APPARITION ET DEVELOPPEMENT DE CETTE INSTITUTION

De 1875 à 1914 c’est un régime parlementaire tout à fait orthodoxe qui fonctionna en France ; tous les cabinets qui se succédèrent au pouvoir furent formés uniquement de membres du parti ou de la coalition ayant la majorité au Parlement et ne Comprirent, sous la direction de l’un des ministres à portefeuille chargé de la Présidence du Conseil, qué des ministres à département.

Ce n’est qu'au début de la guerre que, pour la première fois dans les annales de la Troisième République, apparut un Ministre sans portefeuille en la personne du Président du Conseil, René Viviani qui, dès le 3 août 1914 abandonna la département des Affaires Etrangères pour devenir Président du Conseil sans portefeuille et cela dans le but de « concentrer toute l’activité gouvernementale entre ses « mains ».

Gette innovation constitutionnelle, étant donné le tragique de la situation, fut d’ailleurs peu remarquée et peu discutée. Avant la fin de la guerre, les ministres sans portefeuille

disparurent de la scène politique pour ne reparaître qué de 1934 à avril 1938, date à laquelle disparut le titre de Ministre d'Etat. Le titre seulement, disons-nous, car nous soutiendrons que l'institution subsiste sous une autre appellation Que Calle qui semblait devenue classique de « Ministre d'Etat »,

D'où les deux premières sections de ce chapitre : les Ministres d'Etat pendant la Guerre et les Ministres d'Etat après la Guerre. Nous examinerons ensuite l’œuvre accomplie par ces personnages dans une troisième section.

Section I

Ce qu'ont été les Ministres d'Etat pendant la Guerre

Par décret du 28 août 1914, c’est-à-dire quelques semaines après que Viviani se fut déchargé du soin de diriger les affaires étrangères l’un des chefs du parti socialiste, Jules Guesde, était nommé « Ministre sans portefeuille », île terme « Ministre d'Etat » ne devant apparaître qu'ultérieurement. À ce moment les nécessités de la guerre avaient fait passer à l’arrière-plan sinon disparaître les discussions d'ordre politique et le régime parlementaire classique qui, dans son essence, suppose la lutte des partis avait cessé de fonctionner en appliquant strictement ce principe théorique : le but qu'il fallait atteindre, la victoire, devant être l’œuvre de tous, de l’extrême gauche à l'extrême droite. Les rivalités entre partis s’effacèrent alors, ce qui permit bien vite de réaliser l'union nécessaire en ces tragiques circonstances.

C’est dans ce but, afin que chaque parti prenne sa part de responsabilités et aussi pour rendre plus forte la position du ministère, que Viviani remania son Cabinet le 28 août 1914 en l’élargissant. Il s’assura le concours de personnalités éminentes du Parlement, Briand, Delcassé, Ribot, Millerand. D'autre part le groupe socialiste avait autorisé deux de ses membres, choisis parmi les plus influents du parti, Marcel Sembat et Jules Guesde à entrer dans le gou-

vernement. Six nouveaux ministres devaient ainsi être nommés alors que Cinq seulement rentraient dans le rang (1).

Comme à cette époque le nombre des ministères demeurait beaucoup plus constant qu'actuellement et comme, d'autre part, Viviani ne voulait plus sacrifier aucun de ses anciens ou nouveaux Collaborateurs, il en vint à cette combinaison inédite sous la troisième République d’un Ministère sans portefeuille qui allait être confié à Jules Guesde, Cette innovation constitutionnelle ne souleva aucun commentaire (2) : d'autres sujets, bien plus graves, accaparant l'opinion publique.

Le Président du Conseil d'août 1914 avait d’ailleurs envisagé primitivement une autre Combinaison lui permettant de faire entrer de nouvelles personnalités dans le ministère. Il avait songé d’abord, paraît-il, à dédoubler les principaux départements ministériels afin de garder les anciens titulaires tout en faisant place ainsi à de nouveaux ministres. L'idée était pour le moins bizarre et sa réalisation aurait eu pour résultat de diviser l’autorité eb la responsabilité à un moment où la concentration des pouvoirs s’imposait pour obtenir le rendement maximum. Elle ne fut pas retenue et Viviani se crut dans l'obligation de nommer un Ministre sans portefeuille:

Cependant, tout en respectant le désir légitime du Président du Conseil d'élargir son ministère, il nous semble qu'il existait à ce problème de répartition des ministères, une solution toute simple, mais il est vrai qu'en politique les solutions les plus simples et les plus rationnelles ne sont pas toujours les plus aisées à réaliser.

(1) Messimy, Noulens, Renoult, Raynaud, Couyba.

(2) Seul, dans la presse, Le Temps du 28 août 1914 attire l'attention sur le fait que, pour la première fois sous la III° République, est nommé un ministre Sans portefeuille.

Comment, en effet, se présentait la situation ? D'un côté il y avait un nombre fixe de portefeuilles, de l’autre ce nombre plus une unité de ministres ou ministrables. La solution s'impose d'elle-même, elle est d’ailleurs purement arithmétique : il n'y a qu'à éliminer l’un quelconque des ministres ou des ministrables. Mais, intervinrent sûrement alors, des questions d'ordre parlementaire, dosages de groupes etc... et aussi ordre personnel : Viviani voulant à tout prix s'assürer le concours de certains hommes politiques influents. C’est ainsi que pour la première fois sous la TT République, apparut l'institution des ministres sans portefeuille. Il ne faudraït donc pas croire que cette innovation est le résultat, de vues de l'esprit ou de savantes déductions constitutionnelles : elle fut, à notre avis, uniquement une mesure de circonstances, véritable astuce politique ; le procédé ayant paru commode, va avoir pendant un temps une fortune singulière et l’on s’en souviendra, après guerre, quand la constitution du ministère s’avèrera particulièrement difficile.

Le Cabinet qui remplaça celui que présidait Viviani fut constitué le 29 octobre 1915 par Aristide Briand. Il élargissait encore sensiblement les bases sur lesquelles reposaient l'ancien cabinet et pour concrétiser l’Union sacrée alors pleinement réalisée, il comprit 5 ministres sans portefeuille pour lesquels on ressuscita le vocable de Ministres d'Etat, sans doute pour donner plus de lustre à ces postes qui furent confiés à des personnages politiques de premier plan. Ceux-ci, dont la présence dans le même gouvernement symbolisait l'union étroite de tous les partis, venaient des quatres coins de l'horizon parlementaire, de l'extrême gauche comme Jules Guesde, à l'extrême droite comme Denys Co-

ET LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 157 Gin : les autres Ministres d'Etat ayant été choisis parmi les hommes arrivés au sommet de leur carrière politique, ils étaient en effet tous trois anciens présidents du Conseil, hier encore ennemis politiques.

C’étaient Combes dont le nom rappelait des luttes intérieures si vives, Bourgeois, le théoricien du « Solidarisme » et de Freycinet, ancien lieutenant de Gambetta, représentant d'une génération qui avait connu les heures douloureuses de la défaite.

Un nouveau protocole venait ainsi d’être établi : les Ministres d'Etat, dans l’ordre des préséances, figurait dans la liste des membres du gouvernement après le Président du Conseil et avant le Garde des Sceaux traditionnellement vice-président du Conseil alors que le ministre sans portefeuille du début de la Guerre était inscrit en fin de liste après tous les ministres à département. Leur présence dans les conseils du gouvernement avait surtout un caractère symbolique destiné à frapper l'opinion : elle attestait qu'avait été réalisée l’union sacrée la plus vaste qui aït jamais existé depuis la mise en application des lois constitutionnelles de 1875. On demandait surtout aux Ministres d'Etat d’être présents, de symboliser ainsi l’oubli des luttes politiques et aussi d’aider leurs collègues de leurs conseils dictés par une incontestable expérience. On peut considérer que cette institution constitue une adaptation des règles de gouvernement parlementaire du temps normal au temps de guerre.

