CHAPITRE PREMIER

La situation des manifestations cultuelles

sous le régime concordataire

Le pacte concordataire, signé le 26 Messidor An IX fut promulgué comme loi d'Etat le 18 Germinal An X : « Pour le bien de la religion et pour le maintien de la tranquillité intérieure », les parties contractantes se consentaient des sacrifices réciproques.

La Papauté adhérait aux modifications du statut de l'Eglise opérées par la Révolution (1). Le gouvernement consulaire reconnaissait officiellement la religion catholique et garantissait la publicité de son culte. De cette publicité, Pie VIT avait fait la condition sine qua non de l’accord.

« La religion catholique, apostolique et romaine, sera libre- « ment exercée en France et son culte sera public, en se con- « formant aux règlements de police que le gouvernement jugera « nécessaires pour la tranquillité publique. »

À première vue, l’article 1°” semblait d'application facile. Les difficultés naquirent lors de sa mise en œuvre. Quelle portée, en effet, fallait-il lui donner ?

Etait-ce une reconnaissance de principe du droit de police nécessaire de l'Etat, sur toutes les manifestations publiques ? Elle aurait alors laissé aux autorités civiles, la faculté d’exercer en matière cultuelle, les pouvoirs de police générale.

Y avait-il eu, au contraire, volonté d'instaurer pour le culte extérieur, une police spéciale dérogatoire au droit commun ?

(x) C'étaient principalement l'abandon du catholicisme comme religion d'Etat et l’aliénation définitive des biens ecclésiastiques (Art. 13 du Concordat).

LPS SES

A trois points de vue distincts, des dérogations étaient concevables. Nous les examinerons successivement en étudiant :

$ I. — Les autorités administratives compétentes pour réglementer en matière cultuelle.

$ II. — L'article 45 de la loi de l’An X et les pouvoirs de police municipale.

$ III. — Le Recours pour abus.

$ I. — AUTORITÉS ADMINISTRATIVES COMPÉTENTES POUR RÉGLEMENTER EN MATIÈRE CULTUELLE

Leur détermination dépendait du sens donné au terme «gouvernement » inséré dans l’article 1”.

Pour certains auteurs (2), il s'agissait seulement du pouvoir central. Employée quinze fois dans l’ensemble du traité, l'expression « gouvernement » désignait sans doute possible dans quatorze dispositions (3), le chef du pouvoir exécutif. Ce sens, il fallait le lui conserver dans la disposition initiale. L’incompétence des autorités locales, était une véritable incompétence «ratione materiæ », justifiée par l'importance des autorités et des intérêts en présence.

Les mesures de police tireraient leur force obligatoire, non seulement d’une loi interne, mais d’un acte juridique international. Le maire d’une commune quelconque ne pouvait être fait juge des cas d'application d’un traité diplomatique, surtout en ces matières où il fallait concilier les nécessités de l’ordre public, avec les droits de la conscience individuelle.

(2) Gaudry, Traité de la Législation des Cultes, t. I. p. 187.

Rivet. « Les Processions et cérémonies extérieures du culte au point de vue légal, R. D. I. D. 1896, p. 153 ou Moniteur Judiciaire de Lyon, 24 et 25 fé. vrier 1897.

Emile Ollivier, Nouveau manuel de droit ecclésiastique français, t. I. p. 54r.

(3) « De concert avec le gouvernement, le Saint-Siège pourra procéder à une nouvelle circonscription des diocèses (Art. 2). — Le premier Consul nommera dans les trois mois les titulaires des nouveaux sièges, tandis que le Pape leur conférera l'institution canonique, suivant les formes établies pour la France, avant le changement de gouvernement (Art. 4). — Le premier Consul recevra le serment de fidélité qui était en usage en France, avant le changement de gouvernement (Art. 6). — Le gouvernement enfin assumera la charge de verser un traitement convenable aux ministres du culte (Art. 14), etc.

Telle avait bien été, affirmait-on, la volonté du Saint Siège. Les difficultés des négociations diplomatiques en faisaient foi.

Le projet primitif de convention présenté par le Cardinal Consalvi portait : « Le culte sera public. » Dès le début des pourparlers, le gouvernement consulaire avait affirmé sa volonté irréductible de ne pas admettre la publicité sans réserves. Il cédait, moins à des préjugés personnels, qu’à la crainte d’une résistance pressentie déjà dans son entourage, et dans les assemblées législatives, tout imbus d’idées jacobines.

Après de multiples discussions, cédant partiellement à la volonté du Pape, le premier Consul n’avait plus enfin objecté que la nécessité de réserver le droit de haute police de l'Etat. On l’obtiendrait en ajoutant à la déclaration de principe, l’addition « en se conformant aux règlements de police ». Gette restriction, le Cardinal à son tour n'avait pas voulu la ratifier (1 la jugeait dangereuse, parce que susceptible d’extension indéfinie) à moins de l’atténuer par un tempérament qui fixerait les limites du domaine d'intervention de la police. « En se conformant aux règlements de police nécessaires pour la tranquillité publique ».

