NOT

C) L'examen du fait par le Conseil d'Etat

Le contentieux de l'annulation a subi une évolution profonde. Il n’est plus un contentieux de droit pur.

Jusqu'en 1903, le Conseil d'Etat se retranchait derrière le motif du pouvoir discrétionnaire pour écarter l'examen du fait. La décision de rejet ou d'annulation reposait sur un syllogisme juridique analogue à celui que suppose un arrêt de Cassation. Les faits étant présumés consranrs, le Conseil d’Etat se bornait à confronter avec la règle légale, la décision administrative prise en conséquence des faits; et d’après cette confrontation à décider de la violation ou de la non-violation de la loi. Le recours contentieux était un recours de légalité objective.

Est-ce à dire que le fait contingent extérieur n’était jamais pris en considération ? à

Il l'était en cas de détournement de pouvoir (28), pour constater la déviation de but, à cause de la relation du fait avec le but de l'acte. « Le contrôle moral du but devait, pour être effi- « cace, se doubler d’un contrôle matériel des circonstances » (29). Mais ce contrôle matériel était incident, accessoire, en quelque sorte.

D'ailleurs, l'hypothèse du détournement de pouvoir était étrangère à la matière des processions, puisqu’à leur sujet, le Conseil d'Etat refusait d'en connaître...

Depuis 1903, l'examen du fait prend une place importante, devient souvent principal. À l’origine, l’évolution coïncide avec l'extension prise par le cas d'ouverture de la violation de la loi qui n’exige plus la violation simultanée d’un droit acquis. Pour que le recours soit reconnu bien fondé, il suffit désormais qu'il y ait violation de la loi ou violation d’un droit acquis (30).

(28) Une autre hypothèse est commune avec le contentieux judiciaire. Quand la loi a défini le fait devant servir de base à la décision administrative, le Conseil d'Etat appelé à statuer sur la légalité de la décision, vérifie nécessairement le fait. Le fait n'entre dans l'examen du juge qu’à titre accessoire — et d’ailleurs, « il est couvert par le droit », « la loi, l'ayant marqué de sa force intrinsèque ». (Thèse Chalvon Demersey. De l'examen du fait par le Conseil d'Etat en matière de recours pour excès de pouvoir, p. 11.)

Sur le contrôle du fait par la Cour de Cassation : Gény. Méthodes d'’interprétation et sources en droit privé positif (III, 3 et suiv.).

(29) Thèse Chalvon Demersey précitée, P. 29.

(80) Les causes de l’évolution en faveur de l'examen du fait semblent complexes : Il y aurait eu, après 1872, malgré l'établissement de la justice délé-

La dissociation des éléments du troisième cas d'ouverture a permis au Conseil d'Etat d’en étendre considérablement Ja portée.

Par « loi », on n’entendra plus seulement « le texte légis- « latif ou réglementaire formel, mais toute règle ou situations de droit, nées d’actes juridiques quelconques, par exem- « ple, de décisions de justice et de chose jugée, de contrats, de « décisions administratives antérieures ayant donné naissance à « des droits » (3x).

La violation de la loi sera consommée par la violation directe du texte. Elle le sera aussi par la méconnaissance de l'esprit général de la loi, par sa fausse interprétation, son inexacte application aux différents cas d’espèce.

On comprend l'importance que prend l'examen des faits. C’est par la confrontation du fait avec l’esprit de la loi que la violation de la loi se décèlera.

Le but serait-il légal, un acte administratif pris en considération de circonstances inexactement appréciées est irrégulier et susceptible d'annulation. Le Conseil d'Etat devient juge des motifs déterminants de l’acte juridique (32) :

guée, une survivance de l'esprit politique du Conseil d'Etat, qui aurait déterminé un retour à ses tendances originelles. Elle s’expliquerait aussi par la nécessité d’un contrôle sur les administrateurs moins qualifiés que les juges ordinaires pour l'appréciation souveraine des faits — contrôle encouragé par les Commissaires du gouvernement dont l'influence personnelle n’est pas douteuse car ils se montrèrent toujours très hostiles au pouvoir discrétionnaire.

M. Le Fur voit encore dans l’examen du fait une réaction du Conseil d'Etat contre les défaillances de la tutelle administrative (La protection juridictionnelle des franchises locales, R. À, 1911, t. I, p. 5 et suiv., 129 et suiv., 385 et suiv.; t. Il, p. r et suiv.).

(31) Alibert. Le contrôle juridictionnel de l'administration par le recours pour excès de pouvoir, p. 42.

(32) L'expression « motifs » est employée dans un sens étroit pour désigner l'élément antécédent qui a provoqué la décision.

