CHAPITRE II

ATTRIBUTION DES MANDATS PAR LE CONSEIL SUPRÊME ÉLABORATION DES TERMES DE CES MANDATS | PAR LES PRINCIPALES PUISSANCES PARTICIPATION DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS AU FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME

Analyse de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations. — Une simple lecture de cet article révèle clairement que cet article n’avait pas, dans la pensée de ses auteurs, la destination qu’il a reçue. Il prévoyait la création d’une institution ; il traçait le cadre que devait recevoir cette institution : 1l ne visait pas à la créer lui-même. Mais puisqu'il est devenu, par suite des circonstances, un texte constitutif, il ne reste qu’à le prendre tel quel, à dégager les principes qu’il pose et les directives qu’il donne, et à s’assurer si les applications qui en ont été tirées sont bien conformes à l’idée que s’en faisaient les membres composant le Conseil Suprême.

On s’aperçoit d’abord que la pièce maîtresse du système est constituée par les deux premiers paragraphes de l’article 22 : le premier qui postule qu’il est des peuples incapables de se diriger eux-mêmes mais dont «le bien-être et le développement forment u.e mission sacrée dé civilisation », et le second qui dispose en principe que le meilleur moyen de leur assurer ce bien-être et ce dévelc ppement est de charger une puissance, capable par son expérience et ses ressources, d’y pourvoir. Cette Puissance sera la tutrice du peuple incapable et elle exercera sa tutelle,

| ajoute même 1e Paragraphe, et en . de la a des Nations.

une en conformité du D aetinbe précédent n ne saura nt être tous identiques. Il était évidemment difficile de placer sur | % . le même rang les Libanais et les Hottentots. Les mandats | devront donc varier suivant certaines circonstances qui se ramènent à une : le plus ou moins haut degré de développement des peuples que l’on a l'intention de protéger. | En conséquence, et à titre d'exemple, l’article 22 (paragra- ; phes 4 à 6) envisage trois catégories de mandats. Que l’on. remarque bien que ses termes ne sont pas impératifs. Il prévoit trois catégories de mandats comme il n’en aurait prévu que deux ou plus de trois : il donne des indications. Ces trois catégories sont restées comme la « recommandation » du 30 janvier est. restée elle-même. Elles furent désignées par la suite par les trois Fi premières lettres de l’alphabet, ; On eût, dès lors, les mandats A, applicables à certains terri- $ toires non turcs de l’Empire ottoman ; les mandats B qui, visant les peuples de l’Afrique centrale, furent appliqués au Togo, au F. Cameroun et au Tanganyika, et les mandats C sous la loi des- quels furent rangés le Sud-Ouest africain et toutes les anciennes possessions allemandes du Pacifique. Ces deux dernières caté- + gories étant parfois désignées sous le nom générique de mandats colomiaux. * Cette répartition des mandats en catégories différentes a à leurs modalités et à leur objet immédiat a eu pour but de permettre une délimitation plus précise des droits et des pe tions des futurs mandataires (voir les garanties inscrites au paragraphe 5 qui devront être assurées aux populations), 4 en même temps que de donner une certaine rigidité au système. Il He en effet, de rendre ce système aisément applicable : à chaque cas d'espèce et d'éviter un excès d’é lasticité qui eût risqué pratiquement d’en compromettre les bons effets. .. N’empêche qu'il reste permis de se demander à quoi a tendu cette division en trois. Si l’on ne peut concevoir de la même

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façon le mandat sur les territoires non turcs de l’Asie-Mineure et celui portant sur les anciennes colonies allemandes, on ne distingue pas clairement les raisons qui ont motivé la division, en deux catégories, devant faire l’objet de mandats distincts, de ces colonies. Celles qui sont données par l’article 22 ne nous paraissant pas rigoureusement déterminantes.

