RENE

constituant esi d'en déterminer les conditions et la mesure »(). Ainsi done le principe fondamental de tout système politique réside dans une certaine distribution des trois pouvoirs, et c’est dans un système intermédiaire entre la séparation complète et la confusion absolue qu'il faut rechercher leur équilibre : le pouvoir exécutif participant dans une certaine mesure à la confection de la loi, pouvant soit proposer au Parlement les mesures qu'il croit utiles, soit, sans excéder les bornes de ses attributions, examiner tout projet avant qu'il devienne loiet luirefuser son adhésion au cas où ce projet tendrait à porter atteinte à ses droits ou à ceux du peuple, telle est la condition de l'indépendance des pouvoirs. Aussi toutes les constitutions ont accordé au chef du pouvoir exécutif une certaine participation à la confection des lois, en lui accordant soit le droit d'initiative qui lui permet de proposer aux Chambres les mesures qu'il croit bonnes, soit le droit de sanction ou celui de veto qui lui permettent de s'opposer à l'adoption d’une loi qu'il estime contraire au véritable intérêt du pays.

Un rapide coup d’œil sur les constitutions républicaines dont nous avons plus spécialement dessein de nous occuper dans cette étude montrera qu’elles ont reconnu au chef de l'État ces prérogatives.

La Constitution de 1848 pose le principe de la séparation des pouvoirs au début du chapitre relatif à l’organi-

sation des pouvoirs publics. « La séparation des pouvoirs,

(1) Duguit, La séparation des pouvoirs et l’Assemblée nationale de 1789, dans la Revue d'économie politique, 1893, p. 349. Cpr. Duguit, L'État, 1903, t. IT, Les gouvernants et les agents, p. 281 et suiv.

Re

dit l’art. 19, est la prenuère condition d'un gouvernement libre ». Le pouvoir législatif est confié à une chambre unique, élue au scrutin de liste départemental par le suffrage universel. Cette assemblée est permanente. Elle a en face d'elle, un président de la République, élu également au suffrage universel direct et personnellement responsable de ses actes, dont les attributions sont restreintes au minimum et assurent la subordination vis-à-vis du législatif : il ne peut communiquer avec les Chambres que par voie de messages écrits, et il n’a ni le droit de dissolution, ni celui de veto. Il n'est cependant pas exclu d’une façon absolue de toute participation à la confection des lois : l’art. 49 de la Constitution lui reconnait le droit d'initiative, il peut faire présenter des projets de loi à l’Assemblée nationale par ses ministres; et, la loi une fois votée, il peut encore agir sur la Chambre en lui renvoyant la loi, dans le délai fixé pour la promulgation et en demandant une nouvelle délibération.

Le gouvernement provisoire en 1871 respecte lui aussi le principe de la séparation des pouvoirs. En nommant M. Thiers chef du pouvoir exécutif de la République française, l’Assemblée nationale applique ce principe d’une façon presqué instinctive. Elle était absolument souveraine : plus de chef de l’État pour partager avec elle le pouvoir; elle devait à la fois administrer le pays et légiférer; mais elle comprit qu’elle ne pourrait pas gouverner au sens propre du mot, et elle se déchargea de ce soin sur M. Thiers, sans préciser d’abord la nature de la délégation, Jusqu'à ce que la loi du 3 septembre 1871 en conférant à M. Thiers le titre de président de la République vint définir ces

MARCAGGI. 2

RCE 2 HDANES pouvoirs. M. Thiers est alors chargé pendant toute la durée de l'assemblée, d'assurer et de surveiller l'exécution des lois, de promulguer celles qui auront été votées; il nomme les ministres, les préside et les dirige; il peut enfin sous certaines conditions se faire entendre par l'assemblée toutes les fois qu’il Le croit nécessaire.

La Constitution de 1875 est basée également sur le principe de la séparation des pouvoirs. Aux deux Chambres dont l’une est issue du suffrage universel direct, l’autre de l'élection à deux degrés, appartient le droit exclusif de faire la loï; au président de la République, élu par les deux Chambres réunies en congrès, appartient le soin de faire exécuter la loi et d'en surveiller l’application; cependant il n’est pas tenu systématiquement éloigné de l'œuvre législative ; il ne peut, il est vrai, communiquer avec les Chambres que par voie de messages écrits; mais, en cette forme, 1l peut formuler des projets de lois, car le droit d'initiative lui appartient concurremment avec les Chambres ; il peut également, par des messages motivés, demander aux deux Chambres, durant le délai fixé pour la promulgation, une nouvelle délibération qui ne saurait être refusée; ‘et le message peut également jouer un rôle en matière politique, notamment dañs l'hypothèse d’une dissolution de la Chambre populaire.

Lorsque les constituants de Philadelphie élaborèrent la constitution des États-Unis, ils regardèrent la confusion des pouvoirs, entre Les mains d'un seul aussi bien qu'entre les mains de plusieurs, comme synonyme de despotisme et de mauvaise administration. « Ge ne sera pas, disait Jefferson,

un adoucissement que ees pouvoirs soient exercés par une pluralité de mains au lieu de l'être par une seule. À coup sûr 173 despotes opprimeraient autant qu'un seul; que ceux qui en doutent tournent les yeux vers la République de Venise. Un despotisme électif n'est pas le gouvernement pour lequel nous avons combattu ; nous avons voulu celui qui ne fût pas seulement fondé sur des principes de liberté, mais où les pouvoirs fussent divisés et balancés de telle sorte qu'aucun ne püt transgresser les limites légales sans être efficacement arrêté et retenu par les autres () ». C’est en partant de cette idée que les Américains en arrivent au système des freins et des contrepoids qui est la caractéristique de leur constitution. Chacun des trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est libre, dans les limites de la Constitution, d'agir comme il lui plait et de prendre telle décision qu’il juge convenable; mais, de crainte que l’un d’eux enfreignant les limites qui lui sont fixées ne s’arroge un pouvoir qui appartient aux autres, chacun d’eux est chargé de contrôler les pouvoirs rivaux et est armé de prérogatives suffisantes pour lui permettre de refréner ces tentatives d’empiètement : le pouvoir judiciaire contrôle le législatif et l’exécutif.et peut leur faire échec en déclarant certaines décisions inconstitutionnelles et partant non avenues; le législatif contrôle et combat l'exécutif par le droit qui lui est reconnu d'approuver la nomination de certains fonctionnaires, par la nécessité de sa ratification pour la validité des traités, par la faculté qui

