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Application du principe aux territoires non turcs de l’Empire ottoman. — Par on ne sait quel détour, sans qu’on s’y attendit, l’arrangement pris au sujet des colonies allemandes avait été rendu applicable aux territoires occupés de l’Empire ottoman.

Dans l’ensemble, ces territoires étaient ceux qui sont habités par des communautés de race non turque. Ils s'étendent approximativement de la Mer Rouge au Golfe Persique et à la Méditerranée, et remontant la double vallée du Tigre et de

(1) Tous les journaux du 31 janvier 1919.

LES MANDATS INTERNATIONAUX Hat

lEuphrate, au nord est du désert de “ nn Ca case et la Mer Noire. Arabes, Syriens, Libanais, Juifs, Arméniens, Kurdes, etc., les habitent et, quoique vivant depuis de nombreux siècles sous la souveraineté des Ottomans, ne. s'étaient jamais laissé assimiler n1 réduire. x Une si longue résistance au pouvoir souverain n’était pas allée d’ailleurs sans inconvénien‘s ni dommages. L'existence de ces communautés, au contraire, n'avait Jamais cessé d’être humiliée et fréquemment compromise (1). Bien entendu, les Turcs n’avaient jamais laissé pénétrer aucun de leurs membres dans les conseils du Gouvernement. Mais l’administration même leur était fermée, Tous les fonctionnaires d’autorité, gouverneurs, Valis, mutessarifs, caïimakams, etc., et la presque totalité des autres, étaient recrutés parmi les sujets ottomans de race turque. Nulle autonomie, même locale, ne leur fut jamais concédée, excepté celle que reçut le Liban, par un acte international signé le 9 juin 1861 (2), contre le gré des Tures, et qui ne fut d’ailleurs pas ou peu respectée. Car avec la meilleure volonté du monde, il est impossible de considérer comme la reconnaissance indirecte d’une individualité nationale, l'abandon par les Turcs de quelques droits civils et judiciaires en matière personnelle laissés aux chefs — principalement aux chefs religieux — de ces communautés, attendu que cet abandon résultait uniquement du mépris protessé par les Turcs musulmans pour la Raïa, dont il refusait systématiquement de s’occuper. Cependant, cette sujétion séculaire n’avait pas obscurci le sentiment vivant nourri par ces communautés d’une existence nationale distincte de celle de la nation conquérante. Appuyé, en général, sur la religion, ce sentiment se nourrissait de traditions orales et écrites, d’une certaine littérature. On doit malheureusement ajouter qu’il s'était entretenu aussi par des. éléments moins relevés: les haines, les querelles entre secta-

teurs des vingt-neuf rites confessionnels divers pratiqués parmi ie

(1) Victor BÉRARD. La politique du Sultan, 1 volume, Armand Colin, éditeur.

(2) DE Martens. Nouveau Recueil général des traités. Tome XVII, 2e partie, p. 101.

ces communautés, et qui étaient souvent de ce chef plus acharnées les unes contre les autres que contre leur oppresseur com-

. mun.

Toutefois, malgré leurs querelles et le fond de résignation et de fatalisme commun à tous les Orientaux, on peut dire que ces populations aspiraient toutes à l’autonomie, sinon à l’indépendance. Plusieurs fois déjà, on avait cru l’Empire ottoman condamné et la perspective de la liberté avait allumé parmi elles des espoirs enflammés. Cependant, par suite d’une rivalité qu’il est superflu de rappeler ici, ces espoirs avaient été déçus, l’Empire ottoman étant resté debout. Mais cette fois, en s’attachant au destin des Empires centraux, il avait signé lui-même son arrêt de mort. Tout le Proche-Orient frémissait dans l’impatience de la libération. La prolongation de la guerre ne faisait que donner de la certitude à cette attente ; de défensive à son origine, la guerre n’avait-elle pas pris le caractère d’une croisade pour la libération des peuples ? Les nationalités du Proche-Orient comptaient être les toutes premières à en bénéficier.

Cet état d’esprit se traduisait par une résistance ouverte à la puissance dominatrice. Il n’y eut pas une communauté qui n’offrît aux Alliés, et parfois leur donnât, des volontaires. En retour, elles recevaient des promesses, plus ou moins solennelles. Aussi quand, en octobre 1918, la défaite des Puissances centrales devint évidente, ne doutant plus de leur libération, se hâtèrent-elles toutes d'envoyer à Paris des délégués à qui elles avaient donné mission de faire entendre leur voix, d’exprimer leurs volontés (1). Dans l’ensemble, ces volontés réclamaient l’autonomie sous l’aide et la protection d’une grande Puissance.

