CHAPITRE PREMIER

La formation serrée d’ «Union nationale » de 1926

« Une crise financière, entraînant la chute de la valeur du franc dans les échanges internationaux, ramène au pouvoir, en juillet 1926, in cabinet de coalition formé par les chefs des partis » (1); pour opérer le relèvement financier, « il va réaliser des économies dans les services

publics par voie de décrets-lois » (2).

Un ancien président de la République qui, fait unique, est revenu à la vie publique son septennat achevé et a alors été président du Conseil, forme très rapidement (3) le nouveau cabinet (4).

La nomenclature des treize ministères reste la même, — les douze départements de 1914 plus un legs de la guerre qui, au lieu d’être comme en 1924 les régions libérées, est cette fois les pensions; la moitié des ministres sont anciens présidents du Conseil (5). Le chef du gouvernement assume la direction des finances, qui est alors le département essentiel, dont le titulaire doit avoir la plus grande autorité; les services d'Alsace et de Lorraine y sont rattachés par décret du 26 juillet (J. O. du 27, abrogeant le décret du 28 juin les mettant à la justice); les services des régions libérées sont attribués au ministère des travaux publics, ceux de l’aéronautique et des transports aériens

‘au ministère du commerce. Tous les sous-secrélariats d'Etat sont supprimés (6).

(1) Esmeix et Nézarp, op. cit., t. II, 1920, — Sauf les socialistes.

CETbid et LH1927%DeX IV:

(3) Le ministère Herriot est tombé le 21 juillet 1926. Les décrets sont du 23 (J. O. du 24). <

(4) Voir APPENDICE, annexe 20.

(5) MM. Poincaré, Barthou, Briand, Painlevé, Leygues et Herriot, titulaires des six premiers ministères dans l’ordre du protocole, en exceptant l’intérieur.

(6) M. Poincaré : « Ce geste symbolique (Ch. 31 juillet, 1° séance, p. 3088) constitue un premier effort vers ces économies dont il n’y a guère à attendre de profit immédiat, mais qui doivent donner au pays l’exemple de l’épargne. » C’est la mystique de la confiance. Cf. rapporteur général, Chambre, 7 août, p. 3240 : c’est une économie de 534.000 francs pour une année entière.

La loi du 12 août 1926 ratifie ces suppressions. Leur énumération (article 4), non indispensable, a cependant un effet précis : aucun sous-secrétariat d'Etat ne pourra, désormais, être établi qu’en vertu d’une loi. Au Sénat, comme le rapporteur Chéron met une fois de plus en lumière la violation de la loi de 1920, un sénateur, M. Hervey, propose l’abrogation de cette loi inappliquée parce qu’inapplicable. Le rapporteur la déclare au contraire « facile à appliquer », et l'amendement est rejeté.

Enfin l’article 8 transfère au ministère des finances les services administratifs de la présidence du Conseil. Quant au secrétariat administratif permanent, instauré, comme on l’a vu, par l'article 134 de la loi de finances du 29 avril 1926, il est fusionné (7) avec le cabinet et les services de la présidence du Conseil.

Pendant vingt-deux mois, la composition du ministère va rester identique; les neuf précédents, cinq gouvernements se sont succédés.

Naturellement, la première pensée du gouvernement se tourne vers le but pour lequel il est constitué : le rétablissement financier. Mais comme le temps presse, « profitant du désarroi dans lequel la crise a plongé les milieux parlementaires » (8), il se fait accorder par les Chambres le pouvoir d'opérer par décret des réformes administratives et fiscales. On a déjà fait allusion à cette question dite des « décrets-lois », à propos de la loi du 22 mars 1924 (abrogée par l’article 40 de la loi du 10 mars 1925) (9) et du projet de loi du 9 juillet 1926. L’article premier de la loi du 3 août 1926 décide : « Le gouvernement est autorisé à procéder par décrets, jusqu’au 31 décembre 1926, à toutes suppressions ou fusions d'emplois, d'établissements ou de services. Lorsque ces mesures nécessiteront soit des modifications à des organisations, formalités ou procédures fixées par la loi, soit des annulations ou transferts de crédits, elles devront être soumises à la ratification des Chambres dans un délai de trois mois. » Il y a d’autant plus lieu d’examiner ce texte que, si les événements politiques ont empêché Futilisation

(7) D. 28 août 1926 (J. O. du 25), en application de l’art. 1% L. 3 août 1996.

