AO NE

dispositions (24), on décidait que là seulement où la population protestante avait quelque importance, par une présomption de trouble, le culte extérieur était interdit.

La collectivité protestante devait prouver son existence par un titre juridique. Ce titre, le consistoire le tenait de sa reconnaissance officielle par le gouvernement. Une collectivité de 6.000 protestants, n’ayant encore qu’une existence de fait n’était pas prise en considération. Au contraire, le consistoire était-il régulièrement approuvé, peu importait qu'il ne réunît pas 6.000 dissidents, l’article 45 était applicable (25).

Ces directives, confirmées en 1831, furent maintenues jusqu'en 1852. À cette date, un décret du 26 mars donna aux paroisses protestantes une représentation légale, par l’organisation de conseils presbytéraux. Dès lors, on décida d’étendre l’application de l’article 45 aux lieux où des paroisses protestantes seraient établies. En fait, il suffisait que le culte fût assuré d’une manière permanente par un ou plusieurs pasteurs.

Les consistoires israélites, institués par l’ordonnance royale du 25 mai 18/44, bénéficièrent aussi du régime des paroisses pro testantes. L'interprétation de l’article 45 devenait très favorable aux dissidents et aux israélites. Prenant en considération le statut légal nouveau de leur culte, elle était parfaitement admissible.

La pratique administrative de la troisième République l’étendit encore. Sans vouloir déroger à l’usage établi depuis l’An X, une première circulaire du 23 mai 1879 (26) signala que l’administration supérieure inclinait à adopter une opinion déjà exposée en doctrine, suivant laquelle le mot « temple » désignerait l’édifice légalement consacré.

La Cour de Cassation, appelée en 1882, à statuer sur la portée de l’article 45, maintint encore la solution traditionnelle (27).

(24) Rapprochement constaté dans une lettre de Portalis au préfet de la Meurthe du 21 nivôse An XII.

(25) Décision ministérielle du 14 messidor An XI.

(26) Circulaire Lepère, R. AÀ., 1879, t. Il, p. 215.

(27) Cass. Cr. Ârrêt George, 26 mai 1882, S. 1883, I, 389. — La Cour : Sur le 1° moyen : fausse interprétation de l’art. 45 (loi de l’An X), de l'ordonnance de 1833 et de l’art. 47, 15° al. C. P.

Attendu que l’article 45 porte que « aucune cérémonie religieuse n’aura « lieu hors des édifices consacrés au culte catholique, dans les villes où il y « a des temples destinés à différents cultes ». « Que l'ordonnance de 1833 ne « fait que rappeler cet article pour les communes de la Seine et certaines com-

PrRGREE

Un mois après, en réponse à cette décision, une nouvelle circulaire (28) donnait expressément au mot temple le sens « d’édifice du culte ». Partout où des « lieux de culte » dissidents même modestes, chapelles, oratoires, synagogues seraient ouverts, le culte extérieur pourrait être prohibé.

Et le Conseil d'Etat a suivi la solution administrative (29). Accentuant peu à peu ses décisions, il adopte dans les considérants de la dernière, une formule aussi nette qu'affirmative :

« Considérant que le mot temple doit s'entendre, non d’une agrégation de fidèles d’un culte, mais de l’édifice publiquement ouvert à un autre culle... »

Comment justifiait-on la rupture javec l'opinion traditionnelle ?

Aucun lien n'existe, affirmait-on (30), entre l’article 16 des Organiques qui vise une assemblée de fidèles légalement reconnue” et l’article 45. Celui-ci doit s’interpréter uniquement en fonction des dispositions qui le précèdent et le suivent dans le texte des Organiques. Or, les articles 44 et 46 désignent par temple « l'édifice cultuel » (31). Leur objet le prouve suffisamment. Le même sens devait être attribué à l'expression controversée de: la disposition intermédiaire. Il ne fallait pas tenir compte des circulaires de l’An XI, inspirées « d’un souci de bonne admi- « nistration et de conciliation, mais en contradiction flagrante « avec le texte et l’esprit de la loi » (32).

