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consulter le ministre intéressé ; c'est ainsi que procédait le président Jackson (1).

Cette consultation du cabinet par le président est donc simplement facultative (@), et les opinions émises par les ministres ne sont que de simples avis que le président peut à son gré suivre ou ne pas suivre (3). Le chef de l'État reste ainsi aux États-Unis l'unique directeur de la politique. Les constituants furent, du reste, logiques dans leurs conception. Ils remettaient toute la charge de l'administration et du gouvernement au Président de la République, mais en même temps ils édictaient sa responsabilité. Sans doute, l’impeachment, seul moyen pratique de mettre en jeu cette responsabilité, limité aux cas de « trahison, corruption et

(1) « A côté de ce cabinet dépourvu d'autorité et d’unité, il avait constitué un véritable gouvernement occulte qui est demeuré célèbre dans l'histoire politique des États-Unis sous le nom de Kitchen-cabinet (cabinet de cuisine). Les membres de ce comité dirigeant qui exerça sur la marche des affaires publiques une influence prépondérante étaient des politiques ou des journalistes auxquels Jackson attribuait à bon droit une large part dans la victoire électorale qu’il venait de remporter ». Revue des Deux-Mondes, 1° mars 1884, p. 159-160.

(2) Jefferson ne consulta pas son cabinet à propos des deux mesures les plus importantes de son administration : l’achat de la Louisiane et le rejet du traité conclu par Monroë et Pinckney en 1806. De même Lincoln fit sa proclamation relative à l’émancipation sans consulter son cabinet, auquel il en donna lecture simplement en vue d’entendre les suggestions ou les amendements que les ministres pouvaient lui conseiller. Stevens, Sources de la Constitution américaine, trad. franç., p. 170 et suiv., note 3.

(3) Le président Hayes, dans une conversation rapportée par Stevens, indique qu'en plusieurs occasions il prit des mesures contrairement à l'avis de ses ministres; mais, chaque fois, comme il savait que le ministre n’avait pas la même opinion que lui, il s'était borné à lui indiquer la décision qu’il prenait, sans le consulter. Stevens, op. cit., p. 170 et suiv., note 3.

autres crimes et délits graves », est compliqué et d'une réalisation difficile, comme l’a montré le procès du président Johnson; il n’en demeure pas moins une menace sans cesse suspendue sur la tête du Président et qui, en l'exposant à rendre des comptes, lui permet de réclamer la prépondérance pour ses idées et ses vues personnelles et constitue pour lui un premier élément de force. D’autres raisons aussi puissantes et sérieuses expliquent que le Président de la République constitue aux États- Unis une véritable force, et que son pouvoir soit allé sans cesse en grandissant tandis que s’aftaiblissait au contraire la puissance du Parlement. Une des causes de cette prépondérance, c’est qu'il est, par la force même des choses, un instrument puissant d’unification, et que le besoin de cohésion et de centralisation est primordial dans les pays fédéraux dont la destinée est précisément d’aller avec une régularité constante vers l’unification et la centralisation. Mais la véritable raison de cette stabilité et de cette puissance est ailleurs; c’est qu’il est arrivé à représenter, à l'encontre du Congrès de plus en plus discrédité, une force politique et sociale qui ne trouvait nulle part ailleurs sa représentation. « Le Président de la République est surtout et véritablement le représentant des grands États. Par là il représente une force politique véritablement effective. À la vérité, l'égalité des États est un principe essentiel du droit public américain, et c’est à la faveur de ce principe que la fédération à pu se constituer. Mais il n’en est pas moins certain que les grands États, et particulièrement l’État-Empire, de New-York constituent une force polHitique avec laquelle on doit compter, C’est cette force po-

ot

litique qui trouve sa représentation dans le président. Celui-ci n'est plus dès lors la création artificielle d’un savant législateur politique : il trouve une assiette dans le pays, il représente un élément politique effectif. Voilà pourquoi la présidence américaine n'est pas un vain fantôme; voilà pourquoi elle joue un rôle important dans la vie politique du pays et forme une institution stable et définitive autant qu’il y a quelque chose de définitif dans les institutions humaines (1) ».

Etle président américain voit encore sa force augmenter par ce fait qu'il est la véritable incarnation de la volonté populaire. Il est, en effet, aujourd’hui l'élu de la nation tout entière. Théoriquement l'élection est à deux degrés ; chaque État élit les électeurs présidentiels qui se réunissent, votent et envoient les bulletins au président du Sénat qui en fait le dépouillement ; en fait, c’est le peuple lui-même qui nomme le Président; les délégués secondaires reçoivent un mandat impératif de voter pour tel candidat et ne sont choisis que parce qu'ils appartiennent au même parti que ce candidat; en les nommant le peuple élit virtuellement ainsi le Président qu'il choisit, au lieu de le tolérer. Et le chef de l’État trouve dans ce vote la force nécessaire pour réaliser le programme sur lequel il a été élu et tenter de faire passer dans la législation les réformes et les mesures qu'il a préconisées. Ses messages ne seront donc normalement que la consécration officielle, la recommandation au Congrès des mesures con-

tenues dans sa « plateforme ». Il lui sera en général assez

(1) Duguit, L'État, t. LI, p. 535-856.

