^1) Ce principe admet cependant une exception. Lorsqu'une guerre est faite en commun par plusieurs nations alliées et qu'un croiseur saisit pour une cause de commerce un bâtiment marchand appartenant à une nationalité alliée, l'usage parait être de remettre aux tribunaux de capture le jugement de la prise (Instructions du 31 mars 1854, art. iS).
ce tribunal. Or, il est certain que l'État n'accorderait cette exécution qu'autant qu'il approuverait le jugement prononcé. Il est donc plus simple qu'il décide lui-même de la question de confiscation qui se présente après toute capture.
Les tribunaux des prises ne sont pas organisés partout suivant un modèle uniforme. Dans certains pays, le soin de Juger les questions de prises est confié à l'autorité judiciaire ; il en est ainsi en Angleterre et en Amérique ; ailleurs cette fonction a été dévolue à des conseils ou à des commissions composées d'agents de l'administration ; ce sont alors des tribunaux particuliers d'ordre administratif. Chaque nation a ses usages sur ce point ; en France, le pouvoir exécutif organise au début de chaque guerre un conseil des prises (i). On peut consulter comme exemple le décret du 18 juillet 1854. Très généralement, à raison de Tiraportance des questions qui se réfèrent à cette matière, il existe relativement aux prises une juridiction de première instance et une juridiction d'appel. Chez nous, les appels des Conseils de prises sont portés au Conseil d'Etat.
On peut se demander quelle serait, en l'absence d'une juridiction spéciale organisée pour les prises, l'autorité qui devrait connaître des questions que cette matière soulève.
Cette difficulté s'est présentée pendant la guerre grécoturque de 1897. Le gouvernement grec l'a résolue en faisant rentrer ces litiges dans la compétence générale des tribunaux de l'ordre judiciaire (2).
226. Les tribunaux des prises ont pour mission de décider de toutes les questions qui peuvent intéresser la validité de la capture. Nous en connaissons déjà quelques-unes, celles qui
(1) Décrels des 18 juillet 1834,9 mai 1839, 28 novembre 1861, 27 octobre 1870. On trouve dans l'ouvrage de notre collègue M. de Boeck, un excellent résumé des dispositions des lois des principales nations maritimes touchant l'organisation et le fonctionnement des juridictions des prises .La propriété privée ennemie sous pavillon ennemi).
(2) R. D. I. P., 1897, p. 692 et s. C'est à Toccasion de la prise du Chéorgias que la question s'est présentée. La solution qui lui a été donnée démontre que le gouvernement grec considère le jugement des prises comme un véritable acte de juridiction.
concernent la capture elle-même et aussi les diverses questions relatives à Finterdiction du commerce de la contrebande. Il en est d^autres dont il faut dire quelques mots pour rendre une idée complète des limites du droit de capture. Ce sont principalement celles qui concernent la reprise et la pratique de la rançon.
Les questions de propriété comptent parmi les plus importantes et les plus délicates. Nous connaissons déjà leur intérêt. La capture d'un navire ou d'une cargaison dépend le plus souvent du point de savoir s'ils sont la propriété d'un neutre ou la propriété d'un ennemi. Que doit-on entendre ici par : propriété neutre et propriété ennemie ? En ce qui concerne les navires, la propriété dépend du pavillon. Un navire est neutre ou il est ennemi, suivant qu'il porte le pavillon d'un neutre ou d'un ennemi. Cependant, s'il était prouvé qu'un navire battant pavillon ennemi est la propriété d'un neutre, il devrait être relÀcbé, au moins lorsque les circonstances expliquent cette dérogation aux usages; par exemple, si le neutre propriétaire appartient à une nation enclavée, qui ne peut avoir de marine et qui ne peut, par conséquent, avoir de pavillon ; c'est ce qui a été jugé par le Conseil d'Etat français dans l'affaire du navire la Palme, Par contre , la jurisprudence de nos Conseils de prises n'admet pas qu'un neutre copropriétaire ou créancier hypothécaire d'un navire portant pavillon ennemi puisse revendiquer sa propriété contre le capteur de ce navire (4).
La jurisprudence anglaise, toujours plus rigoureuse, condamne même les navires naviguant sous pavillon neutre, si leurs propriétaires sont domiciliés en territoire ennemi (2). On n'admet pas que le navire ait pu changer de propriétaire pendant le cours du voyage où il a été pris.
