STATUT DES TERRITOIRES PLACÉS SOUS MANDAT

Le statut des territoires qui ont été placés sous la sauvegarde d’un mandat résulte à la fois des termes mêmes de ce mandat, des termes de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations et de plusieurs autres textes.

Il semble donc, a priori, que ce statut doive différer suivant la catégorie dans laquelle rentre le mandat sous lequel se trouve le territoire et aussi suivant le paragraphe correspondant de l’article 22. Ce qui en rend, en tout cas, la détermination difficile, c’est, comme nous le verrons plus loin, qu’on relève, on croit relever, des contradictions dans les termes de certains de ces textes.

De cette double constatation, il suit qu’il est nécessaire d’examiner séparément chaque type de mandats, afin de dégager le plus minutieusement possible le statut du territoire auquel il s'applique et en outre qu’il convient de faire une analyse sévère des textes, en les confrontant d’abord, puis en les comparant avec la pratique et avec les faits.

Statut des territoires placés sous un mandat A. — Ces territoires, avant la guerre, faisaient partie intégrante de l’Empire ottoman, dont ils formaient des provinces, administrées au nom du Sultan par des Valis ou Gouverneurs, donc soumises à la Souveraineté ottomane. Ces territoires n’avaient pas de personnalité juridique. Leurs habitants étaient sujets ottomans.

Enfin ils furent encore reconnus exister en tant qu'Etats provisoirement indépendants, par le Conseil de la Société des Nations le jour où elle adopta les mandats A. à . Aïnsi, de par trois actes internationaux, les territoires en à question se sont vus soustraire à la souveraineté ottomane, Là condition mise à leur reconnaissance en tant qu’Etats ne change rien à ce fait, du moment qu’elle a été réalisée, chacun de c nouveaux Etats ayant été pourvu d’un mandataire dès 1 25 avril 1920. Il suit de là que, en fait, dès le jour de la signa ture du Traité de Sèvres (10 août 1920), ces territoires étaient. bien érigés en Etats, c’est-à-dire en personnes morales inte: . nationales, sujettes du droit international, donc capables de ‘droits et passibles d’obligations (1). : | |

En droit, ces nouveaux Etats ne seront investis de la personnalité que du jour de la mise en vigueur du Traité de Lausanne, mise en vigueur qui interviendra automatiquement dès que ce : traité aura été ratifié par trois des grandes Puissances signataires. Jusque-là, juridiquement, ils seront censés faire toujours

(1) Le Traité de Sèvres n’a pas été ratifié, donc est devenu caduc. Ile a été remplacé par le Traité de Lausanne, signé le 24 juillet Es À et non encore ratifié lui-même. AS

partie de l’Empire ottoman, quoique, en fait, cet Empire ait cessé d'exister.

Cela paraît choquant, mais cela est conforme aux usages qui, longtemps pratiqués, deviennent le droit positif, Mais, et quoique cette discussion n'ait qu’un intérêt théorique, il est possible de se demander si un autre procédé de dévolution de la souveraineté n’eût pu ou dû prévaloir. Il s’agit, bien entendu, d’un procédé juridique, consacré par le droit international, au même titre que le procédé de dévolution par un traité : nous voulons parler du droit de sécession qui a toujours été reconnu à tout groupe d’hommes ayant la volonté de se constituer en Etat, et disposant pour cela d’un territoire déterminé.

En ce cas, la fraction d’habitants qui s’est séparée de l'Etat sous la souveraineté duquel elle avait vécu jusqu’alors, en manifestant clairement ses volontés d’être autonome, existe, en tant qu'Etat, dès qu’elle a été reconnue par les autres Etats, C’est ce qui eut lieu quand les colonies espagnoles se soulevèrent contre la Métropole de 1808 à 1825. Les Etats-Unis les reconnurent en tant qu'Etats indépendants en 1828 et l’Angleterre en 1825. Ces reconnaissances en amenèrent d’autres. Tout en continuant à protester pour la forme contre ces reconnaissances et à invoquer sa souveraineté sur ces colonies, le roi d’Espagne, Ferdinand VII, renonça à partir de cette dernière date, à s’efforcer de les reconquérir, sans pour cela les reconnaître luimême.

C’est exactement ce qui s’est passé au sujet des territoires non turcs de l’Empire ottoman.

Ces territoires sont peuplés par des communautés humaines qui, depuis des siècles, aspiraïent à être délivrées du joug turc, L’effondrement des Puissances centrales, en 1918, leur en fournit l’occasion.

Dès octobre 1918, les notables de ces communautés affluaient en Europe et faisaient connaître leur volonté d’être délivrés de la Turquie. Ils apportaient des pétitions couvertes de milliers de signatures. Toutes ces communautés eurent des représentants accrédités auprès de la Conférence. (Il ÿ a de nombreuses

y dd

plètement indépendantes de l’Empire ottoman. Les Alliés ont

brochures où les vues de ces délégations sont exposées.) Cet. ensemble de faits et de circonstances établit d’une façon irréfutable que les habitants des territoires, aujourd’hui érigés en Etats sous la protection d’un mandat A, avaient la volonté : de se séparer de l’Empire ottoman.

Maintenant, qu’ils y soient parvenus seuls, ou avec l’aide des. 1 Alliés, cela n’importe d’aucune façon, ni même qu'ils n’aient | pas été, aussitôt après Ja carence ottomane, pourvus d’un Gouvernement local régulier, puisque, en attendant la constitution a de ce Gouvernement, les Alliés leur en prêtèrent pour ainsi dire à un. Ne pros en considération que les faits matériels, nous voyons, à ce moment, des communautés d'hommes séparées de leur souverain, et ce, conformément à leur volonté. Dès cet … instant, ces communautés existèrent donc en dehors de l’Empire ottoman et 1l semble difficile de soutenir le contraire. 5 : Ultérieurement, ces communautés politiques furent recon- : nues en tant qu'Etats par presque tous les autres Etats. Il le | furent notamment par tous les Etats — Etat ottoman compris — signataires du Traité de Sèvres. Ils Le furent même par la Société des Nations (Séance du Conseil du 27 juillet 1922).

11 semble donc que l’on auraït pu considérer, à la faveur des : précédents existants, les pays sous mandat comme définitivement érigés en Etats dès la date de la signature du Traité de Sèvres, qui comporta reconnaissance à leur égard, partant comme soustraits, depuis cette date, à la souveraineté otto-. mane. Ce qui confirme dans cette opinion, c’est que les Etats en question ont été organisés, conformément aux indications | fournies par le Traité de Sèvres et que la Société des Nations, si attachée à la légalité des mesures qu’elle est conduite à prendre, n’a pas hésité à adopter les mandats prévus par ce traité et à les mettre en vigueur. :

On pourrait partir d’un autre principe, mais le raisonnément serait conduit à la même conclusion. Les Alliés ont reconnu, de mêmé que la Société des Nations, l’existence d'Etats séparés de la Turquie. Il y a eu création de communautés politiques com-.

donné à ces communautés leur appui par le moyen des mandats. Les Turcs, à leur tour, ont reconnu implicitement cette situation nouvelle par le Traité de Lausanne. Mais comme le Traité de Lausanne a une compétence territoriale qui laisse en dehors d’elle les nouveaux Etats sous mandat, et comme c’est sur le Traité de Sèvres que l’on a bâti, en somme, la reconnaissance de ces nouveaux Etats, qu’on s’est appuyé pour les organiser, c’est bien à ce traité qu’il faut remonter pour marquer la naissance de ces Etats à la vie internationale.

La seule objection susceptible d’être adressée à cette théorie serait relative à l'Arménie. L’Arménie a été également reconnue par le Traité de Sèvres. Si les reconnaissances données par ce traité valent, à l’égard des autres Etats, pourquoi ne vaudraient-elles pas à l’égard de l’Arménie ?