Mais le nouveau Ministère Briand, celui-ci se chargeant des Affaires Etrangères, comprenait, outre les 5 Ministres d'Etat, 11 Ministres à portefeuille et 6 Sous-Secrétaires d'Etat. Cette équipe, dont l'effectif paraîtrait aujourd'hui si restreint, sembla trop nombreuse aux yeux de certains

qui manifestèrent la crainte que le grand nombre ei la dispersion des avis ne devinssent une cause de lenteur et d'embarras à un moment où l'œuvre d'action à accomplir s’accommodait mal de trop de délibérations. C’est, en effet, une des grosses critiques que l’on peut adresser à l'institution des Ministres d'Etat : un alourdissement de la mar chine gouvernementale. Or, à toute époque, dans les périodes critiques comme dans les périodes normales l’action est d'autant plus rapide, et en cas de güerre le succès est souvent fonction de la rapidité, que le nombre des dirigeants est réduit au minimum. Et on est obligé d'admettre que la présence de cinq Ministres d'Etat, si elle était un symbole dont il ne faut pas nier l'effet psychologique, donnaït au nouveau gouvernement une apparence un peu trop délibérative. On vit Clemenceau; qui avait repoussé dédaigneusement le poste de Ministre d'Etat qui lui avait été offert, se livrer, au sujet de cette nouvelle institution, dans « l'Homme enchaîiné » (1) à des considérations narquoises. Il commença par qualifier l'ensemble des ministres sans portefeuille de « gérontocratie des regardeurs », de «chœur des vieillards » et cette dernière expression, fort irrévérencieuse, n’était, remarquons-le, que partiellement exacte, car seuls, Combes qui avait 79 ans et de Freycinet qui atteignait 86 ans avaient dépassé l’âge auquel prennent leur retraite les hommes politiques eux-mêmes,

Clemenceau craignait que les délibérations ne se substituassent à l’action, Selon lui « ils agiteraient des problèmes que les autres auraient la charge d'appliquer » (2) et il prévoyait, non sans raison, qu'il serait toujours aisé

(1) « L'Homme Enchaîné » du 31 octobre 1915.

(2) « L'Homme Enchaîné » du 31 octobre 1915. ve

de se mettre d'accord sur la théorie mails que rien ne valait, dans les circonstances d'alors que par l'application. Ces excellents conseils donnés par des hommes de talent aideraient peut-être à prévoir les difficultés, disait-il, mais non à les surmonter eb les actes pourraient ne pas Correspondre aux louables intentions d’un aéropage trop nombreux, D'autre part Clemenceau avançait que les « conseilleurs » seraient « sans responsabilité directe, cas imprévu dans notre régime parlementaire ». HN considérait cela comme « la grande nouveauté du jour ». Une autre critique de l'institution fut formulée, non plus cette fois par un homme politique, maïs par un militaire, le général Galliéni, alors Ministre de la Guerre. Celui-ci, dans son carnet, à la date du 21 décembre 1915, après s'être plaint qu'au Conseil Bourgeois ait présenté des critiques et de- mandé de nombreux renseignements, écrivait : « Quelle erreur, ces Ministres d'Etat, sans portefeuille ni responsabilités. »

Cependant, il semble que, en octobre 1915 l'opinion publique accueillit, en général, avec une déférente sympathie les Ministres d'Etat qui avaient à ses yeux le grand mérite de montrer à l'étranger que l’üunion totale du peur ple français pour résister à l'ennemi était réalisée (1). Notons toutefois que Poïncaré qui était alors Président de la République éerivit plus tard au sujet de l'offre faite à Clemenceau d'entrer en cette qualité dans le gouverne ment qu'il n’était pas de « ceux qui se contentent d’un strapontin » (2). Mais il y eut tout de même des discus-

(1) Mentionnons seulement ce commentaire tiré de la « Revue des Deux Mondes » du 15 novembre 1915 : « Briand à eu grandement raison de se les attacher (les Ministres d'Etat) ». Ils n'auront qu’à « s'occuper des intérêts généraux ».

{2) Poincaré, « Souvenirs ». Tome VII, p. 201.

sions parlementaires concernant l'utilité de cette institution. Ainsi un député, M. Jobert, partant du fait que les Ministres d'Etat avaient été nommés uniquement pour symboliser l'union, pour faire profiter leurs collègues de ieur longue expérience, et que, par conséquent, ils ne supportaient aucune charge, en arriva à conclure, au cours de la séance du 3 décembre 1915, que la Chambre ne devait pas voter les crédits nécessaires au paiement des traibements des Ministres d'Etat et des membres de leur cabinet. C'était un peu cruel! D'ailleurs, il ne fut pas suivi, par l’Assemblée mais le débat permit à certains représentants de critiquer la nomination de personnages « n ayant rien à faire » à un moment où, certes, l’inaction n'était pas de mise. D’autres parlementaires de marque, le rapporteur de la Commission du Budget notamment, M. Raoul Péret (1), jJugeaient inutiles d'ouvrir une controverse au sujet de cette institution qui, selon eux, n'était pas destinée à survivre à la guerre. Ce en quoi il se trompait fort !

Mais, à l’expérience, le ministère s’avéra trop nombreux et trop faible. Il fallait recueillir tant d'avis avant que n'intervint une décision qu'il en résultait une perte de temps, au détriment de l’action. Puis on voulait aussi réaliser des économies : certes, la suppression de quelques postes de ministres n'aurait pas occasionné une notable réduction des crédits budgétaires mais elle aurait été symbolique et aurait ainsi marqué le désir du gouvernement de comprimer au maximum les dépenses publiques.

Par ailleurs, les milieux politiques demandaïent aussi une autre réforme : la constitution d'un Comité de défense na-

(1) Rapport fait au nom dela Commission du Budget, le 2% novembre 1915 par M. Raoul Péret. )

lionale restreint se composant des quelques ministres les plus directement intéressés. Un tel organisme venait d’être créé en Angleterre et prenait rapidement les décisions urgentes.

C'est en s'inspirant de ces diverses considérations que la Chambre réunie en comité secret demanda à Briand de « concentrer sous une direction restreinte la conduite générale de la guerre » (1), afin d’avoir, comme le demandait à la tribune de la Chambre, M. Noulens, « des décisions rapides prises par un petit nombre d'hommes rassemblant entre leurs mains toute l’autorité nécessaire. »

La réalisation de cet ordre du jour devait être commencée par la Suppression Ges Ministres d'Etat. Ils avaient eu leur raison d'être en octobre 1915 en rendant visible par une sorte d'incarnation la fin de toutes les divisions intérieures, mais en décembre 1916 la démonstration de l’union sacrée n avait plus besoin d'être faite et la première mesure prise pour concentrer le ministère fut le remerciement des Ministres sans portefeuille. En même temps qu'eux, Briand sacrifia la plupart des sous-secrétaires d'Eiat et il groupa enfin sous la direction d’un seul homme plusieurs départements ministériels. Puis un Comité de Guerre composé du Président du Conseil, des Ministres des Finances, de la Guerre, de la Marine et des Armements et fabrications de guerre fut créé. Nous verrons bientôt qu'une auire conception de la composition de ce Comité fera réapparaître l’institution des Ministres d'Etat, supprimés en 1916 par simple prétérition. Ge Ministère remanié, ne se composant plus

que de 10 membres alors que le cabinet Briand du 29 octo-

(1) Séance du 8 décembre 1916,

bre 1915 comprenait 5 Ministres d'Etat, 11 Ministres à portefeuille et 6 Sous-Secrétaires d'Etat dura du 12 décembre 1916 jusqu'au 19 mars 1917 date à laquelle lui succéda un cabinet Ribot qui lui aussi, ne comprit aucun Ministre d'Etat. Des anciens tels que Bourgeois et Cochin firent partie de ce nouveau gouvernement mais, cette fois, à titre de Ministre à portefeuille pour Bourgeois et de sous-secrétaire d'Etat pour Cochin, ce qui, à notre avis, prouve (et nous aurons d’autres exemples) qu’il est tout à fait possible de concrétiser l’idée d'union sans faire appel à des Ministres d'Etat.

A ce moment on aurait pu croire que cebte institution avait été éphémère, qu'elle avait consisté en une démonstration d’union et que, la démonstration une fois faite, ella disparaissait à tout jamais. Mais il n'en était rien et des Ministres sans portefeuille firent partie du Cabinet Painlevé qui succéda le 12 septembre 1917 au gouvernement présidé par Ribot (1). Cette fois on ne les appela plus ministres sans portefeuille ni Ministres d'Etat mais on emploie pour les désigner, un troisième vocable « Ministres Secrétaires d'Etat ».

Cependant, il ne faudrait pas croire que ces nominations répondaient à la même idée qu'en octobre 1915,

En effeb, Painlevé, en créant ces postes, voulait seulement constituer d’une autre manière le Comité restreint de guerre qui était un Conseil étroit superposé au ministère sans le remplacer eb qui avait pour but de coordonner les efforts des principaux munistres travaillant dans des domaines voisins. Ce rouage avait fonctionné jusque-là avec

(1) 11 convient de noter que M. Caillaux, au nom de son groupe, avait demandé qu'il n’y eût pas de Ministres d'Etat.

des membres choisis exclusivement parmi les ministres dirigeant un département el en vertu seulement d'une décision intérieure du gouvernement, Le nouveau Président du Conseil désirait y faire entrer quelques parlementaires pris dans le sein des Commissions de l'Armée des deux Chambres et quelques anciens présidents du Conseil.

