CHAPITRE III

LE MINISTRE D'ÉTAT DE 1863 à 1869

Nous allons constater que, à partir de 1863 et pendant quelques années, le Ministre d'Etat, toutes ses attributions administratives lui ayant été retirées, va faire figure, non plus seulement de Ministre central mais de véritable chef de fait du gouvernement, éclipsant le Ministre présidant le Conseil d'Etat qui avait eu la prépondérance de 1852 à 1863.

Le rôle du Ministre d'Etat va même être tellement différent de ce qu'il était de sa création à 1863 qu'on peut prétendre qu'il y a là, quoique désignées par la même expression, deux institutions distinctes, tellement distinctes qu'un auteur, Hanotaux, place même la création du Ministère d'Etat en 1863 faisant ainsi litière du personnage secondaire, du fonctionnaire impérial, qui porta le titre de janvier 1852 à juin 1863.

Mais nous croyons nécessaire pour la compréhension de l’évolution du Ministère d'Etat de consacrer quelques développements à l'institution transitoire des Ministres sans portefeuille qui n’exista que durant trois ans, de 1860 à

1863, et à celle du « Ministre présidant le Conseil d'Etat » qui subsistera tout en perdant de son importance au profit du Ministre d'Etat.

En effet, les attributions des trois Ministres sans portefeuille furent, lors de leur suppression en 1863, confiées explicitement au Ministre d'Etat lequel, du fait qu'il ne dirigeait plus aucun service, pouvait être considéré comme un Ministre sans portefeuille mais désigné par un autre vocable et d'autant plus puissant qu'il concentrait en lui seul les pouvoirs attribués précédemment à {rois personnes. On peut donc soutenir que l'institution des Ministres sans portefeuille continuait sous un autre nom, étant même renforcée. Dès lors, et étant donné que les fonctions des Ministres sans portefeuille furent attribuées par un texte au Ministre d'Etat, il semble logique, pour bien comprendre lé rôle qui lui fut ainsi dévolu en 1863, de connaître au moins dans ses grandes lignes le rôle qu'eurent à remplir les Ministres sans portefeuille.

Section I

Les Ministres sans portefeuille.

La première et la plus importante des étapes dont la succession transformera l'Empire autoritaire en Empire libéral d’abord et parlementaire ensuite est constituée, sans contredit, pan le Décret du 24 novembre 1860, dont l'importance est primordiale dans l’histoire constitutionnelle du £° Empire.

Ge texte rétablissait la communication entre le Corps législatif complètement isolé depuis 1852 et le gouvernement, qui, jusque là, n’avait été représenté au Palais Bourbon que par des Conseillers d'Etat très distingués certes, mais investis d’un mandat restreint leur ôtant toute espèce d’initiative.

Ce décret dans le but de donner aux grands corps de l'Etat une participation plus directe à la politique générale du gouvernement et, dit l'Empereur « un témoignage éclatant de notre confiance » disposait que chaque année le Sénat eb le Corps législatif voteraient une adresse, en réponse au discours du trône; il prévoyait en outre la désignation par l'Empereur de ministres sans portefeuille chargés de défendre devant les Assemblées les projets de lois du gouvernement, de concert avec le président et les membres du Conseil d'Etat qui conservaient ainsi leurs attributions.

Ce décret fut accueilli de façons très diverses mais avec

une surprise quasi unanime car Napoléon III, selon sa méthode favorite, avait gardé secrète jusqu’au dernier moment son initiative, le discret Walewski semblant être la seule personne de son entourage avertie auparavant par l'Empereur. Maïs si l'institution était brusquement créée, une lettre datée du 22 Juin 1854 et adressée par Napoléon à son vieux compagnon de lutte, de Persigny, qui démissionnait alors du Ministère de l'Intérieur, prouve que, dès cette date, l'Empereur songeait à créer de tels postes puisqu'il offrait à de Persigny de le nommer Ministre sans portefeuille. Mais, sans doute, Napoléon n’envisageait pas, aux belles heures du début du règne, de donner à des ministres sans département le soin de parler aux Chambres. Il parait plus plausible de croire qu’il ne désirait que continuer à attacher de Persigny à sa personne, en qualité cette fois de conseiller. Ce poste de minisire sans portefeuille s’il avait été créé aurait présenté, pensons-nous, un caractère surtout honorifique,

La presse qui s’enhardissait déjà et était beaucoup moins synchronisée que pendant les premières années du règne commenta largement ce décret qui, il faut bien le dire, était pris à une époque où le souverain était encore libre d'entrer ou non dans la voie des réformes bien que les années d’euphorie et de vie facile fussent déjà terminées. Certains (1) applaudirent sans réserve et couvrirent de dithyrambes Napoléon IIT pour son initiative jugée extrémement hardie. D'autres (2) ne voulurent voir dans ces premières réformes que le début d’une évolution dont

(1) Emile Ollivier. « Le 19 Janvier », p. 187. « L'Opinion Nationale du %6 novembre 1860.

« Journal des Débats » du 26 novembre 1860.

« Le Pays » du 26 novembre 1860.

(2) « Le Siècle » du 26 novemibre 1860.

l'étape finale serait constituée par le retour aux Assemblées de ministres responsables contrôlés par les Députés. La combinaison ‘des ministres sans portefeuille fut aussitôt considérée comme un « mauvais rouage » (1) dont l’inutilité et les inconvénients devraient vite se faire sentir. Carnot considérait même ces réformes comme l'arrêt de mort de l'Empire : « Un gouvernement qui abandonne son principe « se suicide » dit-il. Mais nous pensons que cet arrêt de mort aurait pu ne concerner que l’Empire autoritaire ; l'Empire tout court pouvait être sauvé par la liberté.