« Or, dit M. Rivet, si l’on songe que le dernier jour, alors « que la conclusion du Concordat, avait été annoncée par le « gouvernement, alors que huit projets avaient été laborieuse- « ment discutés et remaniés, la seule question du maintien ou « de la suppression des mots « pour la tranquillité publique » « provoqua des scènes violentes et faillit amener une rupture, il « est aisé de comprendre l'importance que le Saint Siège attri- « buait à la liberté des manifestations extérieures. Et d'autre « part les résistances du gouvernement indiquent nettement « quelle portée il reconnaissait à l'engagement qu'il se déci- « dait si péniblement à prendre. Admettre que l’on put songer « à laisser interdire par n'importe quel despote de village les -« cérémonies extérieures, c'est singulièrement travestir la pen- « sée de la France et du Saint Siège » (4).

Contrairement à cette affirmation, la majorité des

(4) Voir, dans le même sens, les articles publiés par MM. Gairal et Jac dans la Revue des Institutions et du Droit, 1897. M. Gairal admettait cependant la compétence des autorités locales, en cas d'extrême PE pourvu que les mesures de police eussent été provisoires.

auteurs (5) se prononçait, en faveur de la compétence des autorités locales, préfets et maires agissant respectivement dans le ressort de leur circonscription.

Tout d’abord, l'opposition du premier Consul s'explique autrement que « par la conscience de l'engagement qu'il se décidait à prendre ». Bonaparte semble avoir plutôt songé aux avantages à tirer d’une rédaction moins explicite et partant susceptible d'interprétation habile.

Si le projet gouvernemental avait été adopté, les articles organiques proposés comme « mesures de police » auraient été justifiés. Bonaparte, sans doute l'avait entrevu : longtemps adversaire de la publicité du culte, pourquoi se serait-il brusquement décidé à l’accorder en ne réservant plus que le droit de police du gouvernement ?

Accepter, au contraire, la restriction « en vue de la tranquillité publique », c'était s'engager à ne réglementer QUE DANS LE DOMAINE DE LA POLICE EXTÉRIEURE. Alors la restauration des institutions gallicanes devenait impossible, sous peine de manquer aux engagements du Concordat.

Ce danger d’une restauration brusquée, le Cardinal Consalvi l’avait nettement pressenti (6). « Je ne voulais pas autoriser par « un assentiment formel l'esclavage de l'Eglise. [ls [les commis- « saires impériaux] assuraient que je donnais une interpréta- « tion trop large du mot police, comme si elle entraînait une « dépendance absolue de l'Eglise à l’administration laïque. La « police, assuraient-ils, n’est pas le Gouvernement en soi, mais « cette unique partie du pouvoir gouvernemental qui se rapporte « au maintien de la paix publique. Ce à quoi je répondis : Ou « l’on est de bonne foi, en affirmant que le motif qui force le « Gouvêrnement à intervenir est le maintien de la paix publique, « et alors le Gouvernement ne peut et ne doit pas avoir de diffi- « cultés à ce qu’on l’exprime dans l’article — ou le Gouver- « nement ne souhaite pas qu’on l’exprime ; alors il n’est pas « de bonne foi, et il montre par là qu’il veut assujettir l'Eglise « à ses volontés. »

(5) Vuillefroy : Traité de l'Administration du Culte Catholique, p. 100. Dufour : Traité de la police extérieure des cultes, p. 308.

Ducroq : Cours de Droit Administratif, t. EI, p. 408.

Hauriou : Note sous Arrêt 3 mars 1894. S. et P. 1896, III, x7.

(6) Consalvi : Mémoires, t. I, p. 38.

Vaincus par le dilemme, les Commissaires impériaux acceptèrent la transaction ; mais Bonaparte dont ils prévoyaient le mécontentement ne fut par averti. Il l’apprit quelques jours plus tard par son frère Joseph. « Après une longue méditation et un long silence, il se décida à ratifier. »

Toutefois, la publication du Concordat, annoncée comme immédiate, n’eut lieu que trois mois après, en même temps que celle des Organiques. Ce retard volontaire jette la lumière sur les intentions de Bonaparte. IL présentait les Organiques comme faisant corps avec le traité, donc acceptés par Rome. Une juxtaposition de textes servait à remplacer l’artifice d’une interprétation juridique extensive.