Si apitoyé que l’on se sente sur le sort de l’Arménie, on ne peut cependant comparer ce pays à ceux qui ont été placés sous mandat. Ces derniers ont, dès l’effondrement turc, bénéficié de la protection matérielle des Alliés à la faveur de laquelle ils n’ont cessé de réparer leurs ruines, de se relever et ont été dotés des organes nécessaires à leur existence en tant qu’Etats. Plus tard, sous la tutelle des mandats, non encore adoptés, mais appliqués par provision, ils n’ont cessé de montrer une vitalité croissante qui, à mesure que le temps s’écoulait, les écartait davantage du risque de retomber sous le joug des Turcs et les a empêchés d’y retomber en effet.

L’Arménie, au contraire, n’a pas eu cette bonne fortune. Le mandat qui l’eût peut-être sauvée ne fut pas accepté par le Sénat américain, à qui il avait été offert, à la demande même du Président Wilson. D'autre part, la nation arménienne divisée en deux fractions, dont l’une s’orienta résolument vers la république des Soviets, tandis que l’autre aspiraït à l’autonomie sous. la protection d’un mandat, n’a su ou n’a pu réaliser cette unité ni ce minimum d'organisation qui l’eût peut-être affranchie si les négociateurs de Lausanne les avaient trouvés tant soit peu apparents devant eux.

Les choses n’ont donc pas été égales des deux côtés. D’ail-

leurs, que l’on veuille bien remarquer que la reconnaissance

d’un Etat n’oblige pas et ne peut obliger celui de qui éman cette reconnaissance à maintenir l’État reconnu au rang où i i a été placé par sa reconnaissance.

Revenant aux pays placés sous un mandat À, nous avons dit que ce procédé de dévolution de la souveraineté qui a son fondement dans le droit d’un peuple de se séparer de son souverain n’est pas celui qui a prévalu. On lui a préféré, on ne sait trop. pourquoi, le procédé classique de dévolution par un traité. De sorte que les trois territoires en question ne seront juridique. ment des « Etats provisoirement indépendants » qu’à partir 2 Ja mise en vigueur du Traité de Lausanne (1). ou

Hâtons-nous d’ajouter que cet ajournement est sans grand intérêt pratique. En fait, ces territoires se comportent, et leu | mandataires se comportent pour eux comme s'ils étaient nés. à la vie internationale. Nous en parlerons donc, dorénavant, comme si le Traité de Lausanne était déjà en vigueur, ou, si on

- le préfère, en nous plaçant après la date à venir de cette mise en vigueur.

Donc, la souveraineté a cessé d’appartenir à l’Empire ottoman qui d’ailleurs est défunt, puisqu’il a fait place à la République de Turquie, le Sultan ayant abdiqué. La question qui se pose alors d’elle-même est celle-ci: à qui spa AE la sou: "e raineté ?

Ces Etats ont été déclarés par le Traité de Sèvres d’ abord | et par la Société des Nations ensuite, être dés « Etats provisoi L rement indépendants ». Qui dit indépendant dit souverain. La souveraineté est impliquée nécessairement par l'indépendance En effet, un Etat qui ne serait pas souverain ne serait pas indé. pendant et s’il est indépendant c’est précisément qu’il est sou verain.

Quand on se trouve en présence d’une Puissance quelconque, la question est facile : une simple constatation objective Ps

(1) Noter cette erreur logique, pieusement conservée dans tous les textes . afférents aux mandats. Logiquement, l'expression provisoirement indépendants signifie que les Etats auxquels elle s’applique, sont indépendants, c ’est-à-dire -

met d’y répondre assurément. Cette Puissance est souveraine, donc indépendante, si aucune Puissance étrangère n’a le droit de s’ingérer dans ses affaires, tant intérieures qu’extérieures. Dans le cas de ces Etats, désignés par certains auteurs comme mi-souverains, c’est-à-dire dont une Puissance étrangère contrôle plus ou moins étroitement certains actes, la réponse est déjà plus difficile. Dans les Etats protégés par un mandat, elle est extrêmement délicate à arrêter.

Pourquoi ? Parce que, d’une part, ces Etats sont proclamés, par certains textes en vigueur, être des Etats indépendants, donc souverains et sont armés, en effet, de pouvoirs et de droits souverains et, d’autre part, parce que l’on voit à côté de l’autorité nationale qu’ils se sont donnée, une autre autorité qui, pour être appelée mandataire, n’en est pas moins étrangère et est investie de pouvoirs qui paraissent souverains visà-vis des autorités locales. Les faits semblent donc en contradiction avec les textes qui régissent la matière et même, parfois, en contradiction entre eux. D'où il est nécessaire de les examiner de près.

D'abord, qu'est-ce que la souveraineté ? Si nous aralysons ce terme dans les composantes dont il est constitué, Ï nous apparaîtra qu’elle est le pouvoir de commander à tous les citoyens, et même aux étrangers résidant sur le territoire de l'Etat. En d’autres térmes, le droit d’édicter des lois et de les faire observer, même par la contrainte ; 20 le pouvoir pour l'Etat, personne morale, de s'engager et de se conduire librement, hors de toute ingérence ou contrôle étrangers, dans des rapports internationaux ; 89 lè pouvoir, qui englobe entièrement le premier, en enveloppe aussi, au moins en partie, le second, de donner sa forme, sa structure à l'Etat, ou de changer cette forme, cette structure. Autrement dit, c’est le droit de changer l’ordre de choses établi.

souverains à l’intérieur comme au dehors, mais que leur indépendance va cesser à un délai de date assez rapproché, alors que c’est juste le contraire qui s’observe. Ces Etats souffrent pour le moment certaines limitations à leur souveraineté. Mais ce sont ces limitations qui sont provisoires et qui prendront fin pour laisser les Etats complètements indépendants.

c’est-à-dire à chercher par laquelle des deux autorités, natio-

faitement relevable après l’aventure de Fayçal à Damas). Le

Il nous reste à voir maintenant les faits et la pratique suivie,

nale ou mandataire, ont été, ou sont accomplis, dans les Etats j bénéficiant de la tutelle mandataire, les actes qui peuvent se # ranger, sans contestation possible, sous une de ces trois rubriques. |

Le premier, par ordre chronologique, est celui par lequel ces territoires ont été soustraits au joug ottoman et pourvus d’un mandataire. Si ce sont les grandes Puissances Alliées qui ont accompli ces actes, elles les ont accomplis à la demande des ë communautés d'habitants qui peuplent ces territoires et con formément aux vœux de celles-ci. De telle sorte que si la maté-. rialité de l’acte est imputable aux Puissances, c’est en définitive aux habitants qu’est imputable la cause première de cet … acte. : e

Le second acte que nous relevions dans la vie de ces Etats | est celui par lequel une forme, une structure leur a été donnée. Ici, il est encore une part d'exécution matérielle qui a incombé, non plus au groupe formé par les Principales Puissances, mais à la Puissance mandataire elle-même. Mais le pouvoir de décider a appartenu encore aux habitants. Ce sont les habitants de lB Mésopotamie qui se sont donnés un roi. En Syrie et au Liban, les populations ont préféré la forme démocratique (vœu par-

mandataire n’a fait que prêter son office à la réalisation de ce . vœu. Mais la décision souveraine par excellence a bien été, l’on va au fond des choses, le fait des populations elles-mêmes.

Postérieurement à la détermination de la structure de l'Etat, ou en même temps que cette détermination, nous avons vu la. : Syrie et le Liban érigés en Etats particuliers. Ici encore, l’autorité mandataire a été l’exécutrice pure et simple des volontés des populations locales. | |

(1) Que le mandataire n’eût rien pu faire contre le gré des habitants, c’est ce qui résulte, à notre avis, de ce qui se passe encore en Palestine. Pour avoir méconnu les volontés des populations de race arabe, la Grande-Bretagne mandataire s’y trouve encore en présence d’une situation fort préjudiciable à elle- | même autant qu’à l'Etat Palestinien.