« munes de Seine-et-Oise, que cette prohibition originairement restreinte aux « communes sièges d’une église consisioriale, s’est étendue nécessairement en « vertu du décret de 1852 aux communes où on! élé établies des églises paroiïs- « siales.

« Qu'il n'y à à Charenton ni église paroissiale ou consistoriale, mais un lieu « de culle, sans pasteur, ni administralion propre, lequel ne saurait être consi- « déré comme un temple (sens de l’article 45) ni comme une église paroissiale « (au sens du décret de 1859), mais seulement comme une chapelle distincte des « temples (au sens du décret de 1859), que l’ordonnance de 1833 était inappli- « cable à Charenton, que le juge en condamnant le prévenu a faussement inter- « prété l’ordonnance de 1833 et violé l’article 47r. al. 15, G. P., Casse. »

(28) Circulaire Flourens, 13 juin 1882, R. A., 1882, t. Il, p. 33r.

(29) Décret d’abus Taillet, 27 juillet 1882, L, 1092. — Décret d’abus abbé Iteney, 3 mars 1894, S. «et P., 1896, III, 17. =

(80) Ducrocq : Cours de Droit administratif, t. III, p. 408.

(31) Art. 44. Les chapelles domestiques, les oratoires particuliers ne pourront être établis sans une permission expresse du gouvernement accordée sur la demande de l’évêque.

Art. 46. Le même temple ne pourra être consacré qu’à un même culte.

(32) Circulaire Flourens précitée.

LUS ACTE, ŒUE À WTL EC

CT ESSLEFSRASS

Telle n’était pas l'opinion de M. Hauriou.

Pour lui, les rédacteurs de l’an XI avaient employé l’expression controversée dans son sens courant : « celui d’édifice », mais ils avaient voulu désigner l'édifice cultuel situé dans un lieu où existe un consistoire (33). « Le Conseil d'Etat, en 1894, rompait avec une tradition parfaitement conforme à la loi... » Nous le croyons aussi.

Peu importe les motifs qui guidèrent l'administration dans son interprétation dernière. En demeurant sur le terrain juridique, il est plus intéressant de rechercher pourquoi le Conseil d'Etat, dont l’indépendance est au-dessus de tout soupçon, a jugé utile de consacrer l’orientation administrative.

Ne serait-ce pas pour remédier à la défectuosité intrinsèque de l’article 45? L'existence ou l’absence d’un consistoire était la cause déterminante de l'interdiction ou de l'autorisation du culte extérieur. Là était l'erreur. Rien ne prouvait que l’ordre

public fût menacé par des cérémonies catholiques, en présence

des collectivités protestantes nombreuses, tandis qu’il ne l’aurait jamais été si les dissidents avaient été en petit nombre. Il ne fallait tenir compte que des exigences de l’ordre public. Elles varient suivant les lieux et avec le temps. Une disposition générale pour tout le territoire, impérative, illimitée dans sa durée d'application ne pouvait y satisfaire.

Ce caractère impératif, il est vrai, avait été très atténué depuis l'An XI. Dès 1831, des circulaires adressées aux préfets conseillaient de surseoir à l'interdiction en l’absence de réclamation émanée des dissidents (34).

Même après requête, l’interdiction relevait encore du pouvoir discrétionnaire de l’administration. Le rejet de la requête

(33) Note Hauriou. S. et P., 1896, IT, 17. Cette signification ressortait des documents contemporains (Art. 16 du Concordat, art. 75-76 des Organiques) où les expressions églises cathédrales, églises paroïissiales désignaient « l'édifice cultuel » et de la lettre où Portalis, après avoir interprété comme nous savons l’article 45, ajoutait : « Cela n'empêche pas qu'un moindre nombre de pro- « bestants puisse avoir des églises de commodité (évidemment lieux de culte), « mais ces églises ne sont pas de celles qui peuvent mettre obstacle à l'exercice « d’un autre culte ».

(34) « Après avoir rappelé les pouvoirs d'interdiction, elles affirmaient que « le respect dû aux croyances et aux habitudes des populations devait toujours « amener à distinguer dans l’application de la loi qui conserve toute sa force, « ce que l'autorité a plutôt le pouvoir que le devoir de faire ». Instructions rappelées par les observations du Ministre des Cultes, C. d’E., Curé Ste-Bénigne, 1 mars 1842, L. 86.

n’était qu’un « acte de pure administration » fait par le ministre des Cultes, dans la limite de ses pouvoirs, sous sa responsabilité. Ï1 n’était pas susceptible d'être déféré au Conseil d'Etat par voie contentieuse (35).