Les questions de propriété de la cargaison sont plus com-
(!) Ainsi jugé dans le cas du Turner le 22 décembre 1870 (Barboux, Jurisprudencg du conseil des prises^ p. 75 et s.).
(2) RiviER, Précis^ t. II, p. 342. Phillimore. Comtnen taries, t. 111, p. 141 ; Galvo, Droit international, t. IV, p. 72 et s. ; Traveks-Twis, Le Droit des gens^ t. II, p. 296 et s.
346 CHAPITRE Xlll.
pliquées et ont donné Heu à un différend profond. La jurisprudence française juge de la qualité ennemie ou neutre de la cargaison par la nationalité de son propriétaire. L'amirauté anglaise au contraire néglige la nationalité du propriétaire pour s'attacher uniquement à la considération de son domicile (i) ; elle confisque en outre les marchandises qui sont un produit du pays ennemi, quel que soit le domicile de leur propriétaire (2). Bien que la règle de la nationalité soit peut-être une solution plus correcte de la question, parce que le caractère ennemi dépend avant tout du lien politique qui unit la.personne à un État belligérant, il faut reconnaître que le principe du domicile est mieux en harmonie avec les lois de la guerre continentale. Il est certain en effet que les biens des étrangers domiciliés en pays belligérant ne sont pas plus épargnés que les biens des nationaux, et que, inversement, Tennemi n'a aucune action sur les biens de son ennemi domicilié en pays neutre. La solution anglaise nous semble donc plus conforme aux tendances de la coutume de la guerre, et plus satisfaisante à la condition que Ton se garde de tomber dans les exagérations familières à la jurisprudence anglaise. Du reste il est un cas au moins où son application est forcée, c'est celui où la propriété capturée appartient à une société. C'est d'après le lieu d'établissement de cette société qu'elle est jugée.
Mais la difficulté n'est pas encore épuisée par là. 11 faut aussi se demander qui sera considéré comme propriétaire des marchandises saisies: sera-ce l'expéditeur ou le destinataire?
Il n'y a pas de loi fixe sur ce point ; en général la propriété
^1) L'importante question de la détermination du caractère hostile de la propriété est bien traitée par de Bœck, De la propriété privée ennemie sons pavillon ennemi, p. 158 et s. Cp. les jugements rendu? dans les affaires du Vaut-Auguste, du Joan^ du yicolaiis, de VEclips, etc. Barboux, Jurisprudence du conseil des prises, p. 93 et s.
(2j Travers-Twis, toc. cit., p. 313 et s. La môme solution a été donnée par la jurisprudence américaine pour les produit^ d'une terre simplement occupée par l'ennemi dans la célèbre alTaire Bentzon. Ce système qui fait juger de la qualité amie ou ennemie de la marchandise par son origine parait avoir été le plus ancien de tous.
est jugée appartenir au destinataire, du moment qu'elle a été embarquée sur le vaisseau qui la lui porte. Cependant, il est possible quVlle demeure pendant le cours du voyage la propriété de l'expéditeur, et, dans ce cas, c'est d'après la qualité neutre ou ennemie de cet expéditeur qu'elle devra être jugée.
La propriété devra toujours être bien nettement constatée dans les papiers du bord relatifs à la cargaison. A défaut de cette précaution, elle partagera le sort du vaisseau ennemi sur lequel elle aura été saisie, car la présomption est que la marchandise a la même qualité que le vaisseau.
Naturellement on n'admettrait pas de translation de propriété d'un belligérant à un neutre après la saisie de cette propriété. Plus généralement on ne tient pas compte des changements de propriété accomplis en cours de voyage in transitu (1). Parfois même, mais c'est là une jurisprudence d'une rigueur injustifiable, on na pas égard au transport de propriété effectué depuis l'ouverture des hostilités.
227. Un navire pris par un belligérant peut lui être enlevé par son ennemi. C'est ce qu'on appelle la reprise ou recousse. Quelle sera la conséquence de cette reprise ? Le navire recous sera-t-il restitué à^son propriétaire ou bien constituera-t-il au profit du capteur une prise légitime? La logique voudrait que le navire recous ne constituât une reprise qu'autant qu'il était la propriété du capteur au moment où il a été repris, c'est-àdire seulement après le jugement de condamnation.