MarcaGGl. 8

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facile de les faire triompher : au moment où le chef du pouvoir exécutif arrive aux affaires, le parti qui l’a choisi a pu également faire élire des représentants acquis à ses idées, qui seront, par conséquent, décidés à adopter toutes les mesures proposées par le Président et à transformer en lois les suggestions des messages. Toutefois l'élection présidentielle et celle de la Chambre des représentants ne sont pas toujours faites à des dates concordantes. Aussi il peut arriver que le Président qui entre en fonctions soit d'un parti différent de celui qui a la majorité dans les Chambres, et il semble alors que son administration soit vouée à l'impuissance. Cela s’est, en effet, produit quelquefois à l'égard des présidents Tyler et Johnson notamment, mais il ne faudrait pas conclure de là à une règle générale, car, nonobstant l'apparence, l'avantage appartient réellement au Président, soit parce que le fait qu’un homme du parti opposé à celui qui a la majorité dans la Chambre est élu à la présidence de la République indique qu’un changement s’est produit dans les idées du peuple, soit parce que les représentants qui auront peut-être bientôt à reparaître devant le pays se montreront plus hésitants sur la politique à suivre et ne feront pas au Président une opposition irréductible.

De plus, le Président n'est pas dépourvu de moyens d'agir sur les membres du Congrès. Il a dans la nomination des fonctionnaires une arme extrêmement puissante et très efficace. Le « spoil system » érigé en principe met à la disposition du Président et de son parti à peu près toutes Les places de fonctionnaires, dont il se servira pour gagner des voix. Si bien qu'il serait permis de se demander

s’il ne se produira pas entre le Président et les représen- . tants des échanges de services et si ces derniers ne seront point parfois sensibles aux belles promesses qui leur sont faites. « Vers le milieu de ce siècle, cette pratique devint régulière, et Pierce et Buchanan achetaient de la législation comme au marché, en échange de places qu'ils distribuaient aux protégés des sénateurs et des représentants (1 ». Quelquefois même c’est aux représentants eux-mêmes que les offres ont été faites : lorsqu’en 1873, le général Grant comprit que sa réélection était certaine, il songea à faire doubler ses émoluments et ceux de ses ministres; il se heurta aux récriminations des représentants qui invoquaient l’art. 2 de la Constitution : « Le Président recevra, à des époques déterminées, pour ses services, une compensation pécuniaire qui ne sera ni augmentée, ni diminuée pour et pendant la période où il a été élu »; mais leurs scrupules tombèrent lorsqu’à l’instigation de Grant, le général Butler proposa un bill par lequel la rémunération des représentants et des sénateurs était augmentée en même temps que les émoluments du Président et de ses ministres, avec effet rétroactif depuis l’ouverture du deuxième congrès; le bill fut adopté à une très grande majorité, un examen plus approfondi ayant montré à la Chambre qu'il était possible de concilier ce projet avec le texte de la Constitution (?).

La représentation nationale perd ainsi son prestige; elle est de plus en plus déconsidérée aux yeux du peuple qui se tourne vers le chef de l'État et met en lui toute sa

(1) Ostrogorski, La démocratie et les partis politiques, 1903, t. IT, p. 125. (2) Cpr. Claudio Jannet, Les États-Unis contemporains, 1877, p. 99.

confiance. Sans doute le mode de recrutement des présidents n’est pas fait pour porter toujours à la magistrature suprême les hommes les plus éminents et les plus capables du pays; Bryce explique, dans, son chapitre VIIT, que si les hommes éminents ne sont pas choisis comme présidents, c’est que ce choix est fait moins à cause du talent et des qualités personnelles du candidat qu’à cause des chances de succès qu’il présente. Dans cette politique des résultats en effet, le criterium unique fut celui de « l’availability » : « He is not available (il n’est pas opportun) fut désormais l'arrêt de mort d’un candidat (1) ». Polk, Taylor, Pierce, Hayes étaient des inconnus jusqu’au jour où ils furent élevés par leur parti à la présidence, et « ils n’ont été choisis que parce que la Convention ne pouvantarriver à s'entendre sur un homme éminent avait résolu de mettre en avant, après pas mal d’intrigues, un dark-horse {cheval obscur), qui peu à peu arrivait à passer. Ainsi en 1852, Franklin Pierce fut porté pour la première fois au vingt-cinquième tour de scrutin par quinze voix; au quarante-huitième 1l arriva à réunir cinquante-cinq voix ; au quarante-neuvième, il en obtint 282, la presque unanimité (2) ».

Il ne faudrait cependant pas généraliser et croire que tous les présidents ont été des hommes de valeur médiocre. Les premiers présidents des États-Unis, choisis en toute indépendance et en toute liberté, les partis n'étant encore ni organisés ni constitués, furent des hommes remarquables, capables d’influer par leur volonté sur la

(1) Ostrogorski, op. cit., t. II, p. 82.

(2) Ostrogorski, op. cit., t. II, p. 185.

politique de leur pays. Tel fut d'abord Washington dont le nom s’imposa au choix des électeurs par la popularité qu'il avait acquise dans la lutte pour l'indépendance de son pays, par la droiture et la fermeté de son caractère, par la solidité de son jugement, par la confiance immense dont il jouissait. « Il monta au pouvoir, dit Cornelis de Witt, investi d'une influence immense, reconnue, acceptée de ses adversaires mêmes ...…. Lorsqu'après son élection il quitta Mount-Vernon pour aller prendre possession de son poste, son voyage fut un triomphe; sur la route, dans les villes, toute la population accourait et l’applaudissait en priant pour lui. Il entra dans New-York conduit par des commissaires du Congrès sur une barque élégamment décorée qui avait pour rameurs treize pilotes au nom des treize États au milieu d’un concours immense dans le port et sur la rive (1) ». C'était le prélude d’une rare magistrature : il était impossible qu'avec une telle popularité il n'exerçât pas sur les délibérations du Congrès une influence prépondérante. Comment le congrès aurait-il négligé ses conseils, quand il fut président, alors qu'il les écoutait, avant son élection et lorsqu'il se fut retiré du pouvoir? Simple général, lorsqu'il demandait des renforts ou des subsides, « ses lettres étaient lues au congrès et devenaient Le texte de ses délibérations (2) »; président de la Convention chargée de rédiger la constitution, il avait montré jusqu'où pouvait aller son influence : à la

dernière séance plusieurs délégués manifestèrent l’inten-

(1) De Witt, Vie de Washington, préface, p. XL VI. (2) De Witt, op. cit., préface, p. XXX VII.

