CHAPITRE XIV
L\ CONSTITUTION NATURELLE DES GOUVERNEMENTS. LA COMMUNE. LA PROVINCE. L'ÉTAT.
Recherchons donc quelle est la constitution naturelle el quelles sont les circonstances particulières de l'industrie qui produit la sécurité et quel pourrait être dans cette industrie, en admettant qu'elle vînt à passer du régime de la servitude politique à celui de la liberté, le mode d'application et d'opération de la concurrence.
Si nous étudions la structure des États politiques, nous reconnaîtrons qu'elle comporte partout une division de services analogue à celle qui existe dans toutes les industries arrivées à un certain degré de développement. L'Étal ne rend directement qu'un petit nombre de services aux consommateurs; entre lui et l'individu, il y a deux intermédiaires, la province, sous des dénominations qui diffèrent de pays à pays, et la commune. Et si l'on remonte à la formation originaire des États, des provinces et des communes, on s'aperçoit qu'elle n'a rien eu d'artificiel et d'arbitraire, qu'elle a été déterminée par des nécessités inhérentes à la nature des services qu'ils étaient appelés à rendre, ou, si l'on
veut, de l'industrie qu'ils étaient appelés à exercer. C'est la commune qui s'est constituée la première sous forme de troupeau, de tribu, de clan, et finalement, lorsque l'agriculture et l'industrie eurent fi.xé les populations au sol, sous sa forme actuelle ; l'association volontaire ou forcée des communes a constitué la province; celle des provinces a constitué l'État. Les guerres étrangères et les révolutions intérieures ont pu modifier cette formation primitive, mais sans en altérer la nécessité et le caractère. Voyons donc en quoi consiste la commune, et ce qui a déterminé sa constitution. Une commune est une association naturelle, déterminée par certains besoins individuels mais qui ne peuvent être salisfails individuellement. Si nous étudions, à cet égard, les communes que nous avons sous les yeux, rurales et urbaines, nous remarquerons qu'elles pourvoient à une série de services nécessaires aux individus, mais qu'ils ne peuvent recevoir isolément, sans que d'autres y participent, tels sont les services de la voirie, du pavage, de l'éclairage, de l'entretien des rues et de la police. Ces services se distinguent par un caractère de collectivité naturelle^ en ce qu'ils ne profitent pas seulement à l'individu, mais à l'ensemble du groupe local dont il fait partie. Supposons qu'un ou plusieurs habitants d'une localité dépourvue de police en établissent une à leurs frais, tous les habitants de la localité profileront de l'accroissement de sécurité qui en résultera. Il en sera de même s'ils pavent la rue devant leur habitation, s'ils y élèvent un réverbère, etc. Or plutôt que de se charger seuls d'une dépense qui
profitera à la communauté entière, ils s'abstiendront de la faire. Il s'ensuivra que les habitants de la localité ne posséderont ni pavage, ni éclairage, ni police, à moins qu'ils ne consentent tous à en faire les frais. De là, la nécessité de constituer une association communale pour satisfaire à des besoins qui ont un caractère commun. Mais celte association communale implique une organisation, une direction et un contrôle, autrement dit, un gouvernement. Ce gouvernement a sa constitution et ses attributions naturelles.
Les attributions du gouvernement de la commune sont naturellement limitées aux services ayant le caractère de la collectivité. L'obligation de participer à ces services collectifs, dans la mesure des avantages qu'ils en retirent, constitue pour les individus une servitude naturelle, c'est-à-dire une diminution de la liberté individuelle. Or, si nous nous reportons à la loi de l'économie des forces, nous remarquerons que toute diminution de la liberté de l'individu détermine une diminution correspondante de sa puissance productive; qu'il est essentiel par conséquent que les servitudes qu'on lui impose soient réduites au strict nécessaire dans son intérêt et dans l'intérêt général de la société, dont les intérêts individuels forment la collection. En revanche, cette servitude implique l'obligation pour les membres de la commune de participer aux frais des services ayant un caractère collectif, dans la proportion de l'usage qu'ils en font et des avantages qu'ils en tirent. Car ceux qui refuseraient de s'acquitter de cette obligation rejetteraient sur les autres membres de la
commune leur part naturelle dans les frais des services dont ils jouissent.
