CHAPITRE IV

ETUDE DES FAITS : ; ROLE JOUE EFFECTIVEMENT PAR LES DIFFERENTS MINISTRES D'ETAT

L'étude de l'institution du Ministre d'Etat soùs le Second Empire serait incomplète, nous semble-t-il, si l'étude purement théorique n'était pas suivie de celle des faits : du rôle joué effectivement par ces personnages du 22 janvier 1852 au 17 juillet 1869.

En d’autres termes nous voulons voir comment, dans la pratique, furent appliqués les textes relatifs à l'institution et quelles furent les circonstances qui entourèrent son évolution. Souvent, en effet, les textes et même les principes constitutionnels, ne valent réellement que par les personnes chargées de les appliquer et aussi par les circonstances du moment.

D'autre part, dans le cas qui nous occupe, nous voyons encore un intérêt spécial à ce chapitre : en effet, en 1863, la conception du Ministère d'Etat a été modifiée du tout au tout parce que Napoléon III avait près de lui un brillant collaborateur qu'il désirait placer au premier rang

pour lui permettre ainsi de défendre avec plus de puissance les idées impériales. Ainsi, ce chapitre d'historique va nous permettre de mieux apercevoir que la modification capitale de ce rouage gouvernemental en juin 1863 résulta du double fait suivant : d’abord nécessité pour l’Empereur de faire défendre plus énergiquement sa politique contre une opposition plus forte et plus brillante, ensuïte et surtout parce que, pour être son avocat, l'Empereur disposait fort à propos d’un homme particulièrement sûr et brillant, Billault. C’est donc la valeur du titulaire auquel le poste transformé était destiné qui fut, à notre avis, la cause déterminante Ge la réorganisation de ce ministère. Nous sommes ici en présence d’une institution qui a été modifiée intuitu personae.

Mais, fait curieux, Billault pour qui le poste avait été « Créé » (pour employer la terminologie adoptée par certains auteurs qui désirent, en s'exprimant ainsi, mettre davantage l'accent sur l'importance du poste à partir de 1863 et son manque de signification politique avant cette année) ne pourra remplir le brillant rôle auquel il était desüiné. Il décéda, en effet, quelques mois après son accession au « principal ministère » et cet événement fait rebondir l’intérêt historique de la question : l’institution transformée intuitu personae va-t-elle pouvoir survivre au décès de celui à qui elle était destinée? Trouvera-t-on de suite un successeur capable de remplacer celui qui s'était fait une si grosse réputation dans le monde politique? Nous verrons alors qu'un homme auquel personne ne songeait pour le premier #ôle sut tellement s’y imposer qu'il illustra ce poste mieux sans doute que n'eut pu le faire Billault et l'institution : lorsqu'on parle, en effet, maintenant du Mi-

nistère d'Etat sous le Second Empire, ce n’est pas à Billault, ni à Walewski ou Fould, encore moins à Casabianca que l’on pense mais inévitablement à Rouher, le « viceempereur sans responsabilité » selon Ollivier.

Toutes ces considérations nous paraissent, en Ce qui concerne notre sujet, augmenter l'intérêt qui s'attache habituellement aux études historiques dans le cadre du Droit public.

Le Ministère d'Etat, de sa création à sa suppression, connut cinq titulaires qui l’occupèrent pendant des périodes de durée assez différente : le premier fut le comte Xavier de Casabianca qui nommé le 22 janvier 1852 céda sa place le 28 juillet de la même année à Achille Fould, le technicien financier de l’Empire, qui demeura en fonctions jusqu’au 24 novembre 1860, date de la première grande étape de l'évolution libérale. À ce moment, le comte Walewski lui succéda jusqu'au 23 juin 1863, date capitale dans l’histoire de l'institution du Ministère d'Etat. Billault qui le remplaça ne put donner la mesure de ses moyens : son décès en octobre amena la nomination de Rouher le 18 octobre 1863, Ce sera le dernier titulaire du poste et sa disparition coïncidera avec la suppression de ce Ministère avec lequel il s'était, en quelque sorte, identifié. à