Il n’y à pas lieu de céler, d’ailleurs, que cette dernière opération fût extrêmement délicate à bien conduire. Il y avait deux courants d'opinion parmi ces populations: l’un qui voulait faire de tout le territoire confié au mandat de la France une Syrie une et indivise dont le Liban lui-même n’eût formé qu’une province ; l’autre, au contraire, qui demandait à ce que ce territoire fût érigé en Etats particuliers, correspondant aux petites patries auxquelles étaient accoutumés les habitants.

Le mandataire exécuteur était donc en présence de deux plans, dont chacun avait du mauvais et du bon. IL était extrèmement difficile pour lui de choisir. Quelle que fût d’ailleurs la solution qu’il adoptât, il ne pouvait pas éviter de faire des mécontents, d’où nécessité pour lui, avant d’agir, de prendre bien garde à son acte, de s’entourer de toutes les garanties possibles et s’assurer que cet acte correspondait à la volonté du plus grand nombre.

Il n’a.pas failli à ce devoir. Après de longues et minutieuses

enquêtes conduites à travers tout le pays, le Haut-Commis-

saire, à qui la France a délégué son autorité mandataire, acquit le sentiment que la division en Etats particuliers correspondait aux vœux de la majorité des populations syrienne et libanaiïse, et, au surplus, que cette division était ce qui convenait le mieux à des hommes chez qui le sentiment national ne passe guère l’horizon de la communauté locale.

Fort de ce sentiment, le Haut-Commissaire répartit donc le pays confié à sa tutelle en quatre Etats, Liban, Alep, Damas, Alaouites, plus un territoire qui n’est autre chose qu’un petit Etat : nous voulons parler du Djebel-Druze (1). Ce que nous

(1) Cette division résulte d’une série d’arrêtés du Haut-Commissaire de France, qui ont été publiés dans le Bulletin Officiel du Haut-Commissariat, et dont voici les numéros et les dates :

Pour le Liban, arrêté n° 318 et 336, des 81 août et 127 septembre 1920.

Pour l'Etat d'Alep, arrêtés n°5 380, 403 et 987, des 127 septembre, 9 octobre 1920 et 8 août 1921.

L Pour l'Etat des Alaouites, arrêtés n95 319 et 837, des 81 août et 1€? septemre 1920.

L'Etat de Damas résulta, territorialement, de la division des autres Etats. En restant seul, il était délimité ipso facto. Quant au Djebel Druze, son territoire est délimité par son statut constitutif.

venons de dire montre évidemment que ce droit, souverain par

excellence, d’appartenir à tel ou tel Etat, a été librement utilisé, sinon mis en œuvre, par les populations.

Il n’en alla pas différemment quand le mandataire, do l’intérêt même des Etats particuliers, trop exigus pour prétendre

séparément à un développement harmonieux et certain, eût jugé

opportun de constituer une fédération de ces Etats. Ayant constaté de la répugnance, pour ne pas dire plus, chez les Libanais, à être intégrés dans une fédération des Etats de Syrie (ils appréhendaient la prédominance de l’élément musulman, car eux, comme nul ne l’ignore, sont chrétiens en immense majorité), le Haut-Commissaire, investi du pouvoir mandataire, laissa le Liban en dehors de cette Fédération (1), tandis qu'il

donnait aux Alaouites, qui craignaient aussi la Fédération, des

garanties spéciales, notamment au point de vue des juridictions.

Voilà donc des actes, des actes d’éminente souveraineté (détermination de la structure de l’Etat). Ils ont été accomplis sans doute par le mandataire, mais après avoir été réclamés par les habitants qui avaient en même temps indiqué la forme de ces actes, leurs modalités et leurs limites. A qui dès lors imputer l’acte de souveraineté ? Est-ce au mandataire ou bien à la communauté d'habitants dont les indications ont été scrupuleusement suivies et respectées. On nous concédera que la réponse est difficile à arrêter. Nous préférons remettre au chapitre suivant, où nous examinerons comment fonctionne le mandat dans un pays pourvu de ses organes politi-

ques, administratifs et judiciaires, l’examen de la façon dont

s'exerce la souveraineté au premier sens. Nous y ferons ressortir comment les habitants sont encore, en réalité, souverains dans le sens où cette souveraineté est entendue, « le pouvoir d’édicter des lois et de les faire observer au besoin par con-

(1) En font partie les Etats d’Alep, de Damas et des Alaouites. Le Liban non, non plus que le Djebel Druze, encore trop arriéré pour y être englobé.

Voir arrêtés n° 1459 bis, du 28 juin 1922 ; n° 1874, du 28 février 1923 ; et 2289, :

du 23 novembre 1928 (Bulletin Officiel du Haut-Commissariat).

trainte ». Auparavant, il nous faut dire un mot de la souveraineté extérieure.

La souveraineté extérieure, qui est proprement le pouvoir pour l'Etat, personne morale, de se conduire librement en présence d’un autre Etat, ou d’une législation étrangère ; de nouer, entretenir ou de rompre des relations internationales sans avoir à en rendre compte à personne, sans avoir à tenir compte d’aucune volonté étrangère à la sienne, la souveraineté entendue en ce sens est du domaine exclusif de la Puissance détentrice d’un mandat A.

Indiquons seulement qu’il eût été impossible de procéder autrement. En présence d’entités politiques qui avaient à s’organiser à l’intérieur, avant de prendre part à la vie internationale, qui ne disposaient pour cela d’aucune ressource matérielle assurée ; à qui même un personnel capable faisait défaut et, au surplus, qui étaient et peut-être n’ont pas cessé d’être l’objet de nombreuses convoitises de la part de l'étranger, c’eût été folie de les lancer sur la mer orageuse et semée d’écueils de la politique étrangère. On ne pouvait donc faire autrement que confier le gouvernail de leur destinée à la Puissance mandataire.

Aux termes mêmes des mandats (article 3 du mandat syrien et 12 du mandat palestinien), sont du ressort exclusif de la Puissance mandataire les relations extérieures du pays placé sous mandat.

Cette disposition eût suffi, à elle seule, à atteindre le but visé, En vertu d’elle. en effet, la Puissance mandataire est l’intermédiaire nécessaire entre le pays dont elle a la charge et tous les Etats étrangers, quelle que soit la nature du rapport qui puisse exister entre eux. Mais les auteurs des mandats ont tenu à y ajouter des précisions.

C’est ainsi qu’il est stipulé dans.les deux mandats À, actuellement en vigueur, que ce sera le mandataire qui conclura au nom du pays sous mandat, tous traités ou conventions politiques aussi bien que commerciaux. C’est lui qui adhérera aux Unions internationales, aux mesures adoptées par la Société . des Nations pour combatttre les maladies, etc. C’est encore lui

102 LES MANDATS INTERNATIONAUX qui conclura des traités d’extradition, suivant le même principe, … qu'il traite au nom du pays qu’il représente. Enfin, c’est le mandataire qui délivrera l’exéquatur aux Consuls des Puissances étrangères nommés dans le pays sous mandat, et, à l'étranger qui assumera la protection diplomeque et consulaire des nationaux de ce pays. :

I] est d’usage de considérer, en droit, les énumérations comme limitatives. Celles qui sont données par les termes des mandats ne le sont pas cependant : toutes les relations, tous les rapports, avec l’étranger non visés par une disposition particulière sont en effet nécessairement dévolus au mandataire en vertu de la . disposition générale que nous avons signalée en premier lieu (article 8 du mandat syrien et 12 du mandat palestinien). "

Il est encore deux obligations mises par les mandats A à le ue charge du mandataire, et qui, quoique ne rentrant pas positir …—. vement dans les obligations de politique étrangère, doivent cependant être rapprochées de celles-ci.

