II. — LES POUVOIRS DE POLICE MUNICIPALE

Il suffit de rappeler brièvement le droit commun puisqu'aux termes de l’article 27, les manifestations cultuelles « continueront » d'y être soumises. Le législateur laisse sous-entendre qu'il maintient le statu quo (14).

Actuellement, la police cultuelle relève de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884. (Alinéas 1 à 4) (15). L’alinéa 4 a été reproduit

(xo) J, Off.. 27 juin 1905 : Débats Parlementaires, p. 2524.

(x1) J. Off. : Débats Parlementaires du Sénat, 4 décembre 1905, p. 1673-

(12) À signaler pour mémoire qu’une addition proposée par M. Fournier : « Toutefois les processions ne pourront gêner la circulation » ne fut pas prise en considération. Un amendement de M. Reveillaud en faveur du maintien de l'Art. 45 (abrogé avec les textes de l’An X par l’Art. 44 de la nouvelle loi) n'obtint pas plus de succès. Enfin le ministre des Cultes dut retirer comme sans objet l'alinéa 2 de l'Art. 25 du projet relatif aux convois funèbres.

(13) L'Art. 27 a été étendu aux colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion par le règlement d'administration publique du 6 février 1911; à Madagascar par le décret du 11 mars 1913, mais les pouvoirs de police sont expressément réservés au gouverneur général (Art. 24).

(1x4) Voir supra la valeur de cette affinmation, chap. I, Ç 2, al. IT. Pratiquement une conséquence en découle. Les tribunaux après 1905 ont continué de s'inspirer des précédents judiciaires. Par suite la jurisprudence n’a subi du fait de la séparation aucune solution de continuité.

(15) Art. 97. Loi du 5 avril 1884. La police municipale, a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publique : notamment

1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, 20É

2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues ; le tumulte excité dans les lieux d’assemblements publics, les rassemblements, les attroupements,

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par la loi sur la liberté des funérailles (16). C’est une loi spéciale à laquelle les règlements de police peuvent se référer.

À. — Réglementation du culle extérieur par arrêté municipal (17).

Le maire agit en pleine indépendance sans avoir à recevoir d’injonctions du Conseil municipal. Le Conseil municipal tout au plus, peut l’inviter à intervenir et donner son avis si la municipalité le requiert (18).

Pour être légal et obligatoire, l’arrêté du maire doit être motivé dans son fond ; régulièrement publié quant à la forme.

Arrêté motivé

L'intervention administrative ne se justifie que par des motifs tirés du maintien du bon ordre. Il n’est pas nécessaire que des troubles effectifs se soient déjà produits — par essence, la police administrative est préventive — mais l'éventualité des désordres doit être fondée.

Des considérations politiques, philosophiques ou religieuses ne constituent pas des motifs licites (19)-(20).

La cause déterminante de l’intervention s’apprécie dans le corps de l’arrêté, l’usage voulant que le dispositif soit précédé des motifs. L’inobservation de cette formalité n’est pas substan-

les bruits nocturnes qui troublent le repos des ciloyens, ef {ous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, telles que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés et autres lieux publics ;

4° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre dans les cimetières sans qu'il soit permis d'établir des prescriptions ou des distinctions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt, ou des circonstances qui ont accompagné sa mort.

(16) Loi du 15 novembre 1887, Art. 1 et 2,

(17) Sur l’ensemble des attributions de police municipale : Morgand. La loi municipale, tome I, p. 727 et suivantes; particulièrement sur la police du culte, n° 899 et suivants.

(18) C. d’E, Arrêt De Boissieu, 7 juillet 1924; — Rec. H'° Dalloz, 1924, p. 545.

(r9) Tribunal de simple police de Sens, 5 janvier 1907; Gazette des Tribunauæ, 18 janvier 1907; D. P. 1907, 5, 173 — R. I. C., J. Colin de Verdière : « Des manifestations du culte sur la voie publique sous le régime de la loi de 1405 », 1909, p. 106.

(20) Sur la notion d'ordre public et sur les intérêts en présence dont la conciliation s'impose au maire : voir infra, 2° partie, chap. II.

