CHAPITRE XIIÎ

entière^ mais aussi pour un nombre considérable de oommuDGS et de propriétaires individuellement, rAssemblée nationale aouTelle a d'abord discuté la question sous toutes ses faces, pour toutes pertes éprouvées notamment par ie fait de l'ennemi, ce qui comprenait, outre les contributions extraordinaires ou réquisitions pécuniaires sous une forme qadeonqne, les dommages matériels aux propriétés, sujet de la controterse qui existait depuis Grotius ; puis, guidée par les idées de justice qui ont été reconnues dominantes, elle a adopté le système de dédommagement que nous pré<* ciserons après résumé succinct de la discussion.

La controverse porte, non sur les dommages indirects, tds que ceux qui résultent de dépréciations ou privations devant toujours rester à la charge de celui auquel les a fait subir un changement ou la mauvaise fortune, mais sur des dommages directs matériellement causés aux propriétés, par bombardement ou incendie entre autres moyens, lesquels sont au mdns assimilables aux contributions de guerre que Tennemi avait exigées de telles villes ou communes plutôt que des autres. Dans Fopinion de ceux qui voudraient que de telles pertes fussent réparties entre tous les Français, pour qu'il y eût indemnité donnée aux victimes choisies par l'en* vahisseur, on se fonde sur deux idées ou raisons corrélatives, celle de la responsabilité de l'Etat, ayant fait ou subi la guerre, lequel représente tous les nationaux et les aurait tous rendus obligés, et en tout cas celle de la solidarité entre concitoyens, dont les uns ne doivent pas souffrir seuls et les antres dtre exonérés. Les arguments présentés se trouvent

motif d'attachement à la patrie et de dërouement à la cause nationale; décrète : Art. !•'. Des seconrs ou des indemnités seront accordés aux citoyens qui, pendant la énée de U guerre, auront perdu par ie Cait des enaemifl cxtétieura tout ou partie de leurs biens... Art. 9. L'Assemblée nationale pourra seule dé« terminer, sur Tun des divers procès-verbaux et autres pièces, la nature et la qvotiité des secours et indemnités, n

en substance dans ces quelques citations : « les pertes et les dommages que je viens de rappeler sont le résultat direct, immédiat, matériel de la guerre. Ces pertes ft'ont-elles pas un caractère national, et dès lors, la responsabilité de TEtat n'est-elle pas engagée? (Alb. Grévy, rapp.;yoMrn.o)jr.,5août 1871). La guerre n'est pas un cas de force majeure : c'est un impôt de sang et d'argent ; tout le monde doit le payer ; égalité des droits et des périls entre tous les enfants de la même patrie, voilà l'essence du principe de la solidarité nationale dont nous voulons laisser l'empreinte sur la liquidation de la guerre (Louis Passy; ibid.) La définition de la solidarité est bien simple : quand l'Etat agit, l'Etat, c'est-àdire l'ensemble des contribuables, est responsable des conséquences de ses actes; et quand ces conséquences sont désastreuses, il n'a pas le droit de faire peser exclusivement certaines d'entre elles sur une partie du pays (Buffet, Joum. off.^ 6 août). Le principe de la fraternité, je n'ai pas à le définir ; la fraternité s'explique d'elle-même : c'est le partage des pertes, le partage des désastres de la guerre, comme le partage des avantages de la victoire (Em. Leroux, prés, de la commission; ibid.). » — Dans l'opinion contraire, on reconnaissait bien que l'Etat doit indemniser ceux auxquels il a pris quelque chose pour l'intérêt général ; mais on soutenait, comme l'avait fait Vattel pour toutes pertes causées par l'ennemi, que le devoir de l'Etat n'est pas une obligation stricte, qui ruinerait ses finances, que c'est seulement un devoir d'équité, qui s'accomplira par des secours en tant qu'il y aurait des ressources disponibles. On invoquait surtout la législation française, telle que l'avait constamment interprétée la jurisprudence du Conseil d'Etat au contentieux. Une distinction moins rigoureuse ne devait être que difficilement consentie par le Chef du pouvoir exécutif, M. Thiers, disant : a Lorsque le Gouvernement fait inten-

