CHAPITRE VI

L'institution, en Grande-Bretagne, d'une Caisse d'État permettant de se constituer des rentes immédiates ou différées de 4 à 20 livres sterling remonte à Tannée (833; l'encaissement des primes et le service des allocations incombaient aux caisses d'épargne et à d'autres institutions créées à cet effet. Une loi de 1853 compléta la loi de 1833 en permettant l'assurance de capitaux jusqu'à concurrence de 100 livres sterling et en admettant la souscription du contrat d'assurance par l'intermédiaire de l'administration de la Dette publique. Une loi de 1864 fit intervenir la Caisse d'épargne postale en limitant à 50 livres sterling le montant de la rente annuelle et en fixant à un minimum de 20 livres sterling et à un maximum de 100 le montant du capital assuré.

Les limites étroites fixées par la loi de 1864 constituaient des entraves au développement de l'institution ; de 1865 à 1882 la Caisse d'épargne postale n'avait enregistré que la souscription de 6.524 contrats d'assurance de capitaux et de 11.646 contrats d'assurance de rentes viagères.

Aussi une loi de 1882, dite Government Annuities Act, dut-elle abaisser à 5 livres sterling la limite inférieure de l'assurance de capitaux, à 1 livre celle de l'assurance de rentes et unifier à 100 livres sterling la limite supérieure

des assurances de capitaux et de rentes ; les capitaux assurés étaient payables à l'âge de 60 ans ou au décès.

Le ier février 1896, l'application de nouvelles tables pour l'assurance sur la vie a conduit à la réduction des primes et a permis le paiement du capital assuré à l'âge de 55 ans ou à celui de 65 ans. Cette mesure explique l'élévation anormale, constatée dans le tableau ci-après, des contrats d'assurance de capitaux souscrits en 1896 '.

La situation actuelle, comparée à la situation antérieure, résulte des chiffres ci-après donnés par les rapports annuels de l'administration des Postes :

1 . Les accroissements similaires constatés en 1892 et 1894 ont été attribués à une activité spéciale de la propagande de la part de l'administration des Postes.

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L'influence des idées développées en Allemagne dans le domaine de l'assurance obligatoire détermina en Angleterre, pour la propagation de ces idées, la création d'une ligue sous le titre de « Ligue nationale de la prévoyance pour l'encouragement d'une assurance nationale obligatoire contre la maladie, l'invalidité et la vieillesse » (National Provident League for the promotion of national compulsory insurance against destitution in sickness, in/irmity and old âge).

Sous l'action de cette Ligue, la Chambre des communes nomma en 1885 un Comité chargé de rechercher le meilleur système national d'assurance et d'assistance.

Le Comité de 1885 limita sa tâche à la question de l'assistance de la vieillesse et, en particulier, à l'examen du projet élaboré par le Révérend William Levery Blackley, chanoine de Winchester.

Le projet du chanoine Blackley, qui datait de 1878, édictait l'assurance obligatoire contre la maladie et la vieillesse pour les personnes de toutes classes; à cet effet, tout individu devait, entre l'âge de 18 ans et celui de 21, verser une somme unique de 10 livres sterling à une Caisse d'assurance d'État; il aurait obtenu en retour un secours de 8 shillings par semaine en cas de maladie et une pension de 4 shillings par semaine à l'âge de 70 ans.

Le Comité n'admit point ce projet. D'une part, l'examen technique montrait qu'au taux d'intérêt de 3 0/0, la contribution à verser devait être portée de 10 à 18 livres sterling, somme qui n'aurait pu être acquittée ou n'aurait pu l'être qu'avec peine par un grand nombre d'ouvriers, notamment par ceux qui ne sont pas occupés à titre continu. D'autre part, la simulation et les fraudes pouvaient entraîner un accroissement excessif des frais de maladie. De plus, les sociétés de secours mutuels, dont le développement aurait été compromis par l'octroi, à l'ensemble de la population, d'allocations servies par voie d'assurance obligatoire, étaient opposées à la réforme. Enfin, la partie aisée de la population, qui ne devait attendre du régime proposé que des charges à l'exclusion de tout avantage réservé aux ouvriers, ne pouvait être favorable au projet.