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tielle (21) et n’entraîne pas nullité. Aussi une absence matérielle de motifs dissimulera souvent le caractère arbitraire d’une décision et rendra difficile le contrôle juridictionnel.

Rien à signaler quant au fond du dispositif. Le maire est qualifié pour interdire et réglementer le culte extérieur, ou n'exiger qu’une autorisation préalable. Il peut viser certaines des cérémonies cultuelles ou les frapper globalement (22), interdire les cortèges sur certaines des voies publiques, ou sur tout le territoire communal.

Quand une interdiction s'applique « à toutes les voies publiques », il faut entendre toutes les voies de communication sans distinguer suivant leur nature (voies terrestres ou fluviales) (23); leur qualification administrative (voies nationales, départementales, vicinales), les autorités dont elles relèvent à d’autres points de vue que celui de la police. Ce qui importe avant tout, c’est l’unité de la police à l’intérieur de l’agglomération communale.

Indifférent même est leur caractère domanial. Une voie privée, affectée par l’usage, au passage du public, est réputée voie publique (24).

Arrêté publié et communiqué au préfet

Pour être obligatoire, l’arrêté doit être porté à la connaissance des intéressés par voie de publications et d'affiches. Pratiquement, l'affichage est la seule formalité substantielle dont l’inobservation entraîne nullité. Peu importe que la publicité ait lieu par annonces publiques. À défaut d’affichage, le règlement n’est pas valide. Mieux vaut cependant, parallèlement à l'affichage, respecter les usages locaux.

L'insertion de l'arrêté dans un journal local, n’équivaut pas à l'affichage, la preuve serait-elle faite que par ce procédé, les personnes intéressées ont eu connaissance du règlement (25).

Comme il s’agit d’une disposition par voie générale, la notification individuelle au ministre du culte, principal intéressé, n’est que facultative.

(21) Cass. Cr., Lemuis et Pothier, 12 février 1897: S. 1898, I, 249.

(22) En principe, la loi n'ayant pas fixé de limites à ce sujet. Pratiquement la jurisprudence est opposée aux interdictions générales. Voir infra, 2* partie, chapitre III.

(23) Tribunal de simple police de St-Denis : Jugement Passenaud, 4 novembre 1896; D. P. 1898, I, 67.

(24) Cass. Cr., Arrêt Cappelaere, 5 janvier 1912: R. I. €. r972, p. 270-271.

(25) Cass. Cr., Arrêt Frotey, 2 janvier 1914 ; R. C. C. 1914, p. 77.

ar —

Une déclaration certifiée du maire, relative au fait de la publi-. cation et enregistrée à la mairie, permet d'établir, en cas de besoin, le caractère obligatoire de l'arrêté.

L'arrêté ne devient exécutoire qu'après avoir été communiqué au préfet, soit directement au chef-lieu de département, soit par l'intermédiaire du sous-préfet pour les communes de l'arrondissement (26).

L'arrêté portant règlement permanent devient exécutoire un mois après la remise de l’ampliation, constatée par les récépissés délivrés par le sous-préfet ou par le préfet. L'arrêté temporaire est exécutoire du jour de la publication. L'arrêté pris d’urgence pour pourvoir dans des circonstances exceptionnelles au maintien de l’ordre est immédiatement obligatoire.

L’appréciation du caractère temporaire ou permanent ne soulève pas de difficultés quand le maire a expressément fixé la durée de la mise en vigueur. Mais quand aucun délai n’a été prévu? Dans le silence du dispositif, la Cour de Cassation se prononce en faveur du caractère permanent « alors même que l’ar- « rêté constaterait dans ses considérants, que les cérémonies « extérieures présentaient un danger pour la paix publique au « moment où il a élé pris (27) ». L'interprétation du dispositif devrait cependant se faire en fonction des motifs. Dans l'espèce précitée on aurait reconnu la portée provisoire du règlement.

Quand il s’agit de statuer sur le caractère d'urgence, la Cour de Cassation apprécie la nature de l’acte juridique d’après l’ensemble de ses dispositions (28).