Nous ne consacrerons aucun développement à la constitutionnalité de l'institution des ministres sans portefeuille bien que à l’époque cette question fit l’objet de discussions assez vives par suite de l’entorse faite par décret au principe de séparation du gouvernement et des Chambres posé par la Constitution de 1852 (2). Nous ne désirons pas, en effet, approfondir en elle-même cette combinaison de droit constitutionnel mais seulement l’étüdier dans la mesure nécessaire pour comprendre l’évolution, le rôle et les attributions du Ministre d'Etat, deuxième formule.

Nous caractériserons les ministres sans portefeuille en disant d'eux qu'ils étaient les véritables avocats du pouvoir, Sans souci de département, ils n'avaient qu'à s’assimiler la politique gouvernementale, recueillir tous les documents propres à l’éclairer pour la défendre devant les Assemblées.

Ainsi, en 1860, le Ministre d'Etat, Secrétaire de l’'Empereur et sorte Ge Ministre central, mis à part, nous trouvons

deux catégories bien diflérenciées de ministres : les uns

(1) Emile de Girardin. Paix et Liberté, 1863, p. 296. (2) Cf, notamment Girardin, Paix et Liberté, p. 390. Le journal « La France » du 26 novembre 1860,

ayant à diriger un département, uniquement administrateurs et ne parlant jamais aux Chambres, les autres, ministres de la parole, chargés uniquement de la discussion. Cette division bi-partite du ministère, nous la reirouverons, quoiqu'un peu différente, à diverses reprises sous la troisième République avec les Comités soit de guerre, soit restreint et on peut avancer aussi, mais assez prudemment toutefois, que la nomination de Ministres sans portefeuille dits Ministres d'Etat pourrait correspondre parfois à cette idée.

Les Ministres sans portefeuille firent naturellement partie du Conseil des Ministres et pendant trois ans ils défendirent les projets de lois d'ordre politique : les Conseillers d'Etat, eux, ne perdirent rien de leurs prérogatives relatives à la discussion des textes législatifs mais, en fait, à partir de 1860, leur rôle va se borner à soutenir les projets de lois d'ordre technique.

Dès le 24 novembre 1860, il y eut trois ministères sans portefeuille ei ces postes furent confiés à des personnages de premier plan : Billault qui sera Ministre d'Etat, Magne, technicien financier et vieilli dans les plus hauts emplois et Baroche qui, en sa qualité de président du Conseil d'Etat était depuis 1852 l'interprète autorisé de la pensée impériale, Son rôle ne changea guère en 1860 au moment où il devint Ministre sans portefeuille avec le titre de « Ministre présidant le Conseil d'Etat ». .

Depuis 1852, il assistait aux Conseils des Ministres, mais n'avait que le rang de Ministre sans en avoir le titre ; til représentait la pensée du pouvoir exécutif dans les affaires les plus graves en qualité seulement de commissaire du gouvernement (1). En 1860, certains ministres entrant aux

(1) Berton, Evolution constitutionnelle de l'Empire,

Chambres, il n'existait plus aucune raison de lui refuser le titre de Ministre qu'il gardera jusqu’à la chute de l’Empire même après la suppression des sans portefeuille en 1863 ; solution logique : puisque l’incompatibilité entre la qualité de Ministre et la participation aux débats n'avait pas été rétablie, les sans portefeuilles ayant été remplacés par le Ministre d'Etat. Ce dernier absorbera toute la puissance politique et le rôle du Ministre présidant le Conseil d'Etat perdra de son importance première : il ne traitera plus que les grandes questions d’affaires, financières, écônomiques ou juridiques, ce qui lui laissait tout de même un champ d'activité assez étendu.

C'est donc l’étude d’une institution arrivant à son apogée et qui, après avoir concentré en elle les pouvoirs attribués à plusieurs Ministres sans portefeuille, éclipsera celle du Ministre présidant le Conseil d'Etat, que nous nous proposons d'entreprendre.

Section II

Attributions et rôle du Ministre d'Etat de 1863 à 1869.

8 1. — Attributions administratives.

En juin 1863, toutes les attributions d'ordre administratif du Ministre d'Etat lui furent enlevées pour être réparties entre différents départements (1).

L'Empereur eut toujours le désir de rapprocher le plus possible de lui les services des Beaux-Arts et pour cela il en avait confié, comme nous l’avons vu, la gestion à son Ministre d'Etat, Celui-ci fut dépossédé de ces services par le décret de 1863 mais Napoléon IIT qui désirait toujours manifester le vif intérêt qu'il portait aux Beaux-Arts les transféra à un autre de ses collaborateurs intimes, le Ministre de la Maison de l'Empereur, qui prit désormais le titre dei « Ministre de la Maison de l'Empereur et des Beaux- Arts ». Ge dernier dont le département si spécial avait été Joint pendant plusieurs années à celui du Ministre d'Etat se vit attribuer entre autres services, l'administration des Beaux-Arts, la gestion de divers établissements d’enseignement artistique situés tant en France qu’à l'étranger, de quelques théâtres, du Conservatoïre impérial. Quittèrent également le domaine du Ministère d'Etat, l'administration

supérieure de l'Opéra, les encouragements et subventions,

(1) Décret du 23 juin 1863.

ainsi que tous les services qui lui avaient été confiés en

D'autre part, par un juste retour des choses, le Ministère de l'Instruction Publique qui s'était vu frustrer de la gestion de différents établissements au profit du Ministre d'Etat vit, en juin 1863, retomber sous sa dépendance tous ces services : ce fut le cas pour l'Administration de l'Institut Im: périal de France, pour l’Académie de Médecine, l'Ecole des Chartes et pour diverses bibliothèques.