Ce n'était donc plus, à notre sens pour symboliser une union qui était un fait patent que ces personnages allaient réapparaître mais uniquement pour que le Comité de guerre fût formé selon les conceptions personnelles de Painlevé. Firent ainsi partie du Ministère avec le titre de « Ministres secrétaires d'Etat, membres du Comité de Guerre » Barthou (1), Léon Bourgeois, Paul Doumer et J. Dupuy. C’est peut-être d'ailleurs à l’imitation de la Grande-Bretagne que les Minisires Secrétaires d'Etat durent de voir le jour depuis peu, en effet, fonctionnait en Angleterre, un comité répondant aux mêmes besoins et dans la composition duquel entraient plusieurs ministres sans portefeuille, Le « War Cabinel » anglais, créé par Lloyd Georges le 10 décembre 1916 se composait, en effet, de 5 membres : le Premier et 4 ministres sont un seul, Bonar Law, Chancelier de l’Echiquier avait la charge d’un département, les 3 autres étant ministres sans portefeuille.

Ce Cabinet restreint était une sorte de Directoire réglant la politique générale, coordonnant et contrôlant l’action des divers ministères. Son originalité, écrit M. Sirieix dans « Le régime parlementaire anglais contemporain » résidait dans la distinction faite entre l'organisme responsable de la direction suprême des affaires et de l'impulsion gouverne-

(1) Barthou démissionnera le 23 octobre 1917,

mentale et les ministres responsables de l’exécution administrative.

Ce fut la dernière apparition des Ministres d'Etat pendant la Guerre : en effet, Clémenceau qui prit le pouvoir le 16 novembre 1917 n’envisagea pas un seul instant la désignation de Ministres sans portefeuille et le Comité de guerre continua à fonctionner se composant seulement des ministres à portefeuille dont les départements étaient directement intéressés par la défense nationale, ce qui semble tout à fait rationnel,

Aïnsi pendant la guerre, à trois reprises et désignés par trois expressions différentes des Ministres d'Etat furent appelés à collaborer au gouvernement de la République mais en analysant les faits de plus près nous conclurons que ces trois expériences constitutionnelles répondent chacune à une idée différente. En 1914, on nomma un Ministre sans portefeuille parce qu'il n'y avait pas assez de départements en regard des personnes que l’on désirait voir entrer dans le gouvernement.

En 1915, on voulut associer au sort du cabinet des hommes, chefs de partis ou anciens chefs de gouvernement, ennemis politiques de la veille, pour concrétiser l’unanimité française.

Et enfin, en 1917, la nomination de Ministres d'Etat nous paraît avoir eu pour cause déterminante sinon unique les conceptions du Président du Conseil relatives à la composi-

tion du Comité de Guerre.

Section II

Ce qu'ont été les Ministres d'Etat après la guerre.

En 1917, nous l’avons vu, les Ministres d'Etat disparurent lors de la venue au pouvoir de Georges Clémenceau. La guerre terminée, ils ne reparurent dans aucun des gouvernements qui se succédèrent jusqu'en février 1934. Il est même très intéressant de remarquer qu’en 1926, quand le Président Poincaré forma un cabinet d'union nationale, ül y intégra des membres de divers partis de la majorité et de la minorité mais en leur confiant à chacun un portefeuille, ce qui prouve une nouvelle fois qu’il est possible de réaliser l'union de divers partis à des périodes critiques sans avoir besoin de Ministres d'Etat.

On pouväif donc croire raisonnablement que cette institution avait été une curiosité constitutionnelle éphémère du temps de guerre et qu'elle était destinée à ne pas réapparaître une fois les hostilités terminées.

Cependant, entre 1917 et 1934, le 11 novembre 1928 très exactement, Poincaré, Président du Conseil, ministre des Finances, abandonna son portefeuille pour ne garder que la direction du gouvernement, Mais il ne faut pas voir dans cette décision une tentative doctrinale. Poincaré agit ainsi uniquement parce que son état de santé ne lui permettait plus de diriger et le ministère et un département parmi les

plus importanis.

En juillet 1929, Briand qui, en 1915, avait été le créateur des Ministres d'Etat et qui tenait en haute estime cette institution voulut la renouveler et offrit de ces postes aux représentants qualifiés d’un parti qu'il désirait intégrer ques nouvelles années, il ne fut plus, de nouveau, question des Ministres d'Etat. j

Ils reparurent cependant en février 1934 et, fait curieux, l'institution parut alors destinée à se perpétuer et à entrer dans nos mœurs constitutionnelles puisque de février 1934 jusqu’en avril 1938. neuf Ministères se succédèrent au pouvoir et dans chacun on remarqua la présence d’au moins un Ministre d'Etat et parfoïs de trois ou quatre. Si en avril 1938, le nouveau cabinet n’en comprend pas, tout au moins désigné par ce terme, nul ne peut dire si nous ne les reverrons pas dans d’autres gouvernements.

D'autre part, pendant ces quatre années, en même temps que cette institution semblait s’agréger à nos coutumes constitutionnelles, elle évoluait et se précisait. Ainsi, alors que. en 1915, ce qu'on demandait surtout aux Ministres d'Etat, c'était d'être présents aux conseils de cabinet ou des ministres, dès 1934 on commença par les utiliser timidement d’abord, un peu plus hardiment ensuite en leur confiant des attributions diverses et d'importance inégale : nous les examinerons en détail dans la section que nous comptons réserver à l'étude de l’œuvre accomplie par les Ministres sans portefeuille.

Avant de voir ce que furent les Ministres d'Etat à partir de 193%, nous allons consacrer quelques développements à l'essai de rénovalion de l'institution tentée en juillet 1929

par Aristide Briand, car s’il ne fut pas couronné de succès,

il fut, pendant deux ou trois jours, ardemment commenté et discuté.

La Situation politique était la suivante : Poincaré, Président du Conseil, étant malade, remit sa démission au Pré- Sident de la République qui chargea Briand de prendre sa Succession à la tête du gouvernement. Celui-ci, on était alors à la veille de la Conférence de la Haye, aurait aimé pouvoir S'appuyer Sur une majorité massive et pour cela, i! aurait voulu faire entrer dans le ministère remanié de représentants d’un groupe politique alors dans l’opposition. Dans ce but, il songea à offrir aux chefs du parti en Huestion des Ministères d'Etat. Une nouvelle expression pour les désigner, la quatrième depuis le 28 août 1914, fut alors employée par certains journaux, qui les qualifièrenf de « Ministres d'Etat sans portefeuille », ce qui nous paraîf être un pléonasme. Ce n'était donc pas pour symboliser l’union nationale que Briand voulait en faire entrer dans le Ministère qu'il remaniait, mais seulement pour concrétiser une union partielle, un élargissement de la majorité et surtout pour des raisons d'opportunité politique parce qu’il ne lui semblait pas possibla d'accorder au parti dont il voulait s'assurer le concours les portefeuilles que ce groupe eut désirés se voir attribuer.

Pour dissimuler ces contingences réalistes, diverses raisons théoriques furent avancées pour justifier sinon la nécessité du moins l'intérêt que présenterait la nomination de Ministres sans portefeuille : Ils pourraïent, étant dégagés de tout souci de direction de département, accompagner, lé cas échéant, le Président du Conseil, Ministre des Affaires Etrangères et ses collaborateurs à la Conférence de la Haye.

Ils viendraient ainsi en assistance aux négociateurs fran-

cais, s’ils le jugeaïñent opportun et surtout ils se trouveraient à même de se rendre compte sur place de la marche des pourparlers et pourraient ainsi contribuer à leur imprimer la direction désirée tout en les contrôlant.

Maïs les propositions de Briand furent refusées : on considéra que les personnages qui auraient fait partie du ministère en qualité de Ministres sans portefeuille auraient eu une Situation diminuée. On invoqua aussi le souci, légitime en soi, de ne pas alourdir la budget en créant de nouveaux ministères, mais était-on bien sincère en alléguant cette raïison ? On avanca aussi que pendant la guerre cette institution avait été totalement inefficace (1) alors que d’autres, un peu plus indulgents, prétendirent que l'institution avait fonctionné sans éclat mais aussi sans inconvénient en 1915 (2). Beaucoup profitèrent de l’occasion pour la couvrir de sarcasmes et la désigner par des épithètes désagréables.