De leur côté, les grandes Puissances alliées ou associées étaient disposées à prêter le concours sollicité d’elles. Le Président Wilson avait consacré à ces nationalités son point douzième :

« Aux régions turques de l’Empire ottoman actuel, avait

(1) Voir revendications des Arméniens, des Libanais, etc., dans les brochures publiées un peu partout, en 1919 et 1920.

LES oo \TION

| écrit Je Padoue Wilson, dent être garanties la et la sécurité, mais aux autres régions qui sont main | la domination turque, on devra garantir une sécuri! é à solue d'existence et la pleine possibilité de se développer d’une façon : autonome, sans être aucunement molestée.. » e d :

Par quels moyens entendait-il garantir la sécurité de ces | nationalités et leur donner la possibilité de se développer ? Ilne s’est pas plus expliqué sur cette question que sur celle des colo nies allemandes. Mais la lecture de la presse américaine est très instructive à cet égard, de même que certaines informations : qu’il serait trop long de reproduire ici. Depuis longtemps, les Américains avaient les yeux tournés vers le Proche-Orient. ee Leurs capitalistes y voyaient des affaires nombreuses; leurs | missionnaires, si actifs, une mission religieuse et humanitaire à accomplir. Sous cette double influence, les journaux américains de l’un et l’autre parti demandaient que l'Amérique prît en à main le sort du Proche-Orient, y compris la région des Détroits, et même, certains, tout l’Empire ottoman, afin de lui donner cette prospérité matérielle qui lui fait défaut et qui eût favorisé | l’évangélisation des populations. Ils professaient que lAmérique n’ayant pas été en guerre avec l’Empire ottoman, était plus qualifiée que n’importe quelle autre Puissance alliée pour attein- à dre ce but sans froisser le sentiment national des Tures. En résumé, ils se proposaient comme tuteurs de l’Empire ottoman» . bien avant que celui-ci ne fût par terre et que cette fonction fût. ' inscrite dans le Pacte de la Société des Nations.

I] n’est pas indifférent d’ajouter que longtemps encore, et même après le désaveu donné au Président Wilson par leur. à Sénat, le 19 novembre 1919 (1), les Américains regardaient toujours avec insistance du côté de la Turquie d’Asie. On trouve, jusqu’au milieu de 1920, de nombreux journaux des Etats-Unis préconisant l’acceptation d’un mandat americain à au moins sur l'Arménie.

(1) C'est : à cette date que fut rejeté définitivement, par le Sénat américain Hi le Traité de Versailles. Lu

. Du côté des Alliés (1), les positions prises à l’égard de ces minorités résultaient d’un certain nombre de promesses faites aux représentants des nationalités non turques et d’accords conclus pendant la guerre, mais restés secrets jusqu’en novembre 1918, où des déclarations publiques, faites simultanément en France et en Angleterre, en révélèrent l’économie.

Parmi les promesses, il y avait celle d’un « home national » aux Juifs de Palestine et celle d’un royaume arabe au Chérif Hussein faites toutes deux par les Anglais. Il y en avait eu d’autres mais d’un ordre plus général, moins précisément définies. Quant aux accords, ils peuvent se ramener à celui qui, conclu en 1916 et connu sous le nom d’accord Sykes-Picot, du nom de ses négociateurs, à été publié en 1919 par le Comité de l’Asie Française dans son Bulletin d’août-novembre. Car ceux conclus avec la Russie, en 1915 et 1916, sont doublement déchirés : d’une part parce que c’étaient des accords conditionnels dont la condition à laquelle était subordonnée leur validité n’a pas été réalisée, et d’autre part, parce que le Gouvernement des Soviets s’est volontairement exclu du concert des Alliés en traitant séparément avec les Puissances centrales (2).

Aux termes de cet accord de 1916, l’Asie turque était divisée en zones. Il y avait une zone bleue, une rouge et une brune, et deux zones A et B. (Plus tard, cette division s’augmenta d’une zone verte). Dans les zones A et B, la France et l’Angleterre s’engagaient à favoriser la création d’un royaume arabe ou d’une confédération d'Etats arabes, à la tête duquel, en récompense de l’aide militaire fournie aux Alliés, le Chérif de La Mecque, Hussein, avait recu promesse d’être placé comme souverain, avec éventuellement l’assistance technique et financière des deux Puissances contractantes.