Enfin, l'Intérieur fut le troisième département appelé à bénéficier du démembrement administratif du Ministère d'Etat en recevant les rapports avec le Moniteur Universel qui, avant d'être du ressort du Ministre d'Etat, avait dépendu du Garde des Sceaux.

Ainsi, le Ministère d'Etat était complètement vidé de toutes ses attributions administratives. Le but de ces transferts d’attributions était de libérer ce Ministre de tout souci de direction d’un département afin de lui permettre de remplir au mieux las nouvelles et importantes attributions &'ordre politique qui lui étaient confiées transformant ainsi du tout au tout l'institution et que nous allons examiner maintenant.

$ 2. — Attributions nouvelles d’ordre politique.

1) De 1863 à 1867 aucun changement n'intervint en ce qui concerne les attributions de messager, d'agent de liaison entre l'Empereur et les grands Corps de l'Etat mais, tout en lui retirant la direction de ses services administratifs le décret du 23 juin 1863 plaçait dans les attributions du Ministre d'Etat les fonctions confiées depuis 1860 aux Ministres sans portefeuille qui étaient supprimés. Le Ministre d'Etat conservait son nom mais allait correspondre do-

rénavant à une fonction nouvelle : jusqu'alors en quelque sorte haüt fonctionnaire il allait devenir un Ministre purement politique et il n'avait plus qu’à défendre devant les Chambres la politique du gouvernement après y avoir pris part dans les réunions des Ministres, Ce Ministre de la parole, cet interprète autorisé de la pensée impériale allait, prendre par la force ces choses, figure de premier Ministre et entre le Ministère d'Etat de 1852 à 1863 et le Ministère d'Etat de 1863 à 1869, il n'y a guère qu'une similitude d'appellation : en réalité il faut considérer qu'on est en présence de deux institutions fort différentes.

Cependant tout en donnant de cette façon à son Ministre d'Etat un caractère différent de celui des autres ministres qui ne rentraient pas encore aux Chambres, l'Empereur entendait, de même qu’en 1860, rester fidèle à l’un des principes sur lesquels était basée la Constitution : celui de la responsabilité des Ministres envers l'Empereur seulement.

Le Ministre présidant le Conseil d'Etat subsistait et devait, conjointement avec le Ministre d'Etat, défendre devant les Assemblées les projets de lois. Maïs il allait perdre sa primauté pour n'être plus que le brillant second, le substitut du Ministre d'Etat.

C'était ainsi une nouvelle hiérarchie qui était établie avec, au sommet, un chef : le Ministre d'Etat pour traiter des affaires politiques graves, au-dessous le Ministre présidant le Conseil d'Etat pour la discussion des affaires techniques et enfin les Conseïllers d'Etat pour les besognes les moins importantes. À côté de ces deux ministres de la parole, dont l'un avait la prééminence, demeuraient les titulaires des différents départements, chefs de services muets. Emile

Ollivier, dans un discours retentissant (1) dirigé d’ailleurs

(1) Discours du 12 juillet 1867 au Corps législatif.

id

beaucoup plus contre la personne de Rouher que contre l'institution du Ministère d'Etat qualifia le Ministre d'Etat d'avocat d'office de tous ses collègues « avocat qui explique des causes qu'il n’a pas conduites ». Cependant, il ne nous semble pas entièrement exact d'affirmer que le représentant de la pensée impériale n’était qu’un orateur désintéressé n’avant dans les faits aucune part personnelle à débattre. Il ne recevra pas, en effet, des dossiers remplis d'événements irrévocables comme c’est le cas pour un avocat d'office, de qui les faits ne dépendent en aucune façon. Le Ministre d'Etat au sein des réunions gouvernementales, S'il a, naturellement, la confiance de l'Empereur, aura pu donner son avis sur les événements qui se préparaient, en modifier le cours et il aura pu exposer sa façon de voir devant l'Empereur et les Ministres avec d'autant plus de chances de succès que c’est à lui qu’incombait le périlleux honneur de défendre les projets de lois aux Chambres avec l'opinion desquelles il fallait tout &e même compter. Ce n'était donc pas un homme qui défendaït un dossier dans la constitution duquel il n’avait eu aucun rôle mais un personnage qui avalt pris une part prépondérante dans la discussion préalable du projet qu’il défencait.

Le Ministre d'Etat conservera ces attributions politiques jusqu'en 1869, année de sa suppression, mais à partir de 1867, la possibilité de retour des ministres à portefeuille aux Chambres, amenuisera ou, plutôt, aurait dû logiquement amenuiser son importance et le faire considérer comme un rouage devenu inutile.

2) De 1867 à 1869. — Le 19 janvier 1867 est une autre date primordiale pour l’évolution de l'Empire. La réforme ‘réalisée alors est un pas vraiment décisif-vers le retour aux pratiques parlementaires. Napoléon III, pressé par les évé-

nements, accorde aux députés le droit d’interpellation et permet aux Ministres à département de parler au Corps législatif et au Sénat s’ils ont reçu à cet effet délégation spéciale de l'Empereur.

Il n’est aucunement question dans le texte du Münistre d'Etat mais on peut affirmer que ce décret sonne le glas d'une institution dont l’utilité ne s'était affirmée que par suite de l'absence aux débats des Ministres. L'institution va cependant se survivre pendant deux ans mais surtout grâce à l'influence personnelle du titulaire du poste Rouher sur la personne du souverain. Dès cette date, elle devient une superfluité constitutionnelle, et Ollivier a pu dire dans son discours du 12 juillet 1867 que le « Ministre d'Etat n'avait plus aucune raison d’être ».

$ 3. — Interprétation et application du Décret du 23 juin 1863.