En effet, la genèse d’un acte juridique comporte une suite d'opérations intellectuelles. Il est utile de les dissocier, ne serait-ce que pour préciser en face d’un acte administratif, dans quelle mesure le contrôle du juge s'exerce sur chacune d'elles.

À la base de tout acte juridique, il y a une situation de fait ou de droit qui en est la raison d’être: Le morir (stricto sensu). Un règlement de police présuppose des troubles effectifs ou éventuels, — mais suffisamment fondés. — La première tâche de l'administrateur consiste à concevoir les motifs, puis, à les apprécier dans leur existence et dans leur valeur : Les troubles existent-ils réellement ? Ont-ils un caractère de gravité tel qu'il soit nécessaire d'’inter-

« Vous déclarez, rappelle le Commissaire Corneille, qu'il « appartient au Conseil d'Etat, saisi d'un recours pour excès de « pouvoir en matière municipale, non seulement de rechercher « si l'arrêté en cause porte sur un objet compris dans les attri- « butions de l’autorité municipale, mais encore d'apprécier sui- « vant les circonstances de la cause, si l'administration n’a pas, « dans l’espèce, pris un arrêté ne se justifiant pas par les néces- « sités de l’ordre public. Vous appréciez au fond, les nécessités « de l’ordre, parce que de ces nécessités ressort la vraie ou la « fausse application de la loi par l’auteur de l'acte (322bis)

La tendance à l’examen du fait s’est précisément fait jour en matière de police cultuelle..

En proclamant la liberté des cultes, réserve faite de l’ordre publie, la loi de 1905 donnait un rôle capital à l'appréciation du fait. L'ordre public est une question de fait. La violation de la loi des cultes se constatera par le rapprochement des circonstances de l'interdiction, avec l'esprit de la loi d’orientation libérale.

venir Double jugement qui peut être entaché d’erreur : erreur de fait sur laquelle le juge fait porter son contrôle.

Ensuite intervient une deuxième opération intellectuelle : le choix de la décision qui doit se faire en fonction des motifs. Etant donnés tels troubles, quelles mesures sont utiles pour les empêcher ? Une décision n’est opportune qui si elle est adéquate aux motifs. Le juge n’est pas qualifié pour vérifier l’opportunité.

Enfin, pour qu'une décision soit régulière, il faut encore qu’elle réalise le but en vue duquel l'agent a reçu compétence : ici rétablir l’ordre. C’est la

conception du but — dernière opération intellectuelle, On peut discuter cette succession logique d'opérations, En fait, il est vrai que la conception des motifs et celle du but sont simultanées — parce qu'il

existe une relation entre le motif et le but. C’est pourquoi certains auteurs, MM. Duguit (Droit Constitutionnel, 9° éd., 1. I, p. 214-230) et Jèze (Théorie générale des motifs déterminants des actes juridiques, R. D. P. 1923, p. 377) se servent pour les désigner d’un terme unique : celui de but. Cependant, comme le fait remarquer M. Bonnard (Le pouvoir discrétionnaire de l'administration, R. D. P. 1923, p. 363), à qui nous empruntons l'analyse de l’acte juridique — il est nécessaire de les distinguer. Si à un but irrégulier correspond toujours une fausse appréciation des motifs quant à leur existence (motifs inexistants) ou à leur valeur (exagération de leur gravité); il se peut inversement qu'à des motifs inexistants corresponde un but régulier. L'administrateur a mal apprécié les . faits, mais il avait bien pour but le maintien de l’ordre. Or à ces hypothèses correspondent des vices d'excès de pouvoir différents. Ce serait dans le premier <as un détournement de pouvoir; dans le second une violation de la loi.

(82 bis) C. d’E. Conclusions Corneille dans affaire Baldy, ro août 1917, L. 637.

Voir aussi : Conclusions Teissier. Arrêt Marc, 5 juin 1908, L. 613.

Le Conseil d’Etat l’affirme dès les débuts de la Séparation. 11 adopte, dans les considérants de ses premiers arrêts, une proposition de style; « son propre guide, en même temps qu’il la propose comme guide, aux magistrats municipaux » (33).

« Considérant que s’il appartient au maire, en vertu des dis- « positions combinées des articles 97 de la loi du 5 avril 1884 « et 27 de la loi du 9 décembre 1905, de régler les cérémonies, « processions et manifestations religieuses extérieures, il doit, « dans l’accomplissement de sa mission, se conformer à l’ar- « ticle 1° de cette dernière loi, qui garantit le libre exercice des « cultes, sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’in- « térêt de l’ordre public... » (34).

