LUE
180 à LES MANDATS INTERNATIONAUX
tête desquels étaient placés des spécialistes qui, dans leur spécialité, étaient les conseillers techniques du Haut-Commis-
salire.
Après avoir aidé celui-ci à doter le pays des institutions.
réclamées par les habitants et dont nous avons d’abord indiqué l’économie et l'ordonnance, ces spécialistes sont passés au service de la Fédération, ou des Etats, de qui ils sont à présent fonctionnaires. Ils y doublent en quelque sorte les hauts fonctionnaires locaux à qui ils servent de conseillers, mais sans autre autorité sur ces derniers que celle qu’ils tirent de leur science ou de leur compétence.
Voilà comment est organisée la double autorité locale et man- |
dataire, voici maintenant comment elle fonctionne actuellement : | Le Haut-Commissaire en personne se tient à côté des organes suprêmes de la Fédération : Conseil fédéral et Président de la Fédération, chef du pouvoir exécutif, lesquels sont tenus de prendre son avis préalablement à toute décision, ou d’obtenir son visa, après chaque décision, pour que cette décision soit exécutoire. |
Le droit d'initiative appartenant aux deux autorités, on.
aperçoit tout de suite comment les choses se passent. Qu’une
mesure législative ou autre soit proposée par le mandataire, il
va de soi qu’il ne saurait ultérieurement refuser le visa qui doit Ja rendre exécutoire. Si l'initiative émane de l’autorité locale. l’avis du Haut-Commissaire doit d’abord être recueilli. Alors
deux éventualités : ou bien cet avis est favorable, et alors
pas de difficulté ; la mesure est adoptée exactement comme si elle émanait du Haut-Commissaire ; ou bien le Haut-Com-
missaire, estimant que la dite mesure est nuisible aux intérêts
du pays, donne un avis défavorable, et la mesure ne peut être adoptée.
C’est en présence de cette dernière éventualité que le rôle du
représentant de la Puissance mandataire sera délicat. On pense
bien qu’il n’agira pas brutalement, par un veto catégorique, mais par ses conseils, par le raisonnement et la persuasion. IL
s’attachera à faire toucher du doigt les dangers que peut faire courir une mesure qui avait paru à premier abord excellente à des politiques inexpérimentés. Il les amènera à y renoncer eux- mêmes. Si persévérant dans leur erreur, ceux-ci manifestaient la volonté de passer outre, c’est alors seulement qu’il aurait recours aux grands moyens: au refus de visa exécutoire qui mettrait fin au conflit.
De toutes facons, quel que soit l’angle sous lequel on envisage ce rôle du mandataire, ou plus exactement de représentant de la Puissance mandataire, on est forcé de constater que la pièce essentielle d’un mandat À se ramène à une collaboration de tous les instants des deux autorités, locale et mandataire, à une même œuvre. Ces deux autorités ne sont pas subordonnées l’une à l’autre, ni hiérarchisées. Chacune est libre dans sa sphère d'activité ; elles doivent seulement se mettre d’accord sur le résultat de leur activité. Cette obligation du visa, à laquelle sont soumises les décisions des autorités locales, garantissent beaucoup plus l’exercice utile du mandat qu’elles ne donnent une prééminence à l’autorité mandataire, Si l’on nous permet une comparaison, nous comparerons volontiers le fonctionnement du mandat au fonctionnement d’un parlement composé de deux chambres. Libres chacune de son côté, chambre haute et chambre basse ne peuvent édicter la loi qu’elles ne se soient mises préalablement d’accord sur les termes de cette loi.
Le schéma que nous venons d’esquisser permet de se rendre compte que le rôle imparti au Haut-Commissaire est bien ce rôle d’aide et de conseiller prévu par le paragraphe 4 de l’article 22 du Pacte. Pour le mener à bien — et il a été mené à bien en Syrie — il a fallu qu’en fût chargé un homme, ou plutôt des hommes, car le collaborateur immédiat du Haut-Commissaire a partagé son labeur plus qu’il ne l’a secondé, qui fussent entourés d’un prestige personnel considérable, qui déployassent un doigté, un tact, un sens politique aigu de tous les instants, en même temps qu’une fermeté inébranlable contre les Imitiatives imprudentes auxquels ils étaient sans cesse incités. Il a fallu aussi que ces hommes sussent inspirer une confiance absolue à
des populations naturellement défantes et de qui on peut souvent dire qu’il faut faire leur salut malgré elles.