La première constatation que nous inspire cette liste des Ministres d'Etat est que les personnages qui eurent cette qualité furent, Casabianca mis à part, des hommes politiques en vue ayant joué auparavant un rôle parfois actif dans la vie publique et qui occuperont souvent après leur départ de ce Ministère de hautes fonctions politiques. Si donc, le Ministre d'Etat, de 1852 à 1863, présentait beaucoup de traits permettant de l’assimiler en partie à une :

sorte de secrétaire général le choix des personnages incite à penser que Napoléon III considéra dès sa création son Ministre d'Etat comme un personnage important et vit en lui autre chose qu'un messager ou un secrétaire administratif. Ce devait être son collaborateur quotidien, intime, sur lequel il devait pouvoir se reposer en toute confiance.

Avant de voir le rôle joué par les Ministres d’Etat il ne nous semble pas inutile de rappeler que l'Empereur considérait ses ministres, à département ou non, comme des commis, des avocats, chargés de représenter non una poli- ! tique à eux personnelle mais exclusivement celle de l’Empereur responsable. Celui-ci pouvait ainsi écrire que « il « n’y avait aucun inconvénient à ce que ses ministres chan- « geassent de politique comme lui-même ».

Mais si telle était la théorie, la pratique fut tout autre : il faut, en effet, tenir compte du caractère de l'Empereur, connu surtout en ce qu'il était indéfinissable, et aussi de sa maladie qui le déprimait physiquement et moralement, Aussi certains de ses ministres ou autres collaborateurs politiques eurent une réelle influence sur lui et beaucoup de décisions impériales peuvent leur être imputées. Ce fut le cas du duc de Persigny (du moins à certaines époques), du duc de Morny, distingué président du Corps législatif, et aussi et surtout des Ministres d'Etat, sauf Casabianca, très effacé ; d’abord parce qu'ils étaient les collaborateurs les plus rapprochés de l'Empereur et ensuite parce que Napoléon IIT, par définition, les choisissait parmi ceux qu'il honorait de sa confiance.

Les Ministres d'Etat jouèrent de ce fait un rôle plus rmportant qu'il ne le paraît dans l’histoire de notre pays, car souvent ils furent les inspirateurs de l'Empereur, exerçant ainsi en coulisse une influence réelle qui’se traduisait par

des décisions « spontanées » de Napoléon III. Seuls parmi ces personnages, Gasabianca et Billault, celui-ci uniquement par suite de sa disparition prématurée, ne jouèrent pas un rôle d’une grande importance. Par ailleurs, une place toute spéciale doit être faite à Rouher qui eut sur l'Empereur une rare influence et donna au poste un lustre si particuher ei si durable. 4

Tout en voyant maintenant ce que fut la carrière politique de ces hommes, nous essaierons de dégager le rôlé qu'ils ont joué dans les destinées de la France du Second Empire.

Section I

Ce qu'’étaient et ce qu'ont fait les Ministres d'Etat de 1852 à 1863.

$ 1. — Le Comte Xavier de Casabianca.

Premier titulaire du poste, il n'avait pas eu, avant son accession au Ministère d'Etat, une carrière politique de premier plan. Il eut son premier mandat de représentant de la Corse à l’Assemblée Constituante de 1848. Il avait alors D2 ans.

Le Ministère de « l'Agriculture et du Commerce » lui fut confié et peu de temps avant le coup d'Etat, en octobre 1851, il passa aux Finances.

Après le 2 décembre, il fut chargé par le Prince Président de l'importante mission de réorganiser le Ministère d'Etat et il se livra tout entier à ce travail obscur en recherchant les principes d’une institution à renouveler du premier Empire et qu'il fallait plier aux circonstances acbuelles. Il réussit rapidement puisque le décret de création du Ministère d'Etat fut daté du 22 janvier 1852.

Casabianca n'occupa le poste que jusqu’au mois de juillet. Son œuvre à ce Ministère ne peut donc être envisagée puisqu'il quitta ses fonctions lorsque le département fui tout à fait au point. On peut le considérer surtout comme l'artisan obscur, mais dont le travail était nécessaire. Le

Comte fut immédiatement nommé Sénateur et deux ans après Procureur Général près la Cour des Comptes. Son passage au Ministère d'Etat doit donc être considéré comme celui d'un organisateur.