Mais si les services de la voirie et de la police ont un caractère collectif, il en est autrement de ceux qui pourvoient à la nourriture, au vêtement, au logement et à la généralité des autres besoins des membres de la commune, en y comprenant l'élève et l'éducation de leurs enfants. Une boulangerie, une boucherie, un magasin d'épiceries, ne sont utiles qu'à ceux qui vont s'y pourvoir; une école n'est utile qu'à ceux qui ont des enfants à instruire. Pourquoi obligerait-on les individus qui produisent eux-mômes leurs articles d'alimentation ou qui les demandent à des entreprises particulières à participer aux frais d'une boulangerie ou d'une boucherie communale? Pourquoi contraindrait-on ceux qui n'ont point d'enfants, ou bien encore les pères de famille qui élèvent eux-mêmes les leurs ou qui les font instruire dans une école privée, à contribuer à l'établissement et à l'entretien d'une école communale? Ils ne profitaient point nécessairement de l'existence de ces services communaux, comme ils profitent nécessairement, en vertu de la nature des choses, des services de la voirie et de la police.
Cependant, parce qu'il y a des services ayant un caractère naturel de collectivité ou de communauté, il ne s'ensuit pas que la commune soit obligée de les établir et de les gérer elle-même ; elle peut trouver et elle trouve, dans les pays où l'industrie est suffisamment avancée et spécialisée, des entreprises qui se chargent de construire et d'entretenir les égouts, de paver, de
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En supposant, — et cette hypothèse deviendra une realité à mesure que l'industrie progressera et se développera sur un plan plus vaste, — en supposant, disonsnous, que des sociétés particulières se constituent pour fonder et exploiter des villes ou de grands domaines agricoles, pourvus des habitations nécessaires au personnel, la rétribution des services ayant un caractère collectif cessera d'être perçue sous la forme d'une cotisation spéciale; elle s'ajoutera simplement au prix du loyer, librement débattu entre la société propriétaire et le locataire. Le poids de la servitude naturelle qu'impliquent les services collectifs se trouvera alors réduit à son minimum, grâce à la double concurrence des entreprises ayant pour spécialité la production de ces services et de celles qui fonderont et exploiteront les villes et les domaines agricoles.
Mais nous n'en sommes pas là, et, dans l'état présent
des choses, les gouvernements des communes, comme ceux des États, ont une tendance de plus en plus marquée à augmenter leurs attributions, par conséquent ;\ alourdir les charges qui pèsent sur leurs sujets, et, en môme temps, à s'écarter de plus en plus de la justice dans l'administration de ces charges. Cette tendance vicieuse provient d'une part de l'ignorance ou de la méconnaissance des lois naturelles qui président à la constitution des associations communales ou autres; d'une autre part, de l'impossibilité où se trouvent les victimes des abus du gouvernement communal, de s'y soustraire autrement qu'en quittant la commune. La constitution naturelle de toute association implique, pour tous ses membres, le droit de participer à sa gestion ou bien encore à la nomination des mandataires chargés de la gérer à leur place, de contrôler leurs actes, et de vérifier leurs comptes. Ce droit n'est pas égalitairc, il est proportionnel au montant de leur apport dans l'association ou de la contribution qu'ils lui fournissent. Mais il est presque sans exemple que celte règle ait été observée dans la constitution et la gestion des associations communales, et elle l'est aujourd'hui de moins en moins. Ou bien la portion la plus riche et la plus influente des habitants de la commune s'est emparée du gouvernement de cette association, î\ l'exclusion du grand nombre, et dans ce cas, elle ne manque pas de faire peser principalement la dépense sur la catégorie exclue; elle établit par exemple aux frontières delà commune un octroi qui prélève la plus grande partie du revenu communal sur la subsistance du grand
nombre. Les droits d'octroi s'ajoiitant au prix des choses, ceux qui les payent ignorent ce qu'ils payent, en sorte qu'il est facilejde leur extorquer au delà de leur part légitime dans la dépense. Dans cet état des choses la minorité gouvernante, qui reçoit toute sa part des services communaux, souvent même au delà de sa part sans fournir toute sa part de la dépense, est \intéressée à les multiplier, c'est-à-dire à étendre les attributions de la commune au delà de leurs limites naturelles. Ou bien tous les habitants de la commune possèdent un droit égal de participer à son gouvernement, quelle que soit l'inégalité de leur contribution à la dépense. En ce cas, le grand nombre des contribuables pauvres a une tendance naturelle à faire porter le fardeau de la dépense sur le petit nombre des contribuables riches qu. se trouvent à sa merci. L'impôt progressif est substitué à l'octroi, et le gouvernement communal livré à la. classe inférieure des contribuables n'est pas moins que dans le cas précédent, intéressé à augmenter ses attributions. Seulement, c'est au profit du grand nombre et aux dépens du petit, qu'il les augmente.