Tandis que le Haut-Commissaire accomplit cette fonction politique auprès des organes supérieurs de la Fédération, les Conseillers français fonctionnaires fédéraux en accomplissent une toute semblable, mais purement technique, pour ainsi dire, à l’étage au-dessous. Ils assistent les Directeurs fédéraux indigènes, et suivant le plan tracé par le Haut-Commissaire, d’accord avec les organes de la Fédération, préparent, en collaboration avec ceux-ci, l'exécution des lois fédérales, en même temps qu’ils élaborent toutes les mesures à prendre en matière administrative. C’est donc encore une collaboration qui doit être éclairée et au-dessus de tout soupcon d’égoïsme d’une part, aveuglément confiante d’autre part. |
La tâche de ces conseillers techniques est toutefois certainement moins délicate que celle du Haut-Commissaire, car elle présente sur la tâche de celui-ci avantage d’un cadre tracé par le Haut-Commissaire lui-même, et que celui-ci est obligé de tracer incessamment à l’aide d’une interprétation constante des principes mandataires de leur adaptation à Pévolution politique du pays, et des vues des populations.
Le schéma, car il ne peut s’agir que d’un schéma, qui vient d’être dessiné, se répète dans chaque Etat, semblable à ce qu’il est dans la Fédération. Là, le Haut-Commissaire agit par l’entremise de délégués (tel est leur titre officiel) qui, investis de sa confiance et des pouvoirs nécessaires, conseillent et aident le Gouverneur et le Conseil représentatif, et donnent le visa aux décisions prises par cet organe ou arrêtées par ce haut fonctionnaire. Ces délégués sont eux-mêmes assistés de déléguésadjoints, qui se divisent par spécialités la lourde tâche à accomplir. Ils se tiennent en contact permanent avec le Gouverneur de l'Etat, et aussi par l’entremise de celui-ci, avec les hauts fonctionnaires locaux qui sont eux-mêmes conseillés et guidés par des techniciens ou spécialistes français, fonctionnaires des Etats, de la façon que nous avons vue dans la Fédération.
Dans le sandjak, il y a encore un délégué du mandataire, qui
prend le titre de Conseiller administratif et assiste le Mutessarif. Le Caïmakam ni le Mudir ne sont assistés de fonctionnaires mandataires, mais étant subordonnés au Mutessarif et, d’autre part, n'étant armés que de pouvoirs d’autorité très limités, leur activité souffre moins que l’activité des fonctionnaires supérieurs de l’absence d’aide et de conseil.
Dans l'Etat du Grand-Liban, le fonctionnement du mandat, de même que l’organisation administrative, sont compris d’une façon légèrement différente, mais la différence existe surtout dans l’extérieur des choses. Le Liban ne faisant pas partie de la Fédération, son Gouverneur a, en plus des attributions reconnues aux Gouverneurs des Etats de Syrie, celles qui sont dévolues au Président dans la Fédération. A ce titre, et grâce à une combinaison administrative présentement en vigueur, il est guidé et conseillé directement par le Haut-Commissaire comme est guidé et conseillé directement le Président de la Fédération.
Voilà, en résumé, en quoi consiste le fonctionnement du mandat de la France sur le Liban et sur la Syrie, qui est le seul mandat A fonctionnant conformément aux principes ayant présidé à l’institution du système et qui ont été reproduits dans les termes de chaque mandat. Il s’agit, à quelque degré qu’on se place, d’une collaboration, confiante d’un côté, éclairée et sans arrière-pensée de l’autre. Il faut, du côté local, que les hommes choisis soient assez sincèrement animés du désir de se rendre utiles à leur patrie pour être constamment persuadés que cette gêne d’un conseiller n’existe que dans leur intérêt, comme il faut que ceux qui représentent, qui incarnent le pouvoir mandataire, sachent se borner à leur rôle d’aide et de conseiller.
Dans le fond, le mandat donnera des résultats proportionnés au savoir-faire de ces derniers, vaudra en définitive ce qu’ils auront valu eux-mêmes ; mais nous ne pensons pas que Jamais personne ait supposé que le mandat fût une pièce de mécanique qui marche toute seule, une fois remontée, à la façon d’une montre.
