CHAPITRE I

Le Ministère remanié d'Union sacrée

Le 3 août 1914, à 6 h. 45 du soir, M. de Schœn, ambassadeur d’Allemagne à Paris, remet à M. Viviani, président du conseil, ministre des affaires étrangères, une lettre dans laquelle il lui fait connaître que « l'Empire allemand se considère en état de guerre avec la France, du fait de cette dernière puissance ».

Aux termes de l’art. 9 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, « le Président de la République ne peut déclarer la guerre sans l’assentiment préalable des deux Chambres » : un acte aussi grave que l’entreprise d’une guerre ne doit jamais pouvoir être fait sans l’assentiment exprès des représentants élus de la nation. Mais, par cette communication diplomatique, « le Gouvernement et le Parlement se trouvent ainsi en présence du fait accompli » (1).

C’est la guerre.

Le même jour, M. Viviani procède à un léger remaniement (2) (que le Président de la République aurait souhaité « plus large » (3)), et dont le résultat le plus important est que le président du Conseil est dorénavant sans portefeuille. Le fait est assez rare dans notre histoire constitutionnelle (4), et mérite qu’on s’y arrête un instant.

Le chef d’un cabinet peut, très parlementairement, n’accepter aucun portefeuille. Déchargé du souci d’une administration spéciale, et autorisé par ses collègues eux-mêmes à représenter leurs ministères respectifs et à en prendre la défense devant les Chambres, il peut donner une base plus large à la politique générale. Si on objecte que ses collègues ne sont plus alors que des subordonnés, on peut répondre que

(1) Ducuir : Manuel de Droit constitutionnel, 1918, p. 528. (2) Journal Officiel du 4, p. 7101.

(3) PoincaRÉ : Souvenirs, t. IV, p. 510. À (4) M. de Richelieu, 20 février 1820; M. Dupont de l'Eure, 24 février 1848. DORA

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les Chambres sont là pour surveiiler et contrôler cette augmentation de pouvoirs et d'influence, et qu’au surplus les titulaires des portefeuilles ne se laisseraient pas annihiler sans protestations (5). S'il est exact que l’étendue de la tâche du premier ministre — davantage encore en temps de guerre — suffit à légitimer cet état de choses, on peut noter que les présidents du Conseil français préfèrent concrétiser, en quelque sorte, leur pouvoir par la gestion d’un département ministériel : M. Viviani aura été le seul premier ministre sans portefeuille pendant la guerre (6). É

Le 13 octobre 1915, dans les derniers jours du cabinet, il prerd les affaires étrangères dont le titulaire est démissionnaire à la fois pour raisons de santé et pour désaccord avec ses collègues. Cette cessation de l’existence de la présidence du conseil sans portefeuille a uniquement lieu pour des raisons d’opportunité politique.

Le gouvernement français n’a pas attendu la visite de M. de Schœn pour mettre le pays en état de résister à l’agression. Le 1” août, il lance l’ordre de mobilisation et, le lendemain, déclare Pétat de siège en vertu des lois du % août 1849 et du 3 avril 1878, art. 2. Celui-ci, élaboré sous l'influence des souvenirs du Seize-Mai, prescrit qu’alors, si les Chambres sont absentes, elles se réunissent de plein droit deux jours après. Or un décret (7) les convoque. N’y a-t-il pas là plus qu’une question de pure forme? ;

Il y a une différence entre la réunion de plein droit et la convocation obligatoire. Elle est d’abord morale : entre la tradition monarchique et la tradition républicaine, la Constitution de 1875 a adopté la solution transactionnelle de la convocation en principe par le chef de l'Etat, avec l’exception particulièrement importante de la session ordinaire, Elle est ensuite doctrinale : la réunion de plein droit est incontestablement plus respectueuse de la souveraineté de la représentation nationale. Lors donc qu’elle peut se faire constitutionnellement, « il y a quelque « inélégance juridique » à lancer une convocation superflue qui semblerait indiquer que le Parlement s’assemble par la volonté du Président de la République, alors qu’en réalité il se réunit en vertu de son propre droit » (8).

La question n’est pas dénuée d'importance pratique. Lorsqu'une situation exceptionnelle provoque la réunion de plein droit d’un Parlement, c’est à lui seul de juger si la situation s’est assez modifiée pour motiver sa séparation. L'art, 8 de la loi du 3 avril 1878 porte que,

(5) Cf. HervIEU : Les ministres, leur rôle et leurs attributions, 1893, p. 199.

(6) On peut citer depuis M. Poincaré (11 novembre 1928), mais il semble que ç’ait été pour raisons de santé.

(7) Du 2 août 1914, J. O. du 3, p. 7077.

(8) Revue du Droit public, 1915 : Le droit public en temps de guerre, par M. Joserx BARTHÉLEMY, p. 143.

« dès qu’elles sont réunies, les Chambres maintiennent ou lèvent l’état de siège ». Mais rien n’indique qu’elles ne se réunissent que dans ce but. C’est cependant par cette fausse conception que le Gouvernement s’est passé du Parlement pendant toute la fin de 1914, soit cinq mois.

Une autre observation peut être faite sur ce décret du 2 août déclarant l'état de siège : il a donné à l’expression de « péril imminent » de la loi de 1878 ja portée la plus large qu’il était possible de lui attribuer : le rapport du ministre de la guerre justifie la mesure par Péventualité d'événements qui peuvent surgir, la nécessité de maintenir l’ordre au cours de la mobilisation. Le péril n’était pas « immi- nent », ik était éventuel, tout au plus probable: De plus, dans l'esprit de la loi de 1878, Pétat de siège doit être limité dans l’espace. Or si le décret désigne les territoires qui y seront soumis, il y comprend la France continentale et l'Algérie : la lettre de la loi est respectée, mais l'esprit l’en est-il?

Le décret est cependant ratifié par les Chambres le 4 août, en même temps que voiées plusieurs lois de circonstance (9) portant prorogation des échéances, augmentation de la faculté d'émission de la Banque, modification de la loi du 14 décembre 1879 (10) sur les crédits supplémentaires et extraordinaires, etc. : on est dans la ferveur de l « Union sacrée », et « le gouvernement croit que la guerre sera courte, et que, pendant sa durée, le Parlement ne se réunira que tout à fait exceptionnellement et pour très peu de temps » (11).

Les deux Chambres se séparent aussitôt, spontanément, laissant à leurs présidents le soin de les convoquer. Indiquons tout de suite qu'un décret du 3 septembre 1914 (12), daté de Bordeaux, prononce la clôture de la session extraordinaire et ne convoque les Chambres à nouveau que pour le 22 décembre 1914 Dès le 23, cette session est à son tour close après le vote des crédits nécessaires. Conformément à l’art. 1+ de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, les Chambres se réunissent de plein droit en session ordinaire le 12 janvier 1915. Le gouvernement fait alors savoir officieusement par la voie de la presse que, pendant la durée des hostilités, il n’usera pas de son droit constitutionnel de ciore ia session parlementaire : de fait, les Chambres siégeront, pour ainsi dire en permanence, pendant toute la durée de la guerre « par réaction contre le régime antérieur » (13). On critique

(9) Promulguées le 5 août, J. O. du 6, p. 7126 et ss.

(10) La précipitation est telle que le texte voté par le Sénat n’est pas le même que celui adopté par la Chambre des députés. Cf. JÈze : Une loi inexistante, Revue du Droit public, 1915, p. 576.

(11) Ducurr, op. cit., p. 496.

(12) Les scrupules de M. Dubost, président du Sénat, n’y sont pas étrangers. Cf. Poincaré, op. cit., t. V, p. 216. |

(13) Cf. Esmeix Er Nézanp : Eléments de Droit constitutionnel français et comparé, Pr, 1928 p.116.

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vivement le Gouvernement pour cette méfiance du Parlement.

Pendant cinq mois, celui-ci, en effet, s’armant des pouvoirs que les lois du 5 août 1914 lui ont conférés, exerce une action en quelque sorte dictatoriale qu’il y a maintenant lieu d’envisager ici.

Dès le 10 août, un décret déclare en état de guerre, une partie du territoire de la métropole, et un autre (14) du 3 septembre la totalité, pour obtenir l'application des art. 69 et 156 du Code de justice militaire : par l’art. 69, les règles de compétence établies pour les conseils de guerre aux armées sont observées dans les circonscriptions territoriales en état de guerre (15); le second simplifie et accélère la procédure répressive et permet notamment que l'accusé soit traduit devant le conseil directement et sans instruction préalable. L’interprétation extensive ainsi donnée à ces textes est bien favorable à la répression pour en conclure que le chef de l'Etat peut déclarer « en étal de guerre » des régions qui n’y sont pas.

Au point de vue de l’opportunité de cette déclaration, le gouvernement de la République, au moment de la guerre de 1914, se montre ainsi beaucoup plus énergique que le gouvernement impérial dans des circonstances analogues, quarante-quatre ans auparavant : le gouvernement républicain, se sentant soutenu par l’unanimité de lopinion publique, peut hardiment aller de l’avant (16).

Cette approbation ne fait d’ailleurs que se renforcer : tenant compte de la situation nouvelle créée par l'invasion, il apparaît au chef du cabinet que les bases du gouvernement doivent être élargies; le 26 août 1914, « entrent dans le cabinet des hommes appartenant à des partis qui se sont souvent combattus » (17). M. Viviani demeure pré-. sident du Conseil sans portefeuille. Les douze départements ministériels d’avant-guerre restent inchangés; mais un poste nouveau, celui de ministre d'Etat (18) est institué pour ‘permettre, en plus du portefeuille des travaux publics, Ia représentation du parti socialiste unifié dans le ministère (19).

Sur les cinq sous-secrétariats d'Etat du 14 juin, trois (affaires étrangères, intérieur, beaux-arts) sont pourvus le lendemain des mêmes titulaires; un quatrième (marine marchande) sera ressuscité le 13 mars 1915; seul, chose curieuse, le sous-secrétariat d’Etat à la

(14) Cf. le rapport du ministre et le texte du décret au J. O. du 4, p. 7875.

(15) Il en résulte que relèvent du conseil de guerre tous les civils prévenus d’espionnage, trahison, embauchage pour l’ennemi, vol de blessés, pillage, destruction, dévastation d’édifices.

(6) « Le régime de l’état de siège qui est appliqué à la France entière ne ménage guère ni les gens, ni les choses. >» PoINGARÉ, op. cit., t. V, p. 242.

G7) DuGuIr, op. cit., p. 202.

(18) En raison de l’ampleur apportée à cette époque à la création de ces postes, nous ne nous étendrons sur la question qu’à propos du ministère du 29 octobre 1915.

(19) Voir APPENDICE, annexe 2. S

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guerre est supprimé pendant neuf mois. Mais, en revanche, lorsqu'il revient à l’existence c’est à quatre reprises : le 18 mai 1915, avec le sous-secrétariat d'Etat à l’artillerie et aux équipages militaires (20), le 1” juillet, au ravitaillement militaire et à l’intendance, le même jour, au service de santé militaire, et le 14 septembre, à l’aéronautique militaire.

Il y a lieu de diviser, dès la création de ces sous-secrétariats d’Etat, dont le nombre devait tant s’accroître pendant la guerre, leurs titulaires en deux catégories :

Les uns, simples fonctionnaires techniques, sans caractère politique, et n'ayant pas entrée au Conseil, ne pouvant mettre en jeu que la responsabilité politique de leur ministre.

Les autres, au contraire, ayant reçu un véritable caractère parlementaire, assistant aux délibérations du cabinet et prenant la parole devant les Chambres au nom du gouvernement.

À leur sujet, un décret du 16 août 1914 décide que, pendant la guerre, les attributions des sous-secrétaires d'Etat seront fixées par des décisions spéciales, impliquant qu’elles seront prises par arrêté ministériel : décret inconstitutionnel, puisque le président de la République seul possède le pouvoir réglementaire et ne peut le déléguer aux ministres (21).

Ajoutons enfin, comme la suite le démontrera, que certains soussecrétaires d'Etat de la première catégorie ont été des techniciens non parlementaires, ainsi directement associés, avec plus d’autorité, à la direction des services capitaux pour la défense nationale.

Celle-ci a été, en 1913, en raison de la situation diplomatique, l’objet des plus vives préoccupations gouvernementales. En particulier, deux décrets ont réglé les rapports entre le gouvernement et le commandement en cas de conflit. Ces décrets sont strictement conformes à l’article 3, $ 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, attribuant au président de la République le pouvoir de disposer de la force armée. Il semble qu’il aient réussi à concilier deux intérêts opposés : d’une part la défiance expérimentale de la démocratie vis-à-vis d’un officier général, au profit duquel le Parlement ne pourra voir le Gouvernement se dessaisir de ses prérogatives; d’autre part, la sécurité du pays exigeant au profit de l’autorité militaire une très grande liberté d’action dans l’exécution des opérations et même dans la préparation à l’arrière des moyens techniques de réalisation.

(20) Ce précédent ne passa d’ailleurs pas, en raison de ka personnalité du titulaire, sans difficultés, et parce que socialiste, et par les socialistes. Cf. PoIncaRÉ, op. cit., t. VI, pp. 207, 211, 213, 220. k

(21) Il n’y a que deux applications de ce décret : arrêtés du 17 août étendant les attributions du sous-secrétaire d'Etat à l’intérieur et du 20 restreignant les siennes à celui de la marine marchande.

L'article 1° du décret du 28 octobre 1913 sur la conduite des grandes unités porte : « Le gouvernement, qui assume la charge des intérêts vitaux du pays, a seul qualité pour fixer le but politique de la guerre. Si la lutte s’étend à plusieurs frontières, il désigne l’adversaire principal contre lequel doit être dirigée la plus grande partie des forces nationales. Il répartit en conséquence les moyens d’action et les secours de toute nature et les met à la disposition des généraux chargés du commandément en chef sur les divers théâtres d'opérations. » Le décret du 1” décembre 1913 portant règlement du service des armées en campagne est conçu dans le même esprit. Comment sont appliquées ces dispositions du temps de paix?

Dans la période critique (25 juillet-3 août) qui précèc&2 la déclaration de guerre, «le gouvernement décide, pour des raisons diplomatiques (22), que les troupes françaises, même la cavalerie, se tiendront à une certaine distance en arrière de la ligne-frontière » (23).

Dans l'intervalle, le 1” août, sur les vives instances du vice-président du Conseil supérieur de guerre (24, appelé à commander le groupe principal d’armées, général Jofre (25), l’ordre de mobilisation est signé.

Dès les premières batailles, il s'avère que le gouvernement a tendance à se maintenir plus en deçà qu’au delà de ses pouvoirs (26). Il devient également visible que l’état-major a tendance à se croire uniquement responsable vis-à-vis du président de la République (27), auquel le générai Joffre écrit par-dessus la tête du ministre de la guerre (28). D’août à octobre, le grand quartier général tient le gouvernement dans l'ignorance des événements de guerre (29). Le président de la République en est le premier frappé (30).

Deux autres faits contribuent à la continuation de cet état de choses : le départ du gouvernement pour Bordeaux, et lattitude du ministre

(22) « Rien re prouva mieux nos intentions pacifiques. » M. Messimy, cité par RAYMOND Recouzy : Les heures tragiques d'avant-guerre, p. 11.

(23) Duaurr, op. cit., p. 490.7

(24) Institué par le D. 6 mai 1890. :

(25) Celui-ci menace de donner sa démission. Poincaré, op. cit, t. IV, p. 479.

(26) … Cette carence involontaire [l’état-major français jugeait impossible de rien tenter pour la défense de Liége] nous plonge, Viviani, Messiimy et moi, dans un profond désespoir, mais nous ne nous croyons pas autorisés à peser sur le commandement dans une question d'ordre strictement militaire. » Poincan#, op. cit. t. V, p. 12. N°y a-t-il pas Jà autre cüose et plus qu’ « une question d'ordre strictement militaire »?

(27) Par une interprétation exagérément littérale de l’art. 3, 8 3, L. constitutionnelle 25 février 1875?

(28) C£. POINCARÉ, op. cit., t. V, p. 46.

(29) Cf. Poincaré, op. «cit., t. V, pp. 83, 84, 123, 137, 142, 146, 168, 155, 311, 340, 383, 388. |

(30) PoincaRÉ, op. cit, t. V, p. 169 : « Il y a quelque chose qui fonctionne mal dass les rapports du commandement militaire et du gouvernement civil. » P. 186 : « Puisset-1 [Millerand] établir entre le gouvernement ct le commandement une liaison plus étroite et plus régulière. »

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de la guerre (31}. Le régime de 1913 tend donc à se modifier au profit du commandement, Au reste, le caractère du général en chef (32), y est également pour quelque chose; il tend à empiéter nettement sur les attributions du gouvernement par ses initiatives et son indépendance (33). Dans aucun des autres pays de la coalition, Angleterre, Belgique, Russie, Italie, il ne semble non plus que les rapports aient été suffisamment définis entre le commandement et le pouvoir civil.