La pratique ne s'est pas ici conformée à la logique ; elle a suivi des principes particuliers. Elle a admis que ce navire repris deviendrait propriété du capteur dès que l'on pourrait considérer que le premier capteur avait réellement ce navire en son pouvoir. Cette condition elle-même a été diversement appréciée suivant les époques ; d'après le système du Consulat de la mer, le navire capturé ne devenait sujet à une seconde capture que si le capteur l'avait auparavant conduit dans des eaux soumises à sa domination, dans un port de sa patrie ou
(1^ Travers-Twis, hc, ciL. I. II, p. 318.
des alliés de sa patrie (1). Ce système ne parut pas assez expéditif . et bientôt la règle du consulat de la mer fut remplacée en France par la règle dite des vingt-quatre heures. II suffisait, d'après cette dernière, que le navire capturé eût passé vingt-quatre heures entre les mains du capteur pour qu*il pût faire l'objet d'une nouvelle capture.
La jurisprudence française n'a pas cessé d'appliquer la règle des vingt-quatre heures. Mais, en vertu d'un usage qui remonte à Louis XYl, les reprises faites par la marine de l'État ont toujours pour conséquence la restitution du vaisseau repris à son propriétaire. On déduit simplement une portion de la valeur du navire sauvé, un trentième ou un dixième, que l'on alloue à titre de récompense à l'équipage du vaisseau qui a opéré la recousse (2).
Le droit ancien des reprises ne profite donc plus qu'aux corsaires. Du reste ce droit a été aboli par certaines législations étrangères qui lui ont substitué le système des primes proportionnées à la valeur du navire sauvé.
228. Les rançons étaient autrefois d'un grand usage; le capteur traitait lui-même avec le commandant du vaisseau qu'il avait pris, des conditions auxquelles il consentait à le relâcher. L'acte de rançon était dressé en double exemplaire; l'un demeurant entre les mains du capteur, lui servait de titre pour exiger le paiement de la somme promise, tandis que Tautrc, remis au navire rançonné, était pour lui une sauvegarde et lui permettait d'achever son voyage sans crainte d'une nouvelle capture. Le billet de rançon n'était jamais l'objet d'un droit de reprise en cas de capture du navire dont le capitaine avait rançonné sa prise. La pratique des rançons est aujourd'hui presque tombée en désuétude.
(1) Ce système a été conservé par le code général prussien (Pérels, Manuel, p. 227). Cet auteur rapporte que la jurisprudence américaine la plus récente n'admet la reprise qu'après la condamnation. La règle des vingt-quatre heures se trouve rappelée dans les Instructions françaises de 1870, art. 11.
(2) Hautefelille, Droits et devoirs des nalions neutres, t. Ili, p. 377 et s.
L'Angleterre la prohibe absolument; nos instructions françaises de 1870, art. 17, ne Tadmettent que dans le cas de nécessité absolue. Ce texte porte que l'acte de rançon devra être soumis en France au Conseil des prises. En outre l'arrêté du 2 prairial an XI, art. 30, n'admet le procédé de la rançon qu'à l'égard de l'ennemi et non pas à l'égard des navires neutres.
On peut craindre en effet que cette pratique ne prête à des abus assez graves. D'abord le navire rançonné perd la garantie résultant pour lui du jugement de la prise, car une prise suivie de rançonnement n'est pas jugée. De plus, et cela surtout est à craindre, on peut penser que le capteur insistera sur la conclusion du contrat de rançon dans les cas précisément ou sa capture présente quelques irrégularités et qu'ainsi cette pratique contribuera à aggraver les charges de la guerre maritime.
229. La procédure tendant au jugement d'une prise se compose de deux parties. Elle comprend d'abord une instruction préparatoire faite dans le port où le navire est conduit. L'instruction, réglée chez nous par l'arrêté du. 2 prairial an XI (art. 69 et suiv.), débute par un inventaire des objets trouvés à bord du navire capturé ; cet inventaire est dressé au moment du déchargement. Un officier de l'administration de la marine du port dans lequel la prise est amenée, vérifie les scellés apposés sur les effets, procède à la réception et à l'affirmation des rapports du chef conducteur, interroge trois prisonniers au moins, parmi lesquels figurera nécessairement le chef du navire capturé. Cet interrogatoire est essentiel, car en vertu d'une règle traditionnelle, il l'emporte en autorité même sur les énonciations des pièces de bord. Il pourra être complété, en cas de contestation, par l'interrogatoire du chef et des hommes de Téquipage du capteur.