Briand essaya cependant Ge justifier son initiative et, en outre, dans son discours à la Chambre du 1°” août 1929, défendit l'institution qui, selon lui, permettait « dans des cas exceptionnels d'utiliser des compétences étendues » «et de « faire appel à des intelligences dont le concours pouvait être précieux. » Le Président du Conseil ne pensait pas que la situation de Ministre d'Etat fut une situation diminuée et il soutint que durant la guerre ces personnages rendirent da grands services. À ce propos, il précisa que leur présence ne se justifiait que lorsqu'il y avait des circonstances exceptionnelles. C'était le cas, dit-il, en juillet

(1) Du Journal des Débats du 31 juillet 1929 cette opinion de M. Daladier : « La formule des Ministres d'Etat a été expérimentée pendant la guerre. Elle n’a rien donné. Nous ne pensons pas qu'elle puisse donner de meilleurs résultats aujourd'hui ».

(2) Le Temps du 30 juillet 1929.

1929 car « ce n’est plus la guerre mais la paix qu’il faut organiser » (1). Et pour ce faire, il aurait aimé élargir la combinaison gouvernementale.

De ces discussions et de ces opinions contradictoires nous reliendrons d'abord sans en faire un argument juridique en faveur de la conStitutionnalité que personne ne prétendit que l'institution des Ministres d'Etat était inconstitutionnelle. Ensuite, si les avis étaient assez partagés quant à l'utilité de ces personnages, il était unanimement admis qu'on ne devait faire appel à eux que si le pays traversait des périodes critiques et non en temps normal.

Quoiqu'il en soit les Ministres d'Etat ne reparurent point sur la Scène politique en 1929.

Moïns de trois années plus tard, en janvier 1932, au moment de la formation d’un cabinet Laval, la participation aux Conseïls du gouvernement d'un Ministre sans portefeuille fut à nouveau envisagée.

Briand, malade, abandonnaït alors le Ministère des Affaires Etrangères et le Président du Conseil, M. Pierre Laval, insistait près de lui pour qu’à défaut d’une participa tion active à la direction des affaires, il continuât, malgré son état de santé précaire à « apporter au gouvernement le concours de son autorité et de son expérience dans la forme qu'il croirait pouvoir lui donner. » C’est un poste de Ministre &’Etat qui lui auralt été confié mais il ne fut pas donné suite à ce projet. |

Après ces deux essais infructueux, l'institution semblait alors irrémédiablement condamnée.

Il n’en était rien !

(1) Discours de Briand à la Chambre des Députés, le 1° août 1999.

Et le Ministère formé le 10 février 1934 par le Président Doumergue, comprit deux Ministres d'Etat qui étaient les Chefs respectifs unanimement reconnus de la majorité et de la minorité de la Chambre des Députés, MM. Herriot et Tardieu. La présence de ces hommes politiques plaçait ainsi le cabinet sous le signe de la trêve des partis. En outre, le chef du gouvernement n’avait que la Présidence du Conseil sans portefeuille. Mais si Doumergue n'avait pas voulu se charger de la direction d’un département, ce n’était pas, comme ce fut le Cas de Poincaré en 1928, pour des raisons d'opportunité, mais bien parce qu’il avait une conception spéciale de la Présidence du Conseil, conception dont nous aurons à parler dans le cadre de la section que nous comptons consacrer à la Présidence du Conseil sans portefeuille.

Les Ministres sans portefeuille eurent alors la même signification qu’eurent ceux de 1915 à cette différence près que ces derniers furent le symbole de l’union sacrée la plus totale tandis que les premiers concrétisèrent l’union de divers partis, certains groupes demeurant dans l'opposition, Mais au fond l’idée était la même.

Cependant contrairement à ce qu’on pourrait penser, ce n’est pas de propos délibéré que Doumergue fit revivre cette institution qui, pendant plusieurs années, allait connaître une sorte de renouveau. C’est seulement parce qu'il y fut contraint par des nécessités politiques et ce ne fut qu'après coup qu’une signification symbolique fut donnée à la présence de deux Ministres d'Etat dans le gouvernement. Primitivement, il est indubitable que le Ministère ne devait comprendre que des ministres à portefeuille mais, dans la répartition des départements, Doumergue se heura à des

difficultés politiques dans le détail desquelles nous ne vou-

lons pas entrer. Nous dirons seulement que certains parlementaires ne voulaient absolument pas voir certains de leurs collègues à la tête de tel ou tel département d'importance considérable, tel autre mettait à sa collaboration et à l’appui de son parti, appui désiré absolument par Doumergue, des conditions strictes de dosage, enfin l'exclusive était prononcée contre l'attribution de portefeuilles quelconques à certains personnages dont la collaboration semblait nécessaire au futur Président du Conseil. Celui-ci se trouvait ainsi au milieu de difficultés quasi inextricables.

C'est alors, et alors seulement, qu’il eut l’idée, pour libérer deux portefeuilles dont une nouvelle attribution lui permettrait d'établir un autre dosage de son cabinet, de prendre ce jugement de Salomon eb de placer sur un pied d'égalité, sans leur confier de département à diriger les deux hommes les plus marquants de la majorité et de la minorité.

Ainsi et nous insistons sur ce point, de même qu'en 1914, la nomination en 1934 de Ministres d'Etat ne nous semble pas être le résultat de vues théoriques de l’esprit, mais seulement de certaines contingences politiques et de certaines considérations d'opportunité. C'est à partir de cette époque que l'institution va sembler se perpétuer. Il est vrai que si l’on tient compte du fait que les Ministres d'Etat apparaissent principalement dans les périodes critiques, du temps de guerre ou du temps de paix, on peut avancer que depuis quelques années de multiples difficultés d'ordre intérieur et extérieur ont rendu très délicates les fonctions gouvernementales, Aussi est-il possible de considérer que nous sommes constamment « en période exceptionnelle » si l’on peut s'exprimer ainsi.

Après la démission du Ministère présidé par Doumergue,

le successeur de celui-ci, M. P.-E. Flandin, plaça également son cabinet constitué le 13 novembre 1934 sous le signe de la trêve eb obtint la collaboration du chef incontesté de la majorité, M. Herriot, et celle d’un personnage marquant de la minorité, M. Louis Marin, en qualité de Ministres d'Etat. Par ailleurs le nouveau Président du Conseil n’était, comme son prédécesseur, chargé d’aucun département, conséquence logique des idées de ce Chef de gouvernement en ce qui concerne l'institution de la Présidence du Conseil qu’il désirait voir indépendante.

Le précédent existait, on continuait et dès ce moment la présence des Ministres d'Etat dans les divers ministères fut considérée comme normale et ne s’accompagna plus d’aucun commentaire ; l'institution était entrée dans les mœurs politiques !

Le 1” juin 193%, le gouvernement fut remplacé par un cabinet qualifié par son chef M, Fernand Bouisson, de cabinet d'union. Gelui-ci « afin de montrer que l'union n'allait pas sans contraste » et dans le but de se concilier l'opinion et d’inspirer confiance, renforca les Ministres d'Etat en réussissant à faire figurer dans le gouvernement en cette qualité un Maréchal de France, le maréchal Pétain (l’un des deux exemples que l’on puisse trouver de 1934 à 1938 de ministre sans portefeuille n'ayant pas été parlementaire) (1) et ceux du précédent cabinet qui conservaient leurs postes. Le nouveau Président du Conseil aurait même désiré qu’un quatrième Ministère sans portefeuille fût attribué à un membre marquant du Sénat qui aurait ainsi représenté en cette qualité la Haute Assemblée. Il ne put donner suite à cette idée.

(1) Le deuxième ministre d'Etat non parlementaire sera M. Paul Faure.

Le cabinet ayant été renversé le jour même de sa présentation à la Chambre, il fut formé le 7 juin 1935, un gouvernement présidé par M. Pierre Laval au sein duquel on remarquait 3 Ministres d'Etat, trois « leaders » politiques de la Chambre : MM. Herriot, P.-E. Flandin et Marin.

Le 24 janvier 1936, nous trouvons un nouveau Cabinet, dont le chef était M. Albert Sarraut, qualifié de ministère de « conciliation » et qui sera chargé de faire les élections. Ce gouvernement présentait plus que les précédents le caractère d'un ministère de partis ei non de trêve, c’est-àdire d'un ministère de régime parlementaire classique lequel suppose le gouvernement par le parti ou le groupe de partis ayant la majorité, les autres demeurant dans l'opposition et n'étant, en aucune façon, associés au pouvoir. Nous trouvons cependant un Ministre d'Etat, M. Paul Boncour, membre d’un parti de la majorité et qui porte le titre de « Ministre d'Etat et chargé de la Société des Nations ». Il convient donc de noter que, pour la première fois, nous voyons un Ministre sans portefeuille, auquel, dès la constitution du cabinet et à titre permanent sont confiées des attributions nettement déterminées. Ainsi l’institution évolue en même temps qu'elle persiste.