Dans la plupart des pays du continent, on a essayé de remédier à ces vices des gouvernements communaux en plaçant les communes sous la tutelli3 du gouvernement de l'Élat. Mais l'expérience a démontré que a remède est généralement ineflicace, et, le plus souvent môme, nuisible. Le gouvernement de l'État n'intervient guère pour empocher les administrations communales d'augmenter abusivement leurs attributions ou d'asseoir arbitrairement leurs taxes; il n'intervient que
lorsqu'elles lui paraissent empiéter sur son domaine, particulièrement en matière fiscale; parfois aussi il leur impose l'obligation de pourvoir à des services qui sortent de leurs attributions naturelles, telle est par exemple l'obligation de construire et d'entretenir des écoles.
En présence de l'impuissance avérée de l'État à les protéger, que peuvent faire les victimes des abus du gouvernement communal? Ils peuvent quitter la commune. Mais tout en subissant les dommages et les inconvénients d'un changement de résidence, ils courent le risque de retrouver les mômes abus, parfois même des abus plus graves dans une autre commune.
Telle est cependant, l'unique et insuffisante garantie qui existe sous le régime actuel de la servitude politique contre les vices et les abus du gouvernement communal.
Chaque commune se trouve naturellement liée aux autres et particulièrement à celles qui occupent la même région par des intérêts et des rapports résultant de la contiguïté du territoire. Ces intérêts communs et ces rapports nécessaires déterminent la conslilutio \ d'une seconde association ayant pour fonction de gère: les uns et de régler les autres. C'est la province. Enfin, de môme que les communes, les provinces d'une région dont les habitants se trouvent rattachés par des affinités particulières, peut-être aussi séparés des populations des autres régions par des mers, des fleuves ou des montagnes, ont désintérêts communs et des rapports nécessaires, lesquels déterminent la constitution
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d'une troisième association supérieure aux deux autres. C'est l'État. Outre le règlement des rapports inter-provinciauxetinter-communaux ou de ceux de ces rapports qui ne peuvent être réglés directement de commune à commune et de province à province, l'État est chargé de pourvoir à la sécurité extérieure et d'entretenir des rapports avec les autres États. Ajoutons que les mêmes tendances vicieuses que nous avons signalées plus haut dans le gouvernement de la commune s'observent sous l'influence des mômes causes dans les gouvernements de la province et de l'État.
Si nous examinons la contexture des États modernes, nous la trouverons dans tous, à quelques variantes près, telle que nous venons de l'esquisser. Tous sont superposés à des provinces ou à des agrégats analogues à la province, et les provinces à leur tour sont superposées aux communes, parfois avec un intermédiaire de plus, le district ou le canton. La constitution et la superposition de ces trois agrégats ne s'est point opérée partout de la même manière, et leurs limites, particulièrement celles des provinces et des États, ont subi des changements fréquents. Généralement, la constitution originaire des communes, des provinces et des Étals a é!é « naturelle », en ce qu'elle a été déterminée par les besoins collectifs auxquels ces trois associations superposées pouvaient seules pourvoir, notamment par le besoin de sécurité. Les limites des communes ont peu varié, dans le cours des siècles; en revanche, la conquête a fréquemment changé les limites des provinces et surtout celles des Élals. Les conquérants d'une pro-
la
25i LOIS NATURELLES DE L'ÉCONOMIE POLITIQUE.
vince se sont bornés d'habilude à lui imposer une nouvelle administration sans modilier sa circonscription territoriale, mais il est arrivé aussi que la conquête a morcelé une province en attribuant ses parties à des états différents. A peu près seuls, les révolutionnaires français ont prétendu faire mieux que la nature en défaisant son œuvre pour la remplacer par la leur : à la division naturelle des provinces, ils ont substitué la division artificielle et arbitraire des départements. Cette innovation révolutionnaire n'a eu d'autres résultats que de diminuer la vitalité des provinces en congestionnant la capitale et d'augmenter le nombre des fonctionnaires en remplaçant un gouverneur par trois préfets. Quant aux limites des États, on sait que la guerre et la conquête les ont constamment modifiées.
