CHAPITRE XllI

sacré par la législation sur la responsabilité des commanes, même dans les cas de désordres collectifs ; c'est ce qu'ont reconnu trois arrêts faisant jurisprudence**. « En employant le mot attroupement ou rassemblement, la loi indique ellemême qu'elle ne s'occupe pas des dégâts causés par une armée ; et les expressions farce ouverte ou violence sont impuissantes à désigner des faits de guerre. Ce n'est plus le cas où une conunune peut lutter avec ses propres forces ; c'est FEtat qui défend avec ses armées sa propre existence. A plus forte raison en est-il de même, quand il s'agit des smtes d'une invasion étrangère ". » Voilà des principes certaiDs, consacrés et incontestables, au moins dans la législation française. Us doivent l'être aussi dans le droit des gens moderne, qui n'admet pas qu'on puisse traiter en ennemis les habitants étrangers à la guerre, et consëquemment les communautés d'habitants, très*distinctes de l'Etat auquel elle est faite.

Une loi émise pour la police intérieure d'une nation, ou de chacune des communes du territoire, semblerait ne pouvoir servir contre elle ou contre ses habitants au bénéfice d'un ennemi envahisseur, qui ne doit invoquer que les lois de la guerre, tempérées par le droit des gens actuel, hors les cas spéciaux où elles se réfèrent aux usages locaux. Que s'il invoque pourtant cette loi, combinée avec les règles de la guerre civilisée, alors il doit respecter les conditions et li mites qu'elle a mises elle-même à la responsabilité déjà exorbitante qui en résulte. Or, cette responsabilité, en tous cas, est limitée à la réparation civile d'un dommage causé et évalué, ce qui s'oppose à ce qu'elle soit transformée en res-

^ Arr. de la Omr royale d'Âix et de la Goor de cassation, 20 join i821, n juin et 5 décemb. iSS2.

^^ Âmb. Rendu, loc. cit., n*« 20 et 35 ; arr. du conseil d'Etat, du ii fév. tâU.

ponsabilité pénale, comportant comme punition une peine contre les habitants ou contre leurs habitations. Même dans le cas le plus grave, celui où il y a eu rupture de ponts ou interruption de routes, lorsque la commune aurait pu Tempêcher, la loi ne l'oblige qu'à une réparation matérielle à ses frais, en Taffranchissant d'ailleurs si elle s'y était opposée ou si elle désigne les auteurs étrangers du délit (titre iv, art. 7 et 8). Nous admettons que la disposition puisse être appliquée par l'ennemi, lorsqu'il occupe le territoire de telle sorte qu'on doive lui reconnaître la souveraineté temporaire : cela ne ferait pas encore qu'il eût le pouvoir de punir autrement les habitants ou la commune entière, par des amendes exorbitantes ou par des destructions d'habitation?.

Dans la guerre d'invasion des Allemands en France, avant môme qu'ils eussent occupé un territoire communal, les chefs ont imposé la solidarité entre habitants et la responsabilité des communes, avec un excès allant jusqu'à l'exécution militaire, l'enlèvement de notables comme otages, la punition par amendes ruineuses et par incendie d'habitations, pour faits d'autrui que l'autorité municipale n'aurait pu empêcher. Outre les réquisitions pour logements et vivres, auxquelles il était satisfait outre mesure, les chefs allemands ont imposé aux communautés d'habitants età leurs administrateurs une solidarité ou responsabilité collective, pour toutes leurs réquisitions pécuniaires, contributions ou amendes déguisées : c'était déjà excessif (Voy. notre chap. XI, n"** 11 et 12). Ils ont été plus loin encore, en leur infli* géant une responsabilité pénale, collective elle-même, comme punition de faits qu'il leur était impossible d'empêcher ou prévoir. Par exemple, dans la proclamation d'août, après avoir édicté des peines contre les individus qui auraient enfreint l'une de leurs nombreuses prohibitions, ils disaient : (( Les communes, auxquelles les coupables appartiendront.