$ 2. — Achille Fould.

Son successeur était fils d’un riche banquier israélite. Ce fut le financier de l'Empire. D'ailleurs, même avant le rétablissement de la dignité impériale, il était réputé pour sa compétence en cette matière, compétence qui s'était affirmée dès 1848 à la suite de la publication d’une brochure préconisant les mesurès à prendre pour assainir la situation financière. On lui offrit alors le portefeuille des Finances, qu'il occupera si souvent par la suite, mais qu'il refusa à ce moment. C'était le seul où il eut vraiment sa place marquée. D'octobre 1849 à octobre 1851, il dirigea pour la première fois ce département maïs, à ce moment, il était déjà l’allié du Prince Président. Aussi au lendemañïn du Coup d'Etat il reprit son poste aux Finances pour le quitter le 25 janvier 1852, date à laquelle äl fut nommé Sénateur. Enfin, il fut appelé par la confiance de l'Empereur à diriger le Ministère d'Etat le 28 juillet 1852 et c’est en cette qualité qu'il sera amené à contresigner le Sénatus Consulte du 2 décembre 1852 rétablissant l’Empire.

Il occupa ce poste pendant plus de huit années jusqu'à la date si souvent citée du 24 novembre 1860. Le Ministère de la Maison de l'Empereur sera même rattaché au Ministère d'Etat à partir du 14 décembre 1852 et cette jonction de départements durera jusqu'en 1860. Nous voyons encore ici une mesure prise inluiti personæ, pour permettre à

Fould, financier éprouvé ayant la confiance de l'Empereur, de gérer la liste civile de celui-ci.

La personnalité et les idées de Fould ne sont pas discutées, comme ce sera le cas pour Rouher et nous arrivons plus facilement à recueillir à son sujet des opinions assez objectives non viciées par l'esprit partisan. Fould était considéré comme un homme d'expérience, rempli de sagesse politique, Au point de vue extérieur, il fut toujours contraire, avec beaucoup de fermeté, aux témérités de la politique impériale. Mais il ne fut pas toujours suivi !

En ce qui concerne la politique intérieure, le Ministre d'Etat ne manifesta jamais aucune hostilité de principe aux réformes et certains le considèrent comme ayant contribué à les rendre possible (1). |

A l'actif de Fould, il faut porter la brillante réussite de l'Exposition universelle de 1855 et le complet achèvement du Palais du Louvre.

Il n’abandonna le Ministère d'Etat et de la Maison de l'Empereur que pour reprencre, dès 1861, le portefeuille des Finances.

$ 3. — Le Comte Alexis Walewski.

Ge fut son successeur au Ministère d'Etat seulement, le Ministère de la Maison de l'Empereur étant alors érigé en département spécial. Walewski occupa le poste jusqu’à ce que celui devint un poste exclusivement politique, c’està-dire jusqu'au 23 juin 1863.

Polonais naturalisé, Walewski était un fils naturel de Napoléon l* : racé, très loyal, il parlait peu, mais quand il

(1) Notamment dans Le Constitutionnel du 27 novembre 1860.

le faisait c'était toujours clairement et très simplement. Avant le Second Empire, Walewski avait été diplomate, chargé &e mission en Egypte sous la monarchie de Juillet, puis ministre plénipotentiaire, Ambassadeur à Madrid et à Londres sous le règne de Napoléon IIT avant d’être nommé Sénateur en avril 1855 et ministre des affaires étrangères au mois de mai suivant.

C'était également un homme de lettres et il sera tout à fait à sa place lorsqu’en qualité de Ministre d'Etat il Girisera les Beaux-Arts.