(8) Les Décrets-lois du ministère Poincaré, par RocEr Bonnarp, Revue du Droit public, 1927, p. 248.

(9) « Le président du Conseil, avec sa ténacité habituelle, reprenait une idée qu’il avait déjà fait triompher. » (eodem loco). Mais n’est-ce pas un sentiment commun à lui et à M. Caillaux, dans le dossier « Rubicon » (saisi dans le coffre-fort de Florence) duquel on trouva ce texte : « Pendant trois mois, à dater de la promulgation, le président de la République sera investi du droit de procéder par décrets ayant force législative et constitutionnelle et qui resteront en vigueur jusqu’à la ratification par le Parlement. » Et que l’on compare avec son projet de 1926 : « Article premier. - Le gouvernement est autorisé, jusqu’au 30 novembre 1926, à prendre, par décrets délibérés en Conseil .des ministres, toutes les mesures propres à réaliser le redressement financier et la stabilisation de la monnaie. Art. 2. - Ceux de ces décrets qui comportent des dispositions fiscales seront soumis à la ratification législative à l’ouverture de la session ordinaire de 1927, les mesures qu’ils auront prescrites restant définitivement acquises. » est ce dernier point qui attira la plus grande hostilité au mois de juillet. Sic M. Marin : « Les mesures les plus graves — les emprunts extérieurs, les ouvertures de crédit — ne reviendront jamais devant nous. »

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de la loi de 1924 et le vote du projet Caillaux de juillet 1926, la nouvelle tentative est cette fois-ci couronnée de succès : « le gouvernement a usé, et largement usé, du pouvoir réglementaire qui lui a été reconnu » (10).

On peut analyser deux régimes différents dans la loi du 3 août 1926 : celui des réformes administratives, celui des mesures fiscales, ce dernier prescrit par les articles 2 et 3. Mais, comme on ne se retrouve plus en présence du régime des décrets-lois, nous ne faisons que le mentionner.

L’article premier vise done les réformes d'ordre administratif, II autorise le gouvernement à opérer par décret des changements dans l’organisation et le fonctionnement des services publics. Ces décrets pourront modifier des lois : le principe de la subordination du règlement à la loi est suspendu. Le président de la République voit ainsi, non en vertu d’une délégation, mais d’une renonciation du Parlement, s'étendre sa compétence. Comment celle-ci sera-t-elle exercée?

En 1924, c’est par des décrets en Conseil d'Etat. En 1926, des décrets simples suffisent. Le seul avis du Conseil des ministres est exigé. On veut ainsi procéder plus rapidement et ne pas risquer de se heurter à des objections de la haute assemblée (11).

I n’y aura pas une abdication inconstitutionneile du Parlement si sa renonciation est partielle et limitée à la fois dans son temps et dans son objet. Gbservons simplement que le projet Caillaux, s’il satisfait à la première condition, se donnait toute latitude quant à la seconde.

I faut donc en premier lieu une limitation quand à l’objet. Les modifications administratives ne pourront comporter que des suppressions ou fusions d'emplois, d'établissements ou de services. Comme conséquence, des annulations et des transferts de crédits pourront être prononcées. Ainsi le gouvernement ne reçoit pas le pouvoir de créer des emplois et d'étendre les services. C’est pour une œuvre, non pas extensive, mais restrictive, qu’il est habilité.

Ce pouvoir réglementaire pour les réformes administratives n’est ensuite conféré que pour une durée limitée : la loi de 1924 limite ses effets à une durée de quatre mois; celle de 1926 à une durée de cinq mois. L'une et l’autre ne font que suspendre Pautorité du Parlement sur les services publics à réorganiser. De cette durée limitée, il résulte que, jusqu’au 31 décembre 1926, les matières prévues comme objet de ces décrets sortent du domaine du pouvoir législatif pour être placées dans le domaine du pouvoir réglementaire. À leur retour dans le premier,

(19) Rocer Bonnarp, eodem loco.

(11) Des difficultés de son côté semblent, en effet, s’être produites en 1924, comme il paraît résulter de déclarations de M. Marin à la séance de la Chambre des députés dt 17 juillet 1926 (J. O., p. 2970), où est repoussé le projet Caillaux. Il insinue que certains décrets préparés par le gouvernement avaient été refusés par le Conseil d'Etat.