Hâtons-nous d’ajouter que le rôle imparti à la Puissance
mandataire a été parfaitement compris par les représentants à qui elle avait délégué ses pouvoirs et qu’il a été mis en œuvre ! sans défaillances, sans découragements, et ceci malgré beaucoup de difficultés.
La meilleure preuve qui en puisse être Re à est de produire des résultats. Nous y pourvoierons dans notre conclusion. Mais, dès maintenant, nous dirons ceci : que si à l’origine |: on comptait de nombreuses personnalités syriennes hostiles au mandat, presque toutes s’y sont ralliées par la suite et en sons aujourd’hui, les plus chauds partisans.
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Mandats B et mandats C. — Dans les colonies placées sous le régime d’un de ces mandats, c’est le mandataire qui détient tous les pouvoirs nécessaires à l’accomplissement de la fonction publique. C’est lui qui légifère, administre et juge, étant tenu, toutefois, de ne pas s’écarter.du plan tracé par les termes de son mandat en ce qui concerne les garanties données aux indigènes, mais on chercheraït vainement dans son activité une pièce ori-
ginale comme celle que nous avons vue dans les pays ve man-
dat A.
Ce régime étant prévu tant par l’article 22 que par les termes des mandats particuliers, 1l n’y a aucune objection à lui adres-
ser. Il n’en est pas moins intéressant de signaler les efforts accomplis spontanément par certains mandataires pour asso-
cier les indigènes à leur gestion mandataire. Tels sont, en particulier, ceux qu’a accomplis la France dans ses deux colonies de mandat, le Togo et le Cameroun. Ur ï Au Togo, par un arrêté du Ministre des Colonies en date du \ | 17 février 1922, ont été institués des Conseils de Notables qui
participent, obligatoirement, à la gestion des intérêts généraux. Ke
Il y avait déjà un Conseil d’administration, institué par un décret du 5 août 1920, modifié par un décret du 6 mars 1928 @).
(1) Lire ces textes dans le Rapport du Gouvernement Français sur Pad 4 à
nistration sous mandat du Togo. Paris, Lahure, 1928.
et qui comprend quatre indigènes, deux titulaires et deux
suppléents.
Au Cameroun, il n’y a ni Conseils de Notables, ni Conseil d'administration ; mais la collaboration des indigènes est obtenue d’une autre façon. On rencontre, dans ce territoire, des façons de petits Etats dans l’Etat, des sultanats, qui constituent de petites entités politiques assez poussées, avec une société organisée et surtout hiérarchisée. Dans l’intérieur de ces noyaux nationaux, le pouvoir est exercé par un souverain, le Sultan, qui est le maître de ses sujets, sur qui il exerce son autorité par l’entremise d’un Conseil de dignitaires, qui sont en même temps les agents d’exécution de ses volontés. Son administration n’est certes pas de la dernière perfection. La loi y est coutumière, mais elle est observée. En outre, le Sultan est le juge pour tout le territoire.
Or, bien loin de poursuivre la dissolution de ces communautés, l’autorité mandataire les a entourées de sa protection. Elle s’efforce simplement d’atténuer ce que l’autorité du Sultan aurait de trop strictement despotique et de perfectionner le mécanisme administratif du Sultanat (1).
De sorte que le régime de l’Administration directe se trouve tempéré au Cameroun, aussi bien qu’au Togo, et que la France mandataire y fait plus qu’il ne lui est prescrit par les termes de son mandat, dans le sens de l’éducation politique des indigènes.
Ce que la France s’efforce de pratiquer dans ses pays de mandat, la Belgique l’a tenté, mais plus timidement que la France, dans l’Urundi-Rouanda. Il faut penser que ses tentatives lui ont paru encourageantes, car notre fidèle alliée a avisé récemment le Conseil de la Société des Nations qu’elle avait mis à l’étude un projet d’ordonnance visant à définir les pouvoirs à accorder et les obligations à faire supporter, en matière d’admi-
(1) Voici ce qu’écrivait le Haut-Commissaire de France au Cameroun à un de ses subordonnés chargé d’administrer un des Sultanats les plus importants, le Bamoun : « Notre action politique se résume en deux mots : diriger, contrôler. I1 ne peut être question, en effet, de nous substituer au Sultan et d’administrer les Bamouns. » Et, plus loin : « Vous administrerez par MRTERNOAe du Njoya (le Sultan) et de ses ministres... »
nistration locale et dans le cadre de l’administration générale,
aux deux chefs locaux des deux importantes communautés indigènes sur qui elle détient un mandat.
