CHAPITRE Ier

Ce qu'ils ne sont pas. — Une institution si nouvelle, introduite inopinément dans la politique et le droit, devait conduire nombre d’auteurs à en chercher la théorie. Il en est beaucoup, en effet, qui s’y sont essayés, avec un bonheur variable, car on est forcé de reconnaître que malgré beaucoup d'efforts, de talent et d’ingéniosité dépensés, la théorie qui s’imposera à l'esprit comme complète et définitive ne semble pas encore élaborée. |

La faute d’ailleurs n’en saurait être imputée qu’à la matière elle-même qu'il s’agissait de définir et d’expliquer:Cette matière résulte de la combinaison d’éléments dont chacun est déjà complexe en soi ; de plus, son aspect, ou, si l’on aime mieux, l’idée que l’on s’en fait, a évolué et elle est toujours sujette à discussions sur plusieurs points essentiels.

Il en résulte, outre la difficulté intrinsèque d’élaborer une formule qui comprenne tous les éléments des mandats, en notant leurs qualités particulières, une impossibilité autant dire radicale de faire agréer cette formule par tout le monde,

sant avec a l'idée morale de protection et d’éduca . tion incluse dans la notion du mandat, se sont hâtés de faire d ces mandats une sorte de tutelle internationale semblable à la Fe tutelle civile qui existe, dans toutes les législations du HORGES A | en faveur des personnes mineures ou incapables. :

Il est à peine besoin de montrer combien une telle explication est superfcielle et insuffisante. Elle se ramène à une compa- : raison, par l'extérieur, pourrait-on dire, comparaison qui ne peut être tenue pour une explication. Si on lui concède, en effet, qu’elle fournit un commencement d’indication, concernant un des buts des mandats, on doit lui faire grief aussi de laisser en dehors d’elle le second but de ces mandats, but qui # bien son importance en matière internationale, attendu qu’il vise au maintien de l'égalité économique de tous les Etats membres de la Société des Nations dans les territoires placés : sous la protection d’un mandat. Enfin, elle ne dit pas un motde l'institution elle-même, considérée objectivement comme un ensemble d'organismes créés dans l’intention de PEN CAR des buts déterminés.

Il ne nous paraît donc pas possible de conserver cette explication pour autre chose que pour ce qu’elle est, c’est-à-dire une. comparaison, une comparaison dont nous nous servirons d’ailleurs ultérieurement pour éclairer certains points de notre développement.

(1) Voir thèses de Cioricéanu: Les onu Internationaux, Paris, 1921, et 2 de Thssan el Chérif : La condition internationale de la Syrie, Paris, 1923. | au

L’explication des mandats par une tutelle recueille également les référence de M. Pic, Professeur à la Faculté de Droit de Lyon. Dans un article de la Revue Générale de Droit International Public (n° 5, septembre-octobre 1928), article qui contient d’ailleurs de nombreuses et graves erreurs de fait et d’interprétation, M. Pic laisse entendre que la souveraineté appartiendrait à la Société des Nations, qui délégue l’exercice de cette souveraineté à un Etat mandataire, — lequel ne serait autre chose qu’un tuteur.

Rappelons que ce n’est pas la Société des Nations qui a reçu les colonies allemandes ni les territoires non turcs de l’Empire Ottoman, partant qu elle n’a pu déléguer l’exercice de droits qu’elle n’a jamais eus. Rappelons aussi que ce n'est pas elle qui a conféré les mandats et que son droit, à l'égard des mandataires, se borne à s’assurer que la fonction mandataire ne vise pas à une annexion des territoires sur lesquels elle porte et, d’une façon générale, ne va pas à l'encontre des principes généraux proclamés par l’article 22 du Pacte.

Il nous paraît encore plus difficile de retenir cette autre explication suivant laquelle les mandats internationaux seraient une variété de contrat caractérisé par les mêmes modalités que le mandat du Droit civil.