Telle est la première phase de la procédure. Vient ensuite le jugement définitif du tribunal des prises, lequel ne fait le plus souvent que confirmer les indications fournies par l'instruction. La procédure devant le tribunal obéit à des lois très particulières.
350 chapitrf: xiii.
La procédure est purement écrite. Les pièces sont remises par les soins du ministre de la marine au secrétariat du Conseil des prises. Les parties y déposent leurs mémoires qu'elles se communiquent réciproquement. Ces mémoires sont signés par un avocat au Conseil d*Etat ou par les parties elles-mêmes (décret du 27 octobre 1870, art. 3). L'arrêté du 6 germinal ao VIII, art. 13, fixait un délai maximum de deux ou trois mois pour cette procédure. Aujourd'hui on juge que le Conseil des prises fixera lui-même le délai imparti pour la procédure sans pouvoir excéder le délai maximum de deux mois (1). Il importe en effet que cette procédure soit rapidement conduite à peine de réduire à néant le droit du capteur, car il est d'usage constant que, la paix survenant, le traité ordonne la restitution des prises non encore adjugées au moment où il est signé.
230. Par un renversement des principes ordinairement admis devant les tribunaux, la preuve en matière de prises retombe sur l'adversaire du capteur. La validité de la capture est donc présumée, ce qui suppose que Ton répute ennemis et le vaisseau et les marchandises qu'il contient. C'est donc aux propriétaires intéressés qu'il appartiendra, s'ils prétendent éviter la condamnation, d'établir que la présomption élevée contre eux est erronée et que le caractère innocent du navire et de la cargaison leur donne le droit d'en exiger la libération. Ce principe est de droit certain et se rencontre dans toutes les législations des peuples maritimes.
Les droits des particuliers se trouvent encore restreints à un autre point de vue. Ils ne peuvent pas faire usage de toute espèce de moyens de preuve. En vertu dune règle empruntée à notre règlement de 1778 et considérée comme étant toujours en vigueur, le caractère innocent des biens saisis ne peut être prouvé qu'à TaWe des papiers du bord. La jurisprudence actuelle ne maintient cette restriction que quant à la preuve de la propriété ; relativement à la nationalité, les intéressés peuvent se servir de toutes pièces et documents propres à
(i) DE BoeCK, Propriété privée ennemie^ p. 383.
établir le bien fondé de leurs prétentions. Même en ce qui concerne la propriété, on n'exige point qu'il résulte de la seule production des papiers du bord une preuve complète, il est admis que l'autorité de ces pièces peut être justifiée en les complétant les unes par les autres et même en les présentant à titre de simple commencement d'une preuve qu'on achève par la production de pièces supplémentaires, sauf au Conseil à juger de l'importance qu'il est juste de leur donner.
231. Sur quels principes de droit le tribunal chargé du jugement des prises basera-t-il son jugement? En exerçant cette fonction, l'autorité judiciaire fait fonction de juridiction internationale. Il serait donc logique qu'elle appliquât les principes du droit international. Mais cette solution trouve un double obstacle dans l'incertitude d'une partie notable du droit des prises maritimes, et dans cette grande règle de droit public que le juge doit observer avant tout les lois intérieures de l'État. Il est d'usage commun que les belligérants publient à l'occasion d'une guerre des actes officiels dans lesquels se trouvent définis certains points du droit maritime qu'ils sont résolus à appliquer, déterminant par exemple ce qu'ils entendront par contrebande de guerre, ou quel traitement ils feront subir à la marchandise ennemie. C'est par voie de règlements, d'instructions aux officiers de la flotte, d'ordres en conseil, que dans les divers pays, ces prescriptions sont émises. Quel sera le devoir du juge des prises, lorsque ces lois intérieures se trouveront en conflit avec les préceptes du droit international? Le célèbre sir William Scott se posant la question dans l'affaire du Fox, en 1811, l'écartait comme dépourvue d'intérêt, son expérience lui ayant appris que les ordres de la Couronne d'Angleterre n'étaient jamais en contradiction avec les règles du droit international. Cette affirmation, comme l'observe bien M. de Bœck (1), ne manquait pas d'une certaine audace au lendemain des fameux Ordres en conseil de 1806 et de 1807. Sir James Mackintosh était d'un avis différent, et dans le jugement de la Minerve, décidait que, en
(1) Loc. cit.,, p. 376.
