CHAPITRE II

L'augmentation grandissante des postes de

gouvernement

Le jour de la rentrée parlementaire, le cabinet Briand est mis en minorité sur l’ajournement des interpellations de politique extérieure, le 22 octobre 1929.

Après une longue crise, le cabinet Tardieu est investi par décrets du 3 novembre 1929 (1).

C'est une augmentation massive du personnel gouvernemental, qui s’accroit d’un seul coup de dix unités, par la création de deux ministères : marine marchande, postes (précédemment sous-secrétariat d'Etat, avec le même titulaire) et de huit sous-secrétariats d'Etat (deux du précédent cabinet, éducation physique et travail — s’appelant désormais hygiène — étant maintenus, et un troisième se divisant en deux : enseignement technique, beaux-arts) : présidence du Conseil, intérieur, finances, guerre, marine, travaux publics, agriculture, colonies. La présidence du Conseil est attachée à l’intérieur.

C’est seulement le 14 décembre qu’intervient la loi de ratification, bien que le projet en ait été aussitôt déposé, après des débats encore très curieux, mais se répétant quelque peu.

€omme le même député que pour le dernier ministère Poincaré critique à la Chambre, le 8 novembre, la violation de la loi de 19290, le président du Conseil rappelle les nombreux auteurs (2) qui la jugent inconstitutionnelle, et affirme qu’elle est impraticable. Le 22, la commission des finances (3) de la Chambre propose lPabrogation de la loi de 1920, qu’un de ses promoteurs vient défendre : une de ses utilités qu’on n’a pas mise en lumière, c’est que sa règle s’applique à la création des postes de hauts fonctionnaires, qui a donné lieu, avant la guerre, à tant

(1) Voir APPENDICE, annexe 22.

(2) Ajoutons à Hauriou et à BARTHÉLEMY et Duez déjà cités, le Traité de Droit poiitique électoral et parlementaire de Pierre (éd. 1924 : « Lorsqu'un gouvernement nouveau se sera formé et que la création d’un ministère fera partie du programme présenté aux Chambres, il y aura quelques inconvénients à renvoyer la création jusqu’au vote d’une loi. Il faudra que le gouvernement se présente incomplet. car le président de la République ne saurait nommer d’avance le titulaire d’un portefeuille inexistant. — On aboutira donc, indirecternent, à subordonner le choix du futur titulaire aux négociations qui s’engageront autour du projet de loi créant le nouveau département. Une telle méthode paraîtra sans doute un peu éloignée de l'esprit et du texte des lois constitutionnelles. »

(3) C£. rapport de M. de Chappedelaïne, n° 2442, — M. Marin.

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d'abus; également — chose essentielle — elle interdit, sans loi préalable, de changer les attributions des ministères. Finalement, l’article d’abrogation est disjoint. Une discussion s’engage également au sujet des attributions du ministre de la marine marchande (4).

Au Sénat, le rapporteur (5) regrette le fait accompli, mais reconnaît la loi de 1920 difficilement applicable : l’homme politique qui constitue le cabinet — cinquante ans d'expérience le prouvent — peut être contraint moralement à la violer. Dans ces conditions, ne seraitil pas plus digne du Gouvernement et du Parlement de Famender? Le 12 décembre, le président du Conseil, après avoir évoqué l’exemple de M. Poincaré, « amené à faire la même chose que ses prédécesseurs dans les mêmes circonstances », rappelle qu’il a immédiatement déposé le projet de ratification, et, conformément aux suggestions de la commission des finances du Sénat, s'engage à saisir les Chambres d’un texte modifiant la loi de 1920. |

Le 17 février 1930, au cours de la discussion du budget, le ministre des finances, ayant posé la question de confiance au nom du président du Conseil (6), est mis en minorité.

Le 21, le cabinet Chautemps est formé (7); il comprend un nouveau ministère, celui du budget (8): le sous-secrétariat d'Etat aux tinances est, par contre, supprimé. Le nombre des membres du gouvernement ne change donc pas. Il est spécifié que le sous-secrétaire d'Etat au travail est « chargé de l'hygiène ». Le 25, le ministère tombe à son premier contact avec le Parlement (9).

Le nouveau cabinet Tardieu, après huit jours d’interruption est constitué par décrets du 2 mars 1930 (10). Le chiffre de trente membres du cabinet Painlevé de 1917, du 27 septembre au 23 octobre (11), est battu de quatre unités. N ne sera pas dépassé par la suite. On compte dix-huit ministres, quinze sous-secrétaires d'Etat, un haut-commissaire. Aussi, ce stade maximum mérite-t-il d’être examiné de près. Un ministère de la santé publique (12) est créé, confirmé celui du budget. Le sous-secrélariat aux finances, supprimé par le précédent cabinet, est rétabli; trois nouveaux sont institués : économie natio-

(9 L'art. 4, $$ 2 ei 3, transfère des travaux publics à la marine marchande les services des ports, de la marine marchande et des pêches. Pour ceux de construction et d'entretien des ports maritimes, la question est réservée.

(5) M. C. Dumont. S. E. 1929, Sénat, doc. parl., n° 648, p. 674.

(6) Absent pour raisons de santé.

(7) Voir APPENDICE, annexe 23.

(8) Nous reportons nos commentaires au ministère suivant, où le poste sera rendu définitif.

(9) Cf. note 13 du précédent chapitre.

(10) Voir APPENDICE, annexe 24.

(11) Cf, Première partie, Chap. IL, in fine.

(12) L’hygiène, dès lors, n’apparaît plus, bien entendu, dans le titre officiel du ministre du travail.