tion de voter contre la Constitution si le nombre des membres de la Chambre des représentants était augmenté ; au ‘$ D: oment du vote un amendement dans ce sens fut pré- ‘Fsenté; il avait été déjà repoussé à plusieurs reprises; « Ce serait pour moi une grande satisfaction de le voir adopté », dit Washington en le mettant aux voix; tout désaccord cessa immédiatement, et la Convention adopta l’amendement à l’unanimité. Redevenu simple citoyen, après son refus de se laisser porter une troisième fois à la présidence, on lui demandait encore dans les questions délicates et embarrassantes son avis et ses conseils qui étaient toujours suivis. Aussi, pendant toute la durée de ses pouvoirs, il ne rencontra jamais d'opposition sérieuse et même lorsque, sur la fin de sa seconde présidence, le parti républicain eut vu se fortifier sa situation au Congrès, sur l'avis de Jefferson lui-même, on renonça à engager une lutte quelconque avec l'administration pour que Washington dont la popularité était toujours immense sortit de la présidence avec éclat. Aussi bien la politique de cette époque «ne fut pas celle d’une administration inerte, flottante, incohérente, cherchant et recevant de tous côtés ses avis et son impulsion. Jamais au contraire, gouvernement ne fut plus décidé, plus actif, plus arrêté dans ses idées, plus efficace dans ses volontés (4) ».

Après Washington, Adams, bien que souvent contrarié par le Congrès, donna à la politique une empreinte particulière. Jefferson, grâce à la popularité et au prestige dont il

Jouissait, put exercer aussi une réelle influence sur la

(1) De Witt, op. cit., préface, p. LXXIII.

marche des affaires et accomplir des actes, comme l’achat de

{a Louisiane fait sans loi préalable, qui sont de véritables

actes de politique personnelle : c’est parce que Jefferson était très populaire que le Congrès n’hésita pas à ratifier le traité conclu par le Président, consacrant l'acquisition d'un territoire qui doublait presque l'étendue des États- Unis et qui faisait de tous les habitants de la Louisiane des citoyens américains. Comment, au reste, n’aurait-il pas exercé une influence pendant qu'il était président, celui dont on recherchaït aussi les conseils et à qui également on demandait encore des consultations politiques, lorsque, ayant quitté le pouvoir, il vivait retiré à Monticelli ? C'est de la même autorité que jouirent les présidents Monroë, Grant et Jackson. « L'élection triomphale de Jackson en 1832 confirma son prestige auprès des masses et son pouvoir sur les politiciens qui lui obéissaient au doigt et à l'œil, au point que, pendant tout le deuxième terme de sa présidence, il put, non seulement continuer et accentuer sa politique d’autocrate, mais fut à même de désigner son successeur comme un César romain. C'est le fidèle Martin Van-Buren, vice-président par la grâce de Jackson, qui était.destiné à recueillir l'héritage présidentiel (1) ». Mais, à mesure que l’organisation des partis se perfectionnait et qu’ils adoptaient une tactique de plus en plus égoïste cherchant à faire du président l'homme dévoué du parti, le caractère, l'autorité et l'influence du président diminuèrent. Bryce dit « qu’Andrew Jackson fut le dernier président qui, moins par ses fonctions que par son ascen-

(1) Ostrogorski, op. cit., t. II, p. 57.

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dant personnel et sa fermeté, sut imprimer à son parti, de son fauteuil présidentiel, une direction conforme à ses vues » (1). Il y a peut-être quelque exagération dans une affirmation aussi absolue. Sans doute, parmi les successeurs de Jackson, il y eut beaucoup d'hommes insignifiants qui n'ont laissé de leur présidence aucune trace, aucun souvenir; mais il y eut aussi de très nettes exceptions : personne ne saurait contester l'autorité et le caractère énergique du président Cleveland : son choix fut imposé à son parti, qui aurait préféré un autre candidat, par la popularité dont il jouissait; arrivé au pouvoir, il eut à lutter contre une législation de plus en plus mauvaise et de plus en plus prolixe, et il n’hésita pas à faire de son droit de veto un usage très fréquent. — Après lui, le président Mac- Kinley marqua d'une empreinte personnelle la politique de son pays : « On peut considérer l'annexion d'Hawaï, qui marque la rupture avec les anciennes traditions américaines et à laquelle Cleveland fidèle à ses convictions démocrates s'était longtemps opposé, comme l’œuvre personnelle de Mac-Kinley. Mais c’est surtout la brève guerre hispano-américaine qui semble laisser les plus longues

traces dans l’histoire du vainqueur : aussitôt qu’eurent

(1) Bryce, op. cit., t. I, p. 104. — Cpr. Annual Register, 1876, p. 333. « It woult be difficult to mention any president of the Union since the retirement of Jackson whose trained powers and accumulated experience were worth preserving for the service of the nation at the price that it was necessary to pay for them. À succession of mediocrities — though perhaps M. Lincoln ought to be excepted have filled the presidential chair, and there appears to be very little probability of any considerable improvement in the quality of the public men to whom the american people entrust the supreme executive power. »