352 CHAPITRE Xlil.
cas de contradiction entre les Ordres de la Couronne et les préceptes du droit des gens, ce sont ces derniers que le juge doit choisir, les Ordres en conseil ne s'adressant qu'aux officiers et n autorisant pas le tribunal à transgresser les règles du droit international.
Cette opinion fait honneur à celui qui Ta émise: elle ne nous paraît cependant pas pouvoir être adoptée, à notre époque au moins, où aucune entente entre les Puissances n*a défini les principes du droit international. En Tabsence d'une loi supérieure reconnue, le juge doit obéissance à sa loi intérieure, mais ce qui est vrai, c'est que dans les cas où sa loi intérieure sera muette ou même simplement douteuse, c'est au droit international qu'il devra emprunter les éléments de sa décision.
232. Le Conseil des prises aura à décider toutes les questions de la solution desquelles dépend la validité ou la nullité de la prise, mais ces questions seulement. Ainsi il n*entrera dans les questions de propriété que si leur décision doit exercer une influence sur Tissue du procès engagé devant lui. En tout autre cas, il devrait se récuser comme incompétent. C'est ce qui a été jugé par le Conseil provisoire des prises établi en 1870 (i) dans les affaires de la Borussia et du Ludtcig.
Le procès engagé devant le Conseil aboutit à la condamnation du navire ou à son acquittement. La sentence de condamnation transmet la propriété de la capture au capteur. Ce jugement constitue avec le jugement d'expropriation pour cause d'utilité publique les deux derniers exemples de décisions judiciaires transférant la propriété. En cas d'acquittement, le juge ordonne la restitution de la prise à son propriétaire. Il serait juste que le capteur fût condamné à des dommages-intérêts. Pratiquement ces condamnations ne sont pas en usage. On estime sans doute que le particulier intéressé doit se trouver déjà trop heureux d'avoir arraché sa propriété à l'emprise mise sur elle.
(1) Barboux, Jurisprudence du Conseil des prises pendant la guerre de i870'i87i, p. 52 et s.
Les tribunaux des prises tels qu'ils sont présentement organisés ne donnent évidemment ni aux belligérants ni aux neutres une garantie suffisante de la stricte observation des lois de la guerre. On songe depuis longtemps à réaliser un grand progrès qui consisterait dans l'organisation d'une juridiction internationale en matière de prises maritimes. L'Institut de droit international s'est associé à cette idée et a voté dans sa session de Zurich, sur le rapport de M. Bulmerincq (i) des résolutions tendant à établir en matière de prises, des principes conventionnels généraux, une procédure commune et des tribunaux donnant plus de garantie d'un jugement impartial. On peut espérer la réalisation de ce progrès; il serait téméraire d'y compter.
(1) A. L D. /., 2« année, p. 113 et 124.
Des conventions entre belligérants. Fin de la guerre.
233. Utilité des conventions entre belligérants. — 234. Fol due aux promesses faites à l'ennemi. — 235. Parlementaires. Leur réception. — 236. Objets divers des conventions entre belligérants. —237. Echanges de prisonniers. — 238. Sauf-conduits et sauvegardes. — 239. Capitulations. Double point de vue. Droit à la capitulation. — 240. Conditions des capitulations. — 241. Armistices spéciaux et armistices généraux. — 242. Durée de l'armistice. — 243. ElTets de l'armistice. — 244. Violation de l'armistice. — 245. Armistices généraux. — 246. Rétablissement de la paix par cessation pure et simple des hostilités. — 247. Rétablissement de la paix par l'absorption du vaincu dans la personnalité du vainqueur. — 248. Traités de paix. — 249. Préliminaires de paix. — 250. Conditions de validité du traité de paix. — 251. Bons offices. Médiation d'une puissance tierce. 252. EÉfets du traitéde paix. — 253. Clauses générales. - 254. Amnistie. — 255. Postliminie. — 256. Conditions particulières des traités de paix. — 257. Annexions. — 258. Indemnités de guerre. — 259. Garanties de la paix. — 260. Conclusion.