Celui-ci se met en devoir de faire entériner par les Chambres trentequaire décrets par une loi ratificative (34) du 30 mars 1915, avec effet rétroactif.

Ces décrets, pris en général au début de la guerre, portent suspension, abrogation, modification des règles légales. « Ces règlements auraient parfaitement pu être votés comme lois pour le Parlement... Qu’on n’invoque pas les lenteurs de sa procédure : il a voté en une seule séance, sans discussion, une quinzaine de lois demandées par le gouvernement. I a été, il est vrai, prorogé d'août à décembre 1914, ce qui était nettement contraire à l’esprit de la Constitution, et c’est surtout dans les circonstances tragiques traversées par le pays, que le contrôle parlementaire pouvait être nécessaire. En tout cas, la pratique inconstitutionnelle des décrets-lois a normalement continué, même pendant les sessions des Chambres » (35).

On ne peut qu’énumérer brièvement les conséquences de cet état de choses : diminution des libertés publiques et de leurs garanties contre l’exécutif (augmentation et renforcement de la discipline des

(31) « Viviani, Ribot, Sembat l’acceusent [Millerand].. d'accepter de trop bon gré l’indépendance de l’état-major vis-à-vis du pouvoir civil, » PoINGARÉ, op. cit., 1. V, p. 532.

(32) « Le général en chef [Joffre], par nature, ne s’effrayait d'aucune responsabilité, si considérable fût-elle… Il approuvait les rapports sur les mesures à prendre tant militaires qu’économiques et financières. » JEAN DE PierRErEu, G. Q. G. secteur 1, t. I, pp. 186-187.

(33) Poincaré, op. cit., t. VI, p. 79 : « Ribot trouve que le gouvernement abdique trop de ses prérogatives. » P. 124: « Joffre nous présente son uliimatum avec une telle fermeté, avec un sentiment si vif de sa pleine indépendance envers le pouvoir civil.i » P, 142: « Millerand lui [à Joffre] a rappelé qu'il n’était pas généralissime de toutes les armées françaises, mais seulement commandant en chef des armées du Nord-Est, que le gouvernement était maître de répartir les troupes entre les différents fronts. » P. 239 : « M. Boudenoot, vice-président de la Commission de l’armée du Sénat: « On lui reproche [à Joffre] de ne pas accepter d’être subordonné au gouvernement. » P. 348 : « Pendant le Conseil, Millerand reçoit une longue lettre, signée de Joffre. remplie de considérations diplomatiques. » Cf. également, t. VII, pp. te nt RE RME E t. VII, p. 250.

(34) Cf. lé rapport de M. Doumer au Sénat, sur le projet de loi du 14 janvier 1915, au J. O., Doc. parl., Sénat, 1915, annexe 3, pp. 1-2: « Il n’est pas besoin de faire remarquer combien cette théorie [du gouvernement, de ne pas observer les formes légales dans les circonstances exceptionnelles traversées en 1914] est dangereuse. Admise, elle ouvrirait la porte au plus complet arbitraire et pourrait conduire un gouvernement peu scrupuleux à se mettre au-dessus des lois... Les décrets sont illégaux; si votre sanction venait donner force de loi à leurs dispositions, ils conserveraient ce caractère d’illégalité et pourraient être annulés pour excès de pouvoir avec toutes les conséquences de droit qu’une tefie annulation entraîne. »

(35) Esmeix ET Nézanp, op. cit, t. II, 1925, p. 104.

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citoyens et des fonctionnaires sous les ordres du gouvernement, atteintes à la liberté du commerce), accroissement de l’autorité gouvernementale par l’affaiblissement du contrôle exercé sur elle par l’opinion publique (surveillance des manifestations de la pensée : parole, spectacle, image, presse) (36). Ce régime de quasi-dictature ne fera que s’amplifier jusqu’à la fin du conflit.

(36) L'institution de la censure militaire répond à une réelle utilité : ©est par les journaux français (Le Public du 23 au soir, Le Temps du 24 au soir) que Fétat-major allemand connut, au mois d’août 1870, le mouvement de Mac-Mahon sur Metz et prit immédiatement les dispositions nécessaires pour le faire échouer.