Aussi le Comité, dans son rapport daté du 2 août

1887 ', se déclara-t-il opposé à l'idée de l'assurance obligatoire ; d'après lui, les ouvriers auraient préféré, pour la plupart, réaliser l'assurance par leurs propres ressources; de plus, toute mesure qui aurait détourné l'ouvrier des habitudes d'épargne et d'assurance libre pour l'amener à compter sur l'assistance de l'Etat, devait entraîner de funestes conséquences.

Le résultat négatif des travaux du Comité de 1885 ne découragea point la Ligue, dont les efforts aboutirent à une proposition présentée à la Chambre des communes par un de ses membres, M. Howard Vincent. Ce dernier demanda, en effet, le 16 avril 1891, l'exécution d'une enquête sur les mesures prises par les gouvernements d'Europe en matière d'assurance de vieillesse. La proposition détermina l'envoi d'une demande de renseignements aux représentants diplomatiques de la Grande-Bretagne en Europe; leurs réponses furent présentées au Parlement en juillet 1891 *.

D'autre part, le 13 mai 1891, une réunion tenue dans la salle des conférences de la Chambre des communes et présidée par M. Joseph Chamberlain, avait conclu à l'opportunité d'une solution parlementaire de la question et à la formation d'une Commission parlementaire libre pour déterminer la forme sous laquelle le Parlement devait en être saisi.

Aussitôt constituée, la Commission confia l'élaboration d'un avant-projet à une sous-commission composée de MM. Joseph Chamberlain, Dr. Hunter, R. Mallock et James Rankin, président de la Ligue.

Cette sous-commission présenta le 16 mars 1892 i'avantprojet que la Commission admit le 17 mai suivant comme base de la législation à venir.

Aux termes de ce projet auquel le nom de M. J. Chamberlain est demeuré attaché, il devait être établi une Caisse officielle de pensions, subventionnée par l'Etat avec le concours

1. Report from the Select Commit tee on National Provident Insurance,

2. Ce document a pour titre : Reports from Her Majesty's représentatives in Europe respecting assistance afforded or facilities given by foreign governments to the provision of the industrial population for old âge*

de l'impôt. Le projet distinguait les hommes, d'une part, et les femmes, de l'autre.

1° Hommes. — Deux combinaisons étaient prévues selon qu'un remboursement de versements de l'assuré était ou non effectué en cas de décès prématuré de ce dernier.

a) Dans la première combinaison, tout homme qui, en vue de s'assurer une pension, aurait déposé, avant sa vingt-cinquième année, une somme de 5 livres à la Caisse d'épargne postale, aurait été crédité d'une somme de 15 livres à fournir par la Caisse officielle de pensions; il aurait dû verser ensuite, pendant 40 ans, une somme annuelle de 1 livre à cette dernière Caisse, et il aurait ainsi obtenu le droit, à partir de 65 ans d'âge, à une pension de 13 livres par an. — Si l'assuré était mort avant que le troisième versement annuel de 1 livre eût été dû et payé» la somme de 5 livres déposée aurait été restituée à sa veuve ou à tout autre représentant autorisé. — Si l'assuré était mort après que le troisième versement annuel de 1 livre eût été dû et payé et avant d'avoir atteint l'âge de 65 ans, sa veuve aurait reçu 5 shillings par semaine pendant 26 semaines, et chaque enfant au-dessous de 12 ans, 2 shillings par semaine, sans que la somme payée à une même famille pût excéder 12 shillings pendant les 26 premières semaines et 8 shillings pendant les semaines suivantes. En l'absence de veuve et d'enfants, la somme de 5 livres déposée aurait été restituée au représentant autorisé du défunt. — Tout homme âgé de moins de 25 ans aurait pu s'assurer une pension supérieure à 13 livres, mais n'excédant pas 26 livres par an. Pour chaque livre, au-dessus de 5 livres, déposée avant l'âge de 25 ans, la pension aurait été augmentée de 5 shillings 4 pence par an, et, pour chaque somme de 10 shillings, au-dessus de 1 livre, versée par an entre l'âge de 25 ans et celui de 65, la pension aurait été augmentée de 3 1. 6 s. 8 p. par an. Si l'assuré était mort avant d'avoir atteint l'âge de 65 ans, le dépôt complémentaire ou les sommes annuelles versées auraient été restituées à sa veuve ou à son représentant autorisé en supplément de la somme normalement due à ces ayants droit.

