C.P.M., 17, Extr. 1930, pp. 138 et suiv

2ACPM 11,-1927 plie

ne néglige aucune source d’information, elle utilise des renseignements officieux de toutes sortes, n’allant toutefois jamais, dans l’examen de l’administration mandataire, au-delà des pouvoirs de contrôle qui lui sont attribués.

$ 8. Les méthodes de travail de la Commission Permanente des Mandats.

La tâche de la Commission Permanente des Mandats consiste à donner au Conseil son avis sur l’exécution des mandats, et ce, principalement à la lumière des rapports annuels que les Puissances Mandataires sont tenues d’envoyer au Conseil aux termes de l’article 22 du Pacte. Les. pétitions qui parviennent à la Commission par la voie régulière retiennent également son attention.

Quelles sont les méthodes de travail de la Commission ? Comment les membres de la Commission s’acquittent-ils de leur tâche ?

Les membres de la Commission ne sont pas des juristes, mais des personnalités ayant vécu dans des colonies et apportant à la Société des Nations le concours de leur expérience. Ils ont à indiquer, étant donné, d’une part, l’état de chose régnant dans les territoires sous mandat, et d’autre part, les buts que se propose la Société des Nations, quelle mesure il convient de prendre dans tel cas particulier, s’interdisant d’énoncer aucun principe général qui ne saurait être appliqué à la résolution de tous les problèmes relatifs à la matière vivante et changeante sur laquelle s’exerce l’activité de la Commission. Le contrôle exercé par la Commission Permanente sur la gestion des Mandataires est empreint d’un certain empirisme. « La Commission n’est pas uné académie, mais un organisme de contrôle chargé de surveiller l’exécution des dispositions du Pacte et des mandats ». La Commission des Mandats veut que son contrôle, afin de ne pas devenir rapidement illusoire, demeure des plus minutieux, mais dans l’exercice de cette tâche elle s'efforce de collaborer étroitement avec les Puissances Mandataires. Ces deux idées définissent l’esprit dans lequel la Commission Permanente s’acquitte de

sa mission. Certes, la Commission doit éviter de se perdre dans les détails qui risqueraient de diminuer son prestige, de par sa fonction elle devrait se limiter aux questions générales et d’ordre élevé, mais comme son Président l’a fait observer «il faut savoir, à l’occasion, poser les petites questions qui servent à éclairer l’application des principes »1. En 1926, à Rome, M. Orts pouvait dire : « le fait est là, la Commission contrôle l’administration des Mandataires et si telle n’était pas sa mission, on se demande ce qui lui resterait à faire.

« Cette mission, la Commission des Mandats l’exerce dans un esprit de collaboration avec le Mandataire.

« Elle s’est attachée avec un soin particulier à conserver ce caractère à sa mission, non seulement, parce que la confiance est à la base du mandat, mais parce qu’elle a voulu prévenir que de son fait une atteinte puisse être portée au prestige et à l’autorité morale de l’administration mandataire sur ses administrés. En fait, la Commission a toujours associé étroitement la Puissance Mandataire à ses travaux dans la personne de son représentant accrédité. De leur côté, les Puissances Mandataires ont constamment montré la plus grande bonne volonté et même un empressement marqué, à documenter la Commission. Devançant les desseins de celle-ci, elles ont institué spontanément des enquêtes dont elles lui ont communiqué indifféremment toutes les conclusions »2.

Cette analyse faite presque exclusivement à l’aide de citations tirées des procès-verbaux des séances de la Commission montre assez comment les membres de la Commission Permanente des Mandats comprennent leur mission et la façon dont ils s’en acquittent.

La Commission n’est pas une académie, elle examine des faits, cherche la solution des cas d’espèces, propose des remèdes pour mettre fin à des abus. La Commission n’est pas un tribunal, ses membres ne sont pas des juristes, mais des administrateurs ayant au cours d’une carrière bien

1 CP-MS 11, 1927, p. 26; 2, C.P.M., 8, 1926, p. 56.

remplie acquis une grande expérience. Aussi, le contrôle qu’exerce la Commission repose-t-il sur la confiance réciproque qui s’est établie entre la Commission et les Puissances Mandataires. La Commission conseille, bien plus qu’elle ne juge, cette méthode s’est révélée féconde, la collaboration entre la Commission Permanente des Mandats et les Puissances Mandataires a été couronnée de succès.