233. Le droit né des hostilités ne résulte pas seulement, ainsi que nous Tavons vu, de Tautorité de la coutume, il est encore créé ou modifié dans de nombreuses occasions par rinfluence des conventions qui interviennent entre les belligérants. S'il fallait une preuve décisive de ce fait que l'État de guerre ne brise pas tout lien de droit entre les nations qui y prennent part, elle pourrait être empruntée à la pratique des conventions que passent, au cours de leur lutte, les États engagés dans les hostilités, ou les commandants de leurs armées. Ce phénomène peut, en effet, passer pour typique, car jamais on n'a vu de guerre dérouler ses péripéties sans que de nombreux accords de ce genre soient intervenus entre les chefs des armées engagées dans la lutte.
La discipline militaire exige, il est vrai, que les généraux
aient entre eux le moins de rapports possible. Outre que ces rapports peuvent offrir des occasions propices à l'espionnage, ou des tentations à la trahison, on craint toujours qu'il n'en résulte un affaiblissement de l'esprit militaire qu'il importe de conserver parmi les troupes. Mais, encore qu'ils soient res. treints dans les limites les plus étroites, ces rapports existeront toujours parce qu'ils correspondent à des nécessités
absolues.
Très souvent, il est dans l'intérêt commun des belligérants de suspendre pendant quelque temps leur action réciproque pour procéder à des actes que l'humanité leur commande d'accomplir. Il s'agit par exemple de relever des blessés demeurés sans secours après une grande bataille, ou encore de donner une sépulture décente aux nombreux cadavres laissés sur le théâtre de l'action. On ne comprendrait pas qu'un esprit d'hostilité absolue et véritablement barbare défendît des accords que de semblables circonstances peuvent rendre nécessaires.
234. Le principe proclamé parle droit de la guerre est, en ce qui concerne ces accords, aussi simple que satisfaisant. Une foi entière est due à la parole que Ton a donnée à son ennemi et précisément parce que les circonstances dans lesquelles les paroles ont été échangées sont plus critiques, parce que Ton pourrait tout craindre de la mauvaise foi d'un contractant qui est un ennemi, il est essentiel que la fidélité aux promesses soit en temps de guerre plus exacte encore et plus minutieuse qu'en temps de paix. Au reste, il est heureusement superflu d'insister sur la légitiinité de ce principe, car il constitue une des rares règles de justice et d'honneur qui ont été observées de tout temps entre nations
ennemies.
235. Les rapports qu'un chef d'armée peut avoir avec l'adversaire s'établissent par le moyen de parlementaires. On qualifie de ce nom les militaires choisis pour porter au commandant ennemi les propositions et en général les communications de toutes sortes que leur chef juge à propos de lui faire.
Les parlementaires, qui étaient autrefois de simples soldats, des trompettes ou des tambours généralement, sont aujourd'hui des officiers choisis parmi les plus expérimentés. Ils se dirigent vers les lignes ennemies accompagnés d'un trompette et d'un soldat porteur d'un fanion blanc, signe auquel se reconnaît, d'après l'usage, la qualité du parlementaire.
Un parlementaire ne peut pas exiger qu'on le reçoive. En particulier, un général n'est nullement tenu de recevoir le parlementaire qui lui est envoyé pendant la durée d'un combat. Il peut donc le renvoyer sans lui permettre d'accomplir sa mission ; il peut même lui notifier sa résolution de ne recevoir, pendant un certain délai, aucune communication de l'armée ennemie. Tout cela est à la discrétion du général. Un refus absolu et illimité d'accueillir les parlementaires serait seul considéré à bon droit comme une violation des lois de la guerre.
Lorsque l'officier envoyé est admis à s'acquitter de sa mission, des précautions minutieuses sont toujours prises pour empêcher qu'il n'abuse, au détriment de l'armée qui Taccueille, de l'immunité qui l'accompagne dans les rangs de celte armée. Notre règlement sur le service en campagne prescrit que le parlementaire soit arrêté en dehors des lignes et reconnu par le chef du petit poste. Ses dépêches lui sont prises et envoyées au commandant de la grand'garde, pour les faire parvenir au général.