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nale, budget, commerce. Il ne devrait donc y avoir (dix-huit portefeuilles, quinze sous-secrétariats) que trois ministères sans sous-secrétariat d'Etat. Maïs, par suite de trois ministères qui en ont, soit trois (présidence du Conseil et intérieur : présidence du Conseil, intérieur, économie nationale), soit deux (guerre : guerre, éducation physique; instruction publique : beaux-arts, enseignement technique), sept sont au total dans cette situation : deux d’avant-guerre (justice, affaires étrantal dans cette situation : deux d’avant-guerre (justice, affaires étrangères), cinq d’après-guerre (santé publique, air, marine marchande, pensions, postes); le budget est le seul département nouveau doté d’un sous-secrétariat d'Etat. Enfin, le haut-commissariat au tourisme est entièrement nouveau (13). L’augmentation par rapport au dernier cabinet d’avant-guerre (Viviani du 13 juin 1914: douze ministères, cinq sous-secrétariats d'Etat) est de 50 0/0 pour les ministères, 200 0/0 pour les sous-secrétariats d'Etat. Il n’y a pas en 1914 de hautcommissariat. Le nombre des membres du gouvernement est de plus de deux fois et demie plus élevé que vingt-trois mois auparavant dans le cabinet Poincaré du 23 juillet 1926 non modifié. Les services d’Alsace-Lorraine sont délégués au ministre du travail, par décret du 12 mars (14).

Il nous faut maintenant anticiper sur la loi de ratification (du 28 mars 1930) pour examiner les deux nouveaux ministères : budget, santé publique. À ce dernier, l’art. 5 attribue les services d'hygiène et d'assistance publique, du pari mutuel, des habitations à bon marché {avant au travail), et l’inspection médicale scolaire (avant à l’instruction publique). Le ministère du budget nous retiendra plus longtemps. %

Sous la Révolution, les assemblées défiantes ont placé auprès du ministre des finances un comité de trésorerie, dirigeant la gestion des deniers publics — services d’encaissement et de dépenses, mouve- . ments de fonds —, ne lui laissant que les fonctions d’un directeur général des régies, jusqu’à la perception exclusivement. Le Premier Empire reprend la division tracée : il est impossible, dit-on, de con-. fier à un seul homme la tâche étendue de la gestion de toutes les ressources budgétaires. En 1801, on donne donc les finances à Barbé- Marbois et le trésor à Mollien. Au premier: la préparation du budget, de l’assiette et du recouvrement des impôts. Au second les recettes appliquées aux dépenses, la charge des paiements. Dans la réalité, de par les précédents, la perception des impôts est partagée : les finan-

(13) Particularité du protocole : le décret nommant le titulaire est contresigné seulement par le ministre des travaux publics, duquel il relève, tandis que les décrets nommant les S.-S. dE. portent le double contre-seing du ministre compétent et du

- président du Conseil. DE (14) J. O. du 16. — Modifie D, 21 mars 1919, L. 17 octobre 1919 et L. 24 juillet 1925,

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ces recouvrent les impôts indirects, le trésor les impôts directs. À la Restauration, le baron Louis fusionne les deux ministères. La réunion durera, sans solution de continuité, cent onze ans. Cependant, en 1872, une proposition de rétablissement de l’ancienne division de M. de Soubeyran est déposée; elle est rejetée à la suite d’une intervention de Léon Say, montrant la connexion entre dépenses et recettes (15). Et c’est ainsi que l’on arrive aux divisions de novembre 1925 (16) et de février

La répartition des services est ainsi effectuée entre les deux ministères : aux finances, l'inspection générale, la direction du personnel, du matériel et de l’ordonnancement, la caisse centrale et le contrôle central du trésor public, les émissions, le contentieux et l’agence judiciaire du trésor, les directions de la dette inscrite, de la comptabilité publique, du mouvement général des fonds; au budget les directions du budget et du contrôle financier, du contrôle des administrations financières et des dépenses engagées, les quatre régies, les Iaboratoires, les monnaies et médailles et l’imprimerie nationale.

« Cette réforme ne présente que des inconvénients au point de vue administratif : risque de mésentente, complication dans l'exécution des services, manque de coordination et d’unité de vués… Ainsi, la direction du budget et de la comptabilité publique, autrefois unique, est divisée en deux parties, la première au budget et la deuxième, qui est pourtant chargée de suivre les opérations budgétaires, aux finances. » (17). Reconnaissons pourtant que la préparation d’un budget de cinquante milliards a de quoi absorber déjà tout le temps d’un ministre.

La discussion de la loi de ratification, la dernière dont nous parlons, ne va pas être la moins révélatrice, — et en tout cas, extrêmement vive (18).

A la Chambre, le 12 mars, le rapporteur (19), après avoir rituellement relevé la violation de la loi de 1920, rappelle que la Chambre, en novembre précédent, a entendu la maintenir. De plus, la commission, trouvant exagéré le nombre-record des membres du gouvernement, propose de la compléter ainsi : « En aucun cas, le nombre des ministres, sous-secrétaires d'Etat et hauts-commissaires ne pourra être supérieur à vingt-cinq ».

(15) « L'ancien ministère des finances, c'est le ministère de l’action sans la prévoyance. Le ministère du trésor, c'est le ministère de la prévoyance sans l’action. »

(16) Cf. Deuxième Partie, Titre 1°", Chap. IL, in medio.

(7) EpGarD ALrix : Traité élémentaire de Science des finances et de Législation financière française, 1931, p. 263.

(18) I1 semble que la passion politique y ait une assez large part.

(9) M. de Chappedelaine, sous-secrétaire d'Etat à l’agriculture dans le cabinet Chautemps, sans avoir eu le temps de perdre cette présente fonction, futur ministre de la marine marchande, puis des colonies. — M. Pomaret, futur sous-secrétaire d’Etat dans le premier cabinet Laval. — M. Vincent Auriol.