Dans les zones de couleur bleue, la France, et de couleur rouge, l'Angleterre, se réservaient le droit « d’établir, dit l’ac-

(1) On sait que le mot « Alliés » ne s’applique pas aux Etats-Unis d'Amérique qui n’avaient voulu être qu’associés.

(2) Par un accord de septembre 1914, les Alliés s'étaient engagés réciproque ment à ne pas conclure de paix séparée avec leurs ennemis.

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cord, telle administration directe ou indirecte, | tel contrôle qu’elles désirent et qu'elles jugeront convenable d'établir ee après entente avec l'Etat arabe ou les Confédérations d'Etats. arabes ». Ke Ï1 y a loin de cette formule à une formule d’annexion. Si les Alliés avaient eu l’intention d’annexer, ainsi qu’on le leur à

reproché quelquetois, ils eussent employé d’autres termes dans la rédaction de cet accord, mais ils n’avaient pas cette mtention. En ce qui concerne la France, il s'agissait, comme l’a déclaré à la tribune, le 27 décembre 1918, le Président de la Commission des Aïfaires Extérieures, M. Franklin-Bouillon, « de faire renaître à la vie ces nations fortes de leur glorieux passé, réparer leurs désastres, leur prêter nos techniciens, nos administrateurs, leur donner sans réserve notre concours fraternel » (1).

Quant aux intentions de la Grande-Bretagne, on peut penser qu'elles n’étaient pas non plus d’annexer. Sans doute, 1l ne lui était pas indiiférent de prendre pied dans des régions qui sont sur la route des Indes, mais pour qui connaît tant soit peu ses méthodes coloniales, il est clair qu’elle sait s’accommoder d’une politique de collaboration. Elle dispose de moyens d'action assez souples. Pourvu qu’elle en tire des avantages économiques, elle sait très bien s’implanter dans un pays en en respectant apparemment Ron Et il est même difficile de croire qu’elle se fut exposée à toutes sortes de mécomptes, en annexant des territoires dont les habitants revendiquaient si hautement leur autonomie. | io

En considération de ces raisons, on peut donc penser que l'idée de placer sous mandat les territoires occupés, c’est-à-dire ceux qui avaient fait l’objet des accords de 1916, ne rencontra pas ou peu d’opposition de la part de la France et de la Grande- Bretagne. Pures d’intention, un contrôle de leur action dans le Proche-Orient leur apparut indifférent : elles durent se ranger

(1) Chambre des Députés, séance du 27 décembre 1918. Lire, à la séance du | 29 décembre, les paroles par lesquelles le Ministre des Affaires Etrangères fit. siennes les déclarations faites par M. Franklin-Bouillon, l’avant-veille.

sans difficulté à l’avis du plénipotentiaire qui proposa, le 30 janvier 1919, au Conseil Suprême, l'institution de mandats sur la Syrie et sur la Mésopotamie.

Contenu de l’accord du 30 janvier 1919. — Le communiqué donné le 80 janvier 1919 faisait savoir que la Conférence s'était mise d'accord sur le régime à appliquer aux colonies allemandes ; mais il était muet sur le contenu de cet accord. Toutefois, le secret gardé par la Conférence était le secret de Polichinelle ; tous les journaux parlaient des mandats, cherchaïent à en prévoir le mécanisme et surtout exprimaient un mécontentement à peu près général.

Si nous nous en rapportons aux journaux italiens, en effet (Corriere della Sera, IL Secolo), les représentants des Dominions britanniques, ceux du Japon étaient vivement désappointés par l’arrangement en question et ce malgré qu’ils y eussent souscrit. Les milieux coloniaux, français, britanniques, belges, ne l’étaient pas moins. Les journaux français s’occupant de questions coloniales (1) protestaient unanimement contre une solution qui nous retirait le fruit des campagnes militaires ayant abouti à la conquête des colonies allemandes. D’aucuns appréhendaiïient que l’Allemagne ne rentrât en possession de ses colonies par le moyen détourné d’un mandat donné à elle par la Société des Nations. Il n’est pas jusqu'aux journaux républicains américains qui ne désapprouvassent l’application du système mandataire aux colonies allemandes.

Quelques jours plus tard, le 18 février, on connut le texte officiel de l’arrangement visé par le communiqué du 80 janvier. Xl fut publié avec le premier Pacte de la Société des Nations dont il formait l’article 19. Mais cet article a une histoire qui ne peut être passée sous silence, car elle explique en grande partie

(1) Voir surtout le Bulletin de l'Afrique Française, de janvier-février 1919,

qui expose longuement et avec une indépendance d’esprit qui lui fait honneur, Je mécontentement quasi universel causé par l'institution des mandats.

à lPusage du Comité de rédaction, une « recommandation >.

(c'était le terme en usage) contenant des directives. Tel fut lee

procédé de travail de la Conférence et en particulier du Conseil Suprême. Quand celui-ci était tombé d’accord sur un point quel-

conque, il rédigeait en quelques lignes des directives qui étaient remises au Comité de rédaction. Ce Comité, composé de juristes,

développait les directives reçues en textes devant prendre place

dans les Traités et coordonnait ces textes. En un mot, il composait et rédigeait les Traités. Muni de la « Recommandation » du 30 janvier, il eût donc dû en tirer le texte que la théorie des mandats appelait, et qui n’est certes pas l’article que nous connaiïssons. Le malheur fut que cette « recommandation » ne lui fut pas remise. Elle fut emportée par les plénipotentiaires qui l'avaient rédigée et conservée, croyons-nous savoir, par la | Commission de la Société des Nations (2).

Cependant, le Président Wilson se montrait inquiet des nowuvelles qui lui parvenaient d'Amérique. La Société des Nations, à la création de laquelle il travaillait en Europe, était vivement attaquée, au Sénat américain, par les sénateurs républicains. On pouvait craindre, dès ce moment, qu’ils ne désavouassent l’œuvre de leur Président. Celui-ci jugea bientôt indispensable d’aller présenter cette œuvre, éventuellement la défendre et la faire agréer. Encore fallait-il, auparavant, la mettre sur pied. Convaincu que les instants étaient comptés, M. Wilson se mit à presser les uns et les autres, autour de lui, à la Conférence d’adhérer au projet de Pacte sur lequel on avait déjà discuté en petit comité et dont les éléments'étaient presque entièrement

(1) Le nom de Conseil Suprême fut donné à la réunion des premiers Délégués

des grandes Puissances seulement. De dix au début, le nombre de ses membres | ie fut ramené bientôt à cinq, puis à quatre quand les Italiens s’en furent retirés après la décision prise contre leur gré au sujet de Fiume. Le 30 janvier, il com-

prenait cinq membres.

(2) Une des cinq ou six commissions instituées par la Contéeite dès ses pre- à mières séances.

acceptés par les Délégations des Etats, délibérant en particulier. L’ensemble devait être voté dans une réunion plénière de la Conférence. Mais quand on réunit cet ensemble, on s’aperçut que la décision relative aux mandats n’avait pas encore reçu sa forme définitive, faute d’être passée par les mains du Comité de rédaction. Sans s’embarrasser de cette circonstance, on introduisit purement et simplement la « recommandation » contenant les directives dans le Pacte, dont elle forma l’article 19 et avec qui elle fut votée, à l’unanimité, le 18 février 1919. Aussitôt après ce vote, le Président Wilson s’embarqua pour l’Amérique.

Mais le Pacte dit du 18 février ne devait pas rester le Pacte constitutif de la Société. Le Président Wilson, en effet, revint à Paris sans avoir obtenu l’adhésion au Pacte des sénateurs républicains. Ceux-ci manifestaient la crainte que cette adhésion n’exposât l'Amérique à l’obligation d’intervenir contre son gré dans les affaires d'Europe. Dans le but de dissiper leurs craintes et, par suite, de recueillir leur adhésion, le Président Wilson demanda et obtint des modifications au Pacte, modifications portant sur les points qui avaient été les plus vivement critiqués. Ce remaniement aboutit, en fin de compte, à l’élaboration d’un nouveau Pacte, qui, voté à l’unanimité par la Conférence, le 25 avril 1919, se trouve au commencement de tous les traités de paix signés en 1919 et 1920 et dans lequel l’article 19 du 13 février était devenu l’article 22. |

On eût pu profiter de cette circonstance pour réparer l’omission qui vient d’être signalée, mais on ne le fit pas. En comparant, en effet, les deux textes, article 19 et article 22, on ne remarque que des variantes si insignifiantes qu’il est inutile de les signaler, sauf une toutefois qui, prise à la lettre, ne serait pas sans importance :