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commencé à se dessiner les premières difficultés avec l'Espagne, c'est sur le président Mac-Kinley que se trouvèrent fixés les regards de la nation américaine et de l’univers entier, dès le début d’ailleurs, il déclara formellement qu'il entendait prendre la responsabilité de l’affaire cubaine devant laquelle s'éclipsaient toutes les affaires du pays. C'est pourquoi ses discours et ses messages furent lus et commentés dans tout l'Univers, qui ignorait complètement les délibérations du Congrès; c'est lui que le monde rendait responsable de la politique extérieure de l'Union, et il semble bien que cette opinion universelle correspondait à la réalité : c'est en son nom personnel qu'il adressait aux Philippines une proclamation dans laquelle il exposait ses idées personnelles sur le protectorat que devait exercer sur ces îles la République. Ses adversaires indiquaient d’ailleurs cette prépondérance de sa personne dans les affaires de la nation; M. Jonhson se fit leur interprète au Sénat pour dire : « Le président Mac-Kinley s’est arrogé le droit de parler au nom de 70 millions d'individus, mais l'opinion l’abandonnera(f) »

Le président Roosevelt, à son tour, fit Hoher au sein du Congrès sa politique personnelle. Le vent d'impérialisme quisouffle surles États-Unisetquiavait permisà Mac-Kinley de prendre la première place dans la nation produisit des effets plus caractérisés encore avec Le président Roosevelt; il réclama pour son pays le droit d'intervenir dans toutes les affaires européennes, et il excita le patriotisme de son peuple en proclamant hautement l’évidente vocation des États- Unis à l'empire. Homme d’un grand talent et d'une rare

(1) Barthélemy, Revue politique et parlementaire, février 1906, p. 283.

énergie, il eut le bonheur de posséder la confiance de tous les partis : « Jamais président n'a joui d’un pareil magnétisme »; ilest, suivant l'expression de M. Barret-Windel, un « héros national ». Avec lui s'achève, ou s’accuse, l’évolution. « C’est un fait, que personne ne contestera, que la nation américaine et le monde entier attribuent à M. Roosevelt l'honneur et aussi la responsabilité d’une politique déterminée; au surplus, il n’est pas possible que M. Roosevelt n'ait pas eu la prétention naturelle de faire correspondre à la réalité cette croyance universelle. Il est dès lors à présumer que ce héros national prend directement dans la nation, et non dans le Congrès, les idées directrices de sa politique; et la politique d’un homme qui prétend s'inspirer directement des vœux populaires est appelée, dans les nations occidentales, une politique personnelle. En réalité, il a fait une affaire personnelle de la convocation d’une deuxième conférence de La Haye, des traités d'arbitrage, des tarifs douaniers, de tout ce qui, en un mot, était contenu dans son programme, pour l’application duquel, d’ailleurs, il se considère comme ayant été porté à la présidence...

Quoi qu'il en soit, c'est sa politique personnelle que le président actuel prétend appliquer aux États-Unis; il se conduit bien comme le représentant du peuple et comme son premier représentant: après Washington, John Adams, Jefferson, Madison, Monroë, Jackson, Tyler, Lincoln et Mac- Kinley, il donne le démenti le plus éclatant à la thèse, généralement reconnue et répétée, du gouvernement congressionnel (1).

(1) Barthélemy, op. et loc. cit., février 1906, p. 277 et suiv.

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A l'heure actuelle une lutte sourde se poursuit entre le président américain et le Sénat, Le conflit s’est engagé notamment à propos de Saint-Domingue. Un traité conclu par M. Roosevelt avec cette république ne fut pas ratifié par le Sénat; malgré cela le président en exécuta les clauses. Le Sénat fit alors une violente opposition à M. Roosevelt. Le sénateur Tillmann dénonce le « Kaiserisme » du président ou qualifie le chef de l’État de « charlatan prescrivant les pilules Roosevelt pour tous les maux dont souffre le pays ». Malgré ces attaques le pays et même les milieux politiques restent en grande partie fidèles au président. Celui-ci a cédé quand il le pouvait sans gêner ses projets ; dans d’autres cas il n’a pas tenu compte de l’opposition sénatoriale et a continué son chemin comme si elle ne s’était pas produite. Il a même dans la question du contrôle des chemins de fer remporté, dans le vote du projet Hepburn, un indiscutable succès sur le Sénat et les journaux peuvent sans trop d’exagération intituler leurs articles « le triomphe du président ».

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IT. DEs MESSAGES COMME MODE DE COMMUNICATION ENTRE LE PrésnenT ET LE CoN6rÈs. — C'est donc, de plus en plus, le gouvernement présidentiel qui triomphe aux États-Unis : avec lui, le chef de l'État arrive à imposer au Congrès une direction conforme à ses idées et à ses vues personnelles. Quel est donc le moyen constitutionnel dont il dispose pour faire connaître ainsi sa volonté et pour la défendre?

Lorsque les constituants élaborèrent le statut amé--

ricain, ils recherchèrent surtout l'équilibre et l'indépendance des pouvoirs; ils s’attachèrent à faire en sorte que chacun d'eux dût rester dans la sphère qui lui est propre. Aussi ne trouve-t-on pas aux États-Unis de cabinet destiné à servir d’organe intermédiaire entre le Président et le Congrès, et à assurer entr'eux une collaboration constante. Les ministres américains, réduits au simple rôle de directeurs généraux des diverses administrations, et d’agents du chef de l’État, n'ont point le droit d'entrer dans les Chambres.En dépitdes tentatives faites pour lemodifier, ce principe a depuis toujours été maintenu. En 1881, un projet, autorisant les ministres à assister et à prendre part, quand ils le désireraient, aux discussions de la Chambre et exigeant leur présence à des jours déterminés au Sénat et à la Chambre des représentants pour y donner les renseignements qui leur seraient demandés ou répondre aux questions qui leur seraient posées, ne fut pas adopté, malgré l’avis favorable donné par un comité choisi du Sénat spécialement nommé, exprimé par le rapporteur, M. Pendleton et signé par l'unanimité des huit membres de

ce comité (t), Ainsi, aujourd'hui comme par le passé, les

(1) Sect. 1. That the Secretary of State, the Secretary of the treasury, the Secretary of war, the Secretary of the navy, the Secretary of the interior, the attorney general and the post-master general shall be entitled to occupy seats on the floor of the Senate and House of Representatives, with the right to participate in debate on matters relating to the business of their respective department under such rules as may be prescribed by the Senate and House respectively.