Nonobstant l'expiration du délai d’un mois prévu pour l’exercicé du contrôle du préfet, un arrêté de police reste susceptible d'annulation et de suspension à toute époque par décision préfectorale (29).

Le préfet agit soit d'office, soit sur recours des particuliers

(26) Art. 95, al. 1°. Loi du 5 avril 1884.

(27) Cass. Cr., Arrêt Lemuis et Pothier, 12 février 1897; S. et P. 1898, I, 2h49 ; — Note Applkton. Arrêt de principe : avant 1897, les arrêtés prohibant le culte extérieur étaient souvent renonvelés à l'occasion des principales fêtes religieuses. Depuis 1897, cette pratique est tombée en désuétude,.

(28) Cass. Cr., Arrêt Bonnefoy, 10 mars 1883; S. et P. 1883, 1, 438; — D. P. 1883, I, 431; — Cass. Cr., Arrêt Hiou, 16 mai 1882; S. 1883, 1, 385 : « Attendu qu'il résulte tant des motifs que du dispositif que l'arrêté a été pris « en vue de circonslances exceptionnelles, et pour pourvoir d'urgence à un “intérêt temporaire... »

(29) Art. 95, al. 2., Loi 5 avril 1884.

en s'inspirant de motifs d'illégalité ou d’inopportunité. L’annulation ne peut être que générale. Une suppression partielle de l'arrêté équivaudrait en fait à une réformation indirecte. Or, à l'égard des décisions relatives à des matières proprement municipales — la police en est une — le préfet n’a pas le pouvoir de réformation.

Pour la même raison, le contrôle préfectoral ne s’applique qu’à des arrêtés édictant des prescriptions nouvelles de police, jamais à des décisions de retrait (30). (G. d'E. Arrèt Commune de St-Marc) (31). En l'espèce, le maire attaquait pour excès de pouvoir, la décision préfectorale annulant l'arrêté de retrait d’un arrêté municipal antérieur, ayant interdit les processions. L’excès de pouvoir fut constaté, et l’arrêté préfectoral annulé : « Con- «.sidérant que si l’article 95 dispose que le préfet peut annuler « ou suspendre les arrêtés pris par le maire, ce droit n’a été con- « féré au préfet que pour prévenir l’application de mesures illé- « gales ou inopportunes... » L'arrêté préfectoral avait fait plus qu'annuler purement et simplement le second arrêté municipal, Il faisait revivre l’état de choses disparu, en rétablissant par voie indirecte, la prohibition des cérémonies cultuelles (32).

B. — Réglementation du culte extérieur par arrêté préfectoral

A défaut d'intervention indirecte fondée sur l’article 95, le préfet peut user de la substitution d’action (art. 99). Il est qualifié pour prendre les mesures de police jugées nécessaires en cas d'inaction du maire et après une mise en demeure préalable à la municipalité restée sans résultat (33). Pour agir aux lieu et place du maire, le préfet ne saurait se prévaloir de l’article 85 (34). Aucune disposition légale impérative ne prescrit au

(30) Une disposition réglementaire qui ne crée pas de droits acquis au bénéfice de tiers, peut être retirée par son auteur, dès que les circonstanees qui l’avaient motivée ont disparu. (C. d’E., Blanchet, 17 mars 1911, L, 332; — Darrodes, 16 janvier 1912. L, 213; — Muller, 13 janvier 1917, L, 565.)

(81) C. d’E., Commune de Saint-Mare, 16 décembre 1910, L, 057. (Conclusions Pichat.) :

(32) Dans le même sens, C. d’E., Arrêt Balayé, 12 décembre 1913, L, 1228.

(33) C. d’E., Arrêt Balayé précité; — Cass. Cr., Arrêt Lemonnier, 5 mars 1909 ; R. C. C. 1909, p. 308.

(34) L’Art. 85 (Loi 1884) autorise le préfet à faire exécuter par un délégué spécial les actes prescrits par la loi que le maire refuserait ou négligerait de prendre.

maire de supprimer les processions. L’interdiction relève de sa libre appréciation (35). :

La prérogative de substitution d'action n'appartient qu’au préfet (36). La proclamation de l’état de siège, qui opère transfert aux autorités militaires des pouvoirs de police exercés en temps normal par les autorités civiles, laisse aux autorités municipales la police cultuelle (37).

