L. 1293 ; — Le Bihan, 6 mars 1914, L

Exceptionnellement, dans une décision de rejet (C. d'E. Leclerq et Gruson, 5 août 1909, L. 1864; S. et P. 1909, III, I. Note Hauriou) le Conseil d'Etat semble avoir fait un certain examen des moyens au fond.

(39) C. d'E. De La Celle et autres, 15 décembre 1911, L. 1207 ; S. 1914, III, 93.

tion et de la bénédiction d’une statue à Jeanne d'Arc, le maire d’une commune de l’Indre, avait interdit tout cortège et rassemblement sur la voie publique. (Le programme de la fête prévoyait une procession.) Les pièces du dossier — différents articles publiés par le maire dans la presse locale — prouvaient que l’arrêté avait eu pour but d'exercer des vexations à l’égard du clergé .

“et des fidèles. Devant le détournement de pouvoir patent, le Com-

missaire du Gouvernement déposait des conclusions à fin d’annulation : « pour meltre un terme, disait-il, aux élucubrations « fantaisistes et arbitraires des petits potentats municipaux. » Nonobstant ces conclusions, le Conseil d'Etat rendait une décision de rejet, précédée des considérants classiques.

« Considérant, qu’en interdisant pour des motifs d’ordre « public, tout cortège ou rassemblement sur la voie publique, le « maire n’a pas excédé les pouvoirs de police qu’il tient des « articles 91 et 97 de la loi de 1884... »

Comment s’'opéra le revirement de jurisprudence ? Par l'examen du fait. Remarque intéressante. Pour les autres manifestations cultuelles, le jugement du détournement de pouvoir a précédé le contrôle du fait. Pour les processions, c’est l’appréciation du fait qui précède et prépare le jugement du détournement de pouvoir.

Le mouvement se dessine quand la jurisprudence commence à tenir compte des traditions locales, vers 1912-1913.

Le Conseil d'Etat devait y être amené. L'intervention de police n’est légitime qu’en vue de l’ordre. Pour en vérifier le bien-fondé, il fallait de toute nécessité s'attacher à ce fait que dans les communes où les processions sont consacrées par les traditions locales, l’ordre public n’est pas subitement intéressé à leur suppression.

Suivant son habitude, le Conseil d'Etat a procédé par étapes. Il commence à tenir compte des traditions pour les processions qu’il qualifie spéciales: processions dans les cimetières des 1* et > novembre ; processions relatives au culte des morts (40).

Les motifs reflètent le contrôle du fait qu'est la constatation d’une tradition.

« Considérant qu'il résulle de l’isrrucTion qu'aucun motif « tiré de la nécessité de maintenir l’ordre sur la voie publique,

(ko) G. d’E. Anselme, 8 avril 1911, L. 464; — Deguille, 26 décembre 1913, L 1203: — Didier, 1°%mai 1014,L. 515; S. et P.'19:7, IL, 25, Note Hauriou.

« ne pouvait être invoqué pour justifier la prohibition de céré- « monies conformes aux traditions locales... » ou « Considérant « que le maire a renouvelé l'interdiction... (après l'annulation « d’un premier arrêté...) SANS QU'AUCUN FAIT NOUVEAU püt la « justifier... » (4x).

Peu à peu le contrôle s'étend aux processions simplement traditionnelles, en suivant la discrimination déjà exposée.

Le dépouillement des espèces jugées permet différentes remarques :

a) Le Conseil d'Etat n’emploie presque jamais le terme « ordre public ». Il ne parle que du maintien de « l’ordre » ou du « bon ordre » ou de la « tranquillité publique » ; expressions équivalentes qui désignent l’ordre extérieur des voies publiques.

Affirmer avec la jurisprudence récente, que les manifestations traditionnelles ne troublent pas l’ordre extérieur, implique que l’ordre matériel est fonction d’un autre ordre : l’ordre né de l’adhésion des populations à l’observation de certaines pratiques. C'est grâce à l’assentiment unanime ou quasi-unanime que les pratiques se renouvellent, se fortifient et passent à l’état de coutumes et de traditions.