Sec. 2. That the said secretaries, the attorney general and the postmaster gencral shall attend the sessions of the Senate on the opening of the sittings on Tuesday and Friday of each week and the sessions of

ministres ne pouvant pas intervenir dans la discussion des mesures soumises aux Chambres, et conservant leur caractère de simples agents du Président, nommés et révoqués par lui, c'est uniquement par des messages écrits que le Président des États-Unis peut communiquer avec les Chambres, conformément à l'art. 6, $ 3 de la Constitution qui dispose : « Le Président devra donner, de temps en temps, au Congrès des renseignements sur l’état de l'Union, et, dans un exposé, il attirera son attention sur les mesures qu'il croira nécessaires ou convenables ». Les principaux de ces messages sont ceux qu'il adresse au - Congrès à l'ouverture de chaque session; mais si, pendant le cours des sessions, le Président veut transmettre aux Chambres des renseignements complémentaires ou leur recommander de nouvelles mesures, il le fait encore au moyen de messages dits « messages spéciaux » (1). Or ces messages américains, nous l’avons vu, furent dès le début la suite des discours du trône de la couronne d'Angleterre. Ces traditions anglaises transparaissent,

d’ailleurs, dans le cérémonial usité dans les premiers

House of Representatives on the opening of the sittings on Monday and Thursday of each week to give information asked by resolution or in reply to questions which may be propounded to them under the rules of the Senate and House ; and the Senate and House may by standing orders dispense with the attendance of one or more of said officers on either of said days. Annals of the american Academy of political and social science, novembre 1891, p. 289.

(1) Le Président envoie assez souvent des messages spéciaux, il ne se passe guère de session sans qu’il en adresse encore huit ou dix au Congrès; Des Noyers, Le pouvoir exécutif aux États-Unis, dans la Revue des Deux-Mondes, 1°* octobre 1901, p. 616 et suiv.

temps pour la communication des messages d'ouverture, lesquels étaient communiqués verbalement : Washington et Adams lisaient eux-mêmes leurs messages aux deux Chambres du Congrès réunies dans la salle des séances de la Chambre des représentants. Washington allait ouvrir le Congrès dans une voiture attelée de six chevaux, avec une pompe qui rappelait un peu le luxe des souverains ‘anglais (1), Ainsi, le 8 janvier 1790, jour de l'inauguration de la deuxième session du premier Congrès, « il se rendit au Congrès dans son équipage officiel, près de deux officiers d'état-major, suivi de ses deux secrétaires particuliers, du grand juge Jay et des secrétaires des finances et de la guerre; Jefferson n'était pas encore officiellement installé. Sénateurs et députés l’attendaient dans la salle des séances et écoutèrent debout la lecture de son message dont il remit une copie au président de chacune des deux Chambres. Le 14, les membres de la Chambre et du Sénat allèrent rendre sa visite au Président et lui porter leur réponse à son message?) ».

À l’origine, selon l'usage anglais, après que le message avait été lu, les Chambres le discutaient, elles délibéraient et votaient leur réponse qu'elles portaient ensuite au Président de la République. Ces réponses se bornaient presque toujours à approuver les déclarations et les opinions du Président. Ainsi, dans l'adresse présentée par John Adams, en réponse au message de Washington du 7 décembre 1796,

(1) Stevens, Sources de la Constitution américaine, trad. franc., chap. VI, p. 161.

(2) Moireau, Histoire des États-Unis de l'Amérique du Nord depuis la découverte du nouveau continent jusqu'à nos jours, 1899, t. II, p. 331.

le Congrès se rangeait à toutes les idées du Président, manifestait ses regrets de voir Washington se retirer de la présidence de la République, et déclarait que « sa seule consolation est que son exemple servira à ses successeurs et qu'ainsiles États-Unis continueront à avoir une administration capable, loyale et énergique (1) ». De même la réponse que firent les Chambres au message de John Adams du 16 mars 1797 approuvait pleineméhnt les vues du Président, en lui donnant l’assurance que les projets qu’il recommandait à leur examen seraient étudiés avec toute l'attention que comportait leur importance et que le concours des Chambres ne lui ferait jamais défaut pour toutes les mesures que nécessiteraient la sécurité et la paix de l’État (2). Aïnsi encore la réponse du Congrès au discours d’ouverture de John Adams du 23 novembre 1797 ne fut que la reproduction à peu près fidèle de ce discours (3).

Mais ces traditions anglaises ont été vite dépassées. Lorsque les démocrates (4) arrivèrent au pouvoir, Jefferson, trouvant la pompe de ce cérémonial incompatible avec la qualité de représentant du peuple, d'aucuns prétendent par

(1) The most effectual consolation that can offer the loss we are about to sustain, arises from the animating reflection, that the influence of your example will extend to your successors and the United-States thus continue te enjoy an able, upright and energetic administration. Annual Register, 1796, p. 318.

(2) Annual Register, 1797, p. 277-283.

(3) Annual Register, 1797, p. 289.

(4) Aux États-Unis, on appelle démocrates, par opposition aux républicains, les partisans de la décentralisation du pouvoir et de l’autonomie des États. Le parti démocrate est surtout important dans les États du Sud, tandis que les républicains sont en majorité dans les Etats du Nord.