Diverses interprétations peuvent être données au Décret de 1863 et les journaux de l’époque, selon leurs tendances, y virent chacun ‘une confirmation des idées qu'ils professaient. Pour les partisans des principes exposés dans le préambule de la Constitution de 1852 (1), il s'agissait d’un simple déplacement d’attributions. Pour ceux qui souhaitaient le retour à un régime plus libéral sinon parlementaire (2), 1l y avait là un nouveau progrès dans la voie des concessions libérales. |

Mais quelles que soient les interprétations du Décret qui se firent jour, il ne faut jamais perdre de vue que le poste prééminent du Ministère d'Etat, deuxième formule, a été créé inluilu personae pour être confié à celui des ministres sans portefeuille qui avait le plus brillamment réussi en

(1, Le Constitutionnel du 2% juin 1863.

(2) Le Siècle du 25 juin 1863.

s’avérant l’avocat du pouvoir au talent le plus sûr : Billault. Nul ne peut dire si Napoléon III aurait supprimé les ministres sans portefeuille pour les remplacer par un seul Ministre de la parole s’il n'avait eu à sa disposition un titulaire tout désigné. Cette suprématie du Ministre d'Etat survivra à la mort de Billault surtout par suite de l’ascendant personnel de Rouher et de l’influence qu’il sut prendre sur l'Empereur.

Les partisans de l’application orthodoxe de la Constitution de 1852, adversaires du régime parlementaire, ne virent dans le décret de 1863 qu’un simple transfert d’attributions : une concentration dans les mains d’une seule personne des fonctions confiées à plusieurs Ministres sans portefeuille (1). Pour eux, ceux-ci ne disparaissaient que de nom mais l'institution subsistait dans son esprit et dans ses effets, se développant même en ceci qu'elle allait avoir une force accrue du fait de la concentration aux mains d'un seul des pouvoirs exercés jusque-là par trois hommes.

D’autres se firent une idée plus haute du texte, l’interprétant comme un nouveau pas dans la voie libérale inaugurée par le Décret du 24 novembre 1860, et comme une nouvelle étape vers le retour de la responsabilité ministérielle. |

Des esprits hardis allèrent même, et celà dès 1863, avant que la réforme ait eu le témps de faire ses preuves, jusqu'à trouver une analogie entre la position nouvelle du Ministre d'Etat et celle qu'occupait autrefois le Président du Conseil sous ‘la monarchie parlementaire, Gertes, le Ministre d'Etat sera, en fait, le chef du gouvernement pendant quelques années, mais cela tiendra en partie à l'autorité personnelle de Rouher, et, en juin 1863, il était pour le

(1) La Presse du 25 juin 1863.

moins prématuré de risquer cette comparaison ; il existait d’ailleurs entre ces deux personnages une différence capitale résultant du fait que le Ministre d'Etat ne devait rendre compte de ses actes qu’au Souverain.

Nous ne partageons pas l'opinion de ceux qui prétendirent que le décret de 1863 marquaït un grand pas dans la voie libérale. En effet nous avons déjà été amené à soutenir que les étapes de l’évolution de l’Empire ne coïncidèrent pas avec celles qui marquèrent l’évolution de l'institution du Ministre d'Etat. Aïnsi, la cassure entre la période autoritaire et la période libérale du Second Empire se situe en novembre 1860 alors que la date primordiale pour l’étude du Ministère d'Etat est le 23 juin 1863, moment où il devient un poste purement politique et vraiment capital. Nous considérons le décret pris à cette dernière date comme le prolongement en quelque sorte de celui du 24 novembre 4860 : le Ministre d'Etat n'ayant plus aucun service à diriger pouvant être considéré comme un ministre sans portefeuille désigné sous le même vocable qui est employé de nos joùrs pour désigner les personnages entrant dans les gouvernements sans avoir la charge d’un département. Le pas décisif vers le retour des ministres aux Assemblées ne . sera franchi qu’en 1867 et à cette date aucun changement ne viendra officiellement modifier le rôle et les attributions du Ministre d'Etat : c’est la logique des choses qui le fera très rapidement considérer non seulement comme un rouage inutile mais aussi comme le dernier obstacle au retour du régime parlementaire. On peut donc à ce propos, constater une fois de plus que les grandes dates de l’évolution de l'Empire ne coïncidèrent pas avec celles qui marquèrent l'évolution de l'institution du Ministre d’Etat.

Mais nous ne mésestimons pas pour cela la portée du

Décret de 1863 qui va permettre de revoir un Cabinet avec un chef de faït chargé de défendre la politique générale du gouvernement aux Chambres. |

Le Conseil des Ministres va, en effet, à partir de cette date, prendre très rapidement une physionomie tout à fait différente de celle qu’il avait eue jusqu'alors et nous voudrions nous arrêter quelque peu à ce sujet. | ; Nous avons vu que la Constitution de 1852 ne prévoyait pas la réunion ten Conseil de tous les ministres (1) : Ceux-ci étant considérés uniquement comme les chefs administratifs des divers départements chargés de représenter et d’appliquer les pensées du souverain. Cependant, dès le début de l'Empire, Napoléon prit l'habitude de convoquer fréquemment jet régulièrement ses collaborateurs deux fois par semaine en principe. Naturellement il présidait ces réunions consultatives dans lesquelles il ne fallait voir qu’un procédé de bonne administration.

Tous les chefs de départements assistaient au Conseil au quel participaient également le Ministre présidant le Conseil d'Etat et les Ministres sans portefeuille de 1860 à 1863.

