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ils avoir un statut légal fixe? Les nécessités de la politique (situation parlementaire, dosages, concours, -etc.) et l’assurance d’une certaine stabilité, au moment de la constitution d’un cabinet, exigent fréquemment remaniements et transferts; 2° l’équilibre des pouvoirs, élément essentiel du gouvernement parlementaire, serait gravement rompu entre un Parlement qui conserverait la liberté de son organisation intérieure et un gouvernement qui cesserait d’en avoir l’autonomie. De plus, les attributions constituant ces divers départements ministériels ne pourraient plus être considérées comme déléguées aux ministres par le président de la République, car elles seraient déléguées statutairement par une loi.

«Ces graves nouveautés rendent cette disposition inconstitutionnelle. Il n’est pas besoin de le faire déclarer, le pouvoir exécutif n’a qu’à ne pas appliquer la loi, d’autant qu’elle est inapplicable… Après un enfantement laborieux de ministère, personne n’aura l’idée, en cas de création ou de modification, de demander qu’on la réalise par une loi, avant de mettre fin à la crise. Comme autrefois, les régularisations budgétaires se produiront après coup » (7). Si l'intention du législateur est louable, la pratique a révélé qu’elle ne peut recevoir une application absolue. Un statut légal immuable est impossible, parce qu’il appartient au gouvernement de pourvoir à d’imprévisibles besoins nouveaux.

C’est également sur un problème de droit constitutionnel que tombe le cabinet Leygues, le 12 janvier 1921, après que son chef a défendu le droit du gouvernement de conserver sa liberté dans les négociations imminentes avec l’Angleterre au sujet de l'exécution du traité de Versailles (8). Disons tout de suite que le 21, le nouveau président du Conseil, interpellé sur le même objet, exposera devant la Chambre la thèse diamétralement opposée (9). Le nouveau cabinet, constitué le 16 janvier 1921 (10), ne présente, quant aux ministères, que des différences de forme avec le précédent. Deux sous-secrétariats G’Etat, aux mines et forces hydrauliques et à l’agriculture, disparaissent, Pendant un an,

(7) Hauriou : Précis de droit constitutionnel, 1929, p. 401.

(8) « Est-ce que la Chambre voudrait imposer des solutions ou des directives au gouvernement sur les questions. qui vont être discutées à la conférence? Aucun gouvernement digne de ce nom ne pourrait l’admettre. Là où il y a la responsabilité doit être la liberté. Accepter une dépendance pareille, ce serait abdiquer. La Chambre sortirait du rôle qui appartient au légis}atif, et commettrait une confusion de pouvoirs. Cest la thèse que tout gouvernement soutiendrait, et que nul gouverñement ne pourra abandonner. » |

(9 « Je trouve parfaitement légitime que, lorsque le Parlement a à donner sa confiance, dans des circonstances si graves pour tous, ce soit en connaissance suffisante de cause. Vous avez le droit, puisque demain vous serez appelés à prendre la responsabilité des ratifications, d’exiger de votre gouvernement œu’il expose les directives dont il s’inspirera en se rendant à la conférence, le but qu’il y poursuivra, les moyens qu’il gntend employer pour atteindre ce but. »

(10) Voir APPENDICE, annexe 9.

7 — 39 — comme son prédécesseur, le ministère va rester au pouvoir, mais lui, sans subir de changement dans sa composition. Remarquons qu’à la 2° séance de la Chambre du 23 novembre 1921, la question de confiance est posée par le garde des sceaux, président du Conseil intérimaire (11).

Le 14 janvier 1922, à la suite de l'attitude du Parlement et de FPopinion à l’égard des travaux de la Conférence de Cannes, le ministère Briand fait place au ministère Poincaré (12). On y sent le premier essai d’un effort qui, tous les deux ans (janvier 1922, mars 1924, juillet 1926, puis encore une fois à six années d'intervalle (février 1932), va s’efforcer de comprimer le nombre des départements ministériels : la guerre et les pensions fusionnent, quatre sous-secrétariats d'Etat sont supprimés : intérieur, liquidation des stocks, régions libérées, ravitaillement. Un autre sera créé aux finances le 21 mars 1923.

