C. — DIRECTIONS DES PALAIS ET MANUFACTURES ET DE LA COMPTABILITÉ

La Direction des palais et manufactures devint en quelque sorte un Sous-Secrétariat aux Beaux-Arts avant la lettre. Initialement, avant que les attributions du Ministre d'Etat en cette matière ne s’amplifiassent considérablement, elle étudiait tous les projets de construction, d'administration et de surveillance des palaïs, des parcs et des jardins et administrait et surveillait les manufactures.

La Direction de la Comptabilité préparait le budget général du Ministère, répartissait les crédits et vérifiait les pièces de dépense.

Ces deux Directions eurent d’aïlleurs une existence éphémère, leur suppression ayant été décidée par un décret du 11 septembre 1852 qui les réunit au Secrétariat Général. Bien que les attributions du Ministre d'Etat aient été notablement augmentées entre 1852 et 1860, l’organisation intérieure du Ministère demeura la même jusqu’en 1863.

$ 3. — Organisation du Ministère d’Etat en 1863.

A cette date, le Ministre d'Etat devint un personnage essentiellement politique. Ses nombreuses et variées occupations d'ordre administratif lui ayant été retirées en bloc, une réduction des cadres et des services du Ministère fut rendue possible et dès lors l'Administration centrale ne comprit plus qu'une vingtaine de fonctionnaires au maximum placés sous les ordres d’un directeur du « cabinet du ministre, du service législatif et de la comptabilité » assisté de deux chefs de bureau.

Section IV.

Comparaison de l'institution du Ministère d'Etat avec diverses institutions antérieures à 1852.

Il nous reste, pour conclure, à essayer de déterminer la nature exacte du Ministère d'Etat de 1852 à 1863 en recherchant comment il se reliait à diverses institutions antérieures à 1852.

Nous ne comparerons ici avec ces précédentes institutions qua le Ministère d'Etat tel qu'il se présenta de 1852 à 1863. Cet organisme, de 1363 à 1869, est en effet, sui generis : c’est une véritable création empirique du Second Empire dont il est inutile de chercher un précédent dans les régimes antérieurs.

Maïs, en janvier 1852, en nommant un Ministre d'Etat, Louis Napoléon Bonaparte fit-11 œuvre vraiment créatrice ou, au Contraire, remit-il en vigueur, une institution déjà connue antérieurement soit sous cette appellation soit sous une autre dénomination ?

C’est ce que nous nous proposons de rechercher en examinant les Constitutions qui ont précédé celle de 1852 et en orientant tout spécialement notre étude vers les régimes où la séparation stricte des pouvoirs entraîna la nécessité d'établir entre eux, sous une forme quelconque, un mode de liaison.

Tout d'abord, indiquons qu'il ne faudrait pas voir dans

les personnages ayant porté ce titre sous l’ancienne Monarchie de lointains ancêtres du Ministre d'Etat du 2° Empire : nous nous trouvons seulement en présence d’une simple similitude d'appellation que nous retrouvons également sous la Restauration et la Monarchie de Juillet : les Miüistres d'Etat rencontrés alors ne pouvant se comparer au personnage que nous étudions. |

Cela dit, nous allons examiner rapidement l'acte additionnel de 1815, seul texte constitutionnel qui, entre 1789 et 1852, a prévu expressément la nomination de Ministres d'Etal. Ceux-ci auraient présenté, si l’acte avait pu entrer en vigueur, une certaine ressemblance avec les Ministres sans portefeuille de 1860. Mais, différence essentielle, les Ministres d'Etat de 1815 auraient pu appartenir aux Chambres et former un rouage d’un régime tendant vers le parlementarisme alors que la Constitution de 1852 était entièrement dirigée contre le régime parlementaire. Il n'y a donc qu'analogie de vocable entre eux et le personnage qui nous occupe.

Aussi sans nous altarder plus longtemps à étudier cette institution qui ne fut d’ailleurs jamais transposée dans la réalité, voyons dans la Constitution du 5 Fructidor TITI qui séparait on ne peut plus nettement les pouvoirs, par quels moyens était organisée la liaison entre l’exécutif et le législatif et si, bien que désignés par un autre titre, des personnages ne jouaient pas en partie le rôle d’intermédiaire dévolu au Ministre d'Etat de Napoléon IIT.

Les rapports entre le Directoire et les Assemblées ou entre le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents étaient assurés au moyen de la curieuse institution des Messagers È d'Etat qui avaient notamment pour mission de porter aux deux Conseils les lettres et mémoires des Directeurs : c’est

ce rôle qüe remplira plus de cinquante ans après le Ministre d'Etat vis-à-vis des Assemblées du Second Empire.

D'autre part, un secrétaire du Directoire choisi hors de son sein devait contresigner les expéditions et rédiger les procès-verbaux des délibérations. Notre Ministre d’Etat lui aussi fera. office de secrétaire et, en somme, il remplira à lui seul les fonctions dévolues aux Messagers d'Etat et au secrétaire du Directoire.