Ainsi la jurisprudence administrative paraît dégager le double élément matériel et moral en lequel s’analyse l’ordre “public. En même temps apparaît ce qu’il y a dans cette notion de subjectif puisque la tradition tire sa force d’une adhésion psychologique, collective et permanente.

b) Le Conseil d'Etat ne se borne pas à faire une constatation des faits, dans leur existence pure et simple, dans leur matérialité. Il examine si dans les circonstances de temps, de lieux, de milieux, révélées par l'instruction, les mesures de police devaient ou non être édictées. ;

« Considérant que si l'interdiction au moment où elle est « intervenue pouvait se justifier par le souci d'éviter toute cause « de trouble... » (Arrêt Buléon et Gentil) (42).

Les motifs sont appréciés dans leur existence et dans leur valeur. Le Conseil d'Etat ne statue sur la valeur des motifs que dans le domaine de la « compétence liée » par excellence, celui de

{| (41) C. d’'E. Hugot, 23 mai 1913, L. 558.

(42) C. d’E. Buléon et Gentil, 14 mai 1915, L. 159.

Dans le même sens : Perrin, 8 décembre 1916, L. 517; — Didier, 22 juin 1917, L. 494.

RNA L ee

la police municipale (43). En cela, il ne juge pas en opportunité. Ce serait empiéter sur les attributions de l'administration active, el violer la séparation des fonctions. Le Conseil d'Etat s'en défend énergiquement (44).

Cependant, la détermination de la ligne frontière entre ce qui est examen du fait et contrôle de l’opportunité relève de la juridiction administrative. Il semble, « qu’elle tend de plus en « plus à reculer cette frontière, de manière à élargir le contrôle « des faits par une restriction très sensible de la notion d’op- « portunité » (45).

En particulier, deux décisions récentes, en matière de processions, contiennent une expression hardie.

« Considérant que l’arrêté susvisé... impliquait notamment « l'interdiction des cérémonies qui ont pour objet le culte des « morts, ainsi que celles qui sont consacrées par les habitudes « et traditions locales, qu'aucun motif tiré de la nécessité « ACTUELLE de maintenir l’ordre public ne pouvait être invoqué « pour légitimer la prohibition de telles cérémonies... Annule. » (Arrêt Vallez) (46). »

Y a-t-il une bien grande différence entre apprécier la néces-

sité actuelle d’une interdiction ou apprécier son opportunité ? (47)-(48).

(43) Le Pouvoir discrétionnaire de l'administration, Bonnard, R. D. P, 1923, p. 363.

(44) C. d’'E. Camino, 14 janvier 1916, L. 15 : « Considérant que si le Conseil d'Etat ne peut apprécier l’opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours pour excès de pouvoir, il lui appartient, d’une part, de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ces mesures, et d’autre part, dans le cas où lesdits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application des mesures prises...

(45) Alibert. Le contrôle juridictionnel de l’adminisiration pour le recours pour excès de pouvoir, p. 52.

(46) C. d’E. Vallez, 22 août 1925, D. C. p. 255; — Pouzineau, 20 mars 1925, L. 288.

(47) Sur le contrôle de l’opportunité et les rapports de l'opportunité et de la légalité, M. Le Fur: La protection des franchises locales, R. A. 1971, t. Ï, p. 5 et suiv., 129 et suiv., 385 et suiv.; t. IT, p. 1 et suiv.

(48) L'importance donnée à l’examen du fait a incité certains auteurs à voir dans l'erreur de fait, un cinquième cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir. La fausse appréciation du fait constituerait comme la fausse interprétation de la loi un excès de pouvoir (Hauriou, note au Sirey 1917, I, 25; — Jèze : L'erreur de fait comme pouvant servir de base à un recours pour excès de pouvoir, R. D. P. 1911, p. 286).