Le Ministre d'Etat était à la fois membre et secrétaire de ces Conseils mais n'avait, en aucune façon, de 1852 à 1860, le rôle prépondérant qu'il aura par la suite,

D'autre part, il est curieux de noter que, durant de longues années, l'Impératrice suivit assidûment les réunions gouvernementales et prit une part très active aux délibérations, tellement active qu’elle motiva la lettre écrite à l'Empereur par le fougueux de Persigny. Le 11 novembre 1867 (2). Ce dernier demandait en termes mesurés mais nets

(1) Ce n’est qu’à la fin du Second Empire, le 8 octobre 1869, qu’un Senatus Consulte autorisa les ministres à délibérer em Conseil sous la présidence du Chef de l'Etat.

(21 Mémoires du Duc de Persigny, p. 388,

que l’Impératrice fût éliminée des Conseils des ministres. Cette intervention osée eut d’ailleurs le résultat souhaité puisque l’Impératrice, à partir de cette date parut moins souvent au Conseil et cessa complètement d'y assister au début de l’année 1869.

De 1852 à 1863, il ne faut donc voir dans ces réunions qu'un moyen commode, mais non obligatoire, employé par Napoléon III pour faire connaître sa volonté à ses collaborateurs, leur donner des directives, et leur permettre d'être au courant de la politique générale du pays.

Mais le décret du 23 juin 1863, bien que ne comportant aucun article relatif aux réunions des minstres, eut cependant pour conséquence de faire changer de caractère à ce Conseil par suite du rôle prééminent attribué au Ministre d'Etat.

Ce personnage était alors chargé de défendre la politique générale du gouvernement aux Chambres. Or, cela allait lui permettre par la force des choses d’exercer quelque influence sur cette politique et de parler au sein du Conseil avec une autorité qu'il n'avait pas de 1852 à 1863. Cette autorité allait encore être accrue par ce fait que le Ministre d'Etat Rouher posséda très vite l'entière confiance &e l’Empereur dont l’activité se ralentissait déjà.

En effet, le Ministre d'Etat, à partir du 23 juin 1863, allait subir seul (1) à la tribune les assauts d’une opposition peu nombreuse, certes, mais comprenant des hommes particulièrement brillants. Or, pour éviter que sa tâche ne soit rendue par trop délicate, il était normal qu'il demandât à ses collègues muets de revoir des projets jugés par lui diffi-

(1) Le Ministre Président le Conseil d'Etat n'allait plus défendre, en effet, que les projets de lois d'ordre technique ne soulevant, en aucune façon, des discussions passionnées,

ET LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 11i

cilement défendables. Aussi, fut-il {très rapidement considéré à Juste titre comme le chef de fait du gouvernement et si, de 1863 à 1869, il y eut toujours des Conseils des ministres présidés par l'Empereur, Rouher, Ministre d'Etat, de son côté, sans y être habilité par aucun texte, convoquait ses collègues à son propre ministère agissant ainsi véritablement comme un premier ministre. Il y eut donc, pendant ces quelques années des réunions gouvernementales correspondant mutatis mutandis les unes à nos Conseils des Ministres, les autres à nos Conseils de Cabinet.

Emile Ollivier reconnaissait, tout en la critiquant, cette primauté de fait du Ministre d'Etat quand il écrivait qu’ « il dirigeait tous les ministres » et que « les ambassadeurs étrangers traitaient avec lui » (1).

L'opinion publique considérait également Le Ministre d'Etat comme le chef du gouvernement, responsable de la politique du cabinet : c'est ainsi qu’en juillet 1869, après la démission de tous les ministres, on pouvait lire dans différents journaux, que le « Cabinet Rouher » était démissionnaire. D'autre part un quotidien, à la suite de cette retraite du gouvernement, donnait la Composition possible du nouveau cabinet et faisait figurer en tête de liste “« Schneider, Ministre d'Etat, Président du Conseil (2) ».

Ainsi le décret du 23 juin 1863, en accordant la prééminence politique au Ministre d'Etat, en faisant de ce personnage un chef de fait du gouvernement, à eu pour conséquence indirecte de modifier le caractère présenté jusque là par les réunions des ministres.

D'une réunion de chefs de services, il a fait un véritable conseil des ministres et en ce sens, il nous paraît avoir

(1) Emile Ollivier, L'Empire libéral, T. IX, p. 548. (2) La Presse du 16 juillet 1869.

préparé utilement le chemin pour un retour à la conception parlementaire du Cabinet responsable devant les Assemblées.

Ces réunions des chefs des différents départements par le Ministre d'Etat agissant en premier ministre étaient-elles constitutionnelles? Si d’une part aucun texte n'était venu de 1863 à 1869 les consacrer officiellement, de l'autre, on doit reconnaître qu’elles ne violaient directement aucun article de la Constitution du 14 janvier 1852 ni des Sénatus Consultes postérieurs. Mais nous croyons pouvoir avancer qu'il y avait là une pratique coutumière contraire à l'esprit de la Constitution qui ne connaissait que des ministres considérés ut singuli en leur qualité de chefs de départements.

$ 4. — Causes du décret du 23 juin 1863.

Ce décret étant maintenant connu, nous voulons essayer d'examiner les raisons qui poussèrent Napoléon à donner ainsi le premier rôle au Ministre d'Etat qui jusque là simplement Ministre et Secrétaire particulier va tenir à tel point le premier rôle qu’en 1867 Emile Ollivier pourra le qualifier quoiqu'avec un peu d’exagération, de « Vice-Empereur sans responsabilité », cette épithète venant après celle de « Grand Vizir » de « Maire du Palais » de « Premier Ministre » (cette dernière expression n'étant pas par elle-même désagréable mais étant considérée comme contraire à la Constitution qui ne connaissait que des ministres agents de l'Empereur, tous égaux devant lui).