Cependant nous ne tirerons aucune conclusion nette de cette analogie d’abord parce qu’il est probable et même certain que Napoléon III n’a jamais eu l’idée de s'inspirer des institutions directoriales et ensuite parce que le Ministre d'Etat n'était pas seulement un messager-secrétaire, mais aussi un membre du gouvernement ayant charge d’un département, département spécial peut-être, malls département tout de même.

Nous examinerons en dernier lieu l’organisation constitutionnelle du Consulat et du premier Empire avec d’autant plus d'attention que Napoléon III avait précisé après le coup d'état et notamment dans le préambule de la Constitution du 14 janvier 1852, en termes ne présentant aucune ambiguïté qu'il se proposait de copier l’organisation réalisée par son oncle.

C’est, disons-le de suite, dans la personne du Secrétaire d'Etat de Napoléon I*, homme de confiance de l'Empereur, rouage nécessaire sous un régime dictatorial, que nous croyons trouver l’ancêtre direct, quoique désigné par un autre nom, du Ministre d'Etat.

Rappelons d’abord que, sous-le Consulat et l'Empire, les Ministres n’entrallent pas aux Chambres : les projets de lois étant défendus par des Conseillers d'Etat.

” Le despotisme impérial avait aussi attribué la décision de

beaucoup d'actes d'administration au Souverain. Celui-ci avait naturellement besoin d’un homme capable de préparer quotidiennement sa tâche, de se placer entre lui et ses Ministres.

Il fallait en somme à Napoléon I un organe de contrôle et de régularité. D'où la nécessité de l'institution du Secrétaire d'Etat, qui eut d'emblée le rang de Ministre. Ce poste fut créé le 25 décembre 1799 dès la prise du pouvoir par les trois Consuls provisoires. Il eut comme principal titulaire, Maret, futur düc de Bassano, homme fidèle, à la mémoire sûre selon ses contemporains, qui conserva ses fonctions, une brève interruption exceptée, pendant toute la durée du Consulat et du premier Empire.

La Création de ce secrétariaf se comprenait fort bien sous le régime de gouvernement personnel instauré par Napoléon I*, et Maret fut l’un des compagnons de travail les plus commodes et les plus constamment employés par l’Empereur qui fort Justement comparaît son Secrétaire d'Etat « aux cercles qui tiennent ensemble les douves d’un tonneau ».

Il était souvent destiné à suppléer, à compléter voire même à contrôler en quelque sorte les autres ministères. C'était lui qui remplissait la tâche, obscure mais importante et nécessaire, de préparer pour les Consuls et ensuite pour l'Empereur les éléments de leur travail, de rédiger les résolutions, de les communiquer et de les répartir aux cheïs des différents départements. L’analogie avec l'institution du Ministre d'Etat va encore se préciser quand nous aurons indiqué que le Secrétaire d'Etat, et c'était là l’une de ses principales attributions, était le seul ministre à avoir le contreseing de tous les décrets consulaires d’abord, impériaux ensuite. Mais il se différenciait du Ministre d'Etat en ce

sens que ce dernier n'avait qu’un contreseing limité à certaines catégories de décrets.

C'est dans cette linstitution du Secrétaire d' Etat que Thiers qualifia de « Secrétaire des Consuls » (1) que nous voyons le précédent direct du Ministre d'Etat du Second Empire. D'ailleurs pour mieux serrer de près les institutions mises sur pied par son oncle, le Prince Président, en même temps qu’il nommait un Ministre d'Etat, créait un Ministre de la Police, autre réminiscence du Premier Empire.

Nous signalerons enfin que sous la Restauration, le monarque essaya de placer entre lui et ses Ministres un Secrétaire d'Etat, dont l'existence fut éphémère et qui aurait correspondu sensiblement au Secrétaire d'Etat de Napoléon I®.

Mais c'était un poste inutile sous le régime parlementaire où l'unité de direction nécessaire est suffisamment assurée par l’unité même du ministère. Aussi, ce personnage, instrument avoué du gouvernement personnel du Roi, fut vite sacrifié et disparut dès 1815 : les Ministres n'ayant pas voulu subir ce contrôleur d'ordre et de régularité dont on n'avait que faire sous un régime connaissant des Ministres responsables ayant entrée aux Chambres; c'est pourquoi nous croyons Qqüe en ressuscitant, presque sans modifications mais sous un vocable différent, l'institution du Secrétaire d'Etat, le Prince Président fil un acte logique, qui aurait élé hors de mise sous un régime parlementaire mais qui doit être considéré comme une application nécessaire des principes posés par la Constitution de 1852.

(1) Thiers, Histoire du Consulat et de l'Empire. T. I, p. %.