Un autre fait, qui procède du même souci d’associer les indi-
ènes à l’exécution du mandat, est celui fourni par le maintien .
des juridictions mdigènes. Au Togo et au Cameroun, comme dans l’Urundi-Rouanda, les indigènes sont restés justiciables. de leurs chefs locaux, dont la bonne administration de la justice est garantie par le droit d’appel devant les juridictions mandataires.
Partout ailleurs, il semble que ce soit l’administration directe, sans tempérament, qui soit pratiquée.
La Grande-Bretagne a même fait connaître son intention de:
rattacher administrativement la partie du Togo qui lui a été dévolue à sa colonie de la Côte de l’Or. C’est une faculté qui est autorisée par les termes du mandat, bien qu’elle paraisse aller à l’encontre des principes généraux que nous nous sommes efforcés de dégager plus haut. Elle montre, en tout cas, que la Grande-Bretagne mandataire, qui est disposée à user de cette faculté, ne comprend pas le mandat de la même façon que la France. Au surplus, l’organisation qu’elle a donnée à ses trois mandats B confirme le point de vue qu’elle ne faït pas grande
différence entre une colonie de la Couronne et un pays confié à
son mandat.
On ne relève nulle part, non plus, dans les colonies sous.
mandat C, ce soin d’éduquer politiquement les indigènes qui anime la France, sauf quelques traces en Nouvelle-Guinée et à Nauru (1).
A Nauru, l’île a été divisée en quatorze districts administra-!
tifs, bien qu’elle ne compte que 1.068 habitants indigènes. Il y a été créé, d’autre part, deux tribunaux, dont un d’appel, qui a cette particularité d’être présidé par le même juge que le Tri-
bunal de première instance, lequel est, par surcroît, administra-.
teur de l’île.
(1) Encore les rapports qui le disent n’en montrent pas les preuves.
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En Nouvelle-Guinée, l’administration est organisée d’une facon qui se rapproche de celle de Nauru. Sur Samoa, nous ne savons rien, ni sur l’organisation politique des îles sous mandat japonais.
Le Sud-Ouest africain, placé sous mandat de l’Union Sud- Africaine, a subi des remaniements administratifs, qui se justifiaient vraisemblablement, mais dont nous ne saisissons pas, même géographiquement, l’utilité. C’est ainsi que lemandataire en a distrait le territoire appelé « Caprivi Zipvel », pour le rattacher administrativement au Gouvernement de l’Union Sud- Africaine, tandis que, au contraire, le territoire de « Walvis Bay », qui a toujours fait partie de l’Union, a été incorporé administrativement dans le territoire soumis au mandat.
Au point de vue organisation, l’exécution du mandat est déléguée à un administrateur nommé par le Gouvernement de l’Union Sud-Africaine mandataire et assisté par un Conseil administratif. Des « réserves » ont été constituées par les communautés indigènes, à la tête desquelles sont placés des « superintendants du travail ». La justice y est rendue par un tribunal composé de juges nationaux de l’Union Sud-Africaine et qui tient des audiences foraines dans les principaux centres. Ses jugements sont susceptibles d’appel devant la Cour suprême de Justice de l’Union Sud-Africaine.
En résumé, dans les colonies sous mandat B ou C, c’est, conformément aux termes de ces mandats, d’ailleurs, le mandataire qui administre et légifère, comme il le ferait « sur son propre territoire ». Il n’a pas à tenir compte des désirs ni des vœux des habitants, à condition qu’il ne viole pas leurs droits naturels et les libertés qui ont été inscrites en leur faveur dans les termes des mandats.
Seule, comme nous l’avons dit, la France a interprété plus lhibéralement les mandats dont elle est détentrice. Aussi bien, cela lui était facile, car la notion même du mandat vise précisément aux mêmes idéals que sa politique coloniale. Comme le disait récemment le Ministre des Colonies, M. Albert Sarraut : « I ne s’agit pas seulement de tirer parti de sa présence en un
point quelconque du continent noir, il faut pratiquer une large politique de collaboration avec les populations placées sous notre protection et les amener à nous, à notre niveau (1). » Ce sont des paroles qu’il convient de relire et méditer,
(1) Discours prononcé à l’occasion de la réouverture des cours de l'Ecole Coloniale, Asie française, numéro de janvier 1924.