Diverses causes de nature très différente nous semblent avoir influencé l'esprit du Souverain. Voyons d’abord la raison donnée officiellement dans les colonnes du Moniteur, l'Empereur, y lisons-nous, substitue aux ministres sans portefeuille le Ministre d'Etat dans le but « d'organiser plus

« solidement la représentation de la pensée gouvernemen- « tale sans s’écarter de l'esprit de la Constitution ». Mais cette version n’est que la thèse officielle et diverses autres causes nous paraissent avoir été déterminantes.

Il faut d'abord tenir compte des conjonctures de l'époque : la France était au lendemain des élections de 1863 qui marquèrent un net progrès de l'opposition ; à Paris notamment les opposants avaient été élus presque partout et dans l’ensemble du pays les électeurs avaient envoyé au Corps législatif un groupe de républicains trois fois plus nombreux que celui, minuscule, de la précédente législature. Puis des ténors rentraient dans la vie politique : Thiers, Berryer. Leur présence impliquait dès lors que les débats parlementaires allaient reprendre une partie: de l'ampleur qu’ils avaient perdue. Il fallait donc organiser par avance les forces gouvernementales et on pensa à les concentrer pour les rendre plus puissantes : la dissémination &es pouvoirs gouvernementaux ayant, à toute époque, été une cause de faiblesse. :

D'autre part Napoléon, après ce réveil de la conscience nationale, sentait le besoin de faire quelque chose. Il conservait toujours en principe toute l’autorité et devait théoriquement donner son impulsion à la politique générale mais, même indépendamment du résultat des élections, il commençait à être débordé par les événements : les années faciles et brillantes du début du règne étaient terminées et, tant à l’intérieur qu'à l'extérieur, les difficultés s’amoncelaient. On a pu dire avec justesse que, si Napoléon en 1860 était encore libre d'entrer ou non dans la voie des concessions libérales, en 1863 il l'était déjà beaucoup moins et en 1867 il ne le sera plus du tout (1). Mais, après avoir tant

(1) Emile Ollivier, L'Empire libéral. T. XII, p. 1.

vitupéré contre les pratiques parlementaires, Napoléon III ne voulait pas y revenir brusquement, surtout en donnant l'impression de céder à la crainte provoquée par les élections, il s'arrêta alors à un moyen terme : le Ministre d'Etat serait promu à un rang nouveau et le système inauguré en 1860 sortirait indemne mais concentré.

L'Empereur se rallia d'autant plus volontiers à cette solution qu'il disposait en Billault de l’homme de la situation, capable de représenter avec force eb de défendre avec une habile énergie la politique impériale à la tribune.

Nous répétons que la question de personne fut, à notre avis, déterminante en ce qui concerne la transformation du caractère présenté par l'institution du Ministre d'Etat de 1852 à 1863.

En résumé, nous considérons que les raisons qui amenèrent l'Empereur à signer le décret de 1863 sont davantage d'ordre pratique que d’ordre théorique : la part devant être réservée à l’opportunisme et à l’'empirisme nous paraissant devoir être plus large que celle réservée aux considérations de technique constitutionnelle.

Section III

Constitutionnalité du décret de 1863.

« La Chambre n'étant plus en présence des ministres et « les projets de loi étant soutenus par les orateurs du Con-

seil d'Etat le temps ne se perd pas en vaines interpellations. » ainsi s'exprimait le Prince Président dans la proclamation qu'il adressa aux Français le 14 janvier 1852, jour de promulgation de la Constitution (1).

Et cependant, on eut Le Décret du 24 novembre 1860 et lui du 23 juin 1863, que nous avons considéré comme continuant en la concentrant l’œuvre &Ge 1860!

En 1863, le Moniteur prétendit, dans une note offi-

cielle, qu'il ne s'agissait que d’une mesure prise simpiement pour organiser plus fortement la représentation de la pensée gouvernementale devant les Chambres sans s’écarter de la pensée de la Constitution.

Mais il nous semble difficile de ne pas voir dans ce texte, sinon ün pas vers la responsabilité ministérielle ou vers le gouvernement parlementaire, du moins une dérogation indirecte aux principes de la Constitution, indirecte, disons-nous, car le décret ne viole ouvertement aucun article et même on peut essayer de l’harmoniser avec la Constitution en prétendant notamment que les ministres lors-

{1} Le Ministre d'Etat, certes, entra aux Chambres dès 1852 mais il le faisait uniquement en qualité de messager de l'Empereur, d'organe chargé des rapports entre les grands corps politiques et seulement pour lire messages ou déclarations de Napoléon III.

qu'ils prennent la parole au Corps législatif perdent leur qualité de ministres pour n'être plus que des commissaires du gouvernement (1). Maïs cette discrimination nous paraît bien arbitraire et vraiment subtile. On peut encore alléguer que les Ministres ayant, conformément à l’article 53 de la Constitution, rang, séance et voix délibérative au Conseil d'Etat, auraient le même titre que les Conseillers d'Etat à porter devant le Sénat ei le Corps législatif la parole s'ils en étaient chargés. Ces arguments nous semblent une véritable casuistique juridique. De son côté, le journal La France émettait l'opinion que « tout ce qui n'est pas défendu est permis » et qu’en conséquence l'entrée du Corps législatif n'étant pas défendue aux ministres elle leur était permise.

Cependant il faut considérer que le décret de 1863 (et bien entendu le même raisonnement s'applique au décret de 1860) ne va directement à l'encontre que de la proclamation du 14 janvier 1852 qui n’a pas de valeur constitutionnelle. 11 ne pourrait donc être déclaré catégoriquement inconshitutionnel (2) et mème il est possible de le concilier avec la deuxième base de la Constitution qui précise que les ministres ne dépendent que du Pouvoir exécutif seul : les ministres entrant aux Chambres tout en continuant à ne relever que de l'Empereur.