Dans le Pacte du 13 février, le paragraphe 2 de l’article 19, après les mots: « confier la tutelle de ces peuples aux nations développées, » n’ajoute pas, comme le paragraphe correspondant de l’article 22 : « … et qui consentent à l’accepter. »

L'importance de cette réserve n’échappera à personne. Sans

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le voyage en Amérique du Président Wilson, le Pad étant” resté celui du 18 février, on aurait pu voir ce fait d’un Etat choisi contre son désir pour exercer un mandat, et obligé, où ‘bien d’accepter cette obligation, ou bien de se retirer de la Société ; attendu que n’en sauraient rester membres les nations. refusant d’accomplir les obligations que celle-ci peut mettre à leur charge. |

On objectera que cette hypothèse est tout à fait théorique. Car on imagine difficilement un Etat — au moins un Etat européen — refusant un mandat contre une coalition qui voudrait le lui attribuer. De sorte que la réserve en question n’a que la valeur d’une clause de style. Mais qui pourra dire qu’elle laura toujours ? En tout cas, si simple clause de style ïl y à, on a eu grandement raison de l’introduire dans l’article 22.

En résumé, c’est par l’article 22 du Pacte de la Société des Nations que se trouve exprimée la décision de principe prise le 30 janvier 1919, et c’est le texte de cet article qui, devant primitivement simplement servir de directives aux rédacteurs du Traité, fournit la seule base, constitue l’unique fondement de la théorie des mandats.

Le procédé mandataire comporte-t-il des précédents ? — Le système créé par cet article apparut comme tout à fait nouveau, et il l’est, en eïfet. Il n’en reste pas moins intéressant de rechercher si l’histoire ne lui fournirait pas quelque précédent. |

Il n’en existe pas, à notre connaissance, qu’il n’y ait eu qu’à copier. On rencontre bien, assez fréquemment, des unions momentanées d'Etats, chargeant l’un d’entre eux d’accomplir, au nom de tous, une mission déterminée, lui donnant, en somme, un mandat. Mais on ne distingue, dans ces exemples : (ainsi l'expédition du Liban, en 1860), qu’un mandat d'exécuter un seul acte matériel, après quoi le mandat prend fin, et non d’exécuter, durant un temps indéterminé, la série d’actes gou-

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vernementaux et administratifs que comporte les mandats internationaux institués en vertu de l’article 22.

Il n’y aurait qu’un cas où l’on distingue un, ou plutôt quatre mandats dont les modalités se rapprochent assez de ceux que nous étudions, pour constituer à ceux-ci un précédent : c’est dans ce qui fut pratiqué en Crète, en 1897, que nous trouvons ce précédent.

Le traité du 4 décembre 1897 (1), qui mit fin à la guerre grécoturque de 1896, ayant donc accordé à l’île de Crète l’autonomie sous la suzeraineté personnelle du Sultan des Turcs, le gouvernement de l’île fut confié à un Haut-Commissaire choisi par les qua*re Puissances suivantes : France, Grande-Bretagne, Italie, Russie. Ce Haut-Commissaire, qui gouvernait avec le concours d’un collège de ministres choisis par lui, mais responsables devant le Parlement crétois, était responsable luimême devant les Consuls des quatre Puissances qui avaient mission de se réunir périodiquement et de veiller à ce que le statut de l’île fût observé.

Jusque-là, on n’aperçoit qu’un contrôle international. Mais il y avait autre chose. L’île avait été divisée, au point de vue militaire et administratif, en cinq secteurs, dont quatre étaient occupés par des unités de troupes respectivement françaises, anglaises, italiennes et russes, qui maïintenaient l’ordre et assuraient le fonctionnement de certaines administrations et des services publics. Les commandants de ces unités, étant responsables et devant rendre compte au collège des quatre Consuls, il semble bien qu’il y ait eu là quatre petits mandats (2) et (8).

Il est douteux que le Président Wilson se soit inspiré de ce précédent pour recommander à la Conférence et obtenir d’elle l'adoption du système des mandats. Par contre, il paraît certain qu’il en ait tiré l’idée d’un plan de Société des Nations

(1) Recueil des Traités de Martens, tome XX VIII, page 690.

(2) Renseignements fournis par M. Emmanuel Bertrand, Ministre plénipotentiaire en retraite, qui, en 1897, était Consul général de France en Crète.

(3) La République des Soviets a, de son côté, imité l'institution des mandats,

en confiant, en 1922, à la République soviétique d’Azeirbeidjan des mandats sur deux Etats du Caucase le Nakhitchevan et le Karabagha. \