Section III

Les recommandations de l’Assemblée de la Société des Nations en matière de mandat

Parallèlement et à côté du Conseil, l’Assemblée de la Société des Nations se permet de formuler des recommandations et d’exprimer des vœux relatifs aux mandats internationaux. Encore que le Pacte ne fasse dans aucun de ses articles mention d’une intervention quelconque de l’Assemblée en matière de mandat, celle-ci trouverait le fondement juridique de ce pouvoir de contrôle dans le droit de regard général qu’elle possède sur l’activité du Conseil. La collaboration de l’Assemblée à l’œuvre du Conseil paraît ici très désirable. L'Assemblée de la Société des Nations est un collège beaucoup plus large que le Conseil et les discussions qui ne manquent pas de se produire au sein des Commissions de l’Assemblée ont souvent permis de trouver la solution de questions particulièrement embarrassantes. L'Assemblée examine chaque année le rapport annuel du Secrétariat sur l’œuvre du Conseil. C’est là qu’une de ses Commissions, la VIe trouve l’occasion de procéder à l’étude et à la discussion de questions relatives aux mandats. Souvent l’Assemblée se contente d’exprimer des vœux d’un caractère très général. Ainsi, le 22 septembre 1935, l’Assemblée faisait part de sa satisfaction au sujet de l’œuvre accomplie dans les territoires sous mandat

. 1. H. Rolin, « La pratique des mandats », Recueil des Cours de La Haye, 1927, t. XIX, p. 553.

par les Puissances Mandataires et le Conseil 1, L'Assemblée exprimait le ferme espoir que grâce aux efforts conjugués des Puissances Mandataires, de la Commission Permanente des Mandats et du Conseil, l’institution des mandats continuera à poursuivre la réalisation de l’idéal de civilisation qui lui a été fixé?. Mais, à plusieurs reprises, des recommandations beaucoup plus précises de l’Assemblée ont été écoutées. C’est ainsi qu’il a été déféré au désir exprimé par l’Assemblée de voir un membre féminin être admis à la Commission Permanente des Mandats®. Le 15 septembre 1935, l’Assemblée recommandait au Conseil de prier la Commission Permanente des Mandats de s’occuper de l’application aux territoires sous mandat de la convention internationale relative à la traite des femmes et des enfants 4 L'Assemblée constatant un accroissement des importations de spiritueux dans les pays sous mandat, priait, le 22 septembre 1927, le Conseil de demander à la Commission Permanente de poursuivre l’étude de la question. Le Conseil a donné suite à ces recommandations de l’Assemblée comme à d’autres de ses vœux relatifs à la suppression du travail forcé et à l’abolition de l’esclavage 5, à la distribution des rapports annuels des Puissances Mandataires à tous les membres de la Sociétéf. Bien loin de porter atteinte à l’autorité du Conseil, les efforts de l’Assemblée, tendant à mieux assurer le fonctionnement du système des mandats, ont été couronnés de succès, sa tâche n’a pas été vaine. Mais c’est plus un droit de regard qu’un contrôle proprement dit que l’Assemblée exerce ainsi sur la gestion mandataire.

1. 22 septembre 1925, S.D.N., Actes de la 8e Assemblée. Séances des Commissions, 1927, VI, p. 29.

2. 19 septembre 1929, S.D.N., Actes de la 10e Assemblée. Séances des Commissions, 1929, VI, p. 42 ; 20 septembre 1930, S.D.N., Actes de la 11e Assemblée. Séances des Commissions, 1930, VI, p. 17 ; 23 septembre 1931, S.D.N., Actes de la 12e Assemblée. Séances des Commissions, 1931, VI, pp. 35-36.

3. 18 décembre 1920, S.D.N., Actes de la 1re Assemblée. Séances des Commissions, 1920, VI, p. 32.

4, 15 septembre 1925, S.D.N., Actes de la 6° Assemblée. Séances des Commissions, 1925, VI, p. 23.

5. 26 septembre 1923, S.D.N., Actes de la 4e Assemblée. Séances des Commissions, 1923, VI, p. 28.

6. 22 septembre 1924, S.D.N., Actes de la 5° Assemblée. Séances des Commissions, 1924, VI, p. 44.

Section IV

Décisions de la Cour Permanente de Justice Internationale en matière de mandat

Très éloigné du contrôle exercé par le Conseil et la Commission des Mandats est celui de la Cour Permanente de Justice Internationale de La Haye sur la gestion mandataire. La compétence de la Cour s’étend aux différends qui peuvent surgir entre les Puissances Mandataires et les autres Etats membres de la Société des Nations au sujet de l'interprétation ou de l’application des termes des mandats. Son action n’a, à aucun degré, un caractère politique comme celle du Conseil.ou de la Commission des Mandats. Il s’agit d’un contrôle exclusivement juridique. La Cour ne recommande pas telle solution, elle rend des arrêts.