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tionneileinent un acte avec une volonté arrêtée, non pas au hasard, mais avec réflexion, il doit Tindemnité tout entière, conséquence des dégâts qu'il a causés. L'Etat n*indemnise jamais des hasards de la guerre; il n'indemnise que des dommages volontaires, intentionnels, réfléchis, dont il est l'auteur » {Jaum. off., 6 août). — Ce conflit d'opinions ayant nécessité des concessions réciproques, après une très-longue discussion on s'est accordé à adopter le terme moyen que nous proposions dans notre chapitre concernant les contributions extraordinaires, les réquisitions pécuniaires et les amendes déguisées (1" volume, chap xi, n"' 15 et 16). A la presque unanimité des votes, l'Assemblée a émis la loi dont voici les dispositions principales : a Un dédommagement sera accordé à tous ceux ^ui ont subi, pendant l'invasion, des contributions de guerre, des réquisitions, soit en argent,

soit en nature, des amendes et des dommages matériels

Une somme de cent millions sera mise immédiatement à la disposition du ministre de l'intérieur et du ministre des finances, et répartie entre les départements au prorata des pertes qu'ils ont éprouvées, pour être distribuée..... entre les victimes les plus nécessiteuses de la guerre et les communes les plus obérées. Cette première allocation fera partie de la somme totale... (L. 6 sept. 1871, promulg. le 11). »

Telle est, en définitive, la solution conciliatrice.

15. La justice et une loi conforme promettant un dédommagementy qui ne sera pas entier et tout à fait obligatoire conmie un prix ou une indemnité d'expropriation, mais qui sera plus qu'un simple secours comme par charité, quelles sont les pertes, parmi tant de donunages, qui feront obtenir ce genre de réparation? L'interprétation, à cet égard, doit être trè&4arge puisque la loi spéciale a écarté le système trop absolu, qui aurait fiait repousser toute responsabilité de l'Etat ou toute solidarité entre concitoyens, puisque le dédomma-

gement promis aura lieu même pour des amendes payées comme peine supposée encourue par des contrevenanis. En ce qui concerne les dommages autres , que Ton appelle ici màiérieU en ce qu'ils ont porté sardes biens ayant une situation réelle, il n'y a plus à tenir compte des distinctions faites dans les ouvrages sur le droit des gens ou dans les lois sur les servitudes militaires et sur la défense du territoire ; on ne doit même consulter les différentes décisions du Conseil d*Etat sur les réclamations d'indemnité pour dommages résultant de la guerre, qu'à raison de ce qu'elles embrassaient dans un même système tous dommages aux propriétés privées, sans exception quant à ceux qui auraient eu Heu par pillage ou vol de prodoits du sol détachés, ou d'autres objets mobiles. Dans notre qpinion, le dédommagement partiel doit avoir lieu pour toutes pertes effectives qu'on peut dire matériellement causées par des opérations militaires ou âiits de guerre, ce qui n'exclurait que les pertes extrinsèques, telles que celles dont la guerre n'aétëqu'une cause générale. Conséquemment il serait accordé, dans la mesure indiquée par les autres dispositions de la loi et que fixera T Assemblée nationale après les enquêtes commencées, non-'seulanentpour les dommages causés aux biens-fonds, mais aussi pour les destructions ou enlèvements de récoltes, de meubles ou autres objets mobiliers.

