CHAPITRE III

La résurrection des sous-secrétaires d'Etat

La tendance marquée à partir de 1920 de renoncer aux cabinets de coalition (1), pour revenir au gouvernement de parti (2), va se continuer jusqu’en 1926. |

Le 14 juin 1924, le ministère Herriot est constitué (3). Le 26, le gouvernement dépose un projet de loi (4) pour approuver les changements opérés dans les départements ministériels. Amendé, il est devenu la loi du 13 juillet 1924 « portant annulation et ouverture de crédits sur l’exercice 1924 par suite de modifications apportées à la composition du gouvernement » (5) : un ministère qui, depuis janvier 1922, avait eu le même titulaire que la guerre, celui des pensions, est rétabli; cette résurrection n’est cependant pas effectuée par la loi: on considère que, de 1922 à 1924, la guerre et les pensions constituent une sorte d’ « union personnelle » au profit du titulaire, laissant subsister l’individualité de chacun des deux départements au « Journal Officiel » et au budget. En revanche, la fusion de l’hygiène et du travail, effectuée en fait par M. Poincaré le 29 mars 1924, est expressément prononcée par l’art. 2: il y a eu transfert d’attributions d’un département à un autre, exigeant l’intenvention du législateur. Enfin, si quatre sous-secrétariats d'Etats sont reconstitués, postes, marine marchande, aéronautique, enseignement technique, la loi est muette sur ce point : on les a estimés supprimés irrégulièrement, l’ayant été sans autorisation législative (6). On ne peut dire que seuls les emplois étaient va- DUT VU Seconde Partie, Titre 1°, Chap. L in initio. .

(2) Après le « Bloc national », le « Cartel des gauches ».

(3) Voir APPENDICE, annexe 13.

(4) Chambre, S. O., 1924, n° 142, p. 984. Rapport de M. Viollette, ibid, n° 299, p. 1038, Discussion et vote : Ch., 11 juillet 1924, p. 2605, et 12 juillet, p. 2662. — Dépôt au Sénat : S. O. de 1924, n° 553, p. 458. Rapport de M. Bérenger. Adoption sans débats, 12 juillet, p. 1096.

(5) On indique une fois pour toutes, ce titre qui dans la suite deviendra rituel. Il met au premier plan la mesure d’ordre budgétaire. Les scrupules du Sénat en 1923 nmauraient-ils pas mieux reçu satisfaction si l’on avait mieux mis en relief le caractère organique de la loi d’autorisation?

(6) « L’art. 8 L. 20 juin 1920. ne se préoccupe pas seulement de créations, il vise encore les transferts d’attributions.… Dès lors, le rattachement des services des soussecrétariats d'Etat auûx divers ministères. aurait dû être soumis à la sanction des Chambres. » (Rapport Viollette) M. GuirLois (Revue du Droit public, 1924, p. 641) objecte que cette suppression n’entraîne pas transfert d’attributions d’un département. à un autre, car légalement le sous-secrétariat n’est qu’un organe intérieur du ministère auquel il est rattaché; mais alors l'expression « transfert d’attributions » serait inutile, puisque ne s'appliquant ni aux sous-secrétariats, ni aux services, « organes intérieurs >»; quant aux ministères, le transfert d’attributions rentrerait dans le terme de « créations ».

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cants, interprétation implicitement écartée en 1923. L’article 3 confirme le transfert des postes des travaux publics au commerce du 29 mars 1924 (7). Il est procédé de même pour la marine marchande; mais la commission de la Chambre obtient la suppression de ce rattachement (8), de sorte que, dans l'intervalle, et même dans la suite, il s’est produit une situation très curieuse : la marine marchande service commun aux travaux publics et au commerce (9).