appartient au Sénat de se réunir en séances exéculives ; (1) Gourd, Les chartes coloniales et les constitutions de l’A mérique du

Nord, t. III, 1901, p. 72.

pour s'occuper de l'administration du pays, par le droit enfin de mettre en accusation et de juger les fonctionnaires et le chef du pouvoir exécutif; enfin l'exécutif contrôle et combat Le législatif par le droit ‘d'ajourner les Chambres dans certains cas, par son droit de veto qui, sous certames conditions, lui permet d'arrêter l'exécution des mesures votées par les Chambres, par le droit qu'il a d’envoyer au congrès des messages et de lui recommander les mesures qu'il juge convenables. Ce dernier droit n’est cependant pas le droit d'initiative que les Américains n’ont pas voulu accorder à leur président de peur qu'il n'arrive en fait à imposer sa volonté au Congrès.

Les constitutions modernes prennent donc les précautions nécessaires à l'équilibre des pouvoirs, et essaient de répartir entre eux les attributions, de telle sorte que l'un d'eux ne soit pas tout puissant en face de l'autre désarmé. Mais l'harmonie cherchée s'est-elle maintenue? L'étude pratique des constitutions que nous venons d'analyser montre qu'il a toujours été rompu et que tantôt la balance a penché du côté du pouvoir exécutif, tantôt la suprématie a appartenu au pouvoir législatif. Le système admis en 1848 aboutit presque immédiatement à l’omnipotence du président, et, en 1871, Thiers exerça sur l'Assemblée nationale une influence prépondérante. Sous le régime de la Constitution de 1875, ce sont les Chambres qui accaparent tout le pouvoir, et la présidence de la République devient une

institution de plus en plus discréditée (1), tandis que le pré-

(1) Cpr. Duguit, L'État, t. IL, p. 327 et suiv.; Delpech, Sessions et

sident américain dont les constituants avaient entendu organiser les pouvoirs d’après la conception ancienne de la nature et des pouvoirs de la royauté anglaise prise comme type, a élargi ses pouvoirs et son action, sans devenir cependant un dictateur mais en apparaissant de plus en plus comme l'organe essentiel de la vie politique américaine. Par l'effet de la structure absolument différente de la France et des États-Unis, le principe de la séparation des pouvoirs conçu dans les deux pays en termes identiques a subi des déformations en sens inverse : il a, là annihilé et ici vivifié les pouvoirs et la part de l'organe exécutif dans l'œuvre législative; là, rendu impossible et ici assuré finalement la collaboration continuelle du Parlement et de l'exécutif.

Or cette coilaboration ne peut se faire que par voie de messages. Quelle influence peuvent donc exercer sur les Chambres de semblables documents? Elle est purement morale. Par eux, le chef de l’État fait connaitre à la Chambre l'opinion qu'il professe sur certaines questions; il essaie d'influer sur la solution qui leur sera donnée par le poids que peut exercer sur les esprits l’avis du premier magistrat du pays, par des considérations que la situation élevée qu’il occupe permet à lui seul de connaître, par l'indication des dangers qui résulteraient de l'adoption de certaines mesures et que son éloignement naturel et à présumer des passions qui agitent et aveuglent les partis lui permet d’entrevoir plus facilement. On conçoit alors que l'inimmunilés parlementaires, dans la Revue du droit public et de la science

politique, t. XIX, 1903, p. 277; Chronique constitutionnelle de France, dans la même Revue, t. XXI, 1905, note, p. 572-574.

fluence du message soit plus ou moins grande, suivant l'autorité et le crédit de celui qui s’en sert, suivant les circonstances dans lesquelles le message intervient, et aussi suivant la situation dans laquelle se trouve en fait l'exécutif vis-à-vis du législatif.

I n’y à pas à parler longuement de l'influence de l'autorité du chef de l'État et des circonstances du moment sur l’importance du message. C'est une vérité d’évidence que plus l'homme qui est à la tête de l'État est éminent, plus est grand le prestige de ses paroles, de même que, plus les événements dont il s’agit sont graves et plus les temps sont troublés, plus le message acquiert d'ampleur. Mais, en dehors de ces contingences, les institutions constitutionnelles elles-mêmes peuvent donner de l'importance au message, et principalement le mode d'élection et la responsabilité du chef de l'État.

Si le chef de l'État est élu directement par le peuple, il devient, au même titre que le Parlement, un représentant; il acquiert de ce fait toute la force que donne le caractère de représentant du peuple : il lui est possible de prétendre que sa volonté, quoique contraire à celle du Parlement, est cependant conforme aux désirs de ses commettants, et d’essayer de la faire triompher. Le message lui sera alors une arme merveilleuse et prendra une réelle importance. L'exemple de la Constitution de 1848, dans laquelle le président de la République élu au suffrage universel arrive à détruire l'influence de l'Assemblée, nous montre que cette crainte n’est pas chimérique. Élu, au contraire, suivant un autre mode, par le corps législatif transformé en assemblée

nationale, comme dans notre système actuel, le chef de