Or, il semble bien que ces raisons doivent être cherchées dans la résistance que les Dominions britanniques et le Japon opposèrent' à l’adoption du système des mandats, au moins à son application aux colonies qu’ils désiraient annexer. Car on ne peut pas ne pas remarquer, d’une part, que les colonies placées sous un mandat C sont celles précisément qu’ils revendiquaient et sur lesquelles il se sont vu attribuer des mandats, et d’autre part que les mandats C confèrent au mandataire des pouvoirs plus étendus que les mandats du type B et a fortiori que ceux du type A. (Ils sont muets notamment sur l’égalité économique que les mandataires doivent assurer ailleurs). De sorte que l’on peut raisonnablement se demander s’il n’y aurait pas rapport entre ceci et cela ; en d’autres termes, si la création de ce troisième type de mandats n’a pas été une ultime concession du Conseil Suprême destinée à obtenir l’adhésion au système de ceux qui s’y montraient si résolument hostiles.

Après cette division des mandats en trois catégories, l’article 22, dans ses derniers paragraphes, donne quelques indications sur la manière dont devront fonctionner les mandats.

Il prévoit : 19 que le titulaire d’un mandat devra envoyer chaque année au Conseil de la Société des Nations un rapport sur les territoires dont il a la charge ; 20 que le Conseil déterminera lui-même « le degré d’autorité, de contrôle ou d’admihistration » à exercer par le mandataire (disons arrêtera les termes du mandat) si les membres de la Société n’y ont pas pourvu préalablement (cette expression, les membres de la Société, est ambiguë, aussi a-t-elle ultérieurement prêté à la controverse comme nous le verrons pius loin); et, 3° qu’une Commission permanente (il n’est pas dit de qui elle émanera) sera chargée « de recevoir les rapports des mandataires, de les

ù tions relatives à d enéonties des mandats D. A cela se bornent les indications fournies par L'artiele 22. Aussi n’a-t-on pas manqué de lui reprocher, outre un certain flottement dans son libellé, plusieurs omissions assez graves (1). On lui a fait grief, notamment, de ne pas spécifier l’autorité par qui seraient conférés les mandats ; de ne pas délimiter les sphères d'activité respectives du Conseil et de l’Assemblée de la Société des Nations touchant le fonctionnement du système, et aussi de ne pas prévoir à quelle date et de quelle façon les mandats prendraient fin. Evidemment, cet article a perdu de. ne pas passer par les mains du Comité de Rédaction.

Nous aurons l’occasion, au cours de ce travail, de revoir ces. critiques et d’examiner leur valeur. Qu’elles soient fondées ou non, on peut dire dès maintenant qu’elles n’empêchent l’article 22 d’être le texte fondamental sur lequel sont édifiés les mandats. Leur institution repose entièrement sur lui et c’est à cet article, aux principes généraux -posés par lui, qu’on doit, en toutes circonstances, se référer pour connaître si telle ou telle forme d’ativité mandataire est licite ou non. Il est, si l’on nous. permet cette comparaison, inscrit en tête du système, comme * la constitution des Etats l’est en tête de leurs codes, et nul n’est autorisé à en faire la critique avant de s’y conformer.

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Attribution des mandats sur les colonies de l’ Allemagne. — La première décision prise en exécution de l’article 22 le fut quelques jours seulement après l’adoption et la publication de cet article. Dès le 6 mai 1919, la Conférence attribuait à certaines. 4 Puissances alliées des mandats sur les colonies de l'Allemagne, colonies qui ultérieurement, par l’article 119 du Traité de Ver-. sailles, devaient être cédées dans l’indivision aux principales Puissances alliées ou associées. La décision du 6 mai fut rendue

(1) Nous verrons ces griefs ultérieurement lorsque nous reviendrons sur le s développements qu’a comportés l’article 22.

publique par le Communiqué suivant, reproduit par presque tous les journaux (1) :

« Le Conseil des quatre Chefs de gouvernement... a pris, dans sa séance du 6 mai après-midi, les résolutions suivantes, relatives aux anciennes colonies allemandes :

19 Sur l’Est africain, le mandat sera exercé par la Grande- Bretagne ;

29 Sur le Sud-Ouest africain, par la Ligue Sud-Africaine ;