Le décret du 21 mars 1919, la loi du 17 octobre 1919 et l’article 62 de la loi de finances du 31 décembre 1921 ont conféré à la présidence du Conseil les affaires concernant l’Alsace et la Lorraine ; les décrets des 17 janvier 1922 et 30 mars 1924 les ont déléguées au ministre de la justice. La présidence du Conseil n'étant pas sfricto sensu un département ministériel ne tombe pas sous le coup de la loï de 1920; mais la mesure prise en 1922 et en 1924 par décret à l’égard des lois de 1919 et 1921 à été certainement illégale, et le décret du 8 juillet 1924, en abrogeant les deux indiqués, est donc rentré dans la légalité.

Il nous resterait à parler du secrétariat général à la présidence du Conseil; nous préférons « bloquer » nos explications à l’année suivante, où l'institution revêtira une grande ampleur et manquera d’entrer à jamais dans la tradition gouvernementale française.

Le 2 avril 1925, le ministre des finances, en désaccord avec le président du Conseil, démissionne et est remplacé le lendemain. Mais une semaine plus tard, c’est le cabinet tout entier qui est mis en minorité au Sénat. (10).

Une autre semaine encore, et c’est le président de la Chambre Painlevé qui forme le cabinet (11). Indiquons d’abord une rectification qui s’est produite aussitôt : l’ancien sous-secrétaire d'Etat à l’aéronautique est d’abord seulement nommé « haut-commissaire au ministère des travaux publics, chargé de l’aéronautique ». Un nouveau décret du 20 avril (J. O. du 21), lui rend son titre.

Le projet de ratification, déposé le 21 avril, devient la loi du 25 avril 1925 (12). La présidence du Conseil, liée continûment depuis plusieurs

(7) « Il apparaît plus logique que le ministère de l’économie nationale ait… la haute gestion des P. T. T. » (Rapport Bérenger).

(8) « C’est un seul ministère qui doit assurer la gestion et le contrôle de tous les transports, aussi bien maritimes que routiers, fluviaux ou ferroviaires, des individus et des marchandises. >» (eodem loco.)

(9) Si le 23 juillet 1924 le ministre du commerce confresigne un décret qui le concerne (J. O. du 29), le 29 juillet, d’autres décrets relatifs au même objet (J. O. du 1 août) sont contresignés par le ministre des travaux publics. IF n’y a pas au J. ©. de décret modifiant celui du 14 juin mommant le sous-secrétaire d'Etat aux travaux publics chargé de la marine marchande.

(10) Cf. Deuxième Partie, Titre IH, Chap. IE, note 32.

(11) Voir APPENDICE, annexe 14.

(12) Rapports de MM. Viollette et Bérenger. Débats à la Chambre le 23 avril 1925 (interventions Desjardins, Canavelli}, p. 2293, au Sénat le 24 (intervention Chênebenoit), p. 934. — J. O. du 26, p. 4006.

années aux affaires étrangères, est désormais attachée à la guerre. Le ministère des régions libérées est transformé en un sous-secrétariat d'Etat rattaché au ministère des finances (13). C’est un des sous-secrétariats créés, avec ceux à la présidence du Conseil et à la guerre, Un est supprimé, celui des postes (14), qui relèveront directement du ministre du commerce. À celui de l’enseignement technique sont adjoints les beaux-arts.

Quant au commissaire général à la guerre, chargé de léducation physique, le titulaire a été chargé de mission pour le même objet dans le précédent cabinet (15). Le titre du projet envisage bien entendu le point de vue financier, et non pas organique, contrairement à l'esprit de la loi de 1920. Une fois de plus, aussi — et cela également acquerra une entière régularité —, le rapporteur du Sénat élève une protestation conire l’irrégularité de la procédure suivie : les modifications à la composition du gouvernement n'auraient dû être effectuées qu'après le vote du texte législatif; les gouvernements, chargés d’appliquer les lois, doivent s’astreindre les premiers à les observer (16). Au contraire, le rapporteur à la Chambre fait intervenir le législateur comme « pour ordre », la décision appartenant naturellement au gouvernement (17).