Il n'y a pas non plus à distinguer entre les dommages qui seraient des faits de l'ennemi et ceux qui auraient été causés directement, soit par l'autorité militaire françaisOi soit par des excès ou abus individuels de soldats ou volontaires français, soit enfin par des délits de maraudeurs d'un pays ou d'un autre. Sans doute, ce sont surtout les faits dommageables de l'ennemi envahisseur, lés plus considérables à tous égards, qui ont motivé la proposition de loi et la loi elle-même. Mais le projet de dédommagement est pour tous dommages^

cuAPiïaG XUK fis

en argent oa matériels, saas exception quant à la qualité dos auteurs. Il y en a une preuve dans la loi ell&*xnéme, art. 4« 8*étant préoccupée des dommages qu'avait nécessairement causés Tattaque, par l*armée française , des positions qu*oOf cupâient les fédéirés lors de rinsurrectionayànt suivi le traité de paiX) rAssemUée nationale a voulu qu'il y eût aussi dédommagement pour cette cause; et, si elle Ta dit dans une dispositicm spéciale, c'est qu'il le fallait en ce que la situation était autre et nécessitait l'explication que ixmtient l'art. 4, «Usant : u Une somme de six millions de francs est éga<iement mise à la disposition des ministres des finances et de l'intérieur, pour étte, sauf rëglemeht ultérieur, répartie entre ceux qui ontle pins souffert des opérations d'attaque, dirigées par l^année* française pour rentrer dans Paris. »

Enfin la loi ne fait et ne permet aucune distinction , ielon que les vietimes du dommage seraient ou des communes, ou des sociétés ou établissements privés, ou bien de simples particoliers. Nul doute quant aux communautés d'habitants, puisque la loi spéciale promet le dédommagement aux communes, mâme pour les contributions et amendes. Il ne saurait en exister non pins quant aux sociétés propriétaires, tcHes que les compagnies de chemins de fer ou de constructions, puisqu'elles n'étaient pas, plus que les craimunes, des ennemis qtii dussent être combattus.

16. Reste une question de responsabilité, entre l'Etat dont les actes ou les sujets ont causé de notables dommages à des propriétés situées sur son territoire, qui appartiennent aux sujets d'un pays neuire, et ces étrangers, demandant avec l'appui du gouvernement de leur pays une véritable indemnité, qui devrait être entière selon eux. Cette question n'avidt pas été spécialement examinée par les anciens publiacistes, sans doute à raison de ce qu'elle se trouvait absorbée ou écartée par les principes de leur temps sur Téteudue du

droit de souveraineté, même pour la guerre ; et tout au plus se trouvait-elle implicitement tranchée par ces propositions de Yattel, plus générales que positives : « Le souverain doit venger les injures de TEtat et protéger les citoyens (§71) ; il ne doit point souffrir que ses sujets offensent les autres nations ou leurs citoyens (§72); on ne peut imputer à la nation les actions des particuliers (§ 73), à moins qu'elle ne les approuve ou ne les ratifie (§ 74) . n Tout cela se rap* porte plus particulièrement aux actions hostiles envers Tétranger, qui ont été l'objet d'un examen, au point de vue de la répression ou des causes de guerre possibles, dans notre chapitre ii, n"" 9 et suiv. Il s'agit ici de dommages accidentels, causés dans une guerre publique ou civile aux proprié* tés des neutres, qui n'invoquent la responsabilité de l'Etat ou de la nation que pour avoir un dédoomiagement plus ample que n'en pourraient avoir les nationaux. La question s'est agitée dans ces derniers temps, surtout pour les dommages causés pendant des troubles civils, et l'opinion ayant prévalu paraît être celle que formule en ces termes un publiciste moderne : « La négligence d'une nation, qui n'empêcherait pas ses sujets d'offenser les étrangers, rendrait cette nation responsable de l'offense, parce que, les nationaux étant placés sous son autorité, elle se trouve obligée de veiller à ce qu'ils ne fassent pas de tort au reste du genre humain. Hais une semblable négligence ne rend pas une nation responsable des actes de ses sujets en état de rébellion, et qui ont violé la fidélité, ou qui ne se trouvent pas dans son territoire. Dans ces circonstances, les sujets, quels qu'ils soient en droit, ne sont pas de fait sous sa juridiction ^\ ji

A la suite des soulèvements à Naples et en Toscane, de 1849 et 1850, quelques Anglais ayantéprouvé des dommages