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manque de qualités oratoires, introduisit la coutume d’envoyer aux deux Chambres du Congrès un message écrit qui était lu par son secrétaire. Dans une lettre qu’il joignit à son premier message, il expliquait qu’il rompait avec la tradition dans la pensée que la nouvelle procédure éviterait au Congrès une perte de temps et la difficulté d’avoir à répondre sur des sujets dont il n’est pas complètement saisi (4). Jefferson, en effet, en même temps qu'il inaugura ses communications écrites, dispensa les Chambres d'y répondre. Depuis lors cette politique s’est maintenue. Cette façon de procéder est, d’ailleurs, simplement facultative : rien ne s'oppose à ce que les Chambres votent une réponse au message qui est communiqué, et rien n'empêcherait non plus un Président de venir

comme Washington et Adams lire lui-même son message (2).

(1) Sir, The circonstances under which we find ourselves at this place rending inconvenient the mode heretofore practised of making by personal address, the first communication between the legislative and executive branches, I have adopted that by message, as used on all subsequent occasions through the session. In doing this, [ have principal regard to the convenience of the legislature, to the economy of their times, to their relief from the embarrassment of immediate answers on the subjects not yet fully before them, and to the benefits thence resulting for the public affairs. Trusting that a procedure founded on those motives, will meet their approbation, I beg leave through you, to communicate the inclose message, with the documents accompanying it to the honourable, the House of Representativesand pray you to accept, for yourself and them, the homageof my high respect and consideration. Annual Register, 8 décembre 1801 (State papers, p. 355).

(2) In Congress from its first assembling under the Constitution and during the administration of Washington and the elder Adams, it was the custom of the President to open each session in person by an address to both

Du reste, à l'heure actuelle, le pouvoir exécutif a encore quelquefois recours à des messages verbaux, principalement lorsqu'il doit répondre à une communication qui lui est faite par un autre pouvoir. Dans ce cas, ce n'est pas luimême qui porte sa réponse aux Chambres, mais les messagers qui lui ont fait la communication. Dans ce cas, d'ailleurs, la communication orale est encore exceptionnelle, et c’est par un message écrit que Le Président répond. La pratique est, en effet, que les messages spéciaux ont toujours été communiqués par écrit, même à l’origine sous Washington et Adams.

Lorsqu'il s’agit de messages écrits, comme la Constitution américaine interdit l'entrée des Chambres aux chefs des départements exécutifs ou aux autres membres se rattachant aux départements exécutifs, ils sont transmis, soit par le secrétaire d'État ou un fonctionnaire analogue, soit par le secrétaire privé; c'est même ce dernier qui est presque toujours chargé de cette mission (). Ils doivent, en règle générale, être transmis aux deux Chambres le même

branches assembled together for the purpose in the Representativeschamber. This communication was usually shorter and more general in its character than in more modern timesand was answered in the same manner by each branch in person. With the advent of M. Jefferson to the presidency the modern practice was introduced. The president instead of a short address transmitted a moreelaborate message in writing to both branches, with his reasons for adopting tlatform. Answered were dispersed with; but the different subjects treated of in the message were taken into consideration. This practice has ever since continued in Congress and has been adopted in the state governments, in which however, as well as in Congress, it is not imperative but optional, — Cushing, Elements of the law and practice of legislative assemblies in the United-State of America, n° 448, p. 184. (1) Cushing, op. cit., Part. V, chap. II, n° 896, p. 320.

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jour; cependant, dans certains cas, il est permis de ne les communiquer qu’à une seule Chambre d'abord; il en est ainsi, par exemple, lorsqu'un document qui doit être annexé au message existe en un seul exemplaire qui, à cause de sa longueur, ne peut être copié en temps utile, ou est d’un caractère tel qu'il ne peut souffrir la copie. Lorsque les documents qui accompagnent le message sont nombreux, il est possible d'en communiquer une partie à une Chambre et l’autre partie à l'autre; dans ces différents cas, le message contient une requête ordonnant à cette Chambre de communiquer à l’autre les documents qui lui sont confiés (4),

Enfin, chaque fois qu’un message du Président de la République est annoncé, il doit être lu immédiatement, toute affaire cessante. Si même la Chambre était formée en comité au moment où le messager se présente, elle devrait rentrer en séance pour entendre le message; elle se reformerait ensuite en comité @. Il n’est sursis à la lecture du message, que si,au moment où il est communiqué, le Sénat est en train de procéder à un vote par division, à la lecture du procès-verbal, ou à l’examen d'une question d'ordre ou d’une motion d'ajournement (63).

(1) Cushing, op. citat. Part. V, chap. II, p. 320, n° 881. — V. également Manuel de Pratique parlementaire de Th. Jefferson, trad. J. Delpech et Ant. Marcaggi, Annales de l'Université d'Aix, 1906, p. 142.

(2) Jefferson, cp. cit. : & À la Chambre des Représentants comme au Parlement, si la Chambre est formée en comité quand un messager se présente, le Syeaker prend le fauteuil pour recevoir le message et ensuite le quitte pour se reformer en comité sans qu’il y ait de question ou d’interruption », p. 140.

(3) J. Delpech et F. Moreau, Les règlements des Assemblées législatives, États-Unis, Sénat : Règle XXVIIL-1, t. II, p. 122.