Homme sensé, il s'était, imitant en cela de Morny, rési-

gné aux Concessions libérales non par inclination personnelle, mais par nécessité. Cependant, c’est loyalement et sans aucune arrière-pensée qu'il s'était rallié au mouvement libéral. Aïnsi, il fut l’un, sinon l’unique inspirateur de la lettre du 19 janvier 1867, qui constitua une nouvelle et importante étape vers le retour au régime parlementaire. Il ne profita pas de son passage au Ministère d'Etat pour barrer la route aux tentatives libérales et, pencant les années où il occupa le poste, sa gestion ne souleva aucune critique, dans les sphères politiques ; il laissa au contraire l'impression d’un homme fin, sensé et surtout modéré. Aucun fait particulièrement saillant ne marqua son Administration au Ministère d'Etat. On lui doit cependant l'élaboration et la présentation de la loi sur la propriété littéraire et artistique.

Section II

Ce qu’'étaient et ce qu'ont fait les Ministres d'Etat de 1863 à 1869.

$ 4. — Billault.

Casabianca, Fould et Walewski furent les trois titulaires du Ministère d'Etat première formule : cette institution, nous l'avons vu, abandonna complètement son caractère administratif pour devenir exclusivement politique en 1863. Le Ministre d'Etat allait avoir à défendre la politique impériale contre les attaques d'hommes particulièremient dangereux, tels, par exemple, que Thiers et Berryer.

L'empereur avait à sa disposition l’homme politique que l'opinion désignait unanimement pour le premier rôle : Billault. Mais ce personnage qui, sans nul doute, eut tenu une grande place dans la direction de la politique impériale en occupant avec brio un poste qui avait été transformé tout exprès pour lui, ne put donner la mesure de ses moyens en tant que Ministre d'Etat. En effet, nommé en juillet 1863, il décéda en octobre de la même année ; aussi son rôle à ce Ministère est-il forcément très restreint, sinon inexistant.

Billault réussit très vite dans tout ce qu'il entreprit : avocat, il fut bâtonnier à 25 ans à Nantes et, en 1837, alors qu'il avait 32 ans, il entra dans la vie publique, en qualité de député du centre gauche. À 35 ans, il était sous-

secrétaire d'Etat dans un cabinet présidé par Thiers, qu’il aurait eu à Combattre à partir de 1863 s’il avait vécu.

La vie politique de Billault ne présenta pas une continuité bien édifiante. Elle fut surtout marquée par de fréquents Coups de balanciers tantôt à droite, tantôt à gauche. Ainsi, en tant que membre de la Constituante de 1848, il vola avec la droite ou avec la gauche suivant les cas, manifestant de la sorte un éclectisme assez sujet à caution, et c'est au moment où il paraissait franchement rallié à la République qu’il s’orienta vers l’Empire.

Il fut président du Corps législatif avant d’être Ministre de l’Intérieur en juillet 1854, Sénateur en décembre de la même année; il garda son portefeuille jusqu'en 1858, moment où il tomba en disgrâce après l’attentat d'Orsini. Il le reprit en janvier 1860. Puis à partir du 24 novembre de cette même année 1860, il occupa l’un des trois postes de Ministre sans portefeuille, A cette date, commença l’époque la plus brillante et aussi la plus iaborieuse de sa vie d'homme d'Etat. Orateur très brillant, il surclassa ses collègues directs, Magne et Baroche et pendant trois ans c’est sur lui que reposa le poids, de plus en plus lourd, des débats législatifs. Après 1863 il eut continué à jouer le premier rôle mais alors il aurait été le premier officiellement par suite de la disparition de ses coïllègues sans portefeuille. C’est pourquoi nous avançons que si Billault ne s'était pas trouvé là, affirmant une réelle supériorité sur tout le personnel gouvernemental, la conséquence des élections de 1863 n’eut peut-être pas été la transformation du Ministère d'Etat en poste politique. Ge n’est donc que comme Ministre sans portefeuille que Billault laisse un nom dans l’histoire du Second Empire. C'est à ce titre qu’il se livra à un travail formidable qui l’usa lit-

téralement : il intervint, en effet, dans toutes les grandes questions, jouant le même rôle que son successeur Rouher mais sans y avoir été habilité officiellement, puisqu'il n’était que l’un des trois ministres sans portefeuille,

Il traita des affaires de Syrie, du Mexique et, en ce qui concerne la politique intérieure il intervint dans toutes les questions relatives au développement des libertés, Il prit également une part active aux discussions du Corps législatif sur la question du droit d'association. Maïs, tout de même, sans nier les réels talents d’orateur de Billault d’abord de Rouher ensuite, constatons que les succès ou les triomphes (le mot a été employé à l’époque) qu'ils remportèrent devant les Assemblées le furent devant des majorités aussi compactes que dociles qui ne demandaient qu'à approuver la plus ostensiblement possible la politique impériale.