En 1882, rien ne subsistait done du caractère impératif de l’article 45 (36). Le Conseil d’Etat a pu voir sans défaveur l’extension de son domaine d'application. Les autorités locales pourraient discrétionnairement s’en prévaloir, partout où la présence d'un édifice cultuel dissident ferait preuve du défaut d'unanimité des croyances religieuses et justifierait les craintes de troubles. Là où l'unité de foi était réalisée, le danger était moins à prévoir.

Grâce à l'extension jurisprudentielle, l’article 45 devenait un moyen plus efficace d'ordre public. Cette explication du revirement du Conseil d'Etat se confirmera par l’analyse de la jurisprudence administrative.

Sanclion de l’article 45

Elle ne figure pas dans la loi de l’An X. Nécessité s'impose d'interroger les décisions prétoriennes.

Un premier décret d'abus (37) semblait implicitement ne faire relever les infractions que de la juridiction disciplinaire. Mais l'acte administratif émanait d’un ministre qui n'avait que le pouvoir d'instruire. La solution aurait-elle été la même s’il s'était agi d’un véritable règlement ?

À la fin du régime concordataire, la jurisprudence administrative s’affirmait, en effet, dans un sens différent (38).

Tous les décrets en Conseil d'Etat ont déclaré non abusifs, donc légaux et obligatoires, les arrêtés régulièrement fondés sur l'article 45. C'était permettre au juge de simple police d’appliquer à la contravention les dispositions du Code pénal (Art. 471, alt5):

es

(35) CG. d'E Décret d'abus De Frontin, 30 juin 1843, S. et P. 1843, II, 554

(36) Les circulaires précitées de 1879 et 1882 avaient fait ressortir le caractère facultatif de l'interdiction.

(37) C. d’E., Décret d'abus De Frontin précité.

(88) Pour en saisir la portée, il faut se rappeler que, depuis l’An X, le Conscil d'Etat avait compétence exclusive pour apprécier la légalité des arrêtés de police cultuelle. Une déclaration de non-abus équivalait à la reconnaissance de la légalité de l'arrêté. Intervenue au cours d’une instance de simple police celle rendait libre cours aux poursuites pénales.

Jusqu'en 1899, la jurisprudence judiciaire était concordante (Gass.. Cr., Arrêt George, 26 mai 1882; S. et P. 1883, I, 389). Dans cette espèce, la Chambre Criminelle cassait un jugement de simple police pour illégalité du titre de la poursuite : les conditions d'application de l’article 45 qui le motivait, n’étant pas remplies. Arrêt dont il faut déduire a contrario que la sanction pénale aurait joué si le visa dudit article avait été régulier.

En 1899 : revirement de jurisprudence. — La Cour prononça une cassation sans renvoi pour fausse application de l’article 471, al. 15. Il s'agissait du fait d’un ecclésiastique ayant, nonobstant une interdiction municipale, fait circuler une procession sur la voie publique. L'irrégularité imputable au ministre du culte « ne relevait que de la juridiction disciplinaire » (39).

À la différence du Conseil d'Etat, la Cour de Cassation se refusait donc à sanctionner pénalement l’article 45. C’est ce qu’il faut retenir.

B. — Le fondement législatif des pouvoirs de police

La loi organique ne prévoyait la suppression du culte extérieur qu’en présence de collectivités non catholiques reconnues par le gouvernement.

De bonne heure, on estima que les maires, dans les communes sans cultes dissidents, pouvaient réglementer les cérémonies extérieures, en usant des pouvoirs de police municipale (40).

(39) Cass. Cr., Arrêt Goux : 6 mai 1899, S. et P. r907, I, 381; D. P., I, 518. « Attendu qu'il résulte du texte de l’article 45 et de l'esprit qui l’a inspiré « que ses dispositions visent exclusivement l'existence de temples de différents « cultes et que, pour ce cas, les infractions à cette prohibition sont dépourvues “ de toute sanction pénale et ne relèvent que de la juridiction disciplinaire.