Jusqu'à ce que la réponse de ce dernier ait été reçue, le parlementaire doit être maintenu le dos à l'armée; aussitôt la réponse venue, il est congédié. Au cas où un parlementaire demande à parler au général en chef, on lui bande les yeux et on le guide ainsi jusqu'au lieu où il pourra s'acquitter de sa commission. Les mêmes mesures sont prises à l'occasion de son retour.
11 est admis du reste que l'on pourra retarder de quelque temps le dépact du parlementaire, lorsque les nécessités militaires l'exigeront.
Le parlementaire et les soldats qui l'accompagnent sont couverts d'une complète inviolabilité. Cette inviolabilité ne
cesserait pour eux que si après avoir été requis de se retirer, ils refusaient de le faire. Forcément dans toute guerre on comptera plusieurs exemples de parlementaires atteints au moment où ils s'acquittaient de leur mission. Il faut voir dans ces accidents Teffet des hasards de la guerre, et de rinattention de certains combattants. Parfois des mesures sont prises pour rendre plus rares ces déplorables erreurs. C'est ainsi que pendant le siège de Strasbourg en 1870 il avait été convenu entre les commandants que les cavaliers envoyés comme parlementaires ne marcheraient jamais qu'au pas.
Dans la guerre maritime, on parlemente à l'aide d'embarcarcations légères qu'on appelle navires de cartel. Ces embarcations ne doivent porter ni marchandises, ni armes, à Texception d'un seul canon pour faire les signaux. Elles échappent par un privilège de leur caractère à toutes violences et à toute saisie de la part de l'ennemi. Mais elles courent le risque de perdre cette immunité si elles tentent de pénétrer dans les ports dont l'accès leur a été interdit.
236. Les conventions entre les belligérants peuvent avoir des objets très divers. Il faut distinguer entre elles les accords d'une importance minime et susceptibles d'être conclus dans une foule d'occasions au cours des hostilités, et certaines conventions particulières plus importantes, toujours assez semblables à elles-mêmes, et qui pour cette raison possèdent un droit propre, dont nous esquisserons les principaux traits.
La première catégorie comprend toutes les petites conventions que les généraux peuvent juger opportun de passer l'un avec l'autre pendant la campagne qui les a mis aux prises. Comme exemple on peut citer les conventions tendant à exclure certaines portions de lerrriloire ou certaines villes de la sphère dans laquelle se poursuivront les hostilités, de même les conventions relatives aux évacuations, aux morts, aux blessés, à l'échange des prisonniers.
237. Ce dernier objet compte parmi les plus importants dans cette première catégorie. 11 est également avantageux
aux deux belligérants de se délivrer de la garde et de Tentretien de leurs prisonniers et de récupérer en même temps les hommes que les hasards de la guerre ont fait tomber entre les mains de l'ennemi. Les cartels d'échanges sont toujours conclus sur le pied de la plus rigoureuse égalité. On tient compte et du nombre des hommes échangés et de leur grade et de leur condition d'hommes valides ou de blessés. Dans le cas où Ton ne possède pas de part et d'autre un nombre égal de militaires de chaque grade à échanger, on établit une proposition qui fait donner tant d'hommes du grade inférieur pour un homme du grade supérieur : cinq soldats pour un officier par exemple. L'usage de la rançon en argent pour la remise des prisonniers a complètement disparu. Si une armée possède plus de prisonniers que l'autre, elle envoie en captivité l'excédant qu'elle est obligée de conserver (1).
238. Les sauf-conduits et les sauvegardes, — Le saufconduit est l'autorisation donnée à une personne, combattant ou non combattant, de pénétrer dans les lieux occupés par l'armée ennemîe. Concédé à un non combattant, le saufconduit ou passeport est essentiellement personnel. Concédé à un commerçant pour le transport de certaines marchandises, il rentre dans la catégorie des licences, que nous avons étudiées, et il est généralement transmissible avec les marchandises dont le transport a été autorisé. Le sauf-conduit n'est valable que pour l'armée dont le chef Ta délivré.