b) Dans la deuxième combinaison, si le dépôt antérieur à l'Age de 25 ans avait été de 2 1. 10 s. , la somme portée en

72g ASSURANCE CONTRE L1NVALÏDITÉ

crédit aurait été de 10 1.; le versement, pendant 40 ans, aurait été de 10 s. par an, et la pension annuelle à 65 ans, de 13 1. — D'autre part, pour chaque livre; au-dessus de 21. 10 s., déposée avant l'âge de 25 ans, la pension aurait été augmentée de 11 s. 8 p. par an, et, pour chaque somme de S s., au-dessus de 10 s., versée par an entre l'âge de 25 ans et celui de 65, la pension aurait été augmentée de 2 I. 16 s. 8 p. jusqu'à concurrence du maximum de 26 1. par an.

2° Femmes. — Toute femme qui, dans le but de s'assurer une pension, aurait déposé, avant sa vingt-cinquième année, une somme de 1 1. 10 s. à la Caisse d'épargne postale, aurait été créditée d'une somme de 3 1. à fournir par la Caisse officielle de pensions ; elle aurait dû verser ensuite, pendant 40 ans, une somme annuelle de 8 s. 8 p. h cette dernière Caisse, et elle aurait ainsi obtenu le droit, à partir de 65 ans d'âge, à une pension de 7 1. 16 s. par an. — Toute femme, âgée de moins de 25 ans, aurait pu s'assurer une pension supérieure à 7 1. 16 s., mais n'excédant pas 26 1. par an. Pour chaque livre, au-dessus de 1 1. 10 s., déposée avant l'âge de 25 ans, la pension aurait été augmentée de 8 s. 4 p. par an, et, pour chaque somme de 4 s. 4 p., audessus de 1 1., versée par an entre l'âge de 25 ans et celui de 65, la pension aurait été augmentée de 1 1. 18 s. 3 p. par an.

Le projet prévoyait, en outre, le cas des personnes qui se seraient assurées à un établissement distinct de l'administration des Postes; il distinguait encore le cas des hommes et celui des femmes.

1° Hommes. — Tout homme qui, avant l'âge de 25 ans, aurait déposé 2 1. 10 s. à la Caisse d'épargne postale et aurait prouvé qu'il était assuré ailleurs pour une pension au moins égale à 6 1. 10 s. par an, aurait eu droit, à l'âge de 65 ans, à une pension complémentaire de 6 1. 10 s. par an.

2° Femmes. — Les dispositions relatives aux femmes différaient des précédentes par les points suivants : le dépôt aurait dû être de 1 1. 10 s., et la pension assurée ailleurs, de 31. 18 s.

Enfin le projet autorisait les chefs d'entreprises à faire ouvrir un compte de pensions à la Caisse officielle pour chacune

des personnes qu'ils occupaient; au cas où Tune de ces personnes aurait quitté son emploi avant l'entrée en jouissance de la pension, le patron aurait pu transférer au crédit de toute autre personne à son service la somme inscrite au crédit de la première personne : lorsque le nouveau bénéficiaire n'aurait pas été du même âge que le titulaire primitif) la somme inscrite aurait pu être ramenée au chiffre qu'elle aurait atteint si le nouveau bénéficiaire avait été lui-même titulaire primitif, ou bien l'intéressé aurait pu être considéré comme ayant droit à une pension proportionnelle à la somme transférée à son crédit et eu égard à son âge à l'époque du transfert.

Le projet prévoyait également que Ton pouvait, à tout âge, acquérir le droit à la pension par le versement d'une somme unique et non plus par des contributions annuelles, et cela aux conditions définies dans une table qui aurait été dressée à cet effet .

Ce projet excluait donc l'obligation de l'assurance.

Les principales objections faites à ce projet étaient basées :

1° sur l'impossibilité, pour les ouvriers les moins fortunés, de verser les contributions exigées ;

2° sur l'incertitude du calcul des charges, que les auteurs du projet avaient évaluées à 330,000 livres, par an pour le budget de l'État ;

3° sur les difficultés résultant de la baisse éventuelle du taux de l'intérêt, tant pour le service des subventions de l'Etat que pour le placement des fonds versés par les assurés ;

4° sur la garantie implicite donnée par l'État aux établissements distincts de l'administration des Postes, et notamment aux sociétés de secours mutuels, dont l'intervention était admise : ce qui pouvait engager la responsabilité de l'État.