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ainsi que celles dont le territoire aura servi à l'action incriminée, seront passibles dans chaque cas d'une amende égale an montant annuel de leur impôt foncier. i> Uneautre disait, même pour le cas d'hostilité d'un franc-tireur : « Tous habitants du pays où elle aura eu lieu sont déclarés responsables selon les lois de la guerre. Les communes sont en outre responsables des dégâts causés, sur leur territoire, aux télégraphes, chemins de fer, ponts et canaux. Une contribution leur sera imposée, et, en cas de non-paiement, on les menace d'incendie. » L'exécution était encore plus rigoureuse, tellement que pour tout fait qu'il leur convenait d'imputer à an inconnu, les chefs imposaient à des communes, déjà écrasées de contributions arbitraires, d'énormes amendes, avec menace d'exécution militaire et enlèvement de notables comme otages (Voy. chap. xi, n"* 8 et suiv ; ch. xii , n" 14 et IS). N'y eût-t-il d'autre excès que celui qui se trouve doublement dans la proclamation d'août, ce serait déjà contraire aux conditions du droit des gens moderne ; aussi est-ce bl&mé même dans un article de Idi Revue de droit intematio^ naly pourtant fort indulgente pour les excès des Allemands, où on lit : « Deux points nous paraissent blâmables dans la proclamation allemande : d'abord la disposition qui défend de condamner à une autre peine que la peine de mort ; puis celle qui astreint à une amende uniforme et collective , tant la commune à laquelle le coupable appartient, que celle dont le territoire a servi à l'action incriminée... La responsabilité pénale et collective des deux communes nous paraît également une mesure qui, si elle a été appliquée rigoureusement, a dû dépasser le but par son exagération même, et qui par conséquent ne trouv^pas sa justification dans le droit de la nécessité *^. o

^* Rolin-Jacqaemyns, Revue de droit international et de Ugislalion eompane, publiée à Gand, cab. n" iv de iS70, p. 669.

46 LES LOIS &BLATIYES A LA GUEREE.

n y a donc eu des excès contraires au droit des gens ao-

tuel, non-seulement dans les dévastations considérables par bombardement et incendie qu'ont commises intentionnellement les Allemands envahisseurs, mais aussi dans les proclamations avec exécution qui ont rendu responsables même pénalement de petites villes et d'autres communes, pour les moindres infractions nuisant à leur marche, encore que ce fussent des faits de guerre de la part de leurs auteurs. C'est pourquoi l'Assemblée nationale, reconnaissant que la justice et l'équité commandaient d'accorder un dédommagement aux victimes de la guerre, même pour les contributions excessives et pour les réquisitions pécuniaires aussi illégalement imposées, leur a-t-elle assimilé les amendes infligées à des communes sous prétexte de responsabilité encourue par elles (Voy. ch. xi, n" 16, et infrd).

14. Pour les différents cas de dévastation ou dommage aux propriétés à raison de la guerre, quels sont les principes devant régir les questions d'indemnité ou de dédommagement, soulevées entre l'État et les possesseurs qui ont été victimes? C'est l'objet de controverses déjà anciennes, appelant des distinctions et même des concessions réciproques.

Grotius disait : a Je n'admets pas sans distinction ce que dit Ferd. Vasquez, que l'État ne doit pas prendre à sa charge le dommage causé pendant la guerre, parce que le droit de la guerre permet d'en causer de semblables. Car ce drcût de la guerre regarde les autres peuples ; il regarde aussi en partie les ennemis entre eux, mais non pas les citoyens entre eux, puisque étant associés ensemble, il est équitable qu'ils partagent entre eux les pertes qui surviennent à cause de leur association. Il pourra toutefois être établi par la loi civile qu'aucune action ne soit donnée contre l'État, à raison

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d^une chose perdue pendant la guerre, afin que chacun défende plus vigoureusement ce qui lui appartient**.» Nous ne voyons là qu'une idée générale, que le germe des principes oa r^Ies à établir dans chaque pays, selon les considérations qui y paraîtront dominantes lorsque interviendra une loi, permanente ou accidentelle.