On appelle sauvegarde la protection accordée à un établissement qui a obtenu d'être mis à l'abri des accidents de la guerre. On donne ainsi des sauvegardes aux diverses institutions qu'il paraît utile de soustraire à l'application des lois communes de la guerre, ainsi à un 3 institution religieuse ou
(1) En général on 'devra faire entrer en ligne de compte dans les négociations relatives à un échange, les prisonniers faits sur les alliés de Tennenii au môme titre que ceux qui ont été pris sur rarmce ennemie elle-même. Calvo rapporte ^Droit internalional^ t. IV, p. 202) qu'à Toccasion d'un échange proposé en 1810, l'Angleterre prétendait exclure de l'effet de la convention les soldats capturés par la France sur ses alliés, ou au moins stipuler que ses nationaux seraient restitués les premiers. Cette exigence fit échouer le projet.
charitable, à un établissement ({instruction, à une maison que son propriétaire a consacrée à Thospitalisation des malades ou des blessés.
Les sauvegardes sont dites mortes ou vives, suivant qu^elles consistent simplement dans la remise d'un titre établissant la faveur faite à rétablissement en question, ou que, pour s'assurer de Tefficacité de l'exemption accordée, on a placé à proximité une troupe destinée à faire respecter les ordres du général. Les militaires employés comme sauvegarde sont garantis contre l'application des lois de la guerre et si l'ennemi vient à occuper la localité où ils ont été placés, il est d'usage qu'il les renvoie à l'armée dont ils font partie.
Sans pousser plus loin l'énumération des petites conventions que la pratique de la guerre autorise entre ennemis, disons que cet usage n'est possible que si l'on prend un soin rigoureux d'exécuter les promesses dans les termes mêmes où elles ont été faites. 11 est inutile d'ajouter qu'elles doivent être exécutées de bonne foi, et qu^on ne peut pas, en faisant naître une équivoque, se soustraire à l'exécution des obligations qu'on a acceptées.
Arrivons maintenant à ces conventions plus importantes et qui, possédant leur droit particulier, méritent d*étre envisagées séparément. Il en existe trois principales. Les capitulations, les armistices, enfin les traités de paix.
239. Les capitulations interviennent lorsqu'un général, désespérant de défendre la place qui lui est confiée, se résout à ne pas prolonger inutilement les souffrances de ses soldats, et à se rendre à la discrétion de son ennemi. Toute capitulation peut être envisagée à deux points de vue différents : au point de vue du droit militaire de la nation à laquelle appartient l'officier qui la signe, et au point de vue du droit international.
La législation intérieure de chaque État s'applique à prendre des précautions contre des capitulations prématurées, et qui seraient de nature à porter les plus graves dommages aux opérations de ses armées. C'est ainsi que dans notre droit français la faculté de capituler est restreinte dans les plus
étroites limites^ et que les peines les plus graves menacent Tofficier qui désobéirait à ces prescriptions (1).
An point de vue international ces limitations ne sont d'aucune valeur, et il est de règle absolue que tout officier commandant une troupe peut se rendre à Tennemi avec les hommes qu'il a sous ses ordres. 11 importe peu que la capitulation de cet officier soit irrégulière au point de vue de son droit intérieur, elle est toujours valable au regard de Tennemi.
L^intention de rendre une place se manifeste en hissant ledrapeau parlementaire. Cette manifestation aura le plus souvent pour conséquence d'arrêter immédiatement le feu de Tennemi sur la ville assiégée. Mais en est-il toujours ainsi, et l'assiégeant se trouve-t-il obligé de cesser le feu par le seul fait qu'il a aperçu le drapeau parlementaire ? On peut craindre en pareil cas que l'offre d'une capitulation ne soit pas accompagnée chez son auteur de l'intention bien arrêtée de se rendre, qu'il y ait lieu à des négociations longues et peutêtre infructueuses, cela au moment même où Tennemi pouvait espérer s'emparer de vive force de la ville. Il est inhumain d'autre part de continuer à cribler d'obus une place qui témoigne de son intention de recevoir la loi du vainqueur. En présence de ces intérêts d'ordre opposé, un général fera sagement d'interrompre momentanément le feu et de répondre aux propositions qui lui seront apportées de la part des assiégés par la demande de la reddition pure et simple de la place, avec concession d'un délai très bref pour s'y résoudre. Il évitera ainsi d'être taxé d'inhumanité, il évitera également d'être la victime d'une ruse de guerre qui pourrait lui devenir très préjudiciable.