Et c’est ainsi que nous arrivons à la question à laquelle nous avons fait allusion, celle d’un organisme permanent à la présidence du Conseil, de quelque nom : secrétariat général; administratif; permanent,

(13) La déclaration ministérielle du précédent cabinet s'exprime ainsi : Nous avons maintenu le ministère des pensions pour montrer aux anciens combattants que nous entendons les défendre dans la paix comme ils ont défendu le pays dans la guerre. » Pour la suppression des régions libérées, celle du nouveau gouvernement indique que par ce rattachement on a voulu signifier la compression au strict minimum des dépenses administratives et consacrer aux sinistrés les ressources disponibles par une finance contrôlée. On a objecté que c'était les priver de leurs défenseurs au sein du gouvernement, à quoi Île ministre des finances réplique que le but de la mesure est d'aboutir le plus tôt possible à terminer les paiements aux régions libérées.

(14) Mesure vivement critiquée à la Chambre. C’est, répond le président du Conseil, pour que le personnel ait, au sein même du cabinet, un avocat direct en même temps qu’un chef ayant l’entière responsabilité de la gestion du service dont ïl a la charge. Au Sénat, le ministre du commerce donne la même explication : « Un sous-secrétaire dEtat ne peut avoir la plénitude de l’autorité, n'ayant pas la responsabilité constitutionnelle ». Le Sénat refuse de suivre sa commission qui lui propose le rejet du texte supprimant le sous-secrétariat d'Etat des Postes. Il est vrai qu’un secrétariat général sera créé quelques mois plus tard. (V. plus loin)

(15) M. Bénazet a succédé, en 1924, à M. Henry Paté comme chargé de mission au ministère de la guerre (éducation physique et préparation militaire).

(16) On est si bien habitué à voir le Sénat conserver la pureté de la doctrine qu’on a pu lire dans les journaux du 15 juin 1924, cet interview de M. Herriot, au moment où il forme son gouvernement : « J’ai causé avec son président {de la commission sénatoriale des finances] et son rapporteur. Je me suis inquiété de savoir quels étaient mes droits pour la constitution de mon cabinet. Ts sont établis par l’article 8 de la loi du 20 juin 1920, qui règle le nombre et les attributions des ministres. » Ces derniers mots ne somt d'ailleurs pas tout à fait exacts.

(7) « Votre commission, d'accord avec une tradition qui a toujours été sanctionnée par la Chambre et qui consiste à donner à tout gouvernement les moyens de gouverner suivant les vues qui lui sont propres et suivant l’organisation la plus compatible avec la bonne marche des services publics telle qu’il l’envisage, vous demande, puisqu'il n’y a aucune difficulté financière à le faire, d'approuver... »

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qu’on le dote. Nous nous proposons d’envisager le problème, brièvement mais complètement, sous ses trois aspects successifs : doctrinal, parlementaire, gouvernemental.

A mesure que les présidents du Conseil se sont succédé, l’idée s est dégagée de la nécessité de leur poste, qui a pris figure définitive. « En même temps, s’est réalisé le phénomène qui se produit pour toutes les institutions politiques : pour incarner ce qu’il y a en elle de permanent, on avoulu adjoindre à l’homme public qui, lui, ne fait que passer, un personnage moins amovible » (18) : sous-secrétaire d'Etat ou secrétaire administratif, — et bureaux.

Les fonctions, qui paraissent s’imposer à lui, seraient les suivantes :

I. Office de renseignements outillé pour metire entre les mains du président du Conseil (qui risque toujours de se faire « noyauter » par les questions urgentes) les documentations variées que nécessitent les affaires gouvernementales, internationales surtout, désormais au premier plan des préoccupations d’un président du Conseil, alors même qu’il ne serait pas ministre des affaires étrangères (19).

IT. Office interministériel adapté à la solution des problèmes chevauchant sur plusieurs ministères, dont ceux-ci se désintéressent. C’està-dire qu'ici, à la suite du besoin d’unité politique du cabinet, se révèle celui d’unité gouvernementale et administrative dans l’expédition des affaires : le même organisme satisferait les deux besoins.