Le premier ministère de la législature commencée en 1936 comprit trois Ministres d'Etat représentant chacun un parti de la majorité, ce furent MM. Chautemps, Paul Faure et Viollette (1). De plus pour la cinquième fois depuis 1914, le Président du Conseil, M. Léon Blum, était ministre sans portefeuille, Mais à nouveau l'institution évolue et, pour la première fois, ils sont tous membres de la majorité : ils ne symbolisent plus maintenant l’union de partis appartenant tant à la majorité qu'à la minorité mais seulement

(1} L'un de ces Ministres d'Etat, M. Paul Faure, secrétaire général du parti le plus nombeux de la majorité, n'appartenait pas au Parlement,

l'union des groupes politiques de la majorité. C’est là une nouvelle tendance, un nouveau tournant de l'institution.

C'est la même signification que nous croyons devoir être attribuée à la présence de quatre Ministres d'Etat MM. Blum, Paul Faure, Sarraut, Viollette dans le cabinet suivant formé en juillet 1937, par M. Chautemps qui ne prit pas de portefeuille, l’un d'eux, M. Léon Blum, étant même investi de la Vice-Présidence du Conseil.

Avec le gouvernement qui lui succéda le 19 janvier 1938, et dont le Président, M. Chautemps, était sans portefeuille, nous allons assister à une nouvelle évolution de l'institution. Deux Ministres d'Etat, MM. Bonnet et Frossard étaient membres du Cabinet mais ils avaient chacun des attributions importantes : le premier était chargé de coordonner ! action économique et financière du gouvernement, le second était chargé des services de la Présidence du Conseil. Ce sont donc non des Ministres sans portefeuille, maïs bien des Ministres que nous qualifierons de Minisires à portefeuille spécial et. dont les attributions furent indiquées dans le décret de nomination à la suite de l'énonciation de leur qualité de Ministres d'Etat.

Enfin certains des quatre Ministres d'Etat du cabinet suivant constitué le 14 mars 1938 par M. Léon Blum et qui étaient MM. Paul Faure, Sarraut, Steeg et Viollette eurent aussi des attributions importantes déterminées soit par le décret d'investiture en ce qui concerne le Ministre d'Etat chargé de coordonner les services de l'Afrique du Nord soit par décret ultérieur pour l’un des trois autres.

Et nous en sommes arrivé au Ministère restreint formé le 10 avril 1938 par M. Daladier qui ne comprend ni Ministres d'Etat ni Sous-Secrétaires d'Etat.

Mais nous sommes enclin à penser que, les cabinets for-

més en mars let en avril 1938, comprennent des Ministres d'Etat désignés par une appellation différente.

En effet, en mars 1938, furent créés un ministère de Propagande et un ministère de coordination des services de la Présidence du Conseil, ce dernier étant seul maintenu en avril 1938 et étant même attribué au Vice-Président du Conseil.

Ces derniers personnages sont donc des ministres ayant des attributions toutes nouvelles, en quelque sorte un portefeuille spécial. Or la tendance toute récente semble être d'utiliser davantage et d’une manière permanente les Ministres d'Etat. Est ainsi comblé, en partie, le fossé séparant un Ministre sans portefeuille d’un Ministre dirigeant un département,

Aussi, nous ne voyons qu'une différence de titre entre les Ministres d'Etat des derniers cabinets et ces nouveaux personnages qui ne peuvent tout de même pas être considérés comme des ministres à portefeuille mais plutôt comme des ministres sans portefeuille chargés de certaines missions. Cependant au lieu de mettre l’accent sur l’absence de département à diriger et de les dénommer alors Ministres d'Etat, on insiste sur les attributions qui leur sont conférées et que l’on énonce dans leur titre, La différence entre eux nous paraît surtout une différence de terminologie.

Section III

Ce qu'ont fait les Ministres d'Etat.

$ 1. — Pendant la guerre.

Pendant la guerre, le Ministre sans portefeuille de 1914 et les Ministres &'Etat de 1945 n’eurent aucune attribution effective : leur utilité résultant uniquement de leur symbolique présence au sein des réunions des Ministres. On ne leur demandait que d'aider le gouvernement par leurs conseils, dictés par une longue expérience, de concrétiser, par leur participation au Ministère, l’union totale des partis politiques. Cependant, létant donné la forte personnalité Ge ces Ministres, ils pouvaient dans les Conseils gouvernementaux quasi quotidiens, avoir une réelle influence.

Mais pendant cette période, leur rôle fut exclusivement politique et sauf une saule exception que nous citons ciaprès ils ne furent pas utilisés autrement : ni pour des mlis- Sons Spéciales lesquelles furent toukurs confiées à des ministres à département, ni même pour des intérims de ministères toujours faits par un ministre à portefeuille, ni pour l'étude de quelque projet de loi spécial. Leur rôle se borna donc exclusivement à participer à la responsabilité politique &u Cabinet en assistant aux discussions des Conseils des Ministres. Seuls de Freycinet et Bourgeois collaborèrent d'une autre façon au gouvernement en étant appe-

lés à faire partie du Conseil de la Défense Nationale lequel, présidé par le Président de la République, se composait du Président du Conseil, des Ministres @e la Guerre et de la Marine ainsi que des grands chefs militaires.

Mais il n'en est pas de même avec les Ministres Sacrétaires d'Etat du Cabinet Païinlevé &u 12 septembre 1917 qui participaient naturellement aux Conseils des minlstres mais qui furent surtout nommés pour faire partie du Comité de Guerre chargé de la conduite des hostilités et créé à l’image de celui qui fonctionnait en Angleterre. D'autre part, était aussi institué un Comité économique dont la présidence était confiée à l’un des quatre Ministres Secrétaires d'Etat, M. Paul Doumer.

Le comité Ge guerre qui, en faït, fonctionnait déjà, fut reconnu et organisé officiellement par décret du 14 septembre 1917, ses attributions devant être déterminées, comme le prévoyait le décret, par un arrêté ministériel qui fut pris sur-le-champ. Sous la présidence du Chef du gouvernement, Ministre de la Guerre, il comprenait les quaire Ministres Secrétaires d'Etat nommés tout exprès pour y siéger, ainsi que les Ministres des Affaires étrangères, de la Marine, Ge l’Armement et le Ministre des Finances, mais ce dernier ne prenait part qu'aux discussions du Comité se rapportant à des affaires de son département. Les chefs d’étatsimajors généraux de la guerre et de la marine y siégeaient aussi maïs seulement avec voix consultative. Le rôle Ge ce Comité de guerre était des plus importants : il devait rendre les décisions plus rapides, il était chargé de la direction politique de la guerre. Au cours de ses réunions qui avaient lieu au moins une fois par semaine, il étudiait, préparait et soumettait ensuite à l'approbation du

Conseil des Ministres toutes les questions d’ordre général concernant la conduite dé la guerre et qui auraient pu être de nature à engager la responsabilité du gouvernement. Mais et c’est ici qu'apparaît l'importance de ce comité, sur toutes les autres affaires qui lui étaient soumises par le Président du Conseil il prenait directement les décisions et ne faisait qu’en rendre compte au Conseil des Ministres.

A côté de cet organisme était institué le même jour un Comité économique présidé par l’un des Ministres Secrétaires d'Etat, Paul Doumer et qui comprit les ministres du Commerce, de l’Agriculture, des Colonies, des Transports, de l'Armement et du Ravitaillement ainsi que le Ministre des Finances pour les affaires ayant rapport à son département. C’est également par un arrêté du Président du Conseil (1), Comme le prévoyalit le décret de création, que furent fixées ses attributions : coordination de l’action des administrations et services chargés des intérêts économiques du pays particulièrement en ce qui concerne le ravitaillement de l’armée et de la population civile en matières, matériels et objets d'alimentation, leur production, acquisition, répartition ainsi que les transports et affrètements de navires. En outre, le Comité au cours de ses réunions hebdomadaires, devait suivre l'exécution des mesures qu'il avait prises. La France connaîtra à nouveau à diverses reprises des comités économiques notamment en 1937, année où fut institué un comité interministériel &e l’économie nationale. Mais, bien que le ministère comprit à ce moment 4 Ministres d'Etat, aucun d'eux ne fut chargé de la présidence ou même de la

mission de collaborer à sas travaux.

(1) Arrêté pris le 16 septembre 1917.

Ces deux comités continuèrent à fonctionner, après la démission du Cabinet Painlevé en décembre 1917, démis- Sion qui eut pour effet d'entraîner la disparition des Ministres d'Etat, mais ils ne se composèrent plus que de Ministres à portefeuille.