L’une, que nous nous bornerons à signaler, aux termes de | laquelle le mandataire s’est engagé à garantir l’Etat placé sous oi sa tutelle contre toute perte, temporaire ou définitive, de territoire (article 4 du mandat syrien et 5 du mandat palestinien). : 2 L'autre est celle qui a trait à l’organisation de la Justice (article 6 du mandat syrien et 9 du mandat palestinien). Par cette dernière, le mandataire est tenu d'organiser (cela est fait en Syrie) (1) des juridictions jugeant conformément aux lois locales qui sont excellentes et dont seule l’application, au temps des Turcs, laissait à désirer, mais offrant toutes les garanties exigées des tribunaux dans les pays occidentaux, et dont seront justiciables les étrangers qui bénéficiaient, avant la guerre, des … immunités de juridiction prévues par les traités de capitula- À | tions, et aussi, sauf exception, les nationaux du pays.

Il en est, du reste, des attributs de souveraineté extérieure comme de ceux de souveraineté intérieure ; la politique étran-

(1) Arrêtés n°® 2028, 2029 du 7 juillet 1923. Bulletin Officiel du Haut-Commissariat,

gère des pays sous mandats n’est remise ès mains du mandataire que d’une façon provisoire, c’est-à-dire qui doit prendre fin à un délai de temps plus ou moins long. En matière exté- rieure, comme en tout, le mandataire transmettra les attributs qu'il détient à l’heure qu’il est, un à un (1) aux pouvoirs locaux de l'Etat sous mandat, dès qu’il estimera ceux-ci capables de les exercer. Déjà, nous avons vu des représentants de l’autorité locale prendre part à des commissions internationales, chargées de délimiter des frontières. Nous en avons vu aussi prendre part, à titre consultatif, à l'élaboration des Traités de Lausanne et même de Sèvres. Il appartient aux populations elles-mêmes d'avancer ou de retarder l’heure de leur majorité, l'heure où elles seront indépendantes, en matière étrangère comme en matière interpe.

Revenant sur ce qui vient d’être dit, pour le résumer et conclure, nous voyons, dans un pays sous mandat A, d’abord une souveraineté extérieure, exercée par le mandataire, mais dont déjà certains attributs sont en train de passer aux mains des autorités locales. Ensuite, nous apercevons des attributs d’éminente souveraineté, qui ont été exercés aussi par le mandataire, mais à la demande des populations locales et suivant les modalités et les formes qu’elles souhaitaient. Nous verrons, également, dans le chapitre suivant, des attributs souverains, de souveraineté interne, s’exerçant par une collaboration étroite des deux autorités, locale et mandataire. Enfin, nous verrons certains éléments souverains exercés librement par les autorités

locales, en matière de juridiction répressive notamment. Il en résulte de grandes difficultés à définir le statut du pays, des difficultés qui se sont accrues encore par le fait que ce statut évolue tous les jours, change d’aspect toutes les fois que l’exercice d’un attribut souverain, ou d’une fraction d’attribut souverain est délégué aux autorités locales.

Et nous croyons qu'il est vain de chercher à faire rentrer ce

(1) Noter que ces attributs se décomposent en éléments, en fraction d’attri-

buts, et que c’est morceau par morceau que le mandataire qui les exerce à l'heure qu’il est s’en déchargera sur les autorités locales.

statut dans un autre statut ; de celui d’un pays sous protectorat, par exemple. Comme disait un jour M. Poincaré, parlant de la Syrie à la tribune du Parlement : « Ce n’est pas une colonie, ce n’est pas un protectorat, c’est un mandat. » : |

Au mandat, à ce moyen d’action politique qu’est essentielle ment le mandat, il faut une définition autonome. Nous ne la voyons possible que dans l’énoncé d’un partage des compétences nécessaires à l’accomplissement de la fonction publique. Il y a. des compétences reconnues à l’Etat sous mandat ; il y en a d’autres reconnues à la Puissance mandataire. Les unes et les autres doivent s’exercer, en collaboration, dans l’intérêt des populations et dans le sens de l’avènement de l’Etat sous mandat à la pleine imdépendance.

11 nous faut rattacher ici une des conséquences de l'érection en Etats des territoires non turcs détachés de l’Empireottoman : celle qui a ou qui va assigner une nouvelle nationalité à leurs habitants, conformément aux dispositions contenues dans les articles 30 à 36 du Traité de Lausanne.

Sans doute, avant la guerre et les traités qui y ont mis fin, on parlait déjà des Syriens, des Libanais, mais c’était comme on parle de Picards ou de Bourguignons en France; ils étaient également sujets turcs au point de vue juridique.

A présent, ou plutôt à partir de la mise en vigueur du Traité de Lausanne, les habitants de la Syrie, du Liban et de la Palestine seront nationaux et ressortissants de leur Etat respectif et dans les conditions qui seront déterminées librement par la législation locale de chaque Etat. ;

Ïls auront donc bien acquis une nationalité nouvelle, de quoi il résulte plusieurs conséquences importantes sur lesquelles il est impossible de s’étendre ici.

IT

Statut des pays sous mandat B et sous mandat C. — Si le statut des territoires placés sous mandats À peut faire l’objet de défi-

nitions assez exactes pour être admises par tout le monde, il en va autrement du statut des colonies aujourd’hui placées sous un mandat B ou un mandat C.

A quel titre est exactement installé le mandataire dans ces territoires ? Quelles y sont les limites de ses droits et de ses obligations ? Qui possède la souveraineté sur ces colonies ? Voilà autant de questions qui, simples au premier abord, se compliquent dès qu’on s’avise de les creuser quelque peu et auxquelles on éprouve alors de la difficulté à répondre.

La dernière question, notamment, comporte jusqu’à cinq réponses, ce qui est la meilleure preuve qu’il n’en est aucune qui s'impose, qui soit indiscutable. Nous la posons de nouveau. A qui appartient la souveraineté dans les colonies placées sous. mandat ? Ceci est important et non seulement au point de vue théorique, car de la réponse découleront, dans un sens ou dans l’autre, des conséquences dont nous trouverons quelques-unes dans les chapitres suivants.

Donc, avant la guerre, ces colonies appartenaient à l’Allemagne. Elles étaient, par conséquent, soumises à la souveraineté allemande.

Nul n’ignore, en effet, que la Puissance coloniale dispose de la souveraineté dans sa colonie. Au point de vue juridique, la colonie est confondue avec le territoire métropolitain, en ce sens que l’autorité publique, en quelques mains qu’elle soit déposée, a exactement Jes mêmes pouvoirs dans les limites du territoire colonial que dans celles du territoire de la Métropole.

Ce droit, droit de faire ou de ne pas faire, est absolu, sans limites et ne regarde qu’elle-même, sous réserves des obligations posées par la morale et de quelques obligations conventionnelles souscrites à Berlin en 1885 (1), et à Bruxelles en 1890 (1), obligations dépourvues de sanctions et qui, soit dit en passant, n’ont jamais embarrassé beaucoup l’Allemagne,

Dès les premiers mois de la guerre, les colonies allemandes furent occupées par les troupes des Alliés. Il résulta de cette:

(1) BASDEvANT, op. cit., tome IV, p. 78 et 128.

occupation le régime prévu par la convention de La Haye de 1897 : l'exercice de la souveraineté est suspendu au bénéfice de l’occupant, la souveraineté nominale continue à appartenir à la Puissance sur qui la colonie a été conquise, en l’espèce à l’Allemagne.

Par l’article 119 du Traité de Versailles, l'Allemagne s’est dessaisie, en faveur des principales Puissances alliées et asso-. ciées, de tous ses droits et intérêts sur ses possessions d’outremer (1). Ce traité, ratifié, fut mis en vigueur le 10 janvier 1920. A partir de cette date, l’Allemagne est évincée juridiquement de ses colonies. Elle n’y a plus aucun droit, souverain ou non souverain. Les intérêts matériels qu’elle y peut posséder sont mis en liquidation au bénéfice des principales Puissances alliées et associées. me

Si cet article 119 était le seul qui s’occupât des colonies allemandes, le sort de celles-ci serait réglé d’une façon extrêmement claire : l’ensemble appartiendrait ou aurait appartenu, car elles eussent pu, soit les partager entre elles, soit les rétrocéder à d’autres Puissances, l’ensemble appartiendrait indivisément au bloc formé par les cinq Puissances alliées et associées qui sont, ou plutôt qui étaient la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, le Japon et les Etats-Unis.