L'analyse du projet de M. Chamberlain et de ses collègues doit être complétée par la mention des vœux émis dans le courant de 1891 par la Ligue nationale de la prévoyance (National Provident League) et par l'Association pour la réforme de la loi des pauvres (Poor Law Reform Association).

La Ligue Nationale de la prévoyance se déclarait favorable à toute législation destinée à remédier à la situation du travailleur âgé, pourvu :

1° que le bénéficiaire d'une pension officielle eût contribué h la constitution de cette pension par ses propres ressources;

2° que l'assurance personnelle contractée par chaque intéressé ne donnât droit à la jouissance d'un supplément officiel que si elle avait été souscrite auprès d'un établissement financier reconnu viable, d'une société d'assurance mutuelle, d'une compagnie d'assurance, d'une fondation admise par le Parlement pour le service des pensions, ou de l'administration des Postes.

L'Association pour la réforme de la loi des pauvres se déclarait également favorable à l'institution d'un système de pensions qui aurait permis au vieillard de ne pas recourir à la loi des pauvres et aurait assuré une pension à l'âge de 65 ans.

Le 45 décembre 189), M. Charles Booth, dans une communication à la Société royale de statistique, exposa un projet d après lequel l'État aurait assuré à toute personne âgée de 65 ans, riche ou pauvre, sans aucune obligation de contribution préalable, une pension de 5 shillings par semaine. Les dépenses, évaluées à 20 millions de livres par an, auraient été couvertes par un impôt sur le revenu. La répartition des charges semblait équitable à l'auteur du projet : les riches auraient accompli un devoir social ; les ouvriers proprement dits auraient contribué pour un tiers environ au service de leurs pensions; les personnes de la classe intermédiaire auraient reçu autant qu'elles auraient payé. D'autre part, le système n'exigeait aucun organe administratif nouveau, et l'introduction en était aussi aisée que la suppression. Enfin il devait réduire d'un tiers la charge annuelle, évaluée à 8 ou 9 millions de livres, de l'assistance publique.

Les principales objections opposées à ce système étaient :

1° la crainte de charges financières excessives;

2° l'éventualité de la disparition des habitudes d'épargne ;

3° la possibilité d'une baisse des salaires, les vieillards pensionnés bien que valides pouvant accepter, grâce au bénéfice de leur pension, un salaire réduit.

Une Commission royale, instituée le 7 janvier 1893 et présidée par Lord Aberdare, fut invitée à rechercher les

modifications dont le régime de l'assistance publique était susceptible au profit des vieillards indigents.

Son rapport daté du 26 février 1895 f concluait au rejet tant de l'assurance obligatoire que de l'assurance libre subventionnée par l'État ; il se basait sur les même? motifs que le rapport de 1887 du Comité de la Chambre des communes * ; une profonde réforme du régime de l'assistance publique aurait d'ailleurs, aux yeux de la Commission, entraîné des charges excessives, et il semblait à cette dernière que l'on devait se borner à une séparation plus rigoureuse des pauvres honorables et des pauvres coupables dans l'assistance sous forme d'hospitalisation, et à une adaptation des secours plus conforme aux besoins de l'indigent dans r assistance à domicile.

Une importante minorité de la Commission, qui comprenait notamment MM. J. Chamberlain, Hunter et Booth, rédigea toutefois un rapport spécial dans lequel elle reprochait à la Commission d'avoir failli à son mandat en ne formulant pas de propositions définies.

Le 21 juillet 1896, le Gouvernement nomma un Comité chargé, sous la présidence de Lord Rothschild, d'examiner toutes les propositions qui lui seraient soumises et qui tendraient, avec ou sans le concours de l'État, à encourager la population industrielle à songer à sa propre vieillesse; le Comité devait, en outre, déclarer si, d'après ces propositions ou indépendamment de celles-ci, il pouvait recommander un système répondant au programme susvisé, et cela eu égard aux charges financières, aux dépenses éventuelles de l'État et des communes, à la répercussion possible sur l'esprit d'épargne et le sentiment de la responsabilité, à l'influence probable du système sur les sociétés de secours mutuels et à la possibilité de s'assurer la collaboration de ces dernières.

Le Comité, qui avait été saisi de plus de cent propositions, présenta son rapport le 7 juin 1898 3.

Il groupait les projets en quatre catégories :