Non moins que l'argument fondé sur l’histoire diplomatique, celui qu'on tirait d’une interprétation littérale du texte concordataire, était impuissant à établir la compétence exclusive, du pouvoir exécutif. 3

L'interprétation littérale ne se suffit pas à elle-même. Il faut aussi tenir compte de l’esprit public au moment où les textes controversés ont été élaborés. IL faut surtout ne pas oublier que les actes juridiques dont les effets se développent dans le temps subissent inévitablement l’évolution des institutions politiques.

Les textes concordataires, c’est vrai, n’avaient parlé que du « gouvernement ». Ne serait-ce pas, parce qu’à cette époque il existait seul en face des corps législatifs ? L'administration était absorbée par le gouvernement. C'était le résultat d’une centralisation excessive des services publics, et d’une hiérarchie puissante, quasi-militaire, faisant du subordonné l'agent d'exécution du supérieur.

Point de pouvoir de décision propre à aucun degré de la hiérarchie (7). Les règlements municipaux eux-mêmes étaient soumis aux pouvoirs d'annulation et de réformation des préfets (8). La police, sous toutes ses formes, était d'essence gouvernementale.

En réservant les droits de police du gouvernement, les négociateurs du Concordat n’entendaient pas modifier les compétences de droit commun. Préfets et maires pourraient réglementer, sauf approbation expresse ou tacite du gouvernement qui déciderait définitivement (9). Une circulaire impériale eut même spéciale-

(7) Perreau : Du Contrôle hiérarchique en matière administrative, À. D. P. 1807, t.. 1, p. 439 ; t. Il, p. 62.

(8) Loi du 19-22 juillet 1791, titre I ; Art. 46. Circulaire ministérielle du 22 octobre 1812.

(9) Voir Circulaires de Portalis, citées par Vuillefroy, op. cit., p. 100.

ment pour objet, de leur rappeler, qu'avant de publier des règlements en matière religieuse, il fallait les soumettre au « gouvernement » (10).

Quand, de gouvernementale, la police générale devint administrative (11), la police cultuelle subit la même évolution. Les effets s'en retrouvent dans les décisions jurisprudentielles relatives au culte extérieur. Les considérants de décrets d'abus qui se réfèrent à l'article premier, n’en donnent plus un libellé conforme au texte original. « Attendu, disent-ils, que si l’article « premier garantit le libre exercice des cultes, il réserve, cepen- « dant, à l'administration, le droit de prendre les règlements « nécessaires pour la tranquillité publique... » (r2).

Cette décentralisation de la police des cultes était parfaitement normale. Elle s’opérait en même temps que celle de la police générale. Nul doute cependant qu'elle n'ait été contraire aux intentions du Saint-Siège. Celui-ci avait bien entendu réserver l'intervention dans un but de police au chef de l'Etat, à titre exceptionnel et provisoire (13). Mais rechercher si la décentralisation non consentie de la police cultuelle mettait en cause la force obligatoire du Concordat, nous entraînerait trop loin. Nous nous bornons à les constater et à conclure, avec la majorité des auteurs, en faveur de la compétence simultanée du chef de l'Etat, des préfets et des maires (14).

(ro) Citée par Vuillefroy, op. cit., p. 100,

(11) Loi du 18 juillet 1837, art. 10. Elle conférait aux maires plus d’indépendance. À partir de cette date, la police municipale ne s’exerça plus que sous la surveillance de l'administration supérieure.

(12) Décrets d'abus. Charbonneau, 6 février 1896, L. 913. — Lafarge, 25 février 1896, L. 915. — Caudron, 10 février 1897, L. 862.

(13) Sur ce point, les mémoires du Cardinal Consalvi apportent un témoignage de première valeur : « Le Pape reconnaissait l’impossibilité absolue « d'exercer parlout, publiquement, les pratiques du culte, spécialement dans « les villes et les campagnes où le nombre des catholiques était inférieur à « celui des sectaires et des ennemis du catholicisme... J'avais alors proposé: « divers tempéraments que le Pape pourrait prendre, de concert avec le Pre- « mier Consul, dans les premières années surtout où l’effervescence révolution- « maire apparaissait encore redoutable; par exemple une Bulle du Pape au « clergé catholique de France, pour s’abstenir dans les premiers temps de cer- « taines cérémonies publiques ; ou bien un article additionnel avec une limi- « tation dans le temps et la déclaration des choses que la police aurait faculté « d’empêcher », (Mémoires, tome I, p. 373).

(14) Ce fut toujours aussi l'opinion de l’administration supérieure : Cireulaires des Ministres des Cultes, Lepère, 23 mars 1879, R. AÀ., 1870, t. I, p. 213, et Flourens, 13 juin 1882, R. A., 188, t. II, P: 531.