Une telle nécessité ne peut manquer de provoquer l'initiative parlementaire; à vrai dire, si l’on excepte un proposition de résolution de MM. Menier et Aubriot du 9 juin 1921, « concernant l’organisation du ministère des finances et de la présidence du Conseil », c’est surtout à un seul député que l’on doit plusieurs essais de ce genre (20). Le dernier en date a fait l’objet d’un rapport (21) et d’un avis (22) des commissions compétentes; regrettons vivement l’échec de cette tentative.

Voici quel serait le rôle de l’organisation administrative permanente de la présidence du Conseil des ministres à créer, d’après le rapport de la commission d'administration générale :

1° Etablir et communiquer à tous les membres du gouvernement, l’ordre du jour de chaque séance.

2° Etudier les divers projets soumis en centralisant toutes les infor-

(18) Hauriou, op. cit., 1929, p. 408.

(19) Et quelle meïlleure confirmation après l’état de choses de l’année 1931, pendant une bonne partie de laquelle le président du Conseil a été ministre des affaires étrangères de fait?

(20) Proposition n° 3330, de M. Marin, séance Ch. du 25 mai 1917. Idem 31 décembre 1919, J. O., S. E. de 1919, Ch. des dép., doc. parl., p. 596.

(21) detie de M. Cornudet, commission d’administration générale, 18 octobre 1921, J. O., S. E. de 1921, Ch. dép., doc. parl,, NOMADE

(22) ‘le de M. Bokanowski, commission des finances, 4 avril 1922, J. O., S. O. de 1922, Ch. dép., doc. parl., n° 4242, p. 1994,

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mations susceptibles de faire apparaître les rapports réciproques des diverses questions.

3° Enregistrer les décisions, afin d’assurer l’unité et la continuité de l’action. Les procès-verbaux publiés, afin d’assurer le contrôle permanent de la nation, exposeraient, pour chaque décision, et ses motifs et les votes de chacun. C’est le seul point où auteur et rapporteur ne soient pas d'accord : celui-ci objecte qu’ « il faut qu’au sein du Conseil la discussion soit complètement et sans restriction libré ». Mais il y a certainement intérêt à ce que décisions et engagements pris soient enregistrés. |

4 Notifier ces décisions aux services et en vérifier l’exécution, en demandant des états de réalisation et en surveillant le fonctionnement des corps de contrôle et de liaison.

Bien entendu, la permanence est la condition sine qua non d'utilité : effectuer la liaison entre les gouvernements successifs. Aussi, ne peut-on compter sur un sous-secrétariat d'Etat, politique, alourdi de services de gestion, et dont l’existence même est, à chaque crise, remise en question. En définitive, l’organisme proposé comprendrait des services : |

a) de documentation et d’étude; su

b) d’archives;

c) de liaison et d’exécution.

Son chef devrait posséder une vaste culture générale, des connaissances administratives complètes, et de plus, l’expérience des facteurs politiques, mais, collaborateur de « patrons » successifs, se renfermer dans une tâche toute d'intelligence, de labeur et de dévouement.

Quant à l’avis de la commission des finances, entièrement favorable, supputant le cadre du personnel, le loyer des locaux permanents, il évalue la dépense annuelle à 120.000 francs. Si ces chiffres ont dix ans d'existence, le coût de ce secrétariat serait récupéré, et bien au delà.

Il nous reste à examiner comment, dans la pratique, d’une façon sporadique, a été esquissé, de temps à autre, un semblant de constitution de cet organisme (23).

En 1917, M. Ribot, président du Conseil, tenant à se faire une opinion sur les questions de ravitaillement, transports maritimes, distribution de combustibles, répartition de la main-d'œuvre exigeant de fréquentes décisions, opinion ne résultant pas uniquement de ses échanges de vue avec les ministres intéressés, fonde un secrétariat administratif dirigé par un professeur de droit (24). M. Marin, par suite de Ia chute soudaine du ministère, ne peut faire régulariser l'institution.

(23) V. Pauz Dusgois : L'organisation des services de la présidence du Conseil, Revue du Droit public, 1919, p. 75.

(24) M. Germain-Martin, alors à la Faculté de Montpellier.