Pour un cas spécial, Yattel reconnaissait le droit à un dédommagement en disant : « C'est alors au souverain à dédommager celui de ses sujets sur qui tombent les représailles; c^est une dette de l'État ou de la nation, dont chaque citoyen ne doit supporter que sa quote-part. » Mais, dans le cas supposé, il ne s'agit que des représailles qui auraient lieu, avant guerre ouverte, par appréhension de la chose d'nn des sujets de l'État auquel on reproche une injustice, et par sa rétention au moins temporaire pour obliger cet État à donner satisfaction sans nécessité de guerre : alors la ques* tien est autre que celle dont nous cherchons ici la solution (voy. notre chap. m, n** 4-6, et notre chap. xrv, spécial pour les représailles en cas de guerre ouverte). Sur la ques- Uon actuelle, Yattel proposait une distinction, en ces termes : «Ufaut distinguer ici deux sortes de dommages, ceux que canse l'État ou le souverain lui-même, et ceux que fait l'ennemi. De la première espèce, les uns sont causés librement et par précaution, comme quand on prend le champ, la maison ou le jardin d'un particulier, pour y construire le rempart d'une ville, ou quelque autre pièce de fortification ; quand on détruit ses moissons ou ses magasins, dans la crainte que l'ennemi n'en profite. L*État doit payer ces sortes de dommages au particulier, qui n'en doit supporter que sa quote-part. Mais d'autres dommages sont causés par une nécessité inévitable : tels sont, par exemple, les ravages

» Grotias, Uy. 3, ch. xx, n» 9.

de rarlillerie, dans une ville que l'on reprend sur l'ennemi. Ceux-ci sont des accidents, des maux de la fortune, pour les propriétaires sur qui ils tombent. Le souverain doit équitablement y avoir égard, si l'état de ses afTaires le lui permet; mais on n'a point d'action contre l'État pour des malheurs de cette nature, pour des pertes qu'il n'a point causées librement* mais par nécessité et par accident, en usant de ses droits. J'en dis autant des dommages causés par l'ennemi. Tous les sujets sont exposés à ces dommages ; malheur à celui sur qui ils tombent! On peut bien, dans une société, courir ce risque pour les biens, puisqu'on le court pour la vie. Si l'État devait à la rigueur dédommager tous ceux qui perdent de cette manière, les finances publiques seraient bientôt épuisées; il faudrait que chacun contribu&tdu sien, dans une juste proportion, ce qui serait impraticable. D'ailleurs ces dédommagements seraient sujets à mille abus, et d'un détail efTrayant. Il est donc à présumer que ce n'a jamais été l'intention de ceux qui se sont unis en société. — Mais il est très-conforme aux devoirs de l'État et du souverain, et très-équitable par conséquent, très-juste même, de soulager autant qu'il le peut les infortunés que les ravages de la guerre ont ruinés, de même que de prendre soin d^une famille dont le chef et le soutien a perdu la vie pour le service de l'État. Il est bien des dettes sacrées pour qui connaît ses devoirs, quoiqu'elles ne donnent point d'action contre lui.*' » Ces sages distinctions et réflexions font avancer vers la solution, mais ne la donnent pas encore suffisamment et en tous points. On ne la trouverait pas non plus dans l'édit prussien de 1813, qui promettait une indemnité pour les sacrifices qu'il recommandait : car c'était une promesse stimulant le patriotisme, et se limitant d'ailleurs quant aux objets (voy, suprà, n* 7) .

«6 Yattel, liv. 3. ch.xv, {232.

CTiAPiTiiE xnr. 49

Dans la législation française, sur les questions actuelles, il y a des contradictions apparentes, qui demandent explication et de nouveaux tempéraments. Distinguons d'abord du droit absolu à une indemnité complète, qui donnerait une action que le juge devrait accueillir en condamnant même TÉtat, non pas seulement le secours facultatif qui serait demandé et charitablement accordé avec parcimonie, mais encore le dédommagement partiel que, comme terme moyen, donnerait ou promettrait une loi de circonstance considérant rimmensité des dommages éprouvés. C*est le droit donnant action» hors le cas oîi TÉtat s'approprierait le bien d'un possesseur en vue d'une défense^ qu'ont nié avec Yattel les lois et règlements posant des principes à suivre par l'administration et les juges "^ Et c'est l'action engagée pour dommages autres, soit du fait de l'ennemi, soit même du fait de l'État, sans appropriation pour lui, qu'a toujours repoussée la jurisprudence du Conseil d'État au contentieux, ayant reçu compétence par le motif entre autres que les finances de l'État avaient besoin d'être protégées ainsi **. Hais, dès qu'il parut à l'Assemblée nationale, ayant le pou*