La chose ne va d’ailleurs pas sans dam. Dès le surlendemain de la nomination, la Chambre vote sans débats dans un projet de douzièmes provisoires pour avril et maï un article spécial instituant le poste (13). Mais au Sénat, il se produit des difficultés. Le 28, le ministre intéressé entendu, sa commission des finances décide : 1° de demander le retrait du décret illégal; 2° de disjoindre du projet de douzièmes cette disposition législative à caractère organique (14); 3° la légalité restaurée, de faire établir d'urgence un rapport concluant à ladoption du même texte, mais sous la forme d’un projet de loi spécial. Le président du Conseil objecte que le gouvernement a supprimé un ministère et quatre sous-secrétariats d'Etat. Et le rapporteur général de la commission des finances de la Chambre fait remarquer que ce n’est pas la première fois que l’on trouve dans les projets de douzièmes des modifications aux lois générales; ainsi, dans celui en question figurent des articles sur l'impôt des traitements et salaires, Pinmpôt général sur le revenu, etc. Finalement, la nomination est ratifiée par la loi du 30 mars 1923. Le gouvernement rappelle enfin que ce poste, existant en 1920, n’a pas été expressément supprimé en 1922 : c’est la théorie de la « résurrection ».

Par contre, la suppression du sous-secrétariat d'Etat à la présidence du. Conseil, dont le titulaire est nommé garde des sceaux (15) le 5 octobre 1922, ne donne lieu à aucune difficulté, bien que cette modification tombe stricto sensu sous l'application de la loi de 1920.

(11) Le titulaire était à la conférence de Washington; 2° séance, J. O., 1924, Ch. dép, -déb. parl., p. 4218.

{12) Voir APPENDICE, annexe 10. |

(13) V. rapport de M. Bokanowski, J. O. S. O., de 1923, Ch. dép, doc. parl., p. 634, lu à Ja 2% séance du 29 mars (J. O. 1923, Ch. dép., déb. parl., p. 1693).

(14) V. rapport de M. Bérenger, lu à la séance du Sénat du 29 mars 1923, J. O. 1928, Sénat, déb. parl., p. 664. 7

(15) Le ministre de la justice devenant délégué de la France à la Commission des

Réparations,

TONER

Si cette dernière essaie d’établir le contrôle du Parlement sur le gouvernement, une loi ‘de 1922 aboutit à la prépondérance du ministre des finances Sur ses collègues.

La comptabilité publique des dépenses, codifiée dans le décret du 31 mai 1862 ne permet pas aux ministres de savoir ce qu’il y a de crédits consommés, et s’ils seront suffisants pour l’exercice, Ils tournent la difficulté par des crédits additionnels, mais toute l’économie du budget se trouve renversée. Le danger est pallié par l’existence du contrôleur des dépenses engagées; il prévoira si une dépense doit entraîner des dépassements de crédits; et s’il en est ainsi, il apposera son veto sur l'acte d'engagement. Les deux timides tentatives du décret du 1” décembre 1861 et de l’arrêté du 1° novembre 1871 restent lettre morte. L’article 59 de la loi du 26 décembre 1890 (dont les modalités d’application sont fixées par le décret du 14 mars 1893) distingue entre les dépenses permanentes et les dépenses éventuelles et permet au contrôleur de référer au ministre. Dans les années qui suivent, le Parlement cherche à faire fléchir le principe de l’autonomie ministérielle devant la nécessité d’un contrôle supérieur.

Les articles 78 de la loi de finances du 30 mars 1902 et 53 de la loi du 31 mars 1903 organisent la nomination du contrôleur des dépenses engagées par le ministre des finances et le ministre intéressé. L'article 39 de la loi de finances du 26 décembre 1906 permet au contrôleur, qui devient ainsi de plus en plus un agent direct de renseignements du ministre des finances, de donner son avis sur les demandes de crédits supplémentaires. Un pas sérieux est effectué avec les articles 147, 148, 149 et 151 de la loi de finances du 13 juillet 1911 : le contrôleur doit apprécier si la dépense et une conséquence logique des votes du Parlement. Son refus de visa oblige le ministre compétent à se soumettre à l'arbitrage du ministre des finances. De plus, son contrôle s'étend aux actes d’ordonnancement également soumis à son visa et il peut ainsi vérifier si la dépense ordonnancée a bien été visée par lui lors de l’engagement. Le décret du 31 août 1911 organise te nécessaire coordination des méthodes et des efforts.

. Mais la situation financière obérée d’après-guerre nécessite la disparition à tout prix des dépassements de crédits (16). Déjà l’artiele 53 de la loi de finances du 12 août 1919 donne au seul ministre des finances la nomination du contrôleur, que l’article 40 de la loi de finances du 30 avril 1921 place sous sa seule autorité. Mais le progrès n’est qu’apparent : ce sont, en pratique, des fonctionnaires des ministères à contrôler qui sont nommés. Le moment est mûr pour une réforme décisive de l'institution.

(16) En 1920, on trouve un cahier de crédits additionnels de près de 5 miliiards.