Comme Ministre d'Etat, Billault n’eut pas le temps de donner la mesure de ses moyens et de se mesurer avec les ténors des Assemblées qui rentraient dans la vie politique.

$ 2. — Rouher.

L’embarras fut grand au décès de Billault « l'Empire a perdu son bras gauche » dit de Morny et beaucoup pensèrent qu'on ne trouverait pas un homme politique capable d’être l'avocat de l'Empereur avec autant de talent que celui qui était disparu prématurément.

Cependant il fallait bien désigner un nouveau titulaire du poste : ce fut Rouher qui accéda le 18 octobre 1863 au « principal ministère ». Il était alors, en sa qualité de « Ministre présidant le Conseil d'Etat », le second de Billault, mais, aux yeux de beaucoup, il semblait insuffisant pour le premier rang. Et pourtant, il réussit au delà de tout pronostic ! il arriva même à tellement s'identifier

avec le Ministère d'Etat que, en 1867, ce poste que nous avons soutenu avoir été réorganisé intuwilu personae, sera maintenu en considération de la personne de Rouher, alors que la venue des ministres aux Chambres sur délégation spéciale, lui enlevait toute son utilité, toute sa raison d’être.

Rouher qui, de par son influence sur l'Empereur, eut en mains la destinée du pays pendant plusieurs années, était un ancien avocat, que l’on donnait comme habile procédurier, et possédant une grande facilité d’assimilation mise au service d’un esprit fertile en ressources. Tout comme son prédécesseur, ce fut un travailleur infatigable.

Sa vie politique présente des revirements analogues à ceux de Billault. En 1846, à 32 ans, il échoua aux élections malgré le haut patronage de Guizot. En 1848, il était devenu républicain et fut élu représentant du Puy-de-Dôme. Il fut ministre pour la première fois à 35 ans, d'octobre 1849 à octobre 1851, dirigeant le département de la Justice. Très rapidement rallié à la cause du Prince Président, il reprit ce ministère au lendemain du Coup d'Etat et, avant d'accéder au premier rôle, il occupa le poste de « Ministre des Travaux publics, Agriculture et Commerce » pendant plus de huit années, ne quittant ce département que pour être nommé Ministre présidant le Conseil d'Etat le 23 juin 1863 c’est-à-dire coadjuteur de Büllault : le Ministre présidant le Conseil d'Etat qui avait eu jusqu'alors la prééminence passant au second rang par suite de l'élévation au premier du Ministère d'Etat. Rouher occupa ce dernier poste jusqu'à sa suppression qui sera réalisée en juillet

1869 et même en 1867, pendant quelques mois, il cumula ces fonctions avec celles de Ministre des Finances.

Alors que les autres titulaires du Ministère d’Elat n'avaient pas été critiqués, d’abord parce que pendant les

premières années du Second Empire il n'était pas prudent de critiquer tel ou tel rouage de l'appareil gouvernemental, ensuite parce que le rôle politique de ce département n'était pas encore apparu : les Ministres d'Etat n'étant pas Considérés comme les dirigeants de la politique du pays, Rouher, considéré par l'opinion publique et à juste titre, comme le responsable de la politique suivie, fut âprement critiqué. Il fut même le ministre le plus discuté de l'Empire.

En effet, il était de notoriété publique qu’en très peu de temps Rouher avait su s'imposer à l'Empereur et était devenu son conseiller le plus écouté et son meilleur instrument de gouvernement. Billault s'était trouvé bien remplacé et Girardin qui à la mort de Billault écrivait que l'Empire venait de faire une « perte irréparable » rétractait cette expression, dès 1864, en affirmant non moins catégoriquement que la « perte était réparée ».

D'autre part des journaux fidèles à l'esprit de 1852 considérèrent Rouher comme un « grand ministre » (1) aux « facultés éminentes » (2).