Ainsi, on peut constater que le rôle des Ministres Secré-

taires d'Etat de 1917 n’est pas exclusivement honorifique.

$ 2. — Après la guerre.

Après la guerre, c'est-à-dire de 1934 à 1938 l'institution marque une évolution continue et nous allons voir que progressivement l'habitude est prise de ne pas laisser inactifs les Ministres d'Etat auxquels des attributions aussi diverses que d’inégale importance vont être confiées.

Politiquement d’abord, ils jouèrent parfois un rôle primordial dont il faut bien le dire l’importance est düe davantage à leur forte personnalité et à leur influence politique qu'à leur qualité de Ministres d'Etat. En effet, üls furent choisis le plus souvent parmi les hommes les plus influents, les « leaders » des partis politiques et 1ls agirent parfois, au sein du Ministère, en Chef des ministres apparvenant à leur parti (1).

C’est ainsi qu'ils agirent à diverses reprises au nom de leurs collègues du gouvernement ayant les mêmes idées politiques qu'eux. En 1934, notamment, à la suite d’un désaccord au sujet de la teneur du projet de Réforme de l'Etat, question qui était alors d’une brüûlante actualité et

(1) C'est ainsi que le « Journal des Débats » du 4 novembre 1934 nous apprend que, au sujet de la Réforme de l'Etat, M. Herriot, Ministre d'Etat, avait remis aux membres de la Presse, à l'issue du Conseil, une déclaration « au nom des ministres radicaux ».

qui divisait le cabinet, on vit l’un des Ministres d'Etat menacer de partir et unanimement la retraite éventuelle de ce personnage important était considérée comme devant entrainer la chute du ministère tout entier.

D'ailleurs à deux reprises différentes, en novembre 1934 et en janvier 1936 la démission d’un ministre sans portefeuille fut suivie de celle des membres du cabinet appartenant au même groupement politique, ce qui eut pour résultat immédiat une crise ministérielle,

Mais indépendamment de leur rôle purement politique, qui, comme nous venons de le voir, peul, dans certaines circonstances, être capital, il manifestèrent, timidement d’abord, une certaine activité, qui ira s’accentuant Jjusqu’au moment où ils disparaîtront à nouveau.

Tout d’abord, en février 1934, dès ia formation du gouvernement de trêve, les deux Ministres d'Etat du Cabinet Doumergue furent chargés d’une enquête sur unke question qui, depuis des années, est toujours d'actualité : la vie chère. Plus exactement ils devaient ébudier les problèmes de la répartition et des prix de la viande et des produits laitiers en vue de proposer des mesures tendant à une baisse des prix souhaitée par le gouvernement comme corrollaire de sa politique de défiation.

Les deux Ministres après avoir. entendu les représentants de toutes les organisations intéressées, provoquèrent la réunion de deux commissions, La première, placée sous la présidence du président du comité de direction des grands réseaux devait considérer en liaison avec les buts de l’enquête la question des transports alors que la seconde composée de fonctionnaires du Ministère des Finances et de la Direction de l’Octroi de Paris était spécialement chargée d'envisager la question au point de vue fiscal.

Comme conclusion à leur enquête les deux Ministres d'Etat, dans un rapport très circonstancié adressé au Président du Conseil le 8 aoûb 1934, préconisèrent un ensemble de mesures propres à faire baisser le prix de la viande et du lait et dont certaines furent mises en pratique : ils demandaient notamment un accroissement de l'outillage national constituant principalement en nouvelies constructions de frigorifiques et la transformation des abattoirs de la Villette et des Halles. Puis ils souhaitaient une plus grande discipline agricole, un développement de la consommation se traduisant notamment par des achats de l’armée, de l’Assistance Publique, et d'autres grands services publics, une réduction des tarifs de transport allant de pair avec des mesures fiscales appropriées. Enfin, ils demandaient une politique d'intervention de l'Etat pour la réglementation du marché et de la vente, l'affichage des prix devant être obligatoire.

Les Ministres précisaient bien qu'aucune de ces mesures prise isolément ne suffirait manifestement à faire baisser les prix de détail de la viande et du lait. Seule leur adoption simultanée et cohérente pouvait apporter, selon eux, une amélioration sensible à la situation du moment. Mais, et c'est là que nous apparaît une iinfériorité des Ministres d'Etat de cette période sur des ministres à portefeuille, ces mesures, dans le cas où elles seraient admises dans leur principe, devraient faire, en vue de leur application, l’objet d’une étude finale par les Ministres responsables.

Ainsi, les Ministres d'Etat ne s'étaient livrés qu'à un travail d'enquête, de préparation, sans qu’il ieur soit possible de passer à l'exécution des actes proposés.

Ce fut là toute leur œuvre administrative en 1934 : on ne les "utilisera pour assurer l'intérim de ministères non poli-

tiques qu’en janvier 1935 : en 1934, divers intérims de ministères plus administratifs que politiques tels que ceux des P. T. T., des Pensions, furent confiés à des ministres ayant déjà un département à gérer. D'ailleurs, puisque nous en sommes à la question des intérims, signalons une fois pour toutes que les Ministres d'Etat n’ont jamais été Chargés d'assurer des intérims pendant la guerre et que de 1934 à 1938 ils n'ont été utilisés qu'assez rarement, d’une manière intermittente, pour assurer le remplacement de collègues. Tantôt ils assuraient les intérims des ministères les plus importants, tantôt il n’était pas fait appel à eux, même pour les intérims des départements administratifs. On aurait pourtant pu leur confier, de préférence parce que moins occupés, les intérims qui se présentaient.

En second lieu nous trouvons un Comité supérieur de l'Administration départementale et communale, qui, créé par un décret du 17 juillet 1935, fut placé sous la présidence d'un Ministre d'Etat M. Herriot, assisté des Ministres de l'Intérieur et des Finances et composé de hauts fonctionnaires : un Président de section au Conseil d'Etat, un Président de Chambre à la Cour des Comptes, le Directeur de l’Administration départementale et commiunale, un Inspecteur des services administratifs puis de membres représentant des élus savoir : un représentant de l’Association des Maïres de France et un Président de Conseil Général, ces deux derniers devant être désignés par le Président du Conseil. Ce comité ne devait primitivement exercer son achivité que jusqu'au 1” octobre 1935, mais un décret-loi du 30 octobre de la même année le rendit permanent. Il est donc destiné à survivre aux disgrâces possibles de l’institution des Ministres d'Etat. Mais cet organisme fut particulièrement actif de juillet à octobre 1935.

Il était chargé de veiller à la stricte application des règles de contrôle en ce qui concerne les administrations départementale et communale ainsi que les établissements publics et de rechercher un nouveau statut financier des départements, communes et établissements publics. Dès sa création l'œuvre de ce comité en ce qui concerne diverses règles d'administration locale ne fut pas négligeable et, le 30 octobre 1935, plusieurs de ces décrets, dits décretis-loïs furent pris après rapport au Président de la République du Ministre d'Etat, Président du Comité : ainsi des textes étaient relatifs à la sécurité des immeubles, au contrôle de l'administration des biens légués aux collectivités publiques, aux rapports entre les collectivités et les entreprises avec lesquelles elles ont passé des contrats, au contrôle des associations, œuvres et entreprises privées subventionnées, aux régies municipales, au contrôle financier des caisses des écoles, à l’Inspection générale des services administratifs. Un décret portait interdiction de certaines clauses dans les contrats de concessions. Un autre concernait l'extension de la déchéance quadriennale au profit des départements et des communes. Enfin, un décret traitait du budget et de la comptabilité des départements. Certains de ces textes réglementaires n'ont qu’une valeur intrinsèque assez relativa mais d’autres réalisent des réformes de détail intéressantes et l’ensemble prouve, en tout cas, que le Comité s'était livré à un travail considérable.