Sous un numérotage qui varie, l’article suivant se retrouve dans les termes de tous les mandats. « Le Mandataire accepte que tout différend quel qu’il soit, qui viendrait à s’élever entre lui et un autre membre de la Société des Nations, relatif à l’interprétation ou à l'application des dispositions du mandat, et qui ne serait pas susceptible d’être réglé par des négociations, soit soumis à la Cour Permanente de Justice Internationale prévue par l’article 14 du Pacte de la Société des Nations ».

Seules, les Puissances Mandataires et les autres Etats membres de la Société des Nations ont qualité pour ester devant la Cour. La saisine n’appartient pas aux populations des territoires sous mandat.

Pour que sa demande soit recevable, l'Etat membre de la Société des Nations qui cite une Puissance Mandataire devant la Cour doit invoquer la violation d’une disposition précise du mandat. Les termes des mandats se réfèrent, en effet, aux différends relatifs à l’interprétation ou à l’application des dispositions du mandat. Ces textes sont clairs et ne permettent aucune équivoque.

L'Etat membre de la Société des Nations qui cite une

Puissance Mandataire devant la Cour doit avoir un intérêt à l’action. Un Gouvernement ne peut, sans avoir d'intérêt propre à défendre, prendre fait et cause pour les populations d’un territoire sous mandat et actionner la Cour.

Le Conseil pourrait-il saisir la Cour ? La question a été soulevée devant la Commission des Mandats en 1929, et a fait l’objet d’un rapport au Conseil. A la 58e session, le rapporteur, M. Procopé, se bornaït à signaler la suggestion de la Commission des Mandats sans la commenter. Le représentant allemand, Docteur von Schubert qui fut le seul à émettre un avis, fit remarquer que dans le cas d’espèce considéré, — il s’agissait de l’application au territoire sous mandat d’une loi sud-africaine de 1924 réglant le statut des habitants non indigènes du territoire —, il ne croyait pas que « le Conseil pût envisager une procédure purement judiciaire ». Il faut répondre non, le Conseil ne pouvait que demander à la Cour un avis consultatif.

Dans la pratique, le Conseil ne l’a jamais fait, d’ailleurs, si lorsqu'il examine le rapport de la Commission Permanente des Mandats, le Conseil a à trancher une question de droit, il peut beaucoup plus facilement et il n’a pas manqué de le faire, s’adresser à la section juridique du Secrétariat. Pourquoi mettre en marche un mécanisme aussi lourd que la Cour Permanente de Justice Internationale ?

Dans la pratique, le contrôle exclusivement juridique que la Cour Permanente de Justice Internationale de La Haye peut exercer sur la gestion mandataire est très restreint. Il se limite, en fait, au trois arrêts rendus par la Cour dans l'affaire Mavrommatis.

Annexe

Médiation exercée à titre privé par un membre de la Commission Permanente des Mandats

Au procès-verbal de la 23e session de la Commission Permanente des Mandats se trouve consigné cet exemple curieux de médiation exercée à titre privé par un membre

de la Commission. En 1933, des difficultés surgissaient entre le Gouvernement de l’Afrique du Sud et le Gouvernement portugais au sujet de l’approvisionnement en eau dans le secteur de Kunene1. La Kunene est une rivière dont le cours inférieur est frontière entre la colonie portugaise de l’Angola et le territoire sous mandat du Sud-Ouest africain. Dans cette région semi-désertique, l’approvisionnement en eau du bétail, les droits d’abreuvoir sont pour les indigènes des questions vitales. Le procès-verbal de la 23e session de la Commission Permanente relate que le Comte de Penha Garcia a profité de la conférence des Gouverneurs de colonies qui s’est tenue à Lisbonne pour s’entretenir de la question avec le Gouverneur de l’Angola. Diverses solutions ont été envisagées pour fournir aux indigènes du Sud-Ouest africain intéressés, l’eau dont ont besoin leurs bestiaux, l’installation d’une pompe, l’établissement d’un corridor donnant aux troupeaux accès au fleuve.

Le représentant accrédité de l’Union Sud-Africaine, M. Te Water, a remercié le Comte de Penha Garcia de sa médiation. Le Comte de Penha Garcia, pour écarter toute possibilité de malentendu, a fait observer « qu’il avait agi à titre privé, en vue de faciliter un règlement de la question, sans préjuger ni les principes, ni les faits qui entrent en jeu »?2.

1. C.P.M., 10, 1926, p. 183. Accords signés entre le Gouvernement de l’Union de l’Afrique du Sud et le Gouvernement du Portugal relatifs à la frontière entre le territoire sous mandat du Sud-Ouest africain et l’Angola et à la répartition des eaux de la rivière Kunene.