Mais il coexiste avec l’article 22 du même traité, par lequel sont posés certains principes généraux, applicables aux anciennes colonies allemandes et qui visent à limiter les droits de leurs cessionnaires, à déterminer, si l’on veut, le mode de tenure qui sera pratiqué, dans l’avenir, à l’égard de ces colonies.

De plus, il y a les articles 120 et 257 du Traité.de Versailles qui, confirmant les solutions qui peuvent être inférées de l’articlé 119, semblent infirmer, au contraire, certaines dispositions | de l’article 22. |

Enfin, il y a la décision prise le 6 mai 1919 par le Conseil des Cinq. Cette décision n’a pas été incorporée au ttaité, mais si l’on

(1) Article 119 du Traité de Versailles : « L’Allemagne renoncé, en faveur

des principales puissances alliées et associées, à tous ses droits et titres sur ses

possessions d’outre-mer ».

peut soutenir, à la rigueur, qu’elle est res acta inter alios à l'égard des tiers, elle est parfaitement valable à l’égard des cinq Puissances cessionnaires des colonies allemandes, attendu qu’elle a été arrêtée précisément par les plénipotentiaires de ces cinq Puissances.

C’est donc dans l'interprétation de ces textes et dans les motifs qui les ont inspirés que doit être cherchée la réponse à la question que nous posions tout à l’heure et qui doit dire quel est le statut actuel des anciennes colonies allemandes.

Or, déjà difficile en soi, cette question a été embrouillée comme à souhait par une partie de ceux qui l’ont traitée. Chacun, ne retenant des textes que les points favorables à une thèse construite plus ou moins a priori, a édifié son système : d’où quatre ou cinq réponses différentes.

La première en date a été soutenue par M. Rolin, un auteur belge. On la trouve exposée dans la Revue de Droit international et de législation comparée, année 1920. Elle a fait parler d’elle à son heure et à rallié des suffrages. Si l’on s’en rapporte à elle, ce serait le mandataire lui-même qui est souverain dans la colonie sous mandat. | |

Pour parvenir à cette solution, M. Rolin suit le chemin que voici : Il analyse l’article 119, puis l’article 22 du Traité de Versailles, en comparant ce dernier aux termes des mandats, dont à l’époque il ne pouvait connaître que les projets, et tire, en substance, cette conclusion de son analyse : « En vertu de l’article 119, la souveraineté sur les colonies allemandes passe de l'Empire Vaincu aux cinq Puissances. Puis vient l’article 22, qui, complété par la remise effective des colonies, est au fond en droit ce qu’il est en fait, un partage des colonies allemandes. » Les colonies sont donc matériellement entre les mains des Puissances, comme un champ entre les mains de son possesseur.

Quels sont maintenant les droits de ces détenteurs de fait ? Pour le découvrir, M. Rolin prend le paragraphe 6 de l’article 22 qui dispose que les colonies visées par lui ne sauraient être mieux administrées que sous les lois du mandataire, comme partie intégrante de son territoire (disposition qui a été repro-

duite non seulement dans les mandats particuliers de la catégorie C, mais aussi dans ceux de la catégorie B) et il infère de ce paragraphe à peu près ceci:

« Comme la tâche administrative et gouvernementale dévolue au mandataire comporte de pleins pouvoirs en matière législative administrative et judiciaire, c’est-à-dire ces pouvoirs dont l’ensemble constitue la souveraineté, la souveraineté appartient au mandataire, quelles que soient les modalités des mandats. »

M. Rolin, comme on voit, s’est tenu uniquement à ce qui est matériellement apparent dans un mandat. Mais, si assurées que soient ses conclusions, il ne nous paraît pas possible d’y souscrire.

M. Rolin ne parvient d’ailleurs à cette solution — et il l’avoue lui-même — qu’en faisant abstraction de certains faits. Ainsi, par exemple, en négligeant les obligations auxquelles se trouve soumis le mandataire, qui sont pourtant des atteintes graves à sa souveraineté. C'est-à-dire que M. Rolin ne passe pas positivement sous silence ces obligations. Mais 1l ne veut voir en elles que des servitudes qui ne détruisent pas plus la souveraineté du mandataire qu’une servitude foncière ne détruit le droit de propriété du possesseur d’un fonds servant.

D'autre part, encore, il méconnaît les sens de la décision du 6 mai 1919. Les colonies allemandes n’ont pas été, comme il le déclare, partagées ce jour-là entre les futurs mandataires, ce. sont les mandats sur ces colonies qui ont été attribués (1), en sorte que le régime qui leur reste applicable est celui qui est défini par l’article 22, dont M. Rolin semble avoir méconnu la portée et dont la décision du 6 mai, en tout cas constitue sim-

plement la première application.

Aussi bien, si la thèse de M. Rolin était admise, il s’ensuivrait cette conséquence paradoxale qu’une Puissance ayant recu une colonie, c’est-à-dire un territoire qui juridiquement fait partie de son propre territoire, exercerait la souveraineté par délégation, serait souverain, en vertu d’un mandat et au nom d’une autre personne morale, sur un territoire qui serait le sien !

(1) Voir copie de la décision, page 37.

Telle est la contradiction à laquelle a été conduit M. Rolin, pour n’avoir pas voulu voir d’abord que souverain est contradictoire avec mandataire. Le fait a été mis en lumière, devant la

Commission même des mandats à Genève, par M. van Rees (1).

Une réponse différente a été cependant fournie à la même question. Un système, qui est à l’opposé du système de M. Rolin, a été construit ; notamment par les Allemands (2) et suivant lequel la souveraineté, dans les anciennes colonies de l’Allemagne, appartient à la Société des Nations, qui en délègue l'exercice à l’un de ses membres.

Les Allemands ont inféré cette théorie uniquement de la disposition de l’article 22 qui prévoit que le mandataire, à qu sera confié la gestion d’une de ses colonies, exercera son mandat, en qualité de mandataire et au nom de la Société des Nations. Puisque la réalité des pouvoirs souverains, disent-ils en substance, appartient au mandataire, c’est bien lui qui exerce la souveraineté, mais attendu qu’il l’exerce au nom de la Société des Nations mandante, à qui, au surplus, il est obligé de rendre compte, c’est en réalité la Société des Nations qui est souveraine.

Inutile d’ajouter que cette thèse est construite en faisant abstraction des éléments les plus importants dé la question. L’article 119 n’a pas transféré les colonies de l’Allemagne à la Société des Nations, mais bien aux principales Puissances alliées. D’autre part, la Société des Nations n’a pas été créée pour être dotée des attributs de la souveraineté. Pour être souverain, disait un jugement récent de la Cour Suprême de Justice de Cap-Town (Union Sud-Africaine britannique), il faut un territoire et aussi des sujets, des nationaux comme on dit plus volontiers aujourd’hui. Or, la Société des Nations n’a ni territoire, ni sujets. Elle n’a pas non plus d’organes susceptibles d'exercer les attributs de la souveraineté. Enfin, on ne voit

(1) Annexes aux procès-verbaux de la Commission permanente des mandats, session de 1923. Documents A. 19. Annexe,

(2) Voir ScaucxiNGe et WEuBErG, Die Satzung des Vôlkerbundes, ouvrage analysé dans un mémoire présenté à la Commission Permanente des Mandats par M. van Rees.