Le Ministre d'Etat qui présidait avait été choisi, non pas seulement parce que l’on désirait ne pas laïsser totalement inactif l’un Ges Ministres d'Etat du Cabinet, mais surtout parce qu’administrateur d’une grande ville, il présentait, de ce faït, pour diriger les travaux du Comité, une compétence particulière «et une expérience éprouvée. D'ailleurs, lorsque

ce personnage ne fut plus ministre sans portefeuille, ül continua à exercer ses fonctions au sein de cet organisme rendu permanent. Cette façon de procéder n’était pas tout à fait régulière puisque le décret de création prévoyait que la présidence serait attribuée à un Ministre d'Etat et nor à un ancien Ministre d'Etat. Cet état de fait fut avalisé par un nouveau décret en date du 31 octobre 1936 qui, tout en changeant la composition du Comité, précisa qu'il serail dirigé, non plus par un Ministre sans portefeuille, mais par l’ancien Ministre d'Etat, ce qui prouve péremptoirement que dès 1935 il avait été nommé en considération de sa personne et non parce que Ministre d'Etat. Nous avons, dans ce Cas, un premier exemple d'utilisation rationnelle des Ministres d'Etat employés d’après leur compétence spéciale. j

L'utilisation de ces personnages se poursuivit et le 25 janvier 1936, lors de la formation du Cabinet Sarraut, l’un d’eux, M. Paul Boncour, fut chargé des rapports avec la Société des Nations. Nous avions ainsi l'équivalent du poste de Secrétaire d'Etat pour la Société des Nations que l’on rencontrait récemmient encore en Grande-Bretagne. Maïs il faut, à ce sujet, ajouter de suite que la mesure prise l'avait sûrement été tntuiti peérsonæ : le titulaire de l'unique poste de Ministre d'Etat du gouvernement étant le délégué permanent de la France à Genève qui conservait aïnsi ses fonctons.

Sous le Ministère formé en juin 1936, par M. Léon Blum, ce n’est qu'en octobre qu'un Ministre d'Etat 6e vit confier certaines attributions. En effet, un décret du 14 octobre 1936, pris sur la proposition du Président du Conseil, institua une Commission interministérielle pour l’action et l’in-

formation française à l'étranger qui comprit une vingtaine de membres, chaque membre représentant un ministère (certains départements ayant même droit à plusieurs délégués) et également un représentant du cabinet de chaque ministre intéressé. Cette Commission fut placée sous la présidence de l’un des troïs Ministres d'Etat du Cabinet, M. Chautemps, et sous la Vice-Présidence de l’un des deux sous-secrétaires d'Etat à la Présidence du Conseil et du Sous-Secrétaire d'Etat aux affaires étrangères.

La création de cet organisme fut justifiée par le gouvernement de la façon suivante : divers services chargés d’informer, de documenter le Gouvernement et d'appuyer les représentants de la République à l'étranger dans leurs efforts pour maintenir et développer le prestige de notre pays étaient répartis dans le cadre des divers ministères. Ainsi, parmi ces services on peut citer, sans prétendre être complet, la Direction des œuvres françaises à l’étranger et la direction d'information et de presse qui relèvent du Ministre des Affaïires étrangères ; l'Office national Ges universités, la Direction générale des Beaux-Arts, la Direction de la Bibliothèque Nationale, sans oublier les Directions de l'Enseignement primaire, secondaire eb supérieur, tous ces services dépendant du Ministère de l’Education Nationale, le Haut Commissariat du Tourisme, rattaché aux Travaux publics. Or, ces différents services bien que concourant plus ou moins Girectement à un même but, n'avaient aucune direction commune.

La Commission créée avait précisément pour but de coordonner l’action de ces services chargés de fonctions tendant à exercer une action sur les relations entre la France et l'Etranger et sur la diffusion de la pensée françalise, évi-

tant ainsi les doubles emplois d'activité et aussi de crédits.

Toujours en 1936 un Ministre d'Etat fut chargé d'étudier un important projet de loi accordant l'électorat aux lindigènes nord-africains appartenant à certaines catégories, tandis qu’en octobre 4937, ce sera à l’un de ces personnages, comme nous allons le voir, que l’on confiera la hauta mission de contrôle des administrations de l'Afrique du Nord. Or certaines contrées étaient à cette période en pleine effervescence, ce qui montre assez l'importance politique et économique des tâches confiées alors à des Mïinistres sans portefeuille.

C’est, en effet, par un décret du 20 octobre 1937 pris sur la proposition des ministres des Affaires étrangères et de : l'Intérieur que M. Albert Sarraut, Ministre d'Etat, en qualité de délégué du gouvernement, fut chargé d'exercer le contrôle des administrations de l'Afrique du Nord et d'y coordonner dans les conditions du statut respectif des trois territoires l’action d'ensemble de la politique de la France dont le gouvernement voulait ainsi marquer sa sollicitude pour les indigènes en même temps que sa ferme volonté de maintenir l’ordre public. Le Ministre d'Etat, investi de cette mission, ayant rempli précédemment de hautes fonctions aux Colonies, on peut voir dans le fait de lui avoir confié ce rôle, un nouvel essai d'utilisation des compétences particulières ; cette notion peut, dans une étude théorique, être invoquée pour tenter de démontrer, ne serait-ce qu'en partie, l'utilité de l'institution des Ministres d'Etat.

La mission de ce personnage en octobre 1937 ne modifiait en rien les statuts respectifs de l'Algérie, de la Tunisie, du Maroc et le caractère des liens politiques qui les unissent à la métropole. Le but recherché était non d’uniformiser sous

prétexte de coordination des pays ou des Etats qui doivent conserver leur caractère propre, mais d'éviter les dispersions et les heurts de la puissance publique par suite dé la multiplicité des directions qui s’exercent en Afrique du Nord dans la domaine politique, moral, économique et s0cal. On voulait donc rassembler dans les mains de la même personne, afin d'avoir une impulsion unique, une direction d'ensemble, le commandement et la décision ei au besoin le pouvoir d'arbitrage que pouvait appeler la solution de certains problèmes essentiels.

Pour remplir cette tâche, d'autant plus délicate que la conjoncture n'était pas favorable, le Ministre d'Etat désigné bénéficiait de la collaboration des sous-secrétaires d'Etat aux affaires étrangères et à l'Intérieur, délégués de leurs ministres respectifs pour l'examen des affaires nord africaines. Cette collaboration avait pour but, non pas seulement d'aider le Ministre d'Etat dans son rôle, mais aussi de maintenir visiblement, pour chacun des territoires intéressés, le lien qui l’unit au département ministériel dont il relève.

L'activité du Ministre d'Etat devait s'exercer de la façon suivante : les administrations de l’Afrique du Nord et les départements ministériels dont elles relèvent avaient l’obligation de lui fournir tous les éléments utiles à l'exercice de sa délégation.

Puis il devait fixer les directives, prendre les décisions jugées nécessaires pour assurer la coopération des divers départements ministériels compétents et coordonner par leur intermédiaire l’action des administrations nord africaines qui leur sont rattachées. L’exécution des décisions était du ressort, en définitive, des minisières intéressés : le Ministre d'Etat n'avait donc pas la même puissance

qu'un ministre à département : rappelons-nous d'ailleurs qüe cette impuissance avait été vue par ceux qui en 1929 refusèrent ces postes en arguant qu'ils ne voulaient pas d’une « situation diminuée ».

Pour remplir sa tâche, le Ministre d'Etat prit le 26 octobre 1937 un arrêté instituant auprès de lui une conférence de coordination comprenant à titre permanent : les Sous- Secrétaires d'Etat aux affaires étrangères et à l'Intérieur, quelques hauts fonctionnaires de ces ministères ainsi que le Directeur du cabinet du Ministre d'Etat. D'autre part, pouvaient être appelés à faire partie de cette conférence pour les questions relevant de leurs services, un représentant de chacun des minislères intéressant la défense nationale ainsi qu’un représentant du ministère des Finances. En outre des délégués de divers services pouvaient être convoqués quand des questions spéciales relevant de leur compétente se présentaient.

La conférence de coordination devait, d'après les vues du Ministre d'Etat délégué pour le contrôle des Administrations de l'Afrique, examiner ia situation des trois pays nord-africains, les rapports ei les propositions établis par le gouvernement général de l'Algérie et les résidents généraux du Maroc et de la Tunisie et étudier les modalités d'exécution des décisions arrêtées par le Ministre d'Etat, ces décisions me pouvant être mises en pratique que par l'intermédiaire du ministre compétent.

Elle devait êbre, avait aussi décidé le Ministre, saisie des travaux du secrétariat général du haut comité méditerranéen et des commissions frontalières établies entre le Maroc et l'Algérie d’une part et l'Algérie et la Tunisie d’autre part pour l'échange des informations sur les problèmes communs politiques, sociaux et économiques,

Tout était donc ainsi minutieusement réglé pour arriver à une action fertile en résultats tangibles. D'ailleurs, de même qu'en 1935 le Ministre d'Etat président du Comité supérieur d'administration départementale et communale, avait continué à diriger les travaux de cet organisme même après avoir remis sa démission de Ministre d'Etat, le personnage chargé des affaires de l'Afrique du Nord continua à s’en occuper lorsqu'il n'eut plus la qualité de Ministre d'Etat. En effet, dans le gouvernement suivant, de nouveaux décrets maintinrent ces attributions à ce ministre qui était alors chargé de la direction d’un important département.