M. Chalvon Demersey estime, au contraire, que le fait est examiné comme

Sr

De 1912 à 1920, le contrôle du fait reste, sans conséquences juridiques efficaces. Aucun arrêté d'interdiction n’est annulé pour eæcès de pouvoir. Les arrêts de rejet se contentent de poser les jalons de décisions positives à venir. L'examen du fait n est qu’une phase devant amener bientôt la sanction du détournement de pouvoir. |

Dès 1917, le Conseil d'Etat modifie légèrement son altitude. Ce ne sont encore que des arrêts de rejet, mais les considérants attestent que la juridiction administrative a procédé à l'examen des moyens au fond.

« Considérant qu’en prononçant cette interdiction, le maire « n’a fait qu'user des pouvoirs de police que, dans l'intérêt de « l’ordre, il tient de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, auquel « se réfère l’article 27 de la loi de 1905, et qu'il ne résulte pas « de l'instruction qu’il se soit servi des dits pouvoirs dans un « but autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés, que « par suite, le requérant n’est pas fondé à demander l’annula- « tion pour excès de pouvoir de l'arrêté attaqué... Rejet. » (Arrêt Robin) (49).

Avec l’arrêt Boutleux (5o), les processions reçoivent la protection juridictionnelle déjà accordée aux autres manifestations cultuelles :

Est annulé, « comme n'ayant pas élé pris pour des motifs « lirés de la nécessité de maintenir l'ordre public », (c’est-àdire pour détournement de pouvoir), l'arrêté d'interdiction

condition de la égalité, l'erreur de fait entraînant une violation de la loi. Le Conseil d'Etat vérifierait, comme supérieur hiérarchique, les faits, que comme juge, il tient pour constants. Ge serait une opéralion préparatoire au syllogisme juridictionnel. (Fhèse Chalvon Demersey. De l'examen du fait, par le Conseil d'Etat statuant en matière de recours pour excès de pouvoir).

Nous croyons aussi que l'erreur de fait se ramène à une violation de la loi, sans accepter l’idée du Conseil d’Etat « supérieur hiérarchique ». Les commissaires du Gouvernement successifs s’en sont faits les promoteurs. (C. d’E., Conclnsions Teissier, arrêt Marc, 5 juin 1908, L. 613; — Conclusion Corneille, arrêt B:1y, 10 août 1917, L. 637). Il y a là quelque chose de socialement vrai — si on considère l’œuvre de la jurisprudence mais juridiquement, quelque chose d’un peu inexact : Le Conseil d'Etat n'a qu’un pouvoir d'annulation, non de réformalion, comme l’impliquerait un véritable contrôle hiérarchique.

(49) G. d'E. Robin, 16 mars 1917, L. 40.

Après un retour en arrière (C. d'E. Fabry, 6 juillet 1917, L. 543: — Le Sann el Pichon, g août 1918, L. 823). — Voir dans le sens de l’arrêt Robin

- (G. d’'E. Défait et Boncour, 31 janvier 1919, L. 105).

(60) C. d'E. Boutleux, 26 mars 1920, L. 331.

motivé par cette raison « que le passage des processions, dans « le chemin dit « du Marais », serait de nature à troubler la paix « publique, par le fait que les personnes occupées au jardi- « nage, se croient obligées de quitter leur travail pendant le « passage du cortège. » À

Désormais, plus de présomption juris et de jure défavorable aux processions, mais une présomption simple avec possibilité de preuve contraire. Le dernier assaut est donné contre les hésitations de la jurisprudence.

Depuis 1920, sur six arrêtés déférés au Conseil et n'ayant prohibé que les processions, trois ont été annulés explicitement pour détournement de pouvoir (51), les autres parce que « le maire avait usé de ses pouvoirs dans un but non conforme à la loi (52) ».

Il n’est pas nécessaire que les mobiles irréguliers ressortent clairement de l'instruction. Le détournement de pouvoir existe dès que la réglementation municipale conduit à créer un régime privilégié pour les cérémonies laïques aux dépens des processions religieuses :

En 1921, le Conseil d'Etat était appelé à statuer sur la légalité d’un arrêté ayant interdit les processions sauf autorisation écrite. Les motifs s’inspiraient « de l'intérêt de la circulation et des inconvénients qui pouvaient résulter de ces cortèges pour le passage des voitures ». M. Corneille estimait l’arrêté légal, et avait conclu au rejet du pourvoi.