nulle part, dans les débats auxquels sa création a donné lieu, que quelqu’un eût jamais pensé à en faire un super-Etat sou verain. Pour déléguer sa souveraineté, il faudrait d’abord . qu’elle eût été souveraine ! fe Il y a encore d’autres objections à adresser à la thèse alle k mande, mais celle-là suffit à la condamner. La vérité est que | ‘ les Allemands n’ont pas tant cherché à édifier une construc- À tion juridique qu’à poser des jalons dans l’espoir de récupérer, |. ultérieurement, tout ou partie de leurs colonies, à titre de man di dataires sur ces colonies. a Avant de passer à l’examen des EpEtse plus solidement construites, dont il faudra faire une analyse critique minutieuse et. serrée, il ne nous semble pas indifférent de dire un mot d’unethèse aussi différente de celles que nous venons de voir, que di celles à l'examen desquelles nous allons passer. En 1830, après la Révolution de juillet, la Chambre vota une Charte que le roi Louis-Philippe approuva et qui était la Consti- o tution de la France. Or, la révision éventuelle de la Charte posa tout de suite une question embarrassante. Il était évident qu’elle n’aurait su être modifiée par une loi ordinaire et, d’autre part, elle ne prévoyait pas, ainsi que font, en général, les constitutions, par quelle autorité et suivant quelles formes elle pourra t être modifiée. Il parut donc qu’il n’y avait nulle autorité supé rieure à la Charte, c’est-à-dire capable de changer l’ordre de choses établi, la Charte devait rester, toujours identique et! immuable, au-dessus des volontés et des pouvoirs, de quoi cer- “ tains auteurs inféraient qu’il n’y avait plus de souveraineté (1 } IL est difficile de se ranger à ce point de vue. car il est évident que s’il y a eu une autorité capable de faire une Constitution, cette autorité est par là même capable de la modifier. A supposer que la dite autorité eût spontanément renoncé à cette | faculté, il s’agirait alors d’une déclaration d’abstention, qui, toujours révocable d’ailleurs, est en soi un acte de souve raineté, impliquant l'existence et le continuité d’un pouvo

de Guizot.

souverain, et on doit ajouter que ce précédent historique ne s’applique en aucune façon aux mandats. Les termes des mandats sont si peu frappés d’immutabilité que chacur de ces mandats contient une disposition prévoyant qu’il peut être modifié et réglant, au moins en partie, la procédure de cette modification. D’autre part, l’article 22 lui-même peut être modifié, comme tout le reste du Pacte, conformément à la procédure fixée par l’article 26 et dernier du dit Pacte. |

Les thèses précédentes étant résolûment écartées, nous allons voir à présent deux thèses qui, quoi que l’on puisse penser d’elle a posleriori, ont le mérite de serrer de beaucoup plus près la réalité. L’une s’appuie principalement sur l’article 22 du Pacte et sur l’œuvre entière de la Conférence ; l’autre s’appuie sur l’article 119 du Traité de Versailles considéré dans sa lettre. C’est de celle-ci que nous allons parler d’abord.

Serait donc souverain sur les colonies allemandes, le bloc formé par les principales Puissances alliées et associées, en faveur de qui l'Allemagne s’est dessaisie de l’ensemble de ses colonies par l’article 119 du Traité de Versailles. Par cet article, en effet, qui a le mérite d’être extrêmement clair, ont été transférés à ces Puissances tous les droits et titres que l’Allemagne détenait sur ses territoires coloniaux ; tous ses droits, c’està-dire y compris ses droits de souveraineté. Et nul autre accord ou convention n'étant intervenu à l’effet de rétrocéder, à qui que ce soit, ces droits, les principales Puissances alliées les ont donc conservés par devers elles: partant, qu’on le veuille ou non, elles sont souveraines.

Mais, dira-ton, que devient le système des mandats dans cette théorie ? Le système des mandats, appuyé sur l’article 22, se ramène à un simple procédé de gestion, procédé que les principales Puissances alliées et associées s’étaient engagées, entre elles et à l’égard de tous les signataires du Traité de Versailles, à pratiquer à l’égard de ces colonies.

Et en effet, si nous prenons les actes qui se sont succédés à

propos des colonies allemandes, nous n’en voyons aucun qui soit un acte de disposition, un acte par lequel les principales

Puissances alliées auraient aliéné la souveraineté acquise sur ces colonies.

Ik y a eu d’abord la décision du 6 mai 1919. Cette décision, qui n'avait au surplus à cette date qu’une valeur indicative, a été une attribution de mandats, non de territoires, un arrangement pris, conformément à leurs droits, entre les principales Puissances alliées et associées, et qui devait devenir efficient une fois le traité avec l’Allemagne signé et mis en vigueur. Quant à l’article 22, il reste ce qu’il a été, un engagement de gérer les dites colonies suivant certains principes généraux d’ordre sentimental et d’ordre économique. Mais ni l’article 22 ni l'attribution des mandats, le 6 mai 1919, ni même leur adoption par le Conseil de la Société des Nations n’ont fait disparaître les droits de souveraineté transférés par l’article 119 de l’Allemagne au bloc formé par les principales Puissances alliées et associées.

Ilest possible d’étayer de plusieurs arguments ce point de vue. L'attribution des mandats en est un : si les principales Puissances n’avaient pas eu la souveraineté, elles n’auraient pu désigner certaines d’entre elles pour exercer des mandats. Elles n’eussent pu, surtout valablement, conférer un de ces mandats à la Belgique qui n’était pas au nombre des principales Puissances.

Au surplus, ne sont-ce pas les principales Puissances alliées — l’Amérique s’étant retirée du groupe — qui ont arrêté, de concert entre elles, les termes des mandats particuliers ? Puis qui, d'accord avec les Etats-Unis, rentrés dans le groupe et pour tenir compte des vues de ceux-ci, les ont modifiés avant de les soumettre au Conseil de la Société des Nations, le Conseil n’ayant, lui, que le droit d’adopter ces mandats tels que arrêtés ou acceptés par les grandes Puissances ?

Au surplus encore, ce droit d'introduire des modifications dans les termes des mandats — qui est essentiellement le droit de changer l’ordre de choses établi — n’appartient-il pas aux mêmes Puissances qui ont déjà établi elles-mêmes l’ordre de choses existant ? Elles auraient, à la vérité, à faire homologuer ces modifications par le Conseil de la Société des Nations ;

mais le Conseil n’aura pas plus de droits à l’égard des modifications qu’il en eut à l’égard des mandats originaux.

Ceci n’est pas dit expressément par l’article inséré dans chacun des mandats à cette intention, mais cela se présume à l’exception de toute autre solution. La présomption est encore renforcée par certaine disposition des accords conclus entre les Etats-Unis et différents mandataires, disposition qui prévoit que les changements éventuels aux mandats, visés par les dits accords, n’entreront en vigueur qu'après l’agrément des Etats- Unis. Par cette disposition, les Etats-Unis sont donc réintroduits dans le nombre des Puissances dont l’assentiment est requis pour la validité des changements à apporter éventuellement au contenu des mandats.

Ainsi, ce sont bien les principales Puissances alliées et associées qui sont souveraines sur les ex-colonies allemandes. Elles le sont parce que, seules, elles ont le droit de « changer l’ordre de choses établi » et aussi, parce qu’elles ne se sont jamais dessaisies de la souveraineté acquise par l’article 119 du traité.

Il semble que cette dernière thèse soit d’une solidité décisive. Cependant, elle n’est pas sans prêter le flanc à la critique. Elle n’est si solide, d’ailleurs, que parce qu’elle est construite, abstraction faite d’un certain nombre d’éléments qui l’infirment gravement, c’est-à-dire, en définitive, qu’elle est moins solide qu’elle ne paraît. Aussi bien, elle est en contradiction avec toute l’œuvre de la Conférence de la Paix, comme nous le montrerons tout à l’heure.

Mais mdiquons déjà les éléments qui l’infirment.

D'abord, si les principales Puissances ont bien le droit d’élaborer entre elles le contenu des mandats et ont aussi celui de les modifier, dans les mêmes conditions, elles n’étaient et ne sont pas libres d’arrêter ces mandats à leur guise. Elles sont liées, au contraire, par les dispositions impératives de l’article 22. Elles ont, autour d’elles, un cadre dont elles ne sauraient sortir : or, ces limites données à leur droit sont une atteinte très grave à leur prétendue souveraineté qui, par définition, ne devrait pas souffrir de limitation.