Mais si on peut dire qu'il ne contredit expressément aucun article d'une Constitution qui ne fait que sous-entendre

(1) Notons que lorsque les ministres qui étaient à la fois ministres et sénateurs parlaient au Sénat, ils faisaient observer que c'était le Sénateur et non le Ministre qui parlait.

(2) Cf., en sens contraire, Girardin, dans Paix et Liberté, p. 390, qui prétend qu’un Sénatus Consulte était nécessaire pour que les ministres avec ou sans portefeuille eussent constitutionnellement le droit d'entrer au Corps législatif,

l'absence des ministres des débats, nous affirmerons, et ce sera notre conclusion, que le Décret de 1863 ne viole peutêtre pas le texte même de la Constitution, mais qu'il l’élude en abandonnant indirectement l’un des quelques principes Sur lesquels était basée cette constitution du 14 janvier 1852.

Section IV

Suppression du Ministre d'Etat.

Le Décret du 19 janvier 1867 ramenant, sur délégation spéciale de l'Empereur, les Ministres aux Assemblées, était un signe avant coureur de la disparition du Ministère d'Etat dont la présence ne se justifiait que sous un régime de gouvernement personnel avec séparation stricte des pouvoirs. Logiquement il eut dû entraîner, ?pso facto, la suppression du Ministre d'Etat ou tout au moins avoir pour effet immédiat de le ramener à son rang initial de Secrétaire de l'Empereur. Cependant, grâce surtout à l'influence du titulaire du poste, Rouher, qui avait si rapidement et si complètement su gagner la confiance de Napoléon, ce Ministère fut maintenu pendant plus de deux ans encore, vraiment infuilu personae. C’est en considération de la personnalité de Billault que le Ministère d'Etat était devenu le pivot de la politique impériale, ce sera par l'effet de l’influence personnelle de Rouher, successeur de Billault que le poste survivra pendant deux ans au décret du 19 janvier 1867.

D'ailleurs, de 1867 à 1869, le Ministre d'Etat continuera à jouer véritablement le rôle d'un chef de gouvernement à tel point que, en juillet 1869, les journaux considéreront la démission des ministres comme la démission du Cabinet Rouher : Ceux-ci s'étant d’ailleurs réunis avant leur départ au Ministère d'Etat,

Il semble que ce fut, pour la première fois en décembre 1866, que la suppression de cet organisme ou plutôt, la réduction à ce qu'il avait été d'abord, fut envisagée. Walewski, à cette date, en présence d'Emile Ollivier, avait conseillé à l'Empereur d'accorder la liberté pour consolider le régime et Napoléon, après maintes hésitations, s'était rallié aux mesures suivantes : envoi des ministres à la Chambre en qualité de commissaires, remplacement de l'adresse par l'interpellation (ce sera là l'objet du décret de janvier 1867) et enfin Comme corollaire aux dispositions précédentes, retour à la formule du Ministre d'Etat, Ministre mais surtout Secrétaire. Le décret du 19 janvier 1867 ne sacrifia cependant pas Rouher qui, toujours omnipotent, conservait la confiance de l'Empereur. Mais, dès ce moment, le poste ne signifiait plus rien et ne se survivait que grâce à son titulaire. ;

Le maintien de cet organe de gouvernement personnel fut dès lors attaqué par les partisans Ge l’évolution de l'Empire vers la liberté : c'est ainsi qu'Ollivier, dans son discours fameux du 19 juillet 1867, demandait, avec véhémence, la suppression de cette institution qu'il regardait comme l'obstacle le plus sérieux à la libre expansion de la liberté parlementaire. Ce « Vice-Empereur sans responsabilité », disaït-il en parlant du Ministre d'Etat, était à la foïs inutile et dangereux. Le Ministère d'Etat était devenu, surtout en raison des idées politiques de son titulaire, un symbole : symbole de la dernière Bastille à abattre avant d'arriver à un régime de liberté.

Maïs, Napoléon IIT, sous la pression des événe aa “ lait bientôt être contraint à sacrifier son collaborateux intime dont le départ devait entrainer ipso facto la suppression de

l'institution, dernier vestige d’une époque dictatoriale disparue, dernier moyen de gouvernement personnel.

Ce fut le 18 juillet 1869, alors que quelques jours auparavant les ministres avaient démissionné en bloc et qu’on essayait de constituer un ministère, non de régime parlementaire, mais de transition, en s'inspirant pour la première fois depuis de longues années de la composition politique de l'Assemblée, que l'Empereur prit un décret dont l’article premier annonçait laconiquement que le Ministère d'Etat était supprimé.

Les articles suivants répartissaient entre le Garde des Sceaux et le Ministre présidant le Conseil d'Etat les attributions en matière de contreseing du Ministre d'Etat.

Le Garde des Sceaux, ministre de la Justice et des Cultes, se voyait confier le contreseing des décrets portant nomination des ministres, des membres du Conseil privé et du Sénat alors que le Ministre présidant le Conseil d'Etat était chargé de contresigner les décrets désignant les membres de cette darnière Assemblée.

Quant aux attributions du Ministre d'Etat relatives à ses rapports avec les Assemblées, point n’était besoin de les confier à un autre personnage : les ministres à portefeuille allaient désormals entrer aux Chambres, sans avoir besoin de la délégation spéciale de l'Empereur prévue par le Décret die 1867.