Mais s'il y a des différences dans la manière dont les communes, les provinces elles Klats se sont constitués, si leur constitution a cbangé, si leurs limites ont varié, ils ont conservé un trait commun et immuable, c'est la servitude politique.
De même que les consommateurs des produits de l'industrie étaient obligés, sous l'ancien régime, de demander ces produits exclusivement à la corporation propriétaire du marché, dans toute l'étendue de la circonscription de ce marché, les consommateurs de services politiques et administratifs continuent à être| obligés de les demander au gouvernement de la com-] mune, de la province ou de l'État auxquels ils appartiennent. Les constitutions politiques ont pu changer, l'organisation et les rapports des communes, des pro-
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vinces et de l'État ont pu recevoir des modifications de toute sorte, leur droit exclusif de pourvoir les consommateurs de leurs services dans les limites de leurs circonscriptions territoriales est demeuré immuable. De plus, et c'est là un droit que ne possédaient point les corporations industrielles de l'ancien régime, dont les attributions étaient strictement limitées, et qui s'exposaient à des procès quand elles empiétaient sur le domaine des autres corporations, les gouvernements ont le droit d'étendre et de multiplier leurs attributions; ils ont le droit de s'emparer d'une industrie étrangère à la leur pour Texercer eux-mêmes en totalité ou en partie, de légiférer et réglementer sur toutes sortes de matières, d'établir de même des taxes, de créer des monopoles et des privilèges et nul ne peut, sans s'exposer à des pénalités variées, se soustraire à l'observation de leurs lois et règlements, au payement de leurs taxes, au tribut de leurs monopoles et privilèges, dans toute l'étendue de leur circonscription territoriale. Ce droit est illimité pour le gouvernement de l'État; il est limite plus ou moins pour le gouvernement de la commune et de la province, mais seulement en ce sens que ces deux gouvernements subordonnés ne peuvent jamais empiéter sur le domaine de l'Etat, à moins que celui-ci n'y consente, tandis que le gouvernement de l'Etat peut toujours, eu observant certaines formes, augmenter ses attributions aux dépens des provinces et des communes ; enfin, le gouvernement de l'État exerçant d'habitude une certaine tutelle sur les deux autres ils ne peuvent généralement augmenter leurs altribu-
lions et modifier leurs taxes sans son consentement.
Dans toute l'étendue de sa circonscription territoriale, les droits du gouvernement de l'État sont donc illimités, et ceux des gouvernements de la commune et de la province ne sont limités dans les leurs que par la tutelle de l'État. D'un autre côté, ces droits sont réputés perpétuels comme les gouvernements eux-mômes, et les limites des circonscriptions dans lesquelles ils s'exercent sont fixées à perpétuité. Toutefois le gouvernement de l'État, en sa qualité de tuteur des autres, a le droit de changer leurs circonscriptions territoriales ; il a aussi le droit de les créder, à l'amiable ou autrement, à un autre État, tandis que le droildeséparalion estrefusé aux provinces et aux communes. Sous l'ancien régime ce droit de cession était illimité ; la « maison » ou la corporation en possession de l'État avait le droit de le morceler, de donner une province en dot à une fille, de l'échanger ou de la vendre. La Révolution française a supprimé ce droit en déclarant la République « une et indivisible », ce qui signifie que le gouvernement de l'État n'a pas le droit de rétrécir son territoire; en revanche, il lui est toujours permis de l'agrandir.