$ Il. — L’AnrTicze 45 DE LA.Lot DE L’'AN X ET LES POUVOIRS DE POLICE MUNICIPALE

La compétence des autorités locales une fois admise, une question connexe se soulevait immédiatement. Dans quels textes législatifs, les arrêtés de police trouvaient-ils leur base légale ? Etaitce dans les lois organiques de police ou dans la loi de l'An X relative aux cultes, en particulier dans l’article 45 D

La question avait son importance pratique. Les arrêtés de droit commun sont sanctionnés par des dispositions pénales, les arrêtés fondés sur l’article 45 ne comportaient au contraire qu’une sanction disciplinaire : celle de l’abus.

Mais il importe au préalable de fixer la portée de l’article 45. Nous l’examinerons dans un alinéa premier, réservant pour un alinéa second l'étude du fondement législatif des pouvoirs de police.

A. — Etude juridique de l'article 45 de la loi de l'an X

« Aucune cérémonie religieuse n'aura lieu hors des édifices « consacrés au culte catholique dans les villes où il y a des tem- « ples consacrés à différents cultes. »

L'article 45, premier règlement de police du gouvernement consulaire avait valeur légale, du fait de son insertion dans la loi organique. Son application territoriale fut limitée à la France révolutionnaire (15).

Inséré dans les articles organiques du culte catholique, il réglait unilatéralement Les rapports de ce culte avec les cultes dissidents. Seules les cérémonies catholiques étaient interdites. A défaut de texte formel, les principes d'équité et d'égalité devant la loi, exigeaient que la prohibition s’étendît ipso facto, aux cérémonies similaires des religions dissidentes (16). Comme pour les mesures restrictives de liberté, une interprétation stricte était de rigueur. L’article 45 était reconnu ne viser que les « cérémo-

(15) Les Décrets Impériaux (tel celui du 7 mars 1806 relatif au Piémont) étendant aux territoires annexés le Concordat et les Organiques ne renfermaient pas de disposition analogue.

(16) Généralement, les dispositifs des arrêtés d’interdiction contenaient « la « prohibition de toutes cérémonies religieuses d’un culte quelconque hors des « édifices qui leur sont consacrés ».

RE es niss », à l'exclusion des manifestations inspirées par une pensée religieuse (17). Explicitement, son domaine d'application avait été étendu aux convois funèbres (18).

Conditions d'application de l’article 45.

a) Que fallait-il entendre par « cultes différents » P La loi organique ne protégeait que ceux à l’égard desquels elle statuait : le culte luthérien, et le culte de la religion réformée d’Augsbourg. La présence des collectivités israélites n'était pas prise en considération, le culte judaïque n’étant pas reconnu (19). Aucune modification ne survint quand le décret du 17 mars 1808 fit un premier pas vers la reconnaissance. Ce fut seulement à partir de la reconnaissance intégrale accordée en 1831 (20), que l’article 45 devint mesure de protection au profit du culte judaïque (21).

En résumé, cultes protestants dès 18o1, culte israélite à partir de 1831 étaient seuls admis à se prévaloir de l’interdiction de l’article 45. Les cultes simplement autorisés, a fortiori les adeptes d’un culte nouveau, n’ayant pas encore obtenu l'approbation du gouvernement, n’en obtenaient jamais le bénéfice (22).

b) Que fallait-il entendre par « temple » ?

La volonté du législateur était interprétée daris une circulaire ministérielle : « Par temple, on ne doit entendre que les églises « régulièrement autorisées, l'intention du gouvernement est que « les cérémonies religieuses puissent se faire publiquement dans « les villes où il n’y a pas d’église consistoriale reconnue » (23). L'article 16 des Organiques protestants prévoyait l'existence d’une église consistoriale dans les lieux où seraient réunies 6.000 âmes de la même Communion. Du rapprochement de ces

(17) Note Appleton, D. P., 1897, I, 297.

(18) Décret du 18 prairial An XII, Titre V, Art. 18.

(19) Depuis la loi du 27 septembre 1791, les Juifs avaient qualité de citoyens, mais le gouvernement consulaire ne s'était pas préoccupé de donner un statut à leur culte. Portalis s’en était expliqué au Corps législatif: « Les Juifs forment moins une religion qu'un peuple ». Deux instructions ministérielles (18 floréal et 20 prairial An VI) avaient décidé que l'existence d’une synagogue ne pouvait donner lieu à l’application de l’article 45.

(20) Loï de finances du 8 février 1831. — Sur les rapports de l'Etat et du culte juif : Duguit : Traité de Droit Constitutionnel, t. V, p. 480.

(21) Conformément à l’avis de la Commission Dupin, réunie cette année-là pour traiter de certaines difficultés soulevées par l’application du Concordat.

(22) Voir cependant une application en ce sens: D. P., 1833, III, 59.

(23) Circulaire du 30 germinal An XI citée par Vuillefroy, op. cit., p. 100.