4 ét

IT. De L'OBLIGATION, DE LA PORTÉE, ET DU DOMAINE DES MESSA- Ges. — Si la Chambre est tenue de recevoir les messages qui lui sont adressés, il est à peine besoin d'indiquer qu'elle est libre de tenir ou de ne pas tenir compte des observations qu'ils contiennent, et d'adopter ou de rejeter les mesures qu'ils proposent. Ce ne sont, en eflet, que de simples communications faites à la Chambre pour l’éclairer par celui qui, de par sa situation même, est le mieux placé à cette fin (1), Et c’est précisément, parce qu'il est seul à pouvoir fournir des renseignements exacts et précis que la formalité du message, est pour le président, non pas une simple faculté, mais une obligation : « He skall from time to time, dit l'art. IT, $ 3 de la Constitution des États-Unis, give Lo Congress information of the State of Union and recommend

(1) Le président est, en effet, charge de l’execution de la loi, a des agents partout pour l’exécuter, et par eux en connaît les défauts ; son action, sa surveillance et son contrôle qui s'étendent par ces agents sur tous les points du territoire lui permettent de concentrer entre ses mains, au siège du gouvernement, des renseignements qu'il reçoit de l'Union entière et que les Chambres ne pourraient avoir sans son concours, si ce n’est en provoquant indistinctement la déclaration de tous leurs membres, dont aucun, sans doute au surplus, n'aurait, même dans sa propre circonscription, des moyens d’information aussi puissants et aussi sûrs. Il a, d'autre part, pour l’instruire des choses de l'étranger, le service diplomatique et consulaire tandis que la presse ou amis particuliers de quelques-uns de leurs membres seraient les seuls informateurs des Chambres. Que ces derniers, de qui la nation attend la législation la plus utile, aient intérêt à amasser la plus grande somme d'informations soit sur l'Union, soit sur l'étranger, et en particulier à avoir celles qu'il peut si facilement lui procurer, c’est l'évidence ; aussi n'est-ce pas une faculté que le texte donne, c'est une obligation qu'il impose au Président. V. Gourd, Les chartes coloniales et les constitutions de l'Amérique du Nord, t. IT, p. 392.

tra

to their consideration such measures as he shall judge necessary and expedient ». Les présidents ont rarement manqué à ce devoir d'informations et de recommandations. Il faut rechercher maintenant à quelles fins et avec quels résultats ils y ont procédé.

Sur ce dernier point tout d’abord, il existe des divergences d'opinions. Certains jugements sont absolument défavorables aux messages. Comme le président n'a au sein des assemblées législatives aucun représentant légal, aucun défenseur officiel de sa politique, certains auteurs, Bryce notamment, considèrent le message comme ne devant exercer aucune influence sur les Chambres et partant sur la législation. « Le plus souvent le message examine les questions à l’ordre du jour et indique les remèdes législatifs qu'il paraît nécessaire d'apporter aux maux dont souffre le pays. Mais, comme le président ne présente pas de bills, et qu’à supposer qu'il le fit, il ne trouverait aucun ministre pour les développer et les soutenir, puisqu'ils ne font pas partie des Chambres, le message est un coup de fusil en l'air sans résullat pratique. C'est plutôt un manifeste, une déclaration d’opinion et de politique qu'un projet législatif. Le Congrès reste indifférent, ses membres vont leur chemin et proposent de leur côté des bills () ».

À cette opinion tranchée de Bryce certains auteurs apportent des atténuations de fait, déclarant que le message a ou n'a pas d'influence suivant le Président qui l’a envoyé. « La question de savoir sile Président des États-Unis

(1) Bryce, La République américaine, trad. franc., t. I, p. 92.

a un grand pouvoir dans la confection de la législation, dit Woodrow Wilson, peut difficilement être tranchée sans faire de distinction. Son pouvoir en la matière dépend beaucoup de ses qualités personnelles. Quelques-uns, tels que le président Mac-Kinley, ont brillamment réussi à guider le Congrès, d’autres se sont croisés avec lui ; c’est donc une question de relations personnelles. Le Président n’a pas le droit d'exercer une influence sur la législation en usant d'autorité () ». Selon M. Burgess, l’influence du Président est incontestable (2). « Le Président des Etats- Unis exerce une très grande influence sur la législation. Il a le droit de recommander une législation de la manière qu'il lui plait. Il pourrait rédiger un bill et pour celui-ci faire par message comme une recommandation. Il peut de même exercer son droit de veto, de manière à amener son parti à légiférer selon ses vues.

D’autre part, non seulement des théoriciens, mais même ceux qui ont vu fonctionner de près la Constitution améri-

(1) The question whether the President of the United States has much power in the making of the legislation can hardly be answered without qualification. His power in that matter depends very much upon {his personal qualities. — Some men, as for exemple President Mac-Kinley, have been very successful indeed in guidind Congress; other presidents have antagonized, it is altogether a question of persoual relationship. The President has not the right to influence legislation with any degree of authority. Bosc, Les droits législatifs du Président des États-Unis d'Amérique, th. doc. Aïx, 1905, p. 120, n. 2.

(2) The president of the United-States has very great influence upon legislation. He has the power to recommend legislation in any form he may choose. He could frame a bill in form and language, if he so chooses, and present it by message as a recommendation. He also may use his veto

power in such à way as to guide his party among tho members of Congress in legislation. Bosc, op. cit., p. 120, n. 1.