« Attendu qu'il n’existe ni dans la loi de l’An X, ni dans un autre texle, « un texte déléguant au pouvoir exécutif dans le cas spécial de l’art. 45, le « droit d’assurer par une sanction pénale l'exécution des prescriptions dudit « article... » Casse...

La décision soulève une objection. Il est vrai que l'article 47r, al. 15, ne sanctionne que les contraventions aux règlements pris pour assurer l’exécution des lois, en vertu d'une délégation spéciale faite par la loi au pouvoir exécutif. Tel était bien le cas des arrêtés fondés sur l’article 45. Contrairement à ce qu'affirmaient les motifs de la Cour suprême, un texte déléguait, dans le cas spécial de l’article 45, le droit d'assurer par une sanction pénale l'exécution des prescriptions dudit article : c'était l’article 1° du Concordat.

(4o) Pouvoirs reconnus par des lois successives depuis le décret du 22 octobre 1789, art. 50, et la loi du 16-24 août 1790, titre XI, art. 3, jusqu’à la loi du 5 avril 1884, art. 97, la dernière en date, qui reproduit presque intégralement les dispositions antérieures.

Bot

La majorité des auteurs (41) approuvaïent la pratique (42) et la jurisprudence administratives (43), sur ce point en accord. L'interdiction des cérémonies extérieures « par mesure de police » était jugée légale. « Le droit des maires, déclarait M. Ducrocq, est au-dessus de toute controverse » (44).

Admissible en fait, la pratique était contestable en droit.

Certains, à tort, avaient déjà allégué qu'aucun texte des lois révolutionnaires ne pouvait viser le culte extérieur. Les différents alinéas de l’article 13 (loi du 16-24 août 1790) auraient eu des buts spéciaux, étrangers aux matières cultuelles (45). C'était oublier que le législateur de 1790, comme celui de 1884, n'avait pas fixé limitativement les cas d’exercice de la police. L’énumération de l’article 97 (loi du 5 avril 1884) a un caractère énonciatif, comme le prouve l'insertion, aussitôt après la définition de la police municipale, de l’adverbe « notamment », auquel font suite, à titre d'exemples, les différents alinéas.

L’impossibilité réelle de se référer à ces textes venait d'une autre cause. En droit, les lois municipales ne pouvaient servir à interdire les manifestations extérieures à titre particulier parce que des lois spéciales y avaient pourvu.

Le législateur de l'An X voulait établir une police spéciale du culte extérieur. Pour cela, il avait restreint les prérogatives de police du maire dans la commune. C'était une tendance en harmonie avec le caractère centralisateur de toute la législation des cultes : administration des fabriques fortement centralisée, traitements des desservants à la charge de l'Etat, retenues de traitements effectuées par le préfet ou par le ministre (46).

Organisé dans le même esprit, le culte extérieur avait fait l’objet de deux dispositions. L'article 1* du Concordat, dont la

(4x) Dufour, op. cit., p. 306.

Vuillefroy, op. cit., p. rot.

(42) Circulaires Lepère et Flourens déjà citées.

(43) C. d'E. Décret d'abus. Curé de Sainte-Bénigne, 1° mars 1842, L., 85.

(44) Ducrocq, op. cit., INT, p. 375.

(45) Gairal. R. D. I. D., année 1897. Rivet : « Des Cérémonies. extérieures du Culte au point de vue légal », R. D. I. D., 1896, p. 153. L'alinéa 1° (art. 13), visant la police de la circulation ; l'alinéa 2, la répression des délits et atteintes à la tranquillité publique, objet correctionnel ; l'alinéa 3, le plus fréquemment invoqué, le maintien du bon ordre dans les endroits où se font de grands rassemblements d’hommes, tels que foires, marchés... « Ce qui logiquement, con- « cluait M. Rivet, ne comporte pas le droit d'empêcher des rassemblements par- « ticuliers, tels que processions et autres manifestations religieuses. »

(46) Note Hauriou, S. et P., 1896, III, 17.