CG. — Sanction des articles 97 (loi de 1884) et 27 (loi de 1905) Faits punissables

Les infractions aux règlements sont des contraventions, passibles des peines de simple police (38).

La bonne foi ne fait pas disparaître la responsabilité des prévenus. Il n’y a d’excuse absolutoire qu’en cas de force majeure. Un prêtre appelé pour assister un mourant sur la voie publique, ne peut être poursuivi (39).

Personnes punissables. — La loi a établi des présomptions légales de culpabilité (40)

Sont susceptibles d’être poursuivis :

1° Les organisateurs de la manifestation irrégulière;

2° Les ministres du culte qui ont « officié ».

En conséquence, ne sont pas réputés coupables, les ecclésiastiques qui se sont bornés à assister à la cérémonie comme de simples laïques. $

(35) C. d’E., Arrêt Commune Saint-Geniès-les-Comolas, 20 juin 1913, L. ; (36) C. d'E., Arrêt Commune Saint-Geniès-les-Comolas précité. Annulation pour incompétence d'un arrêté de police cultuelle pris par le sous-préfet.

(37) C. d’E., Arrêt Le Sann et Pichon. 9 août 1914, L, 823; — Arrêt Berthon, évêque d’Autun, 19 juillet 1916, L, 732.

(38) Art. 471, C. PI1., al. 15. Amendes de 1 à 5 francs.

(39) Au moment de la discussion à la Chambre, le rapporteur avait déjà conclu en ce sens : « Le principe de l’Art. 1° dominait toute la loi. ». — Il rendait l’Art. 25 prohibilif du culte extérieur, inapplicable dans le cas de la fonce majeure.

La réponse a fortiori vaut sous le régime qui soumet la police des cultes à la réglementation municipale. C'est l'application immédiate des règles de l’irresponsabilité pénale. (J. Off., Chambre des Députés, séance du 26 juin 1905, p. 2481; — Crouzil; le régime légal du culte catholique, p. 198-199. ;

(4o) Article 29 $ 2, Loi 1905; — Art, 37. Règlement d'administration publique du 6 février 1911.

1er —

Le vicaire qui a pris part à la cérémonie comme officiant n'échappe pas aux poursuites sous prétexte qu'il est subordonné au curé et n’a fait qu'exécuter ses instructions. Le prévenu reste responsable de ses faits directs et personnels parce qu'il n'y à pas eu contrainte morale au sens de l’article 63 du Gode Pénal (4x).

La présomption de culpabilité n’est qu’une présomption simple. Les prévenus peuvent la faire tomber par l'administration de Ja preuve contraire selon les modes de droit commun. Il appartient au juge de simple police d'apprécier la valeur des faits invoqués à décharge.

En elle-même, la participation des fidèles à la cérémonie prohibée n'est pas délictueuse. La loi ne les a pas mentionnés parmi les coupables présumés : or, les dispositions pénales sont de droit strict et d’autre part, les articles 59 et 6: du Code pénal ne punissent pas la complicité en matière contraventionnelle.

Cependant, dans les cas où les assistants seraient prévenus eomme co-auteurs de l'infraction, leur participation aux faits constitutifs du délit s’établit par les modes de preuve de droit commun (42).

Les jugements de condamnation sont rendus en dernier ressort, attaquables seulement par la voie extraordinaire du pourvoi en Cassation.

$ IIT. — Les vorrs DE RECOURS CONTRE LES ARRÊTÉS ENTACHÉS D'EXCÈS DE POUVOIR

Contre un règlement de police attentatoire à la liberté des eultes, les personnes intéressées disposent des recours de droit gommun :

Recours administratifs ;

Recours contentieux.

À. — Recours administratifs

De portée presque nulle dans le domaine de la police cultuelle. M n'y a plus à citer que le recours gracieux depuis que l’arti-

(41) Cass. Cr., Arrêt Abbé Letellier et Tribout, 7 mars 19143 R. I. C. 1914, P. 125; — Arrêt Abbé Bonnefoy, 10 mars 1883; $. et°P: 1885; [;.488 «Dr P. 1883, is 430.