Le mandat du Droit civil, tel qu’il est défini par notre Code, et qu’il se trouve à quelques détails près dans toutes les législations du monde, est « l’acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom ),.

On à remarqué que cette définition ne s’applique qu’au rapport, considéré in abstracto. Elle ne rend compte que de l’élément formel du mandat et, négligeant ce pourquoi le mandat a été conféré, la matière même qui fait l’objet du mandat, elle laisse en dehors d’elles l’acte où la série d’actes que le mandataire exécutera pour le mandant et en son nom.

Une telle définition appropriée aux mandats internationaux serait donc forcément incomplète. Peut-être rendrait-elle compte du rapport, du lieu existant entre mandataire et mandant — et encore ! (1). Mais elle ne comprendrait aucun des éléments substantiels de ce que l’on entend par mandat international, rien de cette substance si riche, si neuve, si foncièrement originale. Somme toute, elle aurait approximativement rendu compte de l’accessoire pour laisser de côté l’essentiel.

On pourrait dresser encore d’autres comparaisons entre les mandats et des institutions préexistantes. Aïnsi on pourrait les rapprocher du Protectorat politique. Mais il n’y aurait là que des exercices d’esprit, incapables de conduire à quelque chose de solide, pas même susceptibles de fournir le commencement d’une explication. Mieux -vaut, à notre avis, prendre l'institution telle qu’elle est, considérée en soi et non dans ses rapports 1llusoires avec d’autres institutions, la décomposer en

(1) Noter qu’en l’espèce, ce n’est pas le mandant, à savoir la Société des: Nations, qui a conféré les mandats, ni statué sur leur étendue. Noter encore qu’elle n’est pas libre de les révoquer, comme peut le faire à tous moments un mandant ordinaire. Au surplus, à l’inverse de ce qui se voit dans les mandats du droit privé, le mandant n’est pas lié, ni sa responsabilité engagée par les

actes du mandataire. Dans le fond, la Société des Nations n’est mandante que nominalement!

ses éléments premiers, examiner chacun de ces éléments, puis. . la facon dont ils se combinent et jouent les uns par rapport aux autres.

D'une étude ainsi conduite, nous tirerons d’abord la constatation que le nom de mandat, attaché à l'institution ne lui communique pas le sens ordinaire et commun attaché à ce mot par l’usage, maïs que, au contraire, c’est le mot qui s’enrichit du sens nouveau à lui donné par l'institution qu’il sert à désigner. Puis nous verrons que l'institution elle-même, spécifiquement originale, n’est autre chose qu’un moyen d’action politique, mis aux mains d’une Puissance, sur un territoire distinct de son territoire national, et dans des buts déterminés.

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Ce que sont les mandats. — Des moyens d’action politique de cette nature, sans doute en connaissions-nous déjà un certain nombre : la colonisation, le Protectorat politique, la vassalité, le condominium, les concessions territoriales, les territoires donnés à bail, etc., voilà autant de vocables qui servent à désigner des moyens d’action politique. Mais, malgré des modalités qui les distinguent les uns des autres, ces moyens ont ceci de commun qu’ils ne mettent en présence que deux personnalités, tandis que dans le moyen d’action résultant d’un mandat, nous en voyons trois, quatre et même davantage.

Nous voyons, en effet, participer au fonctionnement d’un mandat, ou y être directement intéressés, la Société des Nations, la Puissance mandataire, le territoire sous mandat, les Etats membres de la Société des Nations et par conséquent les Etats non membres de la Société des Nations. Nous voyons une série très composite de rapports bilatéraux entre ces personnes ou ces entités, rapports qui souvent s’entrecroisent entre eux. Nous voyons aussi qu’il en résulte, pour le territoire ou la colonie qui en est la cause, un statut particulier. C’est à l’étude de ce statut, puis de ces rapports que nous allons nous attacher, dans l’espoir de donner une idée moins confuse qu’on ne l’appréhende d’abord, de ce que sont les mandats internationaux.