L'examen du fait ne devait pas être inauguré dans la matière des processions. Il se manifeste d’abord, à propos des autres manifestations cultuelles, principalement des convois funèbres. À leur sujet, le Conseil d'Etat avait commencé de statuer sur le détournement de pouvoir qui implique un contrôle matériel, incident du fait. Rien de plus aisé que de laisser devenir ce contrôle, principal, le fait devenant condition de la légalité.

Dès 1907, le Conseil d'Etat entre dans l’examen des circonstances de la cause (35). Le Commissaire Chardenet précisait alors son rôle, en l’opposant à celui de la Cour de Cassation (36).

-« La Cour de Cassation qui n’a pas le pouvoir d'annuler les « arrêtés municipaux, recherche uniquement si le maire a sta- « tué dans une matière qu'il avait compétence pour régler, et « si le règlement pris en lui-même, indépendamment des cir- « constances de la cause, contient des dispositions que le maire « avait, d’une manière générale, pouvoir d’édicter.

« Vous, au contraire, qui avez à statuer sur le maintien ou « l’annulation des règlements, vous êtes appelé à jouer un peu

(33) Hauriou. Précis de Droit Administratif, p. 536.

(34) Déjà avant la loi de 1905, une certaine tendance à l’examen du fait s'était manifestée (Décrets d’Abus Poirier, 9 avril 1904, L. 896; — Wimet, 26 mars 1901, L. 969), mais encore très imprécise, Le mouvement ne s'affirme nettement qu'en 1906-1907. « Préparées de longue main par la jurisprudence antérieure, les décisions [premières] sont dues à la loi de 1905. Sans ce fait nouveau, il est probable que les progrès auraient été plus lents. » Note Hauriou, S. et P. 1909, III, 2.

(35) C. d'E. Abbé Garcin, 2 août 1907, L. 755; — Valette, 2 août 1908, L. 109.

(36) C. d'E. Abbé Olivier, 15 février 1909, L. 186; — Conclusions Ghardenet.

« le rôle de supérieur hiérarchique à l’égard des autorités admi- « nistratives. Vous devez examiner quelle est la limite des pou- « voirs du maire. Vous devez rechercher jusqu’à quel point, les « prescriptions de ses arrêtés sont légales, et à partir de quel «moment elles deviennent abusives. »

« Cette appréciation comportant l'examen des CIRCONSTANCES « LocALEs est souvent fort délicate pour vous qui êtes loin des « communes où ont été pris les arrêtés attaqués, pour vous, qui « ne trouvez parfois dans le dossier, qu'un bien pâle reflet des « animosités et des dissensions locales. Nous reconnaissons « qu'elle l’est encore davantage, lorsque le dossier contient des « observations des ministres qui ont reçu communication du « pourvoi, et qui vous déclarent que l'arrêté du maire se justifie « par la nécessité de maintenir l’ordre public... »

« Quelque délicate que soit cette appréciation, il vous appar- « tient de la faire, du moment qu'il est admis que les particu- « liers peuvent venir vous dire que le maire s’est trompé, que « l’ordre public n’a jamais exigé de mesures semblables à celles « qui ont été prises... » (37).

Mais s'agit-il de processions ? Le Conseil d'Etat continue de rejeter systématiquement les pourvois, en arguant du pouvoir discrétionnaire, même si les requérants établissent la preuve du détournement de pouvoir (38).

À citer comme significatif des tendances du Conseil d'Etat, l’arrêt De la Celle {décembre 1911) (39). A l’occasion de l’érec-

(37) La difficulté de l'examen vient de ce que le Conseil ne s’y livre qu’en .s’éclairant des pièces du dossier. Il s’interdit tout procédé d'enquête publique ou secrète (qui serait l’œuvre d’un de ses membres), de témoignage, d'interrogatoire de l’administrateur, auteur de l'acte vicié,

€ S’appuyer sur les pièces du dossier » comporte l'examen de la contexture de l'acte; des motifs qui l'accompagnent, de la correspondance administrative qui l’a précédé ou suivi, des instructions hiérarchiques, des délibérations ou avis des Conseils municipaux, des précisions ou détails exposés par la requête et des explications fournies par l'administration, en réponse à la communication du dossier qui lui est faite,

(38) C. d’E. Olivier, 15 février 1909, L. 180; — Georget, 19 novembre 1909,

L. 887; — Delméja, 10 mars 1911, L. 286; — David, 8 avril Tor, 2 A0T: S. et P. 1913, III, 153. Conclusions Corneille ; — Seubes, 24 novembre 1911, L. 1085; — Chauvières, 25 mars 1912, L. 446; — Deguille, 26 décembre 1913,