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C’est alors que la loi du 10 août 1922 prescrit dans chaque ministère

la création d’un service de comptabilité et de contrôle des dépenses en-

gagées (17), dont les fonctionnaires sont nommés par le ministre des finances et placés sous sa seule autorité. Les pouvoirs des contrôleurs sont très étendus et des sanctions, trop redoutables, peut-être, pour être efficaces, sont prévues contre les ministres et les administrateurs qui tenteraient de se soustraire à leur surveillance. Ce sont donc cette fois des agents relevant de sa propre administration qui seront délégués par le ministre des finances dans les divers ministères. Chose curieuse : les ministres, ainsi soumis à un contrôle extérieur, s’inclinent de très bonne grâce; c’est leur collègue des finances qui oppose des objections (18), réfutées par le rapporteur général au Sénat. Finalement, le ministre reconnaît, pour si difficile que soit l'exercice du contrôle, la nécessité de lui accorder une totale indépendance (19).

L’exercice du contrôle est à trois degrés :

1° Sur les actes de prévision de dépenses, au moment de l’élaboration de projets de loi, décrets, contrats, etc.

Sanction : le ministre des finances les retourne à leurs auteurs s’il n’y a pas de visa.

2° Sur les actes d'engagement, transmis au ministre des finances, à l’occasion de l’élaboration des décrets eux-mêmes, arrêtés, contrats, etc. avec visa préalable du contrôleur, qu’il peut refuser s’il voit une irrégularité. En cas de désaccord, il en réfère au ministre des finances.

Sanction : les ministres sont personnellement et civilement responsa-

bles des décisions prises sciemment à l’encontre de cette disposition.

3° Sur les actes d’ordonnancement, dont aucun ne peut être présenté à la signature du ministre ordonnateur qu’après avoir été soumise au visa du contrôleur, lequel s’assure qu’elle l’a été à son engagement, et reste dans les limites établies.

Sanction : nullité, pour les comptables du Trésor, des ordonnances

sans visa. S’il est accompagné d’une observation du contrôleur, le mi-

nistre des finances doit autoriser le paiement.

Et l’article 9 ajoute cette sanction générale : interdiction, à peine de forfaiture, aux ministres et sous-secrétaires d'Etat de procéder en connaissance de cause à des mesures engageant des dépenses qui dépasseraient les crédits. De plus, ils sont responsables civilement des décisions prises sciemment à l’encontre de cette disposition. Disons que tout ceci est bien difficile à mettre en jeu et que la forfaiture (entrai-

(17) Cf. Le contrôle de l’engagement des dépenses, par XXX, Revue Politique et Parlementaire, 1923, t. 116, p. 490.

(18) V. séance du Sénat du 14 mars 1922, J. O. 1922, Sénat, déb. parl., p. 333.

(19) Mentionnons une porte de sortie : le Conseil des ministres, même en temps de paix et au cours d’une session parlementaire, pour une nécessité de défense nationale

ou de sécurité intérieure, est habilité à engager des dépenses au delà des crédits, Mais les ministres ‘engagent leur responsabilité civile.

nant la dégradation civique, Code Pénal, article 166) est un bien grand mot. C’est par l’organisation puissante du contrôle que la loi de 1922 peut être efficace, et plus pour les dépenses éventuelles que pour les crédits permanents. Elle exige du contrôleur beaucoup de dextérité.

Le principe constitutionnel de l'indépendance des ministres, contrepartie de leur responsabilité politique, se trouve amoiïindri. Le ministre des finances tend à devenir une sorte de superintendant, dont les pouvoirs grandissants vont désormais tenir en tutelle l’autorité faiblissante de ses collègues. On trouve dans nos institutions financières des tentatives répétées en faveur d’une hégémonie de celui-ci Mais de tels projets ont jusqu'ici rencontré une résistance opiniâtre et victorieuse. Il faut la grande détresse de nos budgets d’après-guerre, pour justifier des moyens auxquels le législateur n’a pas osé recourir jusqu'ici.