Mais il se vit reprocher durement par ailleurs sa politique antilibérale. Ollivier, toujours mordant, se reprochait comme une faute grave d’avoir cru, un instant, le Ministre d'Etat capable d’une sincère initiative libérale et il ajoutait qu'il n'aurait jamais supposé « qu'un homme intelligent auquel la grandeur venait s'offrir, mit une passion aussi obstinée à se précipiber dans la petitesse » (3). Selon de la Gorce, Rouher « combattait, non pour des doctrines (car aucune ne lui tenait bien à cœur) mais pour sa primauté » (4).

(1) Le Constilulionnel du 16 juilet 1869.

(2) La Presse Au 16 juillet 1869.

(3) Emile Ollivier dans « Le 19 Janvier ».

(4) Histoire de l'Empire, t. V, p. 348.

Quant aux opposants de l'Assemblée c'étaient les adversaires habituels de Rouher qui comptait encore parmi ses ennemis, l’un de ses prédécesseurs Walewski qu'il finit par supplanter définitivement près de l'Empereur.

La personnalité et l’œuvre du Ministre d'Etat étaient donc très discutées. C’est là un criterium de l'importance du rôle qu'il joua car, seuls les hommes ayant un rôle politique d'une certaine importance, subissent un tel assaut de critiques.

Mais l'accord étant réalisé sur l'importance de l’action de Rouher, on doit constater qu'il est difficile de se faire une idée objective de la valeur de cette action : il nous faut en effet être ici très circonspect et tenir compte du fait que beaucoup de commentaires à son égard sont sujets à caütion parce qu'inspirés par les passions politiques.

Cependant, il semble que Rouher combattit surtout pour conserver sa primauté et goûter le plus longtemps possible les énivrements du pouvoir sans avoir, au fond de luimême, des convictions lui tenant vraiment à cœur. S'il ne tenait pas au retour franc vers le régime parlementaire, c’est surtout parce qu'il sentait que si ce mode de gouvernement était adopté, c'en serait fait de sa toute puissance.

L'œuvre du Ministre d'Etat Rouher fut primordiale : son nom demeure attaché à toutes les initiatives gouvernementales de 1863 à 1869.

Rouher se comporta très rapidement en chef de gouvernement exerçant une réelle autorité sur ses collègues. Il était par principe hostile aux réformes libérales et celles-ci une fois accordées il faisait son possible pour les minimiser, en les appliquant avec une mauvaise volonté parfoïs évidente. Il souhaitait le statu quo qui lui aurait conservé sa prééminence et, avec l’impératrice et de Persigny, formai,

près de l’empereur, le parti de la résistance ; mais, plus habile en cela que de Persigny et que certains autres conseillers de Napoléon III, il feignait de s'associer aux idées de son maître sachant bien que celui-ci cherchaït d’autant plus à réaliser ses désirs que son entourage cherchalt à les contrecarrer. Il ne faut donc pas être surpris si, en 1867, pour conserver son influence près de l’Empereur qu'Ollivier était en train d'essayer de lui ravir, il jouait les libéraux au Corps législatif.

Pendant les six années durant lesquelles 1l occupa le Ministère d'Etat, Rouher put être considéré à juste titre comme le véritable directeur de la politique impériale, il dirigeait non seulement les ministres qui se réunissaient chez lui mais il passait au-dessus d’eux lorsqu'il s'agissait des affaires les plus graves de l’Empire. Il traibait aussi directement avec les ambassadeurs étrangers. Cette importance prise par le Ministre d'Etat peut d’ailleurs s'expliquer en partie par l’état de santé de Napoléon III qui, voyant ses forces décliner et ayant près de lui un homme qui possédait toute sa confiance, lui laissait de plus en plus de liberté dans la conduite générale des affaires tout en gardant la responsabilité nominale et tout en prenant parfois brusquement certaines initiatives.

Pour exposer d’une manière complète le rôle joué par Rouher, il nous faudrait passer en revue toutes les questions tant soit peu importantes de politique intérieure ou de politique extérieure qui se présentèrent de 1863 à 1869.