(42) Rapport Briand, déposé à la 9° séance de la Char: k:s Députés, & mars 1905; J. Off., 17 mars 1905, p. 254 et euivantes.

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ne

cle.44 de la loi.de 1905, en abrogeant les Organiques, a fait disparaître le recours pour abus.

En face d’un arrêté présumé illégal, toute personne intéressée, sans distinction d’âge, de sexe, de nationalité, peut s'adresser au maire pour l’inviter à le rapporter; en cas de refus, solliciter du préfet l’exercice du contrôle de tutelle et l’annulation du règlement qui fait grief au requérant (43).

Modalités du droit de pétition, ces recours n'exigent chez le requérant aucune capacité spéciale. Ils sont ouverts sans condition de forme, ni de délai. Au retrait de l'arrêté, il suffit d’invoquer un intérêt quelconque matériel ou moral, même vague: ici l’intérêt religieux.

La grande facilité d'exercice de ces recours a sa contrepartie dans la liberté d'appréciation reconnue aux autorités saisies de la réclamation.

Le préfet et le maire peuvent la rejeter sans fournir de motifs, ou même ne pas y répondre. Gette dernière attitude est si fréquente que le législateur est intervenu pour empêcher que le silence de l’administration ne soit un obstacle à l'exercice ultérieur d’un recours contentieux.

B. — Recours contentieux

L'examen de la légalité des règlements de police relève depuis 1905 soit du Conseil d'Etat, soit des tribunaux judiciaires. Tout dépend du procédé choisi par les intéressés.

a) Procédé direct : intenter un recours pour.excès de pouvoir ;

b) Procédé indirect : ne pas tenir compte du règlement, l’enfreindre en se livrant sur la voie publique aux manifestations interdites, puis devant le tribunal de simple police saisi de la contravention, opposer l'exception d’illégalité.

Procédé direct: — Le recours pour excès de pouvoir

Depuis que la qualification d’abus a disparu (44), la compétence de l’Assemblée générale du Conseil d'Etat a fait place à celle de la Section du Contentieux.

Le recours pour excès de pouvoir est recevable dans les condi-

(43) Art. 95, Loi 1884.

(44) C. d’E. Arrêt Verger, 19 janvier 1906, L. 1000. — Le Conseil d'Etat déclare explicitement le recours pour excès de pouvoir recevable pour le motif « que le recours pour abus est depuis 1905, dépourvu de base légale. » — C. d'E., Deguille, 19 mars 1909, L, 307; — Conclusions Saint-Paul.

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tions de droit commun tenant à la nature de l’acte et à l'observa-

tion des délais.

L'arrêté attaqué doit avoir le caractère de décision exécutoire. Un avertissement par lequel le préfet ou le maire se bornent à annoncer « qu’ils supprimeront les processions s’il est nécessaire » ne fait grief à personne et n’est pas susceptible de recours (45).

Le recours doit être intenté dans les deux mois de la publication, ou de la notification au ministre du culte de l’arrêté municipal incriminé. Le ministère d'avocat est simplement facultatif (46). L'enregistrement de la requête s’effectue en débat (47). A l'échéance du délai de deux mois, un arrêté devient inattaquable, l’illégalité qui le vicie serait-elle patente. On peut se demander si les applications individuelles ou spéciales qui en sont faites sont susceptibles d’être déférées au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir, le requérant invoquant à l'appui du recours, l’illégalité du règlement dont elles sont l'exécution.

Longtemps le Conseil d'Etat a admis la solution négative. Depuis quelques années, la jurisprudence s’est fixée en sens contraire. Les administrés peuvent demander l'annulation des mesures d'application en excipant de l’illégalité des actes en vertu desquels elles sont prises, alors même que ces actes n’auraient pas été attaqués dans le délai légal (48)-(49). Ainsi un ministre

(45) GC. d’E., Commune Saïint-Geniès-les-Comolas précité, 20 juin 1913, L.