En dépit de celte perpétuité du droit du gouvernement de l'État sur l'ensemble des territoires soumis à sa domination et qui constituent sa propriété politique, on a vu des provinces se soustraire au joug de l'Etat auquel elles appartenaient, les provinces hollandaises se sont séparées de la monarchie espagnole , et plus récemment les provinces belges du royaume des Pays-Bas; enfin on a vu et on voit, tous les jours, des
États céder de gré (ordinairement par voie d'échange ou de vente) ou de force une partie de leur territoire à d'autres. Mais il faut bien remarquer que jamais un État n'a reconnu à une province ou même à un État placé sous sa dépendance le droit de se séparer de lui, et que le gouvernement de l'union américaine a fait une des guerres les plus meurtrières et les plus coûteuses du siècle plutôt que de consentir à la sécession des États du Sud. Il faut remarquer aussi que dans le cas où un État cède de gré ou de force une partie de son territoire, la population qui meuble ce territoire n'est pas plus consultée sur cette cession que l'esclave africain, lorsqu'on juge à propos de le vendre. A la vérité, on peut citer quelques exceptions î\ cette règle : lorsque le comté de Nice et la Savoie ont été cédés à la France, en échange du concours que le gouvernement impérial avait prêté à la formation de l'Italie « une », les populations ont été consultées, mais on connaissait d'avance le résultat de cette consultation bénévole. C'était une simple politesse qui ne tirait pas à conséquence. Est-il nécessaire d'ajouter que le gouvernement allemand ne s'est pas avisé de consulter les populations de l'Alsace- Lorraine pour savoir s'il leur convenait de se séparer de la France?
Tel est le droit public en vigueur dans tous les Etats civilisés. Partout ce droit public d'un autre âge confère aux gouvernements des états — et sous la réserve de la tutelle de l'Ktat — des provinces et des communes, le droit illimité de légiférer, réglementer et taxer les populations qui meublent leurs territoires, sans qu'il soit
permis à celles-ci de se soustraire à leur domination; partout aussi ce droit est perpétuel, perpétuelles enfln sont les frontières dans lesquelles il s'exerce, et où sont enfermées, sans avoir le droit de les changer, les populations assujetties à la servitude politique.
Nous avons vu quelle avait été, à l'origine, la raison d'être et la nécessité de cette servitude et comment la perpétuité de la possession de l'État et la concurrence politique, manifestée par la guerre, contribuèrent îi en réfréner l'abus, comment à mesure que ces deux freins naturels ont disparu ou se sont affaiblis, on a entrepris de les remplacer par des freins artificiels, en changeant la constitution des gouvernements et en réglementant leur pouvoir de légiférer et taxer; comment ces freins artificiels sont demeurés impuissants à contenir dans des limites utiles la puissance d'oppression et d'exploitation des classes en possession de l'État ; comment enfin l'abus de cette puissance doit inévitablement conduire les nations à la ruine. Si l'on veut avoir une idée des excès auxquels elle peut se porter sans que les « consommateurs politiques » puissent s'en préserver autrement qu'en recourant à l'emploi hasardeux de la force, il nous suffira de remarquer qu'aucun obstacle constitutionnel ou légal ne pourrait empocher une aristocratie en possession du mécanisme de l'Etat de replacer la multitude sous le joug de l'esclavage ou du servage, ou bien encore, chose plus probable, une démocratie souveraine de confisquer les biens de la minorité capitaliste, de supprimer le grand livre de la dette publique et de transférer aux ouvriers la propriété
du sol, du sous-sol et de l'outillage de la production, en réduisant à la misère les propriétaires actuels et, en cas de résistance, en les supprimant eux-mêmes. Ces mesures d'exploitation et d'oppression pourraient être prises légalement, en vertu des droits souverains et illimités que possède tout gouvernement dans toute l'étendue de son domaine politique, et les populations de ce domaine ne pourraient invoquer aucun droit pour s'y dérober. C'est encore grâce aux droits que lui confère ce régime que le gouvernement russe par exemple peut entreprendre d'interdire aux Polonais l'usage de leur langue maternelle etque le gouvernement de l'union américaine peut obliger les Etals agricoles du Sud à payer le tribut onéreux de la protection aux manufacturiers du Nord; c'est en un mol la servitude politique qui place aujourd'hui plus que jamais les consommateurs des services publics à la discrétion des producteurs, naturellement intéressés à les exploiter, et qu'aucun frein efficace n'empêche plus d'abuser du pouvoir illimité qu'elle confère. La seule voie qui leur soit ouverte pour se dérober à l'oppression et à l'exploitation, c'est d'émigrer; encore ne font-ils, en émigrant, que changer de servitude.