N’admettre, avec la jurisprudence dernière, qu’une présomption simple d'ordre public, « c'était; disait-il, décider que le maire « ne pourra édicter a priori une interdiction absolue « sous prétexte que Îles dites processions (processions tradition- « nelles) sont toujours susceptibles de troubler l’ordre public. En « ce qui concerne ces processions, il devra agir uniquement par « voie de mesures particulières. Ceci aboutit à substituer au ré- « gime de l'interdiction absolue, celui de l'autorisation préa- « lable. » Il fallait donc décider, qu’en l'espèce, le détournement de pouvoir n'était pas consommé. Il le serait plus tard si le maire refusait, sans motifs fondés, d'autoriser des processions tradi-

A ————————— + (51) C. d’'E. Gauvoin, 30 décembre 1921, L. 1125; — Poirier, 10 janvier

“1927, L. 557; — Gauvoin (mêmes parties), 15 décembre 1922, L. 945.

(52) C. d'E. Deffaix, 17 décembre 1924, L. 1020. — Recueil Hebdomadaire Dalloz, n° 7, 1925; — Veyras, 2 avril 1927, D. C. p. 882; — Arrêt Lancelin, juillet 1927, Journal La Croix, 3 août 1927.

tionnelles. Alors l'annulation atteindrait la décision du maire, non l'arrêté.

Contrairement à ces conclusions, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêté.

« Considérant qu'il appartient au maire d'apprécier, en « tenant compte des traditions locales, si l'intérêt de l’ordre et « la tranquillité publique, ‘exigent qu’il use des pouvoirs qu'il « tient de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 et de l’article 27 « de la loi de 1905 pour subordonner à son autorisation la sortie « des processions religieuses sur la voie publique, mais consi- « dérant que le maire n’a invoqué aucun motif de cette nature « pour soumettre les processions à une semblable réglementa- « tion, qu'il s’est fondé uniquement sur l'intérêt de circulation, « que la POLICE DE LA CIRCULATION NE SAURAIT COMPORTER DES & MESURES RESTRICTIVES APPLICABLES AUX SEULES MANI- « FESTATIONS RELIGIEUSES, que par suite ledit arrêté est entaché « de détournement de pouvoir. » (B3).

Dans l’état actuel de la jurisprudence, un motif d’ordre maté- -riel qui n’est pas propre aux processions ne permet pas de les interdire à titre spécial. L’interdiction spéciale n’est légale qu'à condition de se fonder sur une crainte de troubles dus à leur « nature de cérémonies religieuses ». Encore faut-il qu’il n’y ait pas de tradition locale et privilège injustifié pour les cérémonies laïques.

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que la procession « du 15 août était de tradition dans la commune de la Grand- « Combe; qu'elle avait lieu sans incident depuis soixante-dix- « sept ans, que le maire qui avait organisé pour le 15 août une « fête prolétarienne, et qui n'a interdit que la manifestation « catholique, a fait usage de ses pouvoirs dans un but autre que « celui en vue duquel ils lui ont été conférés... que dès lors ledit « arrêté doit être annulé... » (54).

Ainsi s'affirme le caractère moral de l’ordre public: c’est un progrès qui assure une meilleure sauvegarde de la liberté. A notre Conseil d'Etat, revient l’honneur d’avoir élaboré lentement, mais avec continuité cette jurisprudence. Il faut lui savoir gré d’avoir suppléé par son contrôle à la carence de la tutelle administrative et agi de telle sorte que la liberté promise en 1905 soit une réalité.

(53) GC. d’E. Poirier, 10 janvier 1921, L. 557. — Conclusions Corneille. (64) CG. d'E. Veyras, 2 avril 1927, D, C. p. 882.