caine, ont pu par leurs fonctions apprécier directement et personnellement le cas qui était fait des messages qu'ils recevaient, ceux enfin qui ont eu eux-mêmes à envoyer des messages aux assemblées législatives, affirment l’importance et l'efficacité de ces actes. Stevens, rapportant une conversation du président Rutherfort B. Hayes, indique « qu'il fitla remarque que peu d’écrivains ou d'hommes publics se rendent compte de la réelle puissance de l'exécutif américain. Pratiquement le Président a la nation dans sa main. Il était commandant en chef de l'armée et de la marine et avait le contrôle des affaires étrangères ; à tout moment il pouvait forcer le Congrès à une guerre avec les puissances étrangères : la complication des rapports avec ces puissances rend la chose en tout temps facile ; c'était bien le Congrès qui avait de par la loi le droit de déclarer la guerre, mais c'était l'exécutif qui en avait réellement le pouvoir. [l y a une sorte de loi coutumière écrite qui en est venue à régler la conduite de toute administration moyenne. Mais, si jamais un Napoléon devenait président, il pourrait faire du pouvoir exécutif à peu près ce qu'il voudrait. Les pouvoirs de guerre du président Lincoln allèrent jusqu'à un point qui pouvait être à peine dépassé par un gouvernement de nature despotique. » Et il continue le récit de l'entretien : « Je rappelai au Président que Bryce qualifiait ou tenait ces pouvoirs de Lincoln comme étant dictatoriaux. 11 tomba d'accord sur cette définition et ajouta que l’on ne s’était jamais rendu compte de l'étendue de ce pouvoir exécutif et que son emploi dans la pratique des choses, même par un président d’une énergie ordinaire, était plus considérable et plus étendu

que les livres traitant de la matière ne l'avaient jamais déerit. Il me dit que la plus grande partie de la législation émanant du Congrès provenait ordinairement de l’initiative du Président. La Constitution n'avait pas stipulé qu'il en serait ainsi, mais c'est ce qui se passait en réalité, La plupart des lois étaient d’abord examinées en conseil de cabinet, puis mises en avant au Congrès, par suite des rapports qui s’établissaient, à titre privé, entre les chefs des départements et les comités du Congrès: Je fis la remarque que M. Bryce s'était étendu sur l'insuffisance du contact entre le Président et le Congrès en matière d'initiative des lois, faisant ressortir spécialement ce fait que le message présidentiel n’était pas nécessairement de nature à avoir une influence décisive sur les Chambres. Sa réponse fut que le message n'avait, en effet, légalement aucune force, et que le Congrès pouvait à son gré en subir ou non l'influence, mais que, si l’on en venait à comparer les messages avec la législation, on trouverait que celle-ci était en grande partie la résultante directe des suggestions qu'ils contenaient. En réalité, le message était un exposé public, des affaires en cours, dont l'importance était, nous l’avons vu, développée, mais non officiellement au Congrès, par les ministres du cabinet. Bien qu'il fût de toute exactitude que le Président ne possédât aucun canal régulier pour l'initiative nécessaire des lois, il avait en fait l'initiative de la plus grande, et quelquefois de la plus importante, partie de la législation votée au cours de son administration. En outre, en faisant connaître d’une facon non officielle sa désapprobation et la possibilité de

son velo, il possédait une certaine influence pour prévenir

d'avance le veto des lois qui lui déplaisaient ou même pour faire arranger ou amender à sa façon les projets de lois soumis au Congrès (1) ».

Qui a raison dans ce débat? Sont-ce les conclusions de

Bryce qui sont les vraies ? Sont-ce au contraire les observa-

tions du président Hayes qui sont exactes? Pour trancher utilement la question, il faut rechercher rapidement, à propos des principales questions qui se sont posées aux États-Unis, les mesures proposées dansles divers messages et les solutions législatives adoptées. Nous nous rendrons compte ainsi que chacune des deux opinions contient une part de vérité, la plus fondée étant encore celle du président Hayes, et que, si les messages de certains présidents ont eu peu ou pas d'influence, ceux de certains autres ont au contraire inspiré et décidé le Congrès,

Les messages étaient à l’origine des documents relativement restreints, qui se sont de plus en plus développés : toutes les questions ysont traitées; que dans le cours d’une année, en effet, un problème constitutionnel se pose, que de nouvelles questions de politique intérieure ou économique se présentent, qu'une question internationale soit soulevée, le message communiqué au Congrès à l'ouverture de la session suivante, quelquefois même un message spécial, indique aux représentants les vues du Président et les solutions qu’il préconise. Aussi ces messages forment-ils une collection des plus curieuses pour l’histoire des États-Unis et pour l’histoire du droit constitutionnel : Si l’on ne peut

dire avec les docteurs américains que c'est le manuel de

(1) Stevens, op. cit., p. 170 et suiv., note 3.

l’homme d'État (Statesman manual), du moins chacun de ces messages « épuise le sujet et habitue le pays à réflé- -chir et à prendre parti. C'est toujours à l'opinion que le Président en appelle; c’est elle qu'il prend pour juge quand il n'est pas d’accord avec le pouvoir législatif. L'appel à l'opinion, le jugement définitif remis au pays, n'est-ce pas là ce qui constitue la liberté politique? (1) ». N’aurait-il eu que le résultat indiqué par Laboulaye, le message aurait déjà été d’une grande utilité ; mais il lui est arrivé souvent, comme nous l’allons voir, d’être autre chose qu'un discours-programme sans influence positive. Sans doute, et sur ce point l'opinion de Bryce est incontestable, le Président n’accompagne pas lui-même son message de projets législatifs, et ce sont le plus souvent des députés ou des sénateurs qui s'approprient les vues exposées par le Président dans le message et se chargent de les transformer en projets de loi. Mais peu importe de qui le projet est signé; il suffit que, sur les indications du message, il en soit présenté un pour que s'évanouisse le reproche d'inutilité et d’inopérance. On pourrait même, allant plus loin, considérer comme un argument combattant l’allégation de Bryce que le message est sans résultat pratique tout projet présenté contre les idées qu’il contient. C’est se confiner dans des limites trop étroites pour apprécier l'effet d’un message que de considérer seulement les projets qui peuvent y être insérés; 11 faut aussi rechercher, surtout lorsque comme aux États-Unis

le Président n’a pas l'initiative des lois, quels sont ceux

(1) Laboulaye, Histoire de la Constitution des Étuts- Unis, 1873, t. IL, p. 464.