A la vérité, l'application de la Loi du 10 août 1922 ne peut suffire à rétablir la situation de nos finances. En janvier 1924, les mouvements du cours des changes provoquent la baisse du franc par rapport aux devises appréciées; en particulier, le 14, la livre sterling monte de 90,46 à 96,11. La gravité en est indéniable. Le gouvernement pense que certaines causes en peuvent être atteintes en assurant mieux l’équilibre du budget des dépenses recouvrables en vertu des traités, alimenté à peu près exclusivement par l'emprunt. Le même jour, un projet (20) est déposé: « en présence de l’impossibilité d’obtenir du Parlement, à raison de la complexité de sa tâche, de ses passions politiques et de ses préoccupations électorales, des économies dans des services publics ou des ressources nouvelles pour l’équilibre budgétaire où l’amortissement de la dette publique » (21), le gouvernement obtient — difficilement (22) — le vote de la loi du 22 mars 1924, aux termes de laquelle (article premier), en vue de réduire d’un milliard les dépenses de l'Etat, « le gouvernement est autorisé, pendant les quatre mois qui suivront la promulgation de la présente loi, à procéder, par des décrets rendus en: Conseil d'Etat, après avoir été approuvés en Conseil des ministres, à toutes les réformes et simplifications administratives que comportera la réalisation de ces économies. Lorsque lés mesures aïnsi prises auront nécessité des modifications aux lois en vigueur, les décrets seront soumis à la sanction législative dans le délai de six mois ». Mais le gouvernement est à peu près complètement empêché par les événements politiques d’en faire usage (23).

(20) Projet de loi n° 6972 du 14 janvier 1924.

(21) Esmein ET NÉZzarD, op. cit., t. Il, 1928, p. 112.

(22) Cf, par exemple, les débats à la Chambre des députés, le 4 février 1924 (interventions P. Boncour et Lafont), et au Sénat, le 14 mars 1924 (interventions de Jouvenel et Renoult).

(23) Cest pour cela que nous croyons devoir reporter notre étude à 1926, où deux autres projets du même genre sont nés, dont le second, voté, a reçu une très large

application.

"GHAPITRE II

Le cabinet simplifié de mars 1924

Quatre jours après la promulgation de la loi du 22 mars 1924, le cabinet Poincaré est mis en minorité à la Chambre des députés à propos de la loi des pensions. It offre sa démission au président de la République qui la refuse en proposant de lancer un message au pays pour défendre le gouvernement. Cette invite est déclinée (1).

Le surlendemain, M. Poincaré reforme le ministère (2). Il a supprimé les pensions en janvier 1922; il fond maintenant l'hygiène et le travail. Tous les sous-secrétariats d'Etat existants sont supprimés. Toutefois, quelques jours plus tard, le titulaire de l’ancien sous-secrétariat d'Etat à l’aéraunautique accepte, à titre de chargé de mission, de contnuer à en diriger les services (3) tout en conservant ses attributions (4). Les services de celui des postes, avant attaché aux travaux publics, passent au commerce. Au total, le ministère des régions libérées, survivance de la guerre, mis à part, on revient à une formation plus serrée qu’en 9114, où le cabinet aux affaires comprend, au moment de la mobilisation, avec les douze anciens ministères, cinq sous-secrétariats d'Etat. Cet état de choses durera peu.

Le' ministère Poincaré donne sa démission le 1° juin, à la suite des élections législatives. Le président de la République demande au chef de la coalition victorieuse de constituer le gouvernement. Celui-ci refuse, et la presse fait connaître que tout ministère pris dans la majorité se refuse à collaborer avec le chef actuel de l'Etat. Ce dernier « choisit alors un ministère dans la minorité pour pouvoir communiquer avec le Parlement (5) et le charge de lire aux Chambres, le 10 juin, un message » (6).

Le cadre du nouveau cabinet est exactement le même que celui du précédent (7). Seul n’y figure plus le député chargé de mission temporaire non rétribuée à l’aéronautique. La composition reste la même,

(1) Bien entendu, nous écartons résolument, dès son début, l’examen de la concep+ tion américaine de la présidence de la République française de M. Millerand. Les « ministères en France >» ne sont pas tout le pouvoir exécutif.

(2) Voir APPENDICE, annexe 11.

(3) Décret! du 2 avril 1924, J. O. du 3.

(4) Décret du 18, J. O. du 24, et arrêté du 25 J40 dau 27:

(5) Et non pas uniquement, comme on la souvent écrit, pour envoyer un message de démission.

(6) EsmeIN ET NÉZARD, op. cit., t. II, 1928, p. 224.

(7) Voir APPENDICE, annexe 12.

sauf le président du Conseil et quatre ministres démissionnaires, ren placés par des « amis personnels » (8) du président, et un changement de poste.

Le message lu, et après un tumultueux débat, un ordre du JOUE : défiance est adopté à la Chambre (9), tandis qu’au Sénat une interpella- É tion sur la situation politique est ajournée. /

Le 11, le président de la République démissionne; le 13, son suceesseur est élu.

(8) Chronique constitutionnelle de France, par Gaston JÈze, Revue du Droit public 1924, p. 462. i (9) Cf. Seconde partie, Titre IL Chap. II, note 18.