LES MANDATS INTERNATIONAUX on.

Mais cette limitation n’est pas h eue. L' ao réalisé entr les cinq grandes Puissances sur les termes d’un mandat, ou sur les modifications à introduire dans ce Hu ne suffit pas, à

lui seul, à donner vigueur à ce mandat ou à ces no D an il faut encore que la décision prise soit homologuée par le Conseil de la Société des Nations. Si réduits que l’on veuille | supposer les pouvoirs du Conseil en ce qui concerne les mandats, les grandes Puissances ne sauraient se passer de son approbation, à moins d’une mesure révolutionnaire qui serait dois la négation même du droit.

. un Voilà qui réduit singulièrement la souveraineté du bloc formé à par les principales Puissances. On se voit donc forcé de dire, ; ou bien que la souveraineté dans les colonies sous mandat appartient à ces cinq Puissances augmentées du Conseil de la Société des Nations (et encore subsistent les principes généraux posés par l’article 22, qui ne peuvent être transgressés), ou bien

que les principales Puissances ne sont pas souveraines, puis- - | ne qu’elles sont astreintes à l’observation d’un certain nombre de … règles impératives et qu’elles n’ont pas le droit de changer à ni l’ordre de choses établi, droit qui est l’attribut éminent, par. excellence, de la souveraineté, celui qui résume et contient tous

les autres.

Dans le fond, cette thèse, si on la voulait pousser dans toutes ses conséquences, se ramènerait à la thèse suivant laquelle iln y a pas de souveraineté, mais seulement des compétences distri- buées inégalement entre plusieurs personnes morales publiques : sur les colonies faisant l’objet d’un mandat. n à Or, nous avons déjà montré que cette thèse ne saurait être admise : elle est contraire à la logique qui exige une souveraineté partout -où des hommes vivent en société, si rudimentaire que soit cette société, comme elle est contraire aux faits révélés par l’observation courante.

Nous exposerons maintenant le système suivant lequel las souveraineté, dans chacune des anciennes colonies allemandes, appartient à la colonie elle-même, ou, plus exactement, à le communauté d'habitants qui peuple cette colonie,

Ce système se fonde principalement sur l’article 22 du Pacte et sur les applications qui en ont été faites. « Les principes suivants, dispose l’article 22, s'appliquent aux territoires et colonies qui ont cessé d’être sous la souveraineté des Etats qui les gouvernaient précédemment. » Mais cet article ne dit pas sous quelle souveraineté ces territoires ou colonies sont passés. Tout son contenu, d’ailleurs, infirme la solution tirée de l’article 119. On pourrait objecter que c’est, au contraire, l’article 119 qui infirme les solutions tirées de l’article 22. Mais cette objection ne porterait pas, car tout le système mandataire, tel qu’il fonctionne aujourd’hui, est construit sur l’article 22 et non sur l’article 119, de sorte que l’article 22 n’est aucunement infirmé par l’article 119. |

Aussi bien, s’il a posé les bases d’un nouveau droit colonial, que l’on veuille se souvenir que cet article 22 exprime aussi une solution tirée du « principe des nationalités »,-du « droit des peuples à disposer d'eux-mêmes », que la Conférence à appliqué à tous les problèmes politiques soumis à sa juridiction.

Pour ce qui est spécialement de l’application de ce principe aux colonies allemandes, nous avons rappelé, plus haut, qu’il y

‘avait, dans le sein même de la Conférence, deux partis en pré-

sence : l’un qui voulait les annexer et l’autre qui ne voulait pas ; que la discussion destinée à concilier ces deux points de vue inconciliables dura six jours et que c’est le premier parti, celui de l’annexion, qui se rallia au point de vue du second, celui de la non-annexion.

L'accord, qui se fit le 30 janvier 1919, marque donc deux points : Premièrement, les colonies allemandes seront soustraites à la souverainté de l’Allemagne ; deuxièmement, elles ne seront pas annexées, partant, elles ne seront pas placées sous une autre souveraineté.

Est-ce à dire que la souveraineté nécessaire soit détruite ? Nullement, mais elle ne saurait résider que dans la colonie ellemême.

Seulement, comme les bénéficiaires de cettelibéralité, les indigènes de la colonie n’auraient su qu’en faire, 1l fallut trouver

un moyen de ne pas laisser tomber cette souveraineté, mais, au contraire, de la confier à quelqu’un qui s’en servît, dans l’intérêt des habitants de la colonie, comme ceux-ci s’en serviraient s’ils en étaient matériellement capables : ce quelqu'un fut. ‘trouvé par le moyen des mandats.

Que l’on analyse de nouveau l’article 22, en se plaçant sur un autre plan. Premier point : la souveraineté est remise à la communauté d'habitants qui peuple la colonie, et à qui elle revient naturellement. en vertu d’un droit transcendant. Deuxième point : les possesseurs de cette souveraineté étant aussi inaptes qu’on puisse l’imaginer, à faire usage des droits et des pouvoirs dans lesquels s’analyse la souveraineté, on charge quelqu'un d’en faire usage à leur place, et d’en faire usage dans leur intérêt, à eux. Pour tenir ce rôle, il fallait quelqu'un qui offrit toutes garanties : la Société des Nations, surpersonne morale, parût offrir toutes les garanties requises : il lui est donc donné l’exercice de la souveraineté sur les colonies allemandes. Troisième point : comme la Société des Nations n'aura aucun organe capable d'assumer matériellement l’exercice de cette souveraineté, comme, même, elle ne saurait être souveraine, cet exercice sera dévolu, au nom de la Société, à une Puissance organisée et capable de l’exercer. Mais il est entendu et stipulé qu’elle l’exercera au nom de la Société, et aux lieu et place de la colonie, dans l’intérêt des habitants de cette colonie et non pas dans son intérêt particulier. Et pour . que la Puissance dépositaire des pouvoirs souverains, et autres, ne soit pas portée à abuser de sa situation, il est déclaré solennellement, outre qu’elle les exercera au nom de la Société des Nations et en qualité de mandataire de celle-ci, qu’elle restera soumise à son contrôle tant que durera le mandat. :

L'analyse à laquelle nous venons de procéder est purement logique. Elle décompose un fait en éléments qui ne peuvent être distingués dans la réalité. Et la réalité, c’est que la souveraineté, retirée à l’Allemagne et non transmise à une autre Puissance, serait demeurée dans la colonie elle-même. :

Après cette première décision de principe — qui s’exprima

dans l’article 22 du Pacte — fut prise la décision du 6 mai 1919: les mandataires étaient choisis et les colonies qu’ils auraient à prendre en charge assignées à chacun d’eux ; il n’y a qu’à relire cette dernière décision pour se rendre compte qu’il s’agit d’une attribution de mandats, non d’un partage des colonies allemandes, comme certains l’ont prétendu.

Ensuite, vinrent l'élaboration des termes de ces mandats et leur adoption par le Conseil de la Société des Nations. Ces différents actes sont des développements de l’article 22, des principes posés par lui, et non des développements de l’article 119.

Quant à cet article 119 lui-même, s’il semble contredire certains points de ce raisonnement, il ne les contredit pas dans la réalité. Car il a surtout répondu à un besoin pratique, non à un besoin juridique.

Il convenait d’abord de trancher radicalement le lien qui rattachait ses colonies à l’Allemagne, sans qu'aucune ambiguité n’en pût résulter, ni aucun espoir pour la cédante, comme elle n’eût pas manqué d’en entretenir si ses colonies avaient été transférées à la Société des Nations, ou même déclarées indépendantes sous la garantie d’un mandat comme il fût fait à Sèvres, au sujet des territoires non turcs de l’Empire ottoman. I] fallait aussi que ces colonies fussent transférées à des Puissances dont le passé, la politique générale, sans compter l’autorité qu’elles avaient tirée de la conduite de la guerre, fussent garants du sort réservé à ces colonies par l’article 22. Peut-être encore y avait-il une autre raison de procéder ainsi : une raison sur laquelle nous ne pouvons nous étendre ici. Que l’on veuille bien remarquer, d’ailleurs, que dans les articles du Traité de Versailles qui suivent l’article 119 (article 120 à 127), il est parlé de la Puissance qui exercera l'autorité sur ces colonies et non des principales Puissances à qui elles sont transférées.