On a utilisé également un Ministre d'Etat en le nommant membre de la délégation française à la Société des Nations en septembre 1937.

Puis en juillet 1937, pour la première fois, la Vice-Présidence du Conseil, instibution elle-même coutumière, test confiée à un Ministre d'Etat.

Il aurait pu y avoir un précédent en 1915 au moment de la constitution du Cabinet Briand : la vice-présidence avait, en effet, été offerte à de Freycinet, mais celui-ci avait cru devoir la décliner pour des raisons d'ordre politique.

Mais tout de même de 1934 à 1937 il n'y avait là que des attributions éparses confiées au gré des circonstances à des Ministres qui, au moment de leur nomination, n'en avaient aucune sinon celle de participer aux Conseils de ministres,

En janvier 1938, on franchit un troisième sfade : au moment de la constitution du Ministère présidé par M. Chautemps, les deux Ministres sans portefeuille qui en firent partie eurent d'importantes et permanentes alttribu-

tions qui nous permettent de les considérer plutôt comme des Ministres titulaires de portefeuilles nouveaux et spéciaux que comme des Ministres sans portefeuille. Ë

Ainsi le premier devait s'occuper des services de la Présidence du Conseil et par là, il fallait entendre les conflits sociaux, les arbitrages, l'établissement de conventions collectives. Or à une période où les conflits sociaux sont relativement fréquents et ont parfois une ampleur considérable il n’est pas besoin de souligner longtemps l'importance de ce rôle d'arbitre, de conciliateur pour en comprendre l’importance en même temps que la difficulté. Ge personnage eut d’ailleurs un rôle actif dans l'élaboration et la présentation du projet de loi sur les procédures de conciliation et d'arbitrage.

Le Second Ministre d'Etat était chargé de coordonner l'action économique et financière du gouvernement : ce rôle a pu être considéré, non sans raison, comme Capital puisque c’est à ce Ministre qu’il appartenait en accord avec son collègue des Finances d'assurer la liaison entre tous les membres du cabinet en vue d’obtenir la meilleure gestion possible des affaires de la nation. Pour notre part, nous serions assez disposé à considérer ce Ministre d'Etat comme une sorte de Ministre de l'Economie Nationale désigné sous un vocable différent.

Dans le ministère formé en mars 1938 et comprenant quatre Ministres d'Etat, la même tendance persiste et se précise.

Le précédent ministère de coordination économique et financière demeure mais le nouveau titulaire du poste ne porte plus le titre de Ministre d'Etat, On en a fait un ministre chargé d’un département nouveau : et il a le titre de « Ministre chargé de la coordination des services de la

présidence du Conseil » et aussi de la présidence du Conseil National économique. Il fallait entendre par ces titres la liaison des différents départements et notamment des ministères qui, à des titres divers comprennent des servides aujourd'hui dispersés de toutes les branches de l’économie nationale (1). Ainsi, l'institution des Ministres d'Etat, nouvelle formule, c’est-à-dire, chefs de départemints nouveaux et spéciaux n'esb pas encore très nette : dans un cabinet ils ont la qualité de Ministres d'Etat, dans un autre, bien qu'avant un rôle similaire à remplir ils ne sont plus désignés par cette appellation.

Dans ce même gouvernement de mars 1938, l'un des quatre Ministres portant effectivement le titre de Ministre d'Etat était chargé de la conciliation et de l’arbitrage. Il lui avait été confié, en effet, le 28 mars 1928, par décret ultérieur à celui de sa nominalion, toutes les questions relatives à l'exécution, à l'inexécution ou à la violation des sentences arbitrales ainsi que les questions de principe relatives aux conflits sociaux. Un second portait le titre de « Ministre d'Etat chargé spécialement des Affaires de l'Afrique du Nord ». Ge personnage qui, dans le cabinet suivant, perdra sa qualité de Ministre sans portefeuille pour devenir chef d’un département conservera d’ailleurs ces attributions de coordination. Les deux autres ministres sans portefeuille n'avaient aucune attribution déterminée.

Enfin, la situation extérieure exigeant l'adoption de mesures spéciales nécessaires à la sécurité du pays, un Comité interministériel était chargé de préparer pour le Conseil des Ministres, à la clarté des événements extérieurs, toutes mesures ou tous projets intéressant la sécurité de la Na-

(1) Cf. Décret du 2% mars 1938 précisant les attributions du « Ministre chargé de la coordination des services de la présidence du Conseil.

tion. Cet organisme dont la composition et le but rappellent en un certain sens celle des Comités de Guerre de 1917, réunissait sous la présidence du Chef du gouvernement, les trois Ministres de la Défense nationale, le Mïinistre des Affaires étrangères el aussi les quatre Ministres d'Etat.

Puis un autre organisme était modifié, c'était le comité interministériel permanent de l’économie nationale dont la composition subissait divers changements et au sein duquel, tout comme pendant la guerre, entraiïent les ministres d'Etat. En effat, à partir du 30 mars 1938, il devait se composer du Ministre chargé de coordonner les services de la Présidence du Conseil, du Ministra d'Etat spécialement chargé des affaires de l'Afrique du Nord, des Ministres d'Etat du Cabinet ainsi que des chefs de divers départements : Golonies, Budget, Commerce, Agriculture, Travail, Travaux Publics, P. T. T,

Nous sommes donc loin des postes quasi honorifiques de la guerre! Les Ministres d'Etat sont maintenant des personnages occupés, parfois autant que certains de leurs collègues ayant la charge d’un département.

Nous avons ainsi vu, à la lumière des faits, que l’institution des Ministres sans portefeuille, dits Ministres d'Etat, était passée par trois stades :

Il ne leur avait d'abord été demandé que d’être présents dans le Ministère. Ensuite, on commença à les utiliser timidement au mieux des circonstances ou de leur compétence particulière. Puis, dernier stade, dès la formation du Ministère, ils se voient confier des attributions importantes et permanentes qui permettant de les considérer comme des Ministres titulaires de portefeuilles nouveaux et spéciaux,

Mais au moment où l'institution, après une si curieuse évolution, Semblait vouloir se stabiliser, elle est supprimée en avril 1938 par suite de la formation d’un Ministère restrdint d’où sont éliminés également tous les sous-secrétaires d'Etat et qui veut ainsi par sa composition marquer son désir d'agir avec rapidité.

On peut donc constater qu'à plus de vingt ans d’intervalle, l’histoire recommence :

Octobre 1915, nomination de Ministres d'Etat,

Décembre 1917, leur suppression est réalisée pour avoir une équipe plus réduite étant à même d'agir plus rapidement.

Février 1934, réapparition des Ministres d'Etat,

Avril 1938, suppression pour les mêmes raisons qu’en

Cependant, cette suppression ne nous paraît pas complète et nous croyons que l'institution subsiste sous un autre nom dans le Ministère restreint formé en avril 1938. En effet, quelle est la nature du poste de « Vice-Président du Conseil chargé de la coordination des services à la présidence du Conseil » sinon une sorte de Ministère d'Etat, nouvelle formule, c’est-à-dire ministère dont le chef n’a pas un département à diriger mais a, étant déchargé de ce souci, des attributions importantes à remplir par ailleurs ? Pour notre part, nous voyons là un personnage pouvant être assimilé aux Ministres d'Etat des gouvernements précédents. Cependant, ce personnage est le seul membre du cabinet n'étant pas chargé de diriger un département m'nistériel. Si donc, nous soutenons que l'institution des Ministres d'Etat n’a pas disparu mais a plutôt évolué, nous

sommes obligé de constater qu’elle perd en ampleur : les

précédents gouvernernents en corprenaient, en effet, deux, trois, voire même quatre.

D'autre part, dépuis plusieurs années, des Ministres sans portefeuille ont assez Souvent eu à présider le Conseil des Ministres, imitant én cela Viviäni. Ce rôle dés Ministres sans portefeuille étant primordial, nous nous proposons de l’étudier plus en détail dans une section spéciale.

Ces derniers temps, les Ministrés d'Etat ont donc été davantage utilisés que pendant la guerre ou qué durant les années 1934 et 1935. Mais, est-ce à dire qu'ils ont joué pendant les années 1934 à 1938 un rôle très important dans la vie politique et administrative de notre pays? Nous ne le croyons pas et constatons, au contraire, que leur activité n’a vraiment pas été décisive et surtout que les fonctions diverses qu'ils ont assumées auraient pu, sans inconvénient, être confiées à des ministres à portefeuille. Nous nous souviendrons de Gette conclusion quand nous porterons un jugement d'ensemble sur l'institution.