Nous citerons seulement parmi les plus capitales, l’expédition du Mexique que le Ministre d'Etat justifia puis défendit allant même jusqu'à la qualifier de « la plus grande pensée du règne ». Il défendit également la politique étrangère de son maître en Allemagne et après Sadowa il en-

visageait l’avenir avec « un sentiment de profonde quiétude ». Réflexion faite, il trouvait même « la situation moins menançante qu'avant la guerre austro-prussienne ». Quant à son discours sur la deuxième expédition romaine il est resté célèbre par sa fameuse apostrophe dont les conséquences seront si graves : « l’Ilalie ne s’emparera pas de Rome, jamaïs, non jamais, jamais ! » (4)

A l'intérieur, il fut le défenseur de l'esprit de la Constitution de 1852 et les différentes réformes libérales ne furent pas inspirées à l'Empereur par son principal ministre, bien au contraire.

Rouher exerça une réelle suprématie sur l’Assemblée qu’il dirigeait à sa guise malgré une brillante opposition. Il intervenait dans les questions délicates et regroupait instantanément une très compacte majorité. En 1864, il défendit le système da la candidature officielle qu'il saura si bien mettre en pratique en 1869, mais cette fois avec un succès relatif. En 1865, il demanda avec force à l’Assemblée de maintenir la loi draconienne sur la presse et de repousser toute réforme, alors que le 4 février 1868 il sera appelé à exposer les irrésolutions du Gouvernement sur cette question du régime de la presse. Désireux de conserver tous les moyens de pression sur l'opinion publique, il intervint aussi, en cette même année 1865, contre l'obligation de choïisir les maires parmi les membres des Gonseils Municipaux. Et s’il rédigea les décrets annoncés par la lettre du 19 janvier 1869, ce fut sans aucun enthousiasme et sur ordre exprès de Napoléon.

Son influence sur l'Empereur était tellement grande que même après 1867, il conserva sa prééminence, malgré la

(1) Discours du 5 décembre 1867 au Corps législatif.

venue des Ministres aux Chambres et, croyant pouvoir cristalliser les institutions de l’Empire, il déclara, à plusieurs reprises, avec une particulière vigueur, que le pays avait autant et même plus de liberté qu’il n’en demandait et qu'il n'en pouvait supporter.

EL il continua à jouer le premier rôle, intervenant pour le vote de la loi militaire de 1867 (1), puis au moment des débats sur les traités de commerce (2) et les obligations mexicaines (3). En 1868, contre son gré, semble-til, il dut imposer à la majorité les nouvelles lois sur la presse et sur des réunions que l'Empereur venaït lui-même d’imposer à ses ministres.

L'Empereur, esprit vacillant, écoutait parfois à cette époque les conseils d'Olivier, mais l’influence de Rouher était toujours presqu'aussi forte : il réussit à briser une tentative d'opposition qui se manifestait contre lui au sein du Conseil des Ministres en se débarrassant du ministre de l'intérieur Pinard et en faisant entrer aux affaires étrangères un de ses protégés, La Valette, qui avait déjà précédemment occupé ce poste. Par ailleurs, pour mieux dominer encore ses collègues, il ne renouvela pas le traité qui faisait du Moniteur le Journal Officiel de l'Empire auquel chaque ministre envoyait directément ses communications et il fit créer le Journal Officiel qu'il dirigeait seul, acquérant ainsi « une suprématie de plus sur ses collègues » (4).

Enfin, l’un de ses derniers actes politiques fut la préparation des élections de 1869 pour lesquelles il appliqua Le

(1) Discours du 27 décembre au Corps législatif.

(2) Discours des 19 et 20 mai 1868.

(3) Discours du % juillet 1868 au Corps législatif. (4) Emile Ollivier, L'Empire libéral. T. XI, p. 173.

principe suivant : décourager toutes les candidatures qui pourraient se produire à côté de la candidature officielle et traiter en ennemi de l’Empire quiconque n'aurait pas reçu le patronage administratif.

Ainsi, en 1869, malgré les réformes de 1687, malgré l’influence sur l'Empereur d'Emile Ollivier, la situation de Rouher semblait mieux assise que Jamais et Napoléon III ne songeait nullement à sa séparer de son principal ministre.