3^ Ruihcrfortli, /fi<<i(»fitffi« d9 droit natunL

le gouvernement britannique voulut exiger qu'on les indemnisât. Dans sa note du 14 avril 1850, le ministre autrichien répendit : « Qudque disposés que soient les peuples civilisés d'Europe d'étendre les limites du droit d'hospitalité, ils nele seront jamais jusqu'au point d'accorder aux étrangers un traitement plus favorable que celui que les lois du pays as« surent aux nationaux. Mettre en question ce principe du droit public et réclamer pour les Anglais établis en pays étranger une position exceptionnelle, serait forcer les autres Etats à se prémunir contre les conséquences d'une prétention si contraire à leur indépendance. Le premier droit de tout Etat indépendant est d'assurer sa propre conservation, par tous les moyens en son pouvoir. Dès qu'un souverain, usant de ce droit, se voit obligé d'avoir recours aux armes pour étouffer une révolte ouverte ; si, dans la guerre civile qui en résulte, la propriété des étrangers établis dans le pays est lésée, c'est un malheur public que les étrangers doivent partager aussi bien que les nationaux, et qui ne leur donne pas plus de droits à une indemnité exceptionnelle, que si leur réclamation se fondait sur toute autre calamité prove* nant de la volonté des hommes, » La réponse du comte de Nesselrode, du 2 mai 1850, disait aussi : « On ne saurait adm^tre qu'un souverain, forcé à se remettre en possession d'une ville occupée par les insurgés, soit tenu d'indemniser les sujets étrangers qui ont pu souffrir quelque dommage de l'assaut donné à cette ville. Quand on s'établit dans un autre pays que le sien, on accepte les chances de tous les périls auxquels ce pays pourrait être exposé. Il s'agit ici d'une question des plus graves pour l'indépendance de tous les Etats du continent. Si ce que l'Angleterre cherche à établir à l'égard de Naples, comme envers la Toscane, venait à être admis comme précédent, il en résulterait au dehors pour les sujets britanniques une position exceptionnelle fort au*des-

SUS des avantages dont jouissent les habitants mêmes des autres pays, et, pour le pays qui les accueillerait, une position

intolérable Leur présence y serait pour les fauteurs de

troubles un encouragement à la révolte : car, si derrière les barricades devait se dresser continuellement l'éventualité menaçante de réclamations futures, tout souverain que sa position et sa faiblesse relative exposerait aux mesmrès coer* citives d'une flotte anglaise, se trouverait frappé d'impuissance en face de l'insurrection... '^ »

Ces raisons sont concluantes, avec le oordlaire de Tobli* gation que précisait en ces ternoes lord Stanley à la chambre des communes d'Angleterre (17 juin 18S0) : a Je ne crois pas qu'un gouvernement soit obligé, dans toute la rigueur du mot, d'indemniser les étrangers qui ont souffert par force majeure. Tout ce qu'un gouvernement doit fidre, dans de pareilles dreonstances, c'est de protéger autant qu'à le peut, contre les pertes et les violences, ses nationaux et les étrangers résidant sur son territoire. » Tel a dû être le sens des traités concins entre la république de Venezuela et difiérents Etats, de 188S à 1861, ainsi que de cdui de 1849, où il était dit: « Il est bien entendu que tous les crimes, délits, vols, etc., oonmiis par les particuliers au préjudice des citoyens d'un autre pays, seront jugés par les tribunaux respectif et punis conformément aux lois. Le gouvernement ne peut, ni en France, ni au Venezuela, être responsable de semblables attentats, quand ils sont entièrement indépendants de sa volonté, et quand, loin de les tolérer, il travaille activement à leur répression, n Mais, lors-* qu'il est prouvé que le gouvernement a négligé de faire ce qu'il aurait pu pour protéger les personnes et propriétés des étrangers, il doit être tenu pour responsable des « torts et

** Voy. PradieNFodéré, notes sur VaWel, t. li, p. 49-81.