Voilà la solution à laquelle on arrive par la voie du raisonnement et par l’interprétation des textes relatifs aux mandats B et C. Voici maintenant des constatations tirées de la pratique suivie dans l’administration des colonies placées sous un de ces mandats : ces observations semblent confirmer la solution rai-

sonnée, celle qui voit la souveraineté virtuelle éminente résider | dans la colonie elle-même et la souveraineté actuelle exercée, au nom et sous le contrôle de la Société des Nations et dans l’intérêt de la colonie, par une Puissance mandataire. |

La plupart de ces colonies ont reçu l’autonomie financière et budgétaire. Il semble qu’elles puissent ester en justice. La législation qui leur est appliquée doit leur être strictement personnelle. (II n’est pas contraire à cette dernière règle d'adapter … à elles une législation déjà appliquée dans un territoire voisin. S1 cette législation à fait ses preuves ici, il y a des chances pour

qu’elleles fasse là où se trouvent sensiblement les mêmes mœurs

et le même degré de développement matériel et moral.) Enfin, ces colonies doivent avoir des échelles de tarifs douaniers particuliers. | tee Voilà autant de caractéristiques qui établissent, apparemment, que le territoire placé sous un mandat B ou C ne saurait, à aucun degré, être confondu avec le territoire de la Puissance mandataire — qu’il a, au contraire, son individualité marquée, qu’il forme une entité internationale distincte des autres et que la conduite de ses affaires, sa souveraineté, doivent conséquemment être distinguées aussi de celles des autres. | On pourra objecter que ce n’est pas sur ce point que porte la difficulté, qu’il y a bien, dans chacun des territoires, une conduite des affaires distincte, une souveraineté distincte, mais que souveraineté et conduite des affaires sont le fait d’une Puissance étrangère, qui, par conséquent, est souveraine. À cette objection il peut être répondu, en répétant ce qui a été dit tout à l'heure, à savoir que le mandataire agit, non en son nom, ni même librement à sa guise, mais au nom de la Société des Nations, dans l’intérêt du pays sous mandat et au surplus dans

des sens déterminés par son mandat : il est, si l’on veut, le

substitut du souverain ; il n’est pas ce souverain.

Que l’on veuille bien se souvenir aussi que l’article 22 di

compare le rapport existant entre mandataire et pays sous mandat à une tutelle. Ce mot de tutelle ne saurait être utilisé

efficacement dans une explication, avons-nous déjà dit, maisil

a le mérite de fournir une comparaison extrêmement claire. Il montre que les droits et intérêts, souverains ou autres, des habitants protégés sous un mandat sont la propriété de ces habitants et que le mandataire, lui, a à les faire valoir exactement comme un tuteur fait valoir les droits et les biens d’un mineur — comme ces habitants [es feraient valoir eux-mêmes s'ils en étaient matériellement capables — dans leur intérêt, à eux. Ce point de vue, il convient de le noter, confirmerait que la Société des Nations, dans l’institution des mandats, est plus une autorité de contrôle qu’un mandant véritable.

Nationalité des habitants des territoires sous mandat B ou C. — La décision par laquelle le Conseil de la Société des Nations a défini la nationalité de ses habitants fortifierait encore le système suivanr lequel le pays sous mandat forme une individualité internationale distincte. Cette petite personnalité des pays sous mandat eût impliqué une nationalité particulière pour leurs habitants. Le Conseil de la Société des Nations leur a assigné, par un texte certain, cette nationalité : les habitants des anciennes colonies allemandes sont aujourd’hui Togolais, Camerounais, etc., c’est-à-dire ressortissants de leurs pays originaire et protégés par le pays mandataire (1), de quoi il résulte plusieurs conséquences.

C’est pourquoi la théorie de la souveraineté exposée en der-

(1) Cette question était des plus délicates à résoudre. Dès sa première session, en 1921, la Commission permanente des Mandats ayant remarqué, en prenant connaissance du rapport sur le mandat du Sud-Ouest africain, présenté par le Gouvernement ‘de l’Union Sud-Africaine, que cette question réclamait une solution urgente, en saisit le Conseil de la Société des Nations.

Celui-ci décida d’inviter la Commission permanente à constituer une sous- Commission qui prendrait toutes informations possibles sur la question. La dite sous-Commission se rendit en effet à Paris, Londres et Bruxelles, où elle s’entretint avec les représentants des Puissances mandataires. Le 12 mai 1922, le rapport de cette sous-Commission était remis au Conseil.

De ces travaux, il résultait que tout le monde était d’avis qu’il convenait d’assigner aux indigènes un statut qui les distinguât sans ambiguïté des nationaux de la Puissance mandataire. Mais cette difficulté n’était pas la seule. Le

nier lieu est si tentante. Elle soulève aussi quelques difficultés, mais ces difficultés semblent moins graves que celles qui sont soulevées par les autres. Elle habille plus exactement les faits, tout en s’adaptant mieux, plus étroitement, aux textes et aux intentions des créateurs du système.

Si on lui adresse des objections, par exemple, que seul est souverain celui qui exerce réellement les attributs de la souveraineté, ou bien celui qui peut changer l’ordre de choses établi, que l’on prenne garde que ce sont des objections qui appellent elles-mêmes des objections : d’où un cercle dont on ne saurait sortir.

Mieux vaut donc s’en tenir à ce qui est. Or, ce qui est, c’est que les mandats sont une institution nouvelle trop en dehors de ce que nous connaissions Jusque-là pour que cette mstitution soit définie à l’aide de notions empruntées à ce qui était préalablement. Et, en somme, cette dernière théorie se ramèneraïit, comme dans le cas des mandats À, à la distinction, bien connue des civilistes, entre la jouissance et l’exercice d’un droit.

Conseil éprouvait encore de la difficulté à trouver, pour ces indigènes, une appellation marquant à la fois leur nationalité, et le lien juridique existant, du fait du mandat, entre eux et la puissance mandataire. Le premier point fut tranché par le Conseil de la Société des Nations le 28 avril 1928. Voici le texte de la résolution adoptée d’après le Journal Officiel de la Société des Nations de mai 1923 :

« Le Conseil de la Société des Nations adopte la résolution suivante :

1. — Le statut des habitants indigènes d’un territoire sous mandat est distinct de celui des nationaux de la Puissance mandataire et ne saurait être assimilé à ce statut par aucune mesure de portée générale.

2. — Les habitants indigènes d’un territoire sous mandat n’acquièrent pas la nationalité de la Puissance mandataire par suite de la protection dont ils bénéficient.

3. — Il n’est pas contraire aux principes posés ci-dessus, sous 1 et 2, que les. habitants d’un territoire sous mandat puissent, par un acte individuel de leur volonté, obtenir par naturalisation, la nationalité de la Puissance mandataire, conformément aux mesures qu'il sérait loisible aux Puissances manga | d’édicter à ce sujet dans leur législation.

4, — Il est à désirer que les habitants indigènes qui bénéficient de la protection d’une Puissance mandataire soient désignés, en ce qui concerne chaque mandat, par telle dénomination qui précisera clairement leur statut sous le régime du mandat.

Le second point, celui qui est visé dans le paragraphe précédent, fut résolu plus tard : on décida que les indigènes seraient appelés : « indigènes du... administrés sous mandat X... »

Les habitants protégés par un mandat auraient la jouissance de leurs droits politiques et souverains, tandis que l’exercice de ces droits est délégué à un mandataire. Il convient, d’ ailleurs, d’invoquer cette comparaison avec toutes sortes de réserves.