Maïs le résultat des élections de 1869 devait amener la suppression du Ministère d'Etat qui, s’il avait survécu, à la réforme de 1867, ne pouvait continuer à exister si un nouveau et décisif pas vers le régime parlementaire était fait. D'ailleurs ceux qui demandaient la disparition du Ministère d'Etat ne visaient pas tellement le poste, mais uniquement le titulaire dont le départ serait le gage de la sincérité des intentions réformatrices de l'Empereur.

Napoléon se résolut à se séparer de Rouher en juillet et le Ministère d'Etat, sans utilité depuis 1867, disparut avec Celui qui l'avait fait briller pendant six années d’un si vif éclat.

Ce poste avait tellement évolué depuis 1852 et pris une tella importance que l'opinion salua sa suppression comme la disparition du dernier obstacle au retour à un régime de liberté êt comme la préface nécessaire au rétablissement du gouvernement parlementaire.

Avant de terminer ce chapitre, nous voulons faire remarquer que nous ne nous serions pas si longuement appesanti sur Les principaux discours dans lesquels Rouher défendit la politique impériale s'il n'avait été simplement que le porte-parole de l'Empereur, comme ce fut le cas pour les premiers Ministres d'Etat; maïs Rouher fut plus que icela : en effet, il fut souvient l’inspirateur des actes qu'il

devait ensuite défendre à la tribune et qui doivent être considérés, dès lors, en partie, comme son œuvre personnelle.

A la suite de ces développements historiques sur le Ministère d'Etat, nous pouvons mieux comprendre la curieuse évolution de cette institution qu'après les chapitres consacrés à son étude théorique.

Nous constatons que cette évolution à pour causes déterminantes, non de savantes spéculations constitutionnelles, mais seulement les événements et des considérations de personnes et nous pouvons brièvement la retracer ainsi : créé en 1852 à l’image de la Secrétairerie d'Etat du premier Empire, le Ministère d'Etat ne serait sans doute resté qu’un haut poste administratif dont le titulaire, en même temps qu’il aurait dirigé quelques services, eut été à la fois porteparole et secrétaire de l'Empereur, si en 1863, les élections avaient été entièrement favorables au régime. é

Cette cause, les élections, jointe au fait qu'un orateur brillant, Büillault, semblait tout désigné pour défendre la politique de l’empereur, amena celui-ci à faire du Ministèra d'Etat un poste politique important. Puis, quelques mois après, l'institution aurait pu décliner rapidement s’il n'avait pas été possible de trouver un successeur à Billault. Elle survécut et prit même une importance que personne, pas même Napoléon, aurait pu supposer, uniquement parce que le successeur de Billault, Rouher, nommé parce qu'il fallait bien désigner un Utulaire au poste, sut prendre dé l'influence sur l'Empereur.

En 1867, les réformes libérales auraient dû amener la disparition du Ministère d'Etat, organe désormais superflu. C’est très probablement ce qui Se serait produit si son titulaire avait été un autre que Rouher. Celui-ci réussit, ce-

pendant, sans rien perdre de sa prééminence, à faire durer l'institution.

En 1863, la transformation du Ministère d'Etat avait eu sa cause première, Croyons-nous, dans les élections. En 1869, c'est encore dans le résultat des élections qui signifiaient le désaccord du pays avec la politique de Rouher que nous trouvons la cause déterminante de la suppression du poste. On fit, en 1869, ce qui aurait dû être réalisé dès 1867 et c'est moins la disparition du Ministère d'Etat que le départ de Rouher qui doit être salué comme la symbole de la fin de L'Empire libéral qui allait faire place à l’Empire parlementaire.

Cette curieuse évolution du Ministère d'Etat sous le $Second Empire nous montre, une fois de plus, que toutes les institutions constitutionnelles doivent être étudiées, non seulement intrinsèquement et en se plaçant seulement sous l'angle théorique, mais également à la lumière des faits historiques.

RÉTICRNETI

LES MINISTRES D'ÉTAT SOUSSE A LIr:. RÉPUBLIQUE