Nous terminerons en examinant les circonstances qui entourèrent la suppression du fidèle serviteur, du principal orgañe de gouvernement personnel de l'Empereur. Si le décret de 1863 fut une conséquence des élections de la même année, nous croyons que le décret de 1869 eut également sa cause efficiente dans les élections générales. L'évolution vers le régime parlementaire se précipita alors à la suite de ces

élections faites sous le signe de la protestation contre le gouvernement personnel. L'Empire, bien que retrouvant, grâce aux votes massifs en sa faveur des masses rurales conservatrices, une grande partie de l’ancienne majorité sortit encore un peu plus diminué de la lutte élactorale : 116 des nouveaux élus réclamaient immédiatement avec énergie de hâter les réformes. Par ailleurs, Napoléon III était malade, usé, Sa Capacité da résistance élait netfement amoindrie, la Situation extérieure était trouble. Aussi il céda et le 12 juillet 1869, la Ministre d'Etat donna communication au Corps législatif d’un Message impérial annonçant les réformes prochaïnes et notamment la suppression de l'incompatibilité entre les fonctions de Ministre et le mandat de député. C'était, en quelque sorte, l’annonce de la condamnation à mort prochaine de l'institution du Ministère d'Etat lue par le condamné dont ce fut là l’une des dernières manifestations oratoires en cette qualité. Maïs l'Empereur, effrayé de son audace, ne voulut pas encore rétablir le régime parlementaire et s'arrêta à un moyen terme em Se bornant, le 18 juillet, à supprimer le dernier obstacle au retour du parlementarisme, le Ministère d'Etat. |

Gette suppression marquait ainsi le début d’une période de transition de quelques mois qui allait être suivie, en 1870, par le rétablissement du régime parlementaire presqu'orthodoxe.

Section V

Responsabilité du Ministre d'Etat de sa création à sa suppression.

La responsabilité du Ministre d'Etat sera envisagée au triple point de vue : pénal, civil et politique.

Nous serons très bref en ce qui concerne les deux premiers chefs de responsabilité qui n’ont subi aucune variation de 1852 à 1869.

Au civil et au criminel, la responsabilité du Ministre d'Etat était la même que celle qui était encourue par un Ministre quelconque à portefeuille, c'està-dire : pénalement, il pouvait être mis en accusation par le Sénat (1) et jugé par une haute cour de justice (2). Mais, remarquons seulement que, le Sénat, étant entièrement dans la main de l'Empereur, n'aurait agi, le cas échéant, que sur le désir de Napoléon. Cette responsabilité ne faisait donc que renforcer la responsabilité devant le souverain,

Civilement, tant qu'il eut des services administratifs à diriger, c'est-à-dire de 1852 à 1863, il fut responsable de leur gestion dans les mêmes conditions qu'un autre ministre. Comme ses collègues, il était soumis au Sénatus Consulte du 31 décembre 1861, qui interdisait aux ministres, sous peine d'être déclarés personnellement responsables,

(1) Article 13 de la Constitution du 14 janvier 1852. (2) Article 1 du Senatus Consulte du 4 juin 1858,

de dépenser au delà des crédits ouverts à chacun, ou d’engager une dépense nouvelle avant qu'il ait été pourvu au moyen de la payer par un supplément de crédit.

La responsabilité politique du Ministre d'Etat nous retiendra plus longtemps. Tout d'abord, passons sur la période qui s'étend de 1852 à 1863 et au cours de laquelle, étant donné le rôle secondaire de messager du Ministre d'Etat, la responsabilité politique qu'il encourait était minime sinon inexistante.

Quoiqu'il en soit, en droit, la responsabilité politique du Ministre d'Etat ne subit aucune variation de sa Création à sa suppression : il fut toujours responsable uniquement devant l'Empereur et jamaïs devant les Chambres.

Mais, dans la pratique, nous pensons qu'un Corps législatif qui aurait eu une majorité d’opposants à la politique impériale incarnée par le Ministre d'Etat, aurait pu, le cas échéant, par son attitude contraindre l'Empereur à changer le représentant de sa pensée, considéré unanimement comme un premier ministre : la responsabilité de fait aurait existé et il aurait fallu la sympathie de la Chambre pour demeurer au Ministère d'Etat. L'Assemblée aurait eu ainsi un moyen élégant de désapprouver la politique de l'Empereur en s’en prenant à l'intermédiaire chargé de la défendre et en le rendant responsable effectivement devant elle. Le Ministre d'Etat aurait pu ainsi, par le fait qu'il s’identifiait avec les principes adoptés par le Conseil et qu’il défendait à la tribune, supporter la responsabilité morale de la politique voulue par l'Empereur.

En effet, supposons un instant que le représentant de la pensée impériale soit devenu d’une impopularité rare et que tous les projets de loi présentés et soutenus soïent repoussés avec ensemble et continuité par le Corps légis-

latif. Bien entendu le Ministre d'Etat, qui ne doit des comptes qu’à l'Empereur, demeure en fonctions.

Mais alors de deux choses l’une : le Souverain peut céder et indiquer son intention de changer de politique et de rester en accord avec le Corps législatif en remerciant son Ministre d'Etat. La question est close, Mais, l'Empereur peut céder à l’entraîïnement de ses sympathies et dissoudre la Chambre pour manifester son accord avec son représentant autorisé. Supposons alors que le nouveau Corps législatif soit aussi défavorable au Ministre d'Etat que l’Assemblée précédente. Il est alors fort probable, sinon certain, que l'Empereur sacrifierait son Ministre d'Etat, quelque puissant qu'il fût, en même temps que la politique qu’il incarnait. Ainsi la nécessité des faits aurait pu modifier la lettre de la Constitution et le ministre orateur qui assumait la responsabilité tout entière des actes du ministère aurait pu être renversé indirectement par un Corps législatif opposant (1).

Une fois de plus les textes et les principes auraient été susceptibles d’être contredits par les faits.

(1) Cf. De Janzé, La Constitution de 1852 par un des 42. Ed. 1867, p. 108.