^ Les principes, avec distinctions, ont été consacrés notamment par la loi <lii MO juillet i79l, art. 19, 10, 30, 31 et 32. Us sont rappelles et développés dans le décret du iO août 1853, dont l'art. 38 admet le droit à indemnité pour les dépossessions et pour l'établissement de servitudes militaires, qui ont lieo d'avance dans des vues défensives, mais dont l'art. 39, pour les dommages causés par les accidents qu'on appelle généralement faits de guerre, porte : • ToBte occupation, toute privation de jouissance, toute démolition, destruction et antres dommages, résultant d'un fait de guerre ou d'une mesure de ^^fense prise soit par l'autorité militaire pendant l'état de siège, soit par un corps d'armée ou un détachement en face de rennemi, n'ouvre aucun droit à l'iademnité. » ^

^ « Considérant que les bâtiments et maisons du sieur Desèvres ont été dé^ traits par un fait de guerre et par force majeure ; qu'ainsi il n'y a pas lieu à bn allouer les indemnités prononcées par la loi do 1791 » (arr. du Gons., Si

* GoDsidéraDt que l'oidre de faire sauter les poudres a été donné en présence II. 4

50 LES LOIS RKIATIVÏS A LA GUEBRE,

voir oonâtituant ou souverain, que Tintérét public et la justice s'accordaient à promettre quelque dédommagement aux citoyens dont les biens seraient atteints par une guerre menaçant la France, une loi de circonstance fit cette promessCj tout en réservant à l'Assemblée un pouvoir d'appréciation souveraine ". Et après la récente guerre d'invasion qui a été si désastreuse, non-seulement pour la France

de Tennemi ; qne, dèê lors, Texplodon constitue on fait de gaem», qui no peut donner lieu à aueune indenuiité » (air. da Gons., i5 macs 18S6},

ce Considérant que le pillage dont le sieur Moget prétend avoir été Tictime dans les journées des i 6 et 17 juillet 1816, de la part des troupes prussiennes campées an GhatnpHle-Mars, constitue un fait de guerre qui ne peut donner lieu à aucune réclamation, soit contre la ville de Pans, soit contre l'Etat j» (arr. du Gons., 11 fév. 1824).

« Considérant que les avoines prises par les troupes prussiennes le 28 Janv. 1815 n'appartenaient point à Tarmée française ; qu'elles étaient la propri^ë particulière du sieur Doumers ; que ce fait de guerre ne peut donner liea à aucune action » (arr. du Cons., 27 avr. 1825).

c Considérant qu'il s'agit d' enlèvements de bois qui, dans l'espôce, consti* tuent un fait de guerre, dont les suites ne peuvent retomber à la charge, mt de l'Etat, soit du département ou dos communes dont il s'agit » (arr. du Cons.» 16 avr. 1825).

« Considérant qu'il résulte de l'instruction que la prisa de possession de la maison Roux est un fait d'occupation militaire qui se rattache à la conquête do la Régence d'Alger en 1830, et qui ne pourrait dès lors ouvrir droit à une indemnité ; que si notre ministre de la guerre a jugé convenable d'accorder une indemnité, la fixation de celle qu'il a réglée au profit du sieur Roux «ft un acte de haute administration, fait par notre ministre dans la limite de ms pouvoirs, et qui n'est pas de nature à nous être déféré par la voie conten» tieuse » (arr. du Cens., 30 aoftt 1842).

W L. 27 fév. 1793 : « L'Assemblée nationale ; — considérant que si, dans une guerre dont l'objet est la conservation de la liberté, de l'indépendance et de la constitution françaises, tout citoyen doit à l'Etat le sacrifice de sa vie et de sa fortune, l'Etat doit, à son tour, protéger les citoyens qui se dévouent à la défense et venir au secours de cent qui, dans le eas d'invasion ou de séjour passager de l'ennemi sur le territoire français, auraient peidu tout ou partie de l'Ur propriété ; — voulant donner aux nations étrangères le premier exemple do la ft'atemité qui unit les citoyens d'un peuple libre et qui rend communs à tons les individus du eorps social les dommages occasiemés à l'un de ses membres, certains que tous les*habitants des départements frontières trouve* ront dans la sollicitude fraternelle des représentants de la nation uli nouveau