CHAPITRE II

TECHNIQUE CONSTITUTIONNELLE ET JURIDIQUE DE L'INSTITUTION DES MINISTRES D'ETAT

Section I Constitutionnalité et régularité de l'institution.

Avant d'étudier en elle-même l'institution des Ministres d'Etat vue jusqu'ici au travers des faits, nous voulons discuter la question de sa constitutionnalité, niée par certains, ainsi que celle de sa régularité quant aux textes 1égislatifs existants.

Nous commencerons par la remarque préliminaire suivante : les lois constitutionnelles de 1875 ignorent complètement les Ministres d'Etat. Il n'y a là rien de très surprenant car on sait qu'elles sont d’une rare brièveté, ne rentrant pas dans le détail des principes qu’elles édictent.

$ 1. — Arguments en Îaveur de l’irrégularité et de l’inconstitutionnalité.

Nous exposerons maintenant les deux arguments qui peuvent être invoqués pour conclure à l’illégalité et à l’inconsitutionnalité de l'institution.

A. — On peut prétendre que si la nomination d’un ministre appartient au seul pouvoir exécutif, la création d’un ministère est une prérogative exclusive du pouvoir législatif. Aussi, aucune loi n'ayant jamais autorisé la nomination de ministres sans portéfeuille, cette institution, bien que ne contredisant pas expressément un article des lois constitutionnelles, n’en est pas moins irrégulière.

B. — Mais, en 1917, c’est la constitutionnalité ellemême des Ministères d'Etat qui a été niée par le rapporteur général de la Commission du Budget, M. Louis Marin (1) qui s’appuyait sur l’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 lequel dispose : « Les ministres sont « solidairement responsables devant les Chambres de la « politique générale du gouvernement et individuellement « de leurs actes personnels ».

Le raisonnement est le suivant : les Ministres d'Etat participent bien à la responsabilité générale du Gouvernement mais, n'ayant pas de portefeuille et n'étant pas de ce fait chef d’un département ministériel, ils n’encourent aucune responsabilité individuelle et ne répondent donc pas aux conditions prévues par l’article 6 précité. L'institution se-

raït donc inconstitutionnelle.

C. — Nous voulons encore citer, à titre de curiosité, une argumentation concluant à l’inconstitutionnalité de l'institution par suite de termes impropres employés. Ce raisonnement a été présenté pendant la guerre, à la tribune de la Chambra des Députés le 25 novembre 1915, par le rapporteur de la Commission du Budget M. Raoul Péret

(1) Rapport de M. Louis Marin en date du 6 novembre 1917.

au moment de la discussion relative aux traitements des Ministres d'Etat Ce parlementaire a prétandu que, pour introduire la dénomination « Ministres d'Etat » dans notre terminologie juridique il était nécessaire de la faire sanctionner par une revision des loïs de 1875. En effet, dit-il, sous le régime parlementaire, le véritable titre des ministres est « ministres secrétaires d'Etat », ce titre étant suivi de l'indication du département géré. Mais dans le langage courant (nous ajoutons : et même aussi dans les textes officiels) on supprime l’appellation de Secrétaire d'Etat qui, selon le rapporteur en question, ne doit pas pour cela être remplacée par une autre.

Nous sommes en partie d'accord quant à la question de terminologie et nous préciserons même que l'appellation précitée « Ministre Secrétaire d'Etat » remonte à une époque fort éloignée puisqu'on la trouve notamment dans une ordonnance du 9 mai 1816. Elle est employée également pour désigner les Ministres de Napoléon III, à une époque donc où l’on n'était pas précisément en régime parlementaire. Mais nous n'’attachons aucune espèce d'importance à cette question de termes. D'ailleurs la Constitution de 1875 parle des Ministres tout court employant ainsi elle-même le « langage courant » qui, de ce fait devient un langage constitutionnel.

Aussi, nous ne voyons pas du tout où réside la solidité de l'argumentation de ce Président de Commission.

D'ailleurs, dans l'hypothèse où l'appellation employée pour désigner les Ministres sans portefeuille serait en tout point inexacte et fantaisiste, faudrait-il aller spécialement à Versailles pour consacrer constitutionnellement un nouveau t@rme? Une réponse affirmative à cette question nous

paraîtrait peu sérieuse et renouvelée d’un formalisme exagéré.

Mais après avoir essayé dans le paragraphe suivant de réfuter les arguments qui viennent d’être exposés nous voulons en présenter de nouveaux qui pourront être invoqués à l'appui cette fois de la constitutionnalité de l'institution.

8 2. — Arguments en faveur de la constitutionnalité.

A. — Tout d’abord nous pensons que, à défaut de textes législatifs la liberté du Président de la République dans la fixation du nombre des Ministres ainsi que dans la répartition de leurs attributions est un principe traditionnel de notre Droit public français auquel les lois constitutionnelles n’ont pas voulu toucher.

Il est, en effet, logique de penser que, si on avait voulu restreindre les droits du chef de l'Etat à ce sujet, il en aurait été fait mention expresse dans les textes constitutionnels.

Aussi, pour nous, la nomination par décrets des Ministres sans portefeuille et d'Etat de la Guerre n'étant pas interdite nous paraît donc parfaitement régulière.

B. — Quant à l’argument tiré de l’article 6 de la loi du 25 février, il à perdu toute sa valeur depuis que l'habitude a été prise de confier à des Ministres d'Etat des attributions administratives dont l’ensemble peut même parfois être considéré comme formant un département spécial, Indubitablement tout en participant à la responsabilité solidaire du cabinet dont ils font partie, ils encourent la responsabilité individuelle dont il est question dans la loi constitutionnelle. Mais, même du temps où les Ministres sans portefeuille n'étaient pas utilisés, nous soutenons que

l'institution était constitutionnelle. Pour essayer de justifier cette affirmation, nous ne nous arrêterons pas à quelques subtilités de terme et nous croyons qu’il ne faut pas, en serrant de trop près les textes, s'attacher à la lettre au point d'oublier l'esprit même des lois Constitutionnelles de

En effet, la Constitution établit en France le régime parlementaire en prévoyant un Chef de l'Etat irresponsable et des ministres nommés par lui mais responsables devant les Assemblées. Aussi, et en tenant compte également de la grande souplesse de la Constitution, nous croyons pouvoir avancer que tout ce qui contribue au fonctionnement du gouvernement de cabinet est dans l'esprit des lois de 1875 et partant, constitutionnel.

Or, si pour qu'un régime puisse être qualifié de parlementaire, il est nécessaire qu’il réunisse certains caractères essentiels, rien n'empêche qu'il soit adapté dans les différents pays qui demeurent fidèles à ce mode de gouvernement aux mœurs politiques et, aussi et surtout, aux circonstances. C’est à ce moment qu'interviennent des éléments purement conventionnels ou traditionnels, des innovabtions techniques ne dérogeant en rien aux règles primordiales du régime. Les Ministres d'Etat peuvent être considérés comme constituant l’une de ces innovations techniques qui ont pour but d'assurer, dans des périodes difficiles, la continuité du fonctionnement du régime parlementaire.

Aussi l'institution des Ministres sans portefeuille nous paraît conforme aux traditions de ce mode de gouvernement et nous la croyons tout à fait constitutionnelle. Un nouvel argument contra ne nous semble pas devoir être tiré du silence de la Constitution dont on connaