CHAPITRE III
BP ADOPTION DES MANDATS C PAR LE CONSEIL DE LA S$S. D. N. INTERVENTION AMÉRICAINE SES EFFETS EN CE QUI CONCERNE LES MANDATS C ADOPTION DES MANDATS À ET DES MANDATS B COMPTE TENU DES SUGGESTIONS AMÉRICAINES RÉSERVE ITALIENNE. APPENDICE : LA MÉSOPOTAMIE
Compétence de la S. D. N. dans le fonctionnement du système. — Aussitôt en possession des derniers projets de mandats, le Conseil de la Société des Nations, qui se trouvait en session, se réunit pour les examiner. Il avait préalablement décidé qu’il commencerait son examen par ceux de la troisième catégorie, c’està-dire par les mandats C.
Son rôle, dans la mise en application du système des mandats, avait été délimité tant par l’article 22 que par les décisions du Conseil Suprême ou les accords conclus entre les principales Puissances alliées et associées. Il avait été défini par M. Hymans dans son rapport adopté le 5 août par le Conseil et spécialement dans les recommandations 2 et 8 de ce rapport (1).
Prendre acte de la désignation des mandataires, s’assurer que les termes des mandats soumis à son approbation sont conformes aux principes formulés dans l’article 22; puis, dans l’affirmative, les adopter et ensuite notifier officiellement aux mandataires qu ils sont investis d'un mandat : telle était, en
(1) Document 161 de l’Assemblée de la Société des Nations ct Journal Offciel de la Société des Nations, numéro de septembre 1920.
Se ne. l'act NiLe bee. au Conseil, de .
Nations dans la mise en application du système. ne La première de ces attributions est toute passive ; le Co il n'aura qu’à prendre acte, donc aucune initiative, aucune responsabilité. La dernière à le caractère d’une simple formalité, définie par les termes mêmes dans lesquels elle est prévue. Par contre, la seconde présentait une réelle importance, en ce sens qu’elle armait le Conseil d’un pouvoir d’appréciation discréditionnaire, en même temps qu’elle posait un problème de compétence fort intéressant. à Le Conseil devait s’assurer que les projets soumis à son = amen étaient conformes aux dispositions de l’article 22. Il se ble a priori que la reconnaissance de cette conformité fut facil Or, rien n’est facile en matière internationale. Le Conseil se. compose de huit membre (1) et ne peut prendre de décisions qu’à l’unanimité : le simple mauvais vouloir d’un de ses membres, ou la mésintelligence d'une disposition des textes soumis à examen, pouvait le frapper de carence. | Ce risque fut heureusement évité, mais on voit par sa simple : existence que cette reconnaissance de conformité dévolue au. Conseil pouvait donner lieu à des difficultés.
Il y avait aussi à
régler un problème de compétence. Si Conseil reconnaît unanimement cette conformité des projets. de mandats aux principes : son rôle devient par là même extré-
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mement facile, 1 hypothèse précédente étant écartée, bie entendu. Mais s’il estimait que telle ou telle disposition des projets soumis à son examen allât à l’encontre de ces principes? Que devait-il, que pouvait-il faire ? | Plusieurs moyens s’oiffraient au Conseil pour résoudre ete dernière difficulté. Sans doute il pouvait refuser d'adopter les textes et.les retourner aux mandataires qui les avaient élaborés. Mais ne pouvait-il pas opérer lui-même les amendements dre estimait M Le paragraphe 8 de l’article 22 ne
(1) Il devrait être composé de neuf membres, mais on n’ignore pas que les Etats-Unis, ayant refusé d’adhérer à la Société des N ations n’y sont pas Teprés
semblait-1l pas Jui ouvrir ce droit ? Mais, dans ce cas, comment la Puissance mandataire, naturellement jalouse de sa souveraineté, acceptera-t-elle une décision émanant d’une autre autorité que la sienne ?
Ces questions furent posées, sauf erreur, par le représentant de la Grande-Bretagne au Conseil, dès le jour de l’examen des mandats C (1)..11 n’y eût pas lieu, d’ailleurs, d’y répondre ce jour-là, les projets de mandats ayant été, à l'examen, reconnus conformes à l’esprit de l'institution.
Mais elles se reposèrent plus tard, lors de la discussion des projets de mandats B et des mandats A, le Conseil ayant éprouvé de la peine à réunir l’unanimité sur certaines de leurs dispositions. Elles furent résolues par le moyen de négociations entre le Conseil et les Puissances mandataires, les délégués de celles-ci au Conseil servant naturellement d’intermédiaires.
Pour en revenir aux projets de mandats que le Conseil avait en mains le 17 décembre 1920, on se souvient que c’étaient ceux qui répondaient au paragraphe 6 de l’article 22. Dans le communiqué donné par le Conseil Suprême, le 6 mai 1919, à l'issue de la séance où furent attribués les mandats sur les colonies allemandes, ces mandats sont visés par les paragraphes numérotés 2 à 6 (2). Ils portèrent sur le Sud-Ouest-africain et sur toutes les anciennes possessions allemandes du Pacifique.
Quant aux textes, le Conseil avait entre les mains ceux qui avaient été élaborés par la Commission des mandats réunie à Londres en juillet-août 1919, Commission qu’il ne faut pas confondre avec la Commission permanente des mandats, instituée par la Société des Nations en conformité du paragraphe 9 de l'article 22.
Le Japon avait formulé et maintenu, à l’égard de ces projets, une réserve portant sur l’égalité économique qui n’était pas prévue dans les pays sous mandat C (3). Il lui paraissait imjuste,
(1) Voir procès-verbaux de la XI: session de Conseil de la Société des Nations. Séance du 17 décembre 1920.
(2) Voir page 37.
(3) L'article 22 ne stipulant pas cette égalité dans son paragraphe consacré aux colonies qui devaient devenir les mandats C, la Commission de Londres ne
et il était injuste en eïfet, qu’il fût désavantagé par rapport à sa situation d’avant 1914 dans les territoires qui allaient passer sous le mandat de l’Empire britannique ou de ses Dominions.
A cause de cette réserve, le Conseil n’était pas sans inquiétude sur l'issue de l’examen auquel il allait procéder. Maïs, quand il l’aborda, le Délégué japonais, vicomte Ishï, annonça que son Gouvernement venait de se mettre d’accord avec le Gouvernement britannique au sujet des mandats C dévolus à l’Empire britannique, et conséquemment qu’il voterait ladoption de tous les mandats de cette catégorie.
Toutefois, pour bien marquer que le Japon n’entendait pas renoncer à reconquérir l’égalité économique qui allait lui être retirée par le fait même de l’adoption et la mise en vigueur des mandats C britanniques, le vicomte Ishii lut au Conseil une déclaration aux termes de laquelle il fit savoir, en substance, que, si par désir de conciliation et de coopération son Gouvernement avait décidé de ne pas s’opposer à l’adoption des mandats C, il ne fallait pas interpréter cette décision comme impliquant qu’il acceptait « que les sujets japonais fussent soumis, dans les territoires placés sous ces mandats, à un traitement comportant une discrimination désavantageuse » et comme une renonciation de sa part à sa réclamation en matière d'égalité commerciale (1).
En somme, il levait sa réserve tout en la maintenant. Les procès-verbaux ne mentionnent pas tout ce qui se dit littéralement au Conseil, mais si l’on s’en rapporte aux paroles prononcées beaucoup plus tard devant le même Conseil, par le Délégué de l'Italie (2), il fut entendu que le Japon pourrait conclure, avec l’Empire britannique ou ses Dominions, un modus vivendi sauvegardant ses droits économiques dans les colonies sous mandat C britannique.
voulut pas prendre sur elle de l’introduire dans les textes qu’elle élabore. En lPespèce, elle s’attacha certainement plus à la lettre qu’à l'esprit de l’article 22, qui comporte certainement cette égalité.
(1) Voir procès-verbaux de la XIe session du Conseil. Séance Le 17 décembre 1920 et annexe 133 H.
(2) Journal Officiel de la Société des Nations d’août 1922. Procès-verbal de la s éance du 22 juillet 1922.
L’adhésion du Japon obtenue, la discussion fut singulièrement abrégée. Les garanties prévues par le Pacte étaient, en effet, reproduites dans les projets de mandats. Quant aux droits à conférer aux mandataires, 1ls pourraient difficilement prêter à la discussion, puisque, suivant le Pacte lui-même, ils devaient leur donner « plein pouvoir de législation et d'administration ». Les textes furent donc adoptés sans difficulté par le Conseil.
Le Secrétaire général de la Société, ainsi qu’il en avait été chargé, notifia leur qualité aux mandataires et leur communiqua, de même qu’à tous les membres de la Société des Nations» des copies, certifiées, conformes des mandats (les originaux devant rester dans les Archives de la Société, à Genève). De sorte que l'institution des mandats commença à fonctionner régulièrement à partir de cette date, 17 décembre 1920, et par les mandats C.
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Intervention américaine. — Les mandats € adoptés, le Conseil de la Société des Nations se sépara, remettant à sa session suivante l’examen des mandats B et des mandats A.
Cette session s’ouvrit à Paris, le 21 février 1921. Dès sa deuxième séance, à la demande de lord Balfour et sous réserve de l'approbation du Gouvernement français, l'examen des mandats À était ajourné. Lord Balfour avait fondé sa demande sur la raison que le Chef du Colonial Office, M. Churchill, était parti en mission dans les pays sur lesquels devaient porter ces mandats et que le Gouvernement britannique était curieux de connaître les résultats de cette mission avant de se voir officiellement charger des mandats A (1).
Restaient toutefois les mandats B. Ceux-là, rien ne s’opposait à ce que le Conseil les examinât. Au contraire, les Puissances désignées pour les exercer, et qui les exerçaient d’ailleurs par provision, réclamaient instamment le titre régulier dont elles avaient hâte d’être munies.
{1) Procès-verbaux de la XII® session du Conseil de la Société des Nations,
ce Le vicomte Ishii avait été nommé rapporteur. Mais son rapport, au lieu de conclure à l’adoption des textes proposés, : | demandait au Conseil d’apporter à ces textes des modifications . assez importantes. Le Délégué de la France, M. Bourgeois, fit observer que ces modifications soulevaient des questions de principe et de politique qui ne pouvaient être discutées immédiatement. Il eut pu ajouter que les modifications demandées ’ par le Délégué japonais n’étaient pas de la compétence du Con- | seil de la Société des Nations, maïs de celle des principales : Puissances alliées. Devant la réserve du Délégué français, le Ë Conseil décida, purement et simplement, d’ajourner également la discussion et l’examen des projets de mandats B. e
C’est alors qu’un événement inattendu vint renforcer l’obstacle qui s'était élevé contre l’adoption des mandats B et des mandats À, et le renforcer tellement qu’on put craindre un moment que tout, y compris les mandats C, ne dût être remis en question. | |
Cet événement se produisit sous forme d’une note adressée, sous la date du 21 février, au Conseil de la Société par le Secrétaire d'Etat aux Colonies des Etats-Unis d'Amérique, note par es laquelle le Gouvernement des Etats-Unis (1) : de
19 Demandait communication des projets de mandats non encore adoptés, auxquels il souhaitait, d’autre part, qu’on donnât la plus large publicité, à l’effet de faire obstacle aux enten- : tes économiques particulières qui pourraient se produire entre mandataires au détriment des pays sous mandat et aussi des tiers ; | Ke
29 Déclarait qu'il ne se Re pas comme lié par la É décision prise en dehors de lui, le 17 décembre 1920, par le Con- : : seil de la Société à l’égard de certaines colonies allemandes;
39 En alléguant que le Président Wilson avait formellement < spécifié que l’île de Yap ne devait pas être comprise dans l’expression « possessions allemandes situées au nord de l’Equateur », qui se trouve dans le communiqué du 6 mai 1919, mais
(1) Journal Officiel de la Société des Nations, numéro de mars-avril 1921.
que le‘sort de cette île devrait, au contraire, être réservé pour qu’il lui soit donné un statut spécial, en temps opportun, le Gouvernement américain protestait formellement contre l’attribution au Japon d’un mandat sur cette île.
Cette note se référait, au surplus, à un échange de correspondances entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne (1), correspondance, à la vérité, relative seulement aux mandats attribués à la Grande-Bretagne sur la Mésopotamie et la Palestine, mais de laquelle il résulte que l’intervention des Etats-Unis était - dictée principalement par le souci de leurs intérêts économiques et spécialement par la crainte de se voir écartés des champs de Ja Mésopotamie présumés riches en pétroles.
Son auteur avait d’ailleurs pris soin de lui donner un fondement plus juridique que l’expression de ce souci. En substance, il rappelait que les colonies allemandes ayant été cédées aux « principales Puissances alliées et associées » parmi lesquelles il avait toujours été entendu qu'’étaient compris les Etats-Unis, ces colonies ne pouvaient faire l’objet d’aucune destination définitive sans l’agrément formel des Etats-Unis.
Il est certain que cet argument n’était pas dépourvu de solidité. Il ne laissa pas, en tout cas, d’embarrasser le Conseil qui décida aussitôt d’ajourner la discussion de tous les mandats non . encore adoptés et qui répondit à la note américaine (2).
En spécifiant qu’il ne voulait pas prendre position à l’égard du problème juridique soulevé par l’intervention américaine, problème qui relevait uniquement des principales puissances alliées, le Conseil de la Société des Nations invitait les Etats- Unis à envoyer sièger un plénipotentiaire auprès de lui quand il serait occupé à discuter les mandats non encore adoptés. Suivant lui, cette méthode était la meilleure et la plus propre à donner à la question la solution rapide qu’elle réclamait.
Pour ce qui était des mandats C, il se déclarait lié par sa décision prise le 17 décembre 1920. Si les Etats-Unis s’estimaient fondés à réclamer un nouvel examen de ces mandats, ce nouvel
(1) Voir Miscellaneous, n° 10, 1921, London.
(2) Journal Officiel de la Société des Nations, mars-avril 1921.
examen ne pouvait donc être son fait, à lui, Conseil, mais bien celui des principales Puissances alliées et associées, quitte à celles-ci à ne lui faire homologuer ensuite les résultats si elles le jugeaient utile.
Ce point de vue du Conseil était parfaitement conforme au rôle qui lui était imparti dans l’attribution des mandats. Il était conforme aussi à la nature du problème juridique posé par l'intervention américaine et qui était un problème interallié, ne concernant que tout à fait indirectement la Société des Nations.
Le Conseil se sépara, ayant épuisé son ordre du jour. Il n’avait pas encore reçu la réponse du Gouvernement américain. quand il se réunit pour tenir sa session suivante.
En présence de l’opinion publique des pays mandataires qui s’inquiétait, qui s'irritait même du silence que gardaient les Etats-Unis après avoir mis la question en suspens (1) et qui craignait d’en voir indéfiniment retarder la solution, le Conseil décida d’écrire aux Gouvernements des Puissances mandataires à l’effet de les engager à trouver, avec les Etats-Unis, un terrain d’entente qui lui permit de s’acquitter de sa mission (2). Une copie de cette lettre fut adressée au Gouvernement des Etats- Unis.
I] serait trop long et fastidieux de suivre un à un les échanges de lettres qui eurent encore lieu. Il suffira de noter que, le 9 août 1921, les Etats-Unis adressèrent aux Puissances mandataires un mémorandum par lequel ils suggéraient les modifications qu’ils souhaitaient de voir introduire dans les mandats, et aussi réclamaient que leur fût conféré, dans les territoires objet d’un mandat, le même traitement économique qu'aux Etats membres de la Société des Nations.
Les vues américaines furent prises en considération par les Gouvernements alliés qui y étaient tout disposés. D’une part, les textes des mandats furent amendés et d’autre part on convint en principe que les Etats-Unis recevraient, après adoption
(1) Voir discours de M. Lucien Hubert, au Sénat, le 7 avril 1921.
(2) Lettre Gastao da Cuhna, du 15 juin. Journal Officiel de la Société des Nations, juillet-août 1921.
de ces mandats, les avantages économiques qu’ils réclamaient par les moyens qui paraîtraient les meilleurs.
Aussi bien, convient-il de reprendre séparément chaque catégorie de mandats, afin de faire ressortir plus clairement les con- | séquences et les résultats, très importants, de l'intervention américaine.
Effets de l'intervention américaine en ce qui concerne les mandats C. — Au sujet des mandats de cette catégorie, il se dégage l'impression de leur note du 21 février 1921, comme de leur correspondance ultérieure, que les Etats-Unis étaient disposés à souscrire, moyennant des compensations modiques, à ce qui avait été fait, excepté, toutefois, en ce qui concernait Yap.
A l’égard de Yap, leur protestation était formelle, irréductible. Ils rappelaient, avons-nous dit, que le Président Wilson avait marqué, à la Conférence de la Paix, sa volonté de faire donner un statut international à cette île. Les procès-verbaux de la Conférence n’ayant pas été publiés, on ignore comment et dans quels termes le Président exprima cette volonté. Mais qu’il l'ait exprimée, cela n’est pas douteux si l’on considère qu’un des principes, auxquels il se montra très attaché, était celui de la liberté des communications (1) et, d’autre part, que Yap tient la clé des communications télégraphiques de tout le nord du Pacifique, dont les Américains ne peuvent se désintéresser, même s’ils se désintéressaient finalement de la liberté générale des communications.
Seulement, ainsi que le Conseil l’avait judicieusement estimé lui-même, c'était une question qui était hors de sa compétence et dont le règlement ne pouvait être recherché qu'entre Washington et Tokio.
Ce point de vue était celui des Etats-Unis, qui ne voulaient pas discuter avec une Société des Nations dont ils n’étaient pas membres, mais seulement avec un autre Gouvernement. De
(1) Voir le deuxième des 14 points du Président Wilson.
son côté, le Japon, dont on ne saurait assez louer l'esprit de conciliation, fit savoir qu’il était au plus haut degré désireux de parvenir à une entente avec les Etats-Unis.
Cette bonne volonté réciproque permit l’ouverture, entre les. deux Gouvernements, de négociations auxquelles Paris et Lon- dres prétèrent leurs bons offices et qui aboutirent à un accord nippon- américain,
Cet accord, conclu en principe dès décembre 1921 (1), fut” consacré, par un instrument signé à Washington le 11 février ne 1922 (2), durant la Conférence mémorable qui s’y trouvait. réunie et qui est connue sous différents noms (3). ra
Par cet accord, les Etats-Unis souscrivaient à l'attribution | : au Japon faite tant par le Conseil Suprême que par le Conseil de la Société des Nations, d’un mandat sur les anciennes colonies | allemandes situées dans l’océan Pacifique, au nord de l’'Equateur. Ils reconnaissaient, conséquemment, à l’Empire du Soleil Levant, le droit d’administrer ces colonies à sa guise, à condition que ne s’y fit ni le trafic des esclaves, ni celui des armes, ni
. celui des boissons alcooliques et que les indigènes n’y fussent pas astreints à un service militaire : c'était la répétition des termes 5 du mandat. ; : | :
En échange, le Japon s’engageait à traiter, sur ces tcotois : les Américains comme ses propres nationaux. Il y maintenait. les droits acquis antérieurement par des ressortissants américains. Il donnait aux missionnaires américains toute liberté d’aller et Venir, catéchiser, enseigner et ouvrir des établissements charitables, avec le droit de posséder les immeubles nécessaires à l’exercice de leur mission,
A Yap, l'Amérique obtenait de plus le droit de libre 2 accès pour toutes les questions de câbles, ainsi que pour toutes les questions de T. S. F., en s’engageant toutefois à ne pas y installer de station tant que celles, équipées par le Japon, donneraient
(1) Voir note Reuter, dans le Times du 14 décembre 1921. (2) Voir texte à l’annexe. -
(3) Conférence de Washington. Conférence pour la limitation des armements. Conférence du Pacifique. :
satisfaction. De son côté, le Japon s’engageait à ne pas établir de censure sur les câbles télégraphiques.
Il était encore convenu, entre les deux puissances contractantes, que toute modification aux termes du mandat serait préalablement soumise à l’agrément du Gouvernement américain.
L’accord du 11 février 1922 a donc validé définitivement l’un des mandats C, mais un seul. Quant aux autres, ils sont restés sans changement, sous le régime approuvé le 17 décembre 1920 et défini par les textes donnés à l’annexe.
Est-ce à dire que les Etats-Unis s’en désintéressent désormais ? Nullement.. Dans la note du 11 février 1921, si le Gouvernement des Etats-Unis s’étend longuement sur le statut de Yap, il ne manque pas d’ajouter que « les Etats-Unis, en tant que faisant partie des principales Puissances alliées et associées, sont intéressés au même titre que les autres Puissances alliées et associées au sort des autres colonies allemandes et ont incontestablement voix au chapitre quand il s’agit d’en disposer, ce qui ne saurait être entrepris ni réalisé sans leur assentiment »(1).
D'autre part, dans la déclaration jointe au Traité dit du Pacifique, traité signé le 13 décembre 1921, à Washington, par la France, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne et le Japon, il est expressément stipulé que les Etats-Unis se réservent de faire valoir leurs droits à l’égard des mandats C britanniques (2) et que les droits des mandataires ne sauraient être considérés comme définitifs tant que les Etats-Unis ne les auront pas approuvés.
Malgré ces réserves, le Gouvernement des Etats-Unis n’a pas encore donné suite à son intention enregistrée de conclure des accords avec chacun des titulaires de mandats C.
(1) Journal Officiel de la Société des Nations, de mars-avril 1921.
(2) Par le Traité lui-même, les quatre Puissances contractantes, en vue de se garantir la jouissance paisible de leurs possessions ou Dominions du Pacifique, s’engagent, pour une durée de dix ans, à soumettre à une Conférence des quatre Puissances, tout différend survenu entre quelques-unes d’entre elles. Par la déclaration annexe, ils étendent l’effet de ce traité aux territoires placés sous mandats. Voir, à l’annexe du présent ouvrage, traité et déclaration.
Il ne faudrait toutefois pas se hâter d’inférer de son silence qu’il a renoncé à son intention. Il y a dans la Fédération des Etats-Unis une fraction d’opinion publique qui s’estime lésée par l’existence de mandats dans le Pacifique, et qui peut très bien, un jour ou l’autre, amener son Gouvernement à aborder l’Empire britannique à ce sujet.
Ainsi, dans un article publié en 1923 par la nouvelle revue américaine Foreign Affairs (1), un spécialiste des questions du Pacifique, le professeur George L. Blakeslee, de New-York, après avoir examiné chacun des mandats C, arrive à cette conclusion que, seul, le Japon détient un mandat définitif dans le Pacifique. « Quant aux autres mandataires, dit-il, s'ils veulent s’assurer la validité de leurs titres, ils devront d’abord obtenir l’assentiment des Etats-Unis. »
Effet de l'intervention américaine en ce qui concerne les mandats B. — En ce qui concerne les projets des mandats de cette catégorie, le Conseil de la Société des Nations avait invité les Etats-Unis à accréditer un représentant auprès de lui le jour où il reprendrait la discussion de ces projets.
Mais, comme nous l’avons fait remarquer plus haut, pas plus sur ce point que sur les autres, le Gouvernement des Etats- Unis n’avait répondu que quatre mois plus tard, quand le Conseil se réunit de nouveau en session.
Leur silence, à cette époque, peut s’expliquer par le fait que les Etats-Unis méditaient de négocier un traité séparé de paix avec l’Allemagne, afin de sortir de la situation ambiguëé, au point de vue juridique, où les avait placés le rejet du Traité de Versailles, et qu’ils pensaient peut-être à s’en prévaloir en temps opportun auprès de leurs anciens « Associés ».
Cette explication ne saurait être écartée a priori, car les Etats- Unis prirent la précaution d’introduire, dans ce traité, en trois
(1) Foreign Aflairs. New-York, volume 1°, citée par la Revue Maritime de: juillet 1923.
articles, signé le 25 août 1921, à Berlin, des dispositions suivant lesquelles le bénéfice des clauses coloniales du Traité de Versailles leur était étendu : de cette façon, ils comptaient sans doute rentrer dans le Traité de Versailles après en être sortis (1).
À ce propos, il serait extrêmement intéressant de rechercher comment, par quel artifice juridique, les Etats-Unis ont entendu justifier ce fait sans précédent de se prévaloir des dispositions d’un traité qui, de par leur volonté, était à leur égard res acta inter alios, sans le consentement exprès des signataires de ce traité.
De même, du point de vue allemand, comment les Allemands se reconnaissaient-ils, en somme, le droit d’affirmer solennellement que l’expression « principales Puissance alliées et associées », employée dans l’article 119 du Traité de Versailles, comprenait les Etats-Unis, et, l’ayant affirmé, comment ils pouvaient retirer aux Alliés seuls la part idéale indivise des colonies allemandes revenant aux Etats-Unis d’après cet article, pour la reconférer nommément à ceux-ci ?
Cette étude serait certes intéressante. Mais tel n’est pas le but de ce travail qui se borne à traiter des mandats internationaux.
Pour en revenir aux mandats, donc, le Conseil de la Société se jugeait dans l’impossibilité de les ratifier tant que l’accord ne se serait pas fait entre les Etats-Unis et les principales Puissances alliées et les Etats-Unis, de leur côté, ne faisaient toujours pas connaître leur point de vue...
Ils sortirent enfin de leur silence, le 9 août 1921. Aux notes des Gouvernements alliés qui leur avaient communiqué les projets de mandats tels qu’ils avaient été remis au Conseil en décembre 1920, ils répondirent par un memorandum dans lequel ils indiquaient les modifications qu’ils désiraient d’y voir introduire. Aussitôt, les Puissances désignées pour exercer les. mandats se concertèrent et, après des échanges de vues, qui
(1) C’est, d’ailleurs, {ous les avantages du Traité de Versailles que les Améri-cains ont voulu se faire reconnaître par leur traité avec l’Allemagne. Ils n’ont laissé aux Alliés que les obligations, Lire dans le Temps du 27 août 1921 le texte: du Traité germano-américain.
de Les MANDATS D
durèrent encore une e année, purent État de nouveaux ux proÿ de mandats agréés par les Etats-Unis.
On peut se rendre compte des amendements introduite à la faveur de ces circonstances, en confrontant les projets de 1920 avec ceux qui ont été adoptés en 1922. Les premiers ont été publiés en différents endroits (1). Les seconds ne sont autres. que les mandats définitifs qui se trouvent à l’annexe du présent # ouvrage. i Ces modifications, dont quelques-unes proviennent, il convient de le noter, de l'initiative des futurs MERS eux mêmes, consistent principalement :
10 Dans un addendum à l’article 1€7, suivant lequel Lt rec fications de frontières commandées par la nature des lieux où intérêt des habitants pourront être effectuées par entente entre mandataires voisins ;
30 Dans un addendum à l’article 6, à l'effet d'interdhe au mandataire la possibilité de conférer des concessions ayant un caractère de monopole au détriment des habitants du territoire ou des membres de la Société des Nations autres que les mandataires ;
30 Dans un addendum à l’article relatif aux missions. Otbe le droit de pénétrer, circuler et résider dans le but d'exercer leur ministère, les missionnaires reçoivent le droit de posséder d es | immeubles dans un but religieux, charitable et scolaire; e . 49 Dans l’addition d’une clause suivant laquelle les modificaee tions aux termes de ces mandats qui seront demandées par le mandataire lui-même pourront être approuvées par la majorité au lieu de devoir l’être par l’unanimité du Conseil de la Société des Nations ; os “+
5° Quelques modifications portant uniquement sur les Ho et par conséquent sans aucune influence sur le sens et la Po des textes.
Ces nouveaux projets furent remis au Conseil au ‘début de
(1) En France, par l’ Afrique française, numéro de juillet et ee d’août 1921. En Grande-Bretagne ; Miscellaneous, n° 16, hr Sn
juillet 1922. Il les examina dans sa séance du 18 juillet (1). Il subsistait une légère divergence portant uniquement sur les mots, entre le texte arrêté par les Puissances mandataires et celui que souhaitaient les Etats-Unis, au sujet des droits des missionnaires. Le délégué britannique, lord Balfour, proposa de remplacer l’article litigieux par l’article correspondant de l'accord nippon-américain dont nous parlons plus haut, sous réserve, bien entendu, des ajustements indispensables. « Les Etats-Unis, qui avaient accepté ce texte, ne pourraient pas ne pas l’accepter encore », disait lord Balfour.
Les Délégués de la France et de la Belgique, MM. Viviani et Hymans, ayant adhéré, au nom de leurs Gouvernements respectifs, à la suggestion de lord Balfour, tous les obstacles étaient aplanis ; les mandats B furent approuvés à l’unanimité, le 18 juillet 1922.
Mais les Etats-Unis n’avaient pas seulement en vue d’obtenir des modifications aux textes des mandats. Ils pensaient aussi (leur lettre du 21 février 1921 est formelle) à recouvrer le droit à légalité économique qu'ils avaient perdu en rejetant le Traité de Versailles et en se refusant à accepter d’entrer dans la Société des Nations. Or, ils viennent de recouvrer ce droit dans les colonies placées sous mandat français (Togo et Cameroun) et dans les parties de l’Est africain placées sous mandat belge. Le moyen employé a été la conclusion d’accords avec les mandataires. Ces accords sont ceux qui ont été conclus avec la France, le 13 février 1928, et ratifiés par le Sénat américain, le 3 mars 1924; et celui qui conclu, le 16 avril 1923. avec la Belgique, à été ratifié également, le 3 mars 1924, par le Sénat américain. On trouvera à l’annexe les textes de ces accords, qui, nous le répétons, concèdent, aux Etats-Unis et à leurs ressortis- - sants, sensiblement les mêmes droits que les Etats, membres de la Société des Nations et leurs ressortissants, tirent directement des termes des mandats.
(1) Voir procès-verbaux de la séance. Journal Officiel de la Société des Nations d'août 1922.
Effets de l’intervention américaine en ce qui concerne les mandats A. — La réserve formulée par les Etats-Unis à l’égard des mandats À n’avait, à notre avis, qu’un fondement discutable.
À aucun moment du conflit, les Etats-Unis n’avaient été en. guerre avec l’Empire ottoman. D’autre part, si l’on considère le bloc des Alliés comme un ensemble dont aucune des Puissances en faisant partie ne peut rien faire sans le consentement de toutes les autres, de même qu'aucune de ces Puissances ne saurait, en aucun cas, en être exclue, contre son gré, par une décision de toutes les autres, il faut néanmoins distinguer de ce bloc les Etats-Unis.
Les Etats-Unis étaient entrés en guerre au nom d’un principe (1). Ils avaient préalablement spécifié qu’ils ne voulaient pas être alliés, mais conserver, au contraire, leur pleine et entière liberté d’action. Ils donneraïent bénévolement aide et assistance aux Alliés qui soutenaient une cause juste, uniquement dans le but de faire triompher cette cause et épargner ainsi au monde la régression qu’eût signifiée pour lui sa défaite.
S'ils avaient pris part ensuite aux négociations de paix, ce n’avait pas été pour en tirer profit, ni même dédommagement, cela avait été uniquement pour consolider l’assiette des différents principes qui, dans leur pensée, devaient éviter le retour d’une guerre. |
11 convient de noter d’ailleurs que leur droit de collaborer à l'établissement de la paix avec l'Allemagne ne peut faire question, puisqu'ils avaient fait acte de guerre contre elle. Mais étant donné, d’une part, qu’ils avaient voulu rester en dehors du bloc … des Alliés et, d’autre part, qu’ils n’avaient pas été en guerre avec l’Empire ottoman, au surplus qu’ils s'étaient retirés du concert des Alliés en ne ratifiant pas le Traité de Versailles, 1l
est permis de se demander à quel titre ils entendaïent parti-
(1) Voir discours du Président Wilson. Op. cit.
HISTORIQUE SOMMAIRE s'ét À
ciper à des négociations qui étaient la conséquence d’une victoire à laquelle ils n’avaient pas directement participé.
Ce point de vue a été formulé aux Etats-Unis même, par plusieurs journaux importants. Le New-York Times du 12 septembre 1921, par exemple, dans un long article, estime que si les Etats-Unis sont fondés à invoquer des droits au sujet des anciennes colonies allemandes, c’est aller un peu loin pour eux que d’en revendiquer sur des territoires autrefois ottomans, puisqu'ils n’ont jamais été en guerre avec la Turquie.
Nous n’ignorons pas que les ‘principes que les Etats-Unis avaient eu l’intention de faire triompher ont un caractère d’universalité qui les rend applicables, aussi bien qu’à l'Allemagne, à la Turquie et aux territoires détachés d’elle. Mais les Américains n'avaient pas signé le Traité de Sèvres. Au surplus, fin 1921, on considérait déJà ce traité comme caduc et il était certain que le changement opéré dans la politique des Etats-Unis ne les ramèénerait pas à celui qui le remplacerait. Dans ces conditions, on ne voit plus du tout sur quoi les Etats-Unis fondaient leur droit d’intervenir dans la question des mandats À, On le voit d’autant moins qu’ils n’avaient pas même à invoquer, comme le Japon dans le cas des mandats C britanniques, la lésion d’un intérêt matériel préexistant, attendu qu’ils n’avaient aucun traité de commerce avec l’Empire ottoman avant la guerre, dont les dispositions pouvaient être atteintes par l’établissement des mandats.
Ces discussions n’ont plus d’ailleurs qu’un intérêt rétrospectif et de doctrine, sur lequel nous ne pouvons que passer. Car les Alliés, pénétrés des principes sur lesquels repose le système des mandats et la Société des Nations elle-même — principes qui tendent à resserrer de plus en plus étroitement les liens internationaux et à reconnaître à chaque entité nationale les mêmes droits qu’à sa voisine — ; animés d’autre part de sentiments de gratitude à l’égard des Etats-Unis et du sincère désir de coopérer avec eux, avaient accédé à leur demande, et en même temps que les projets de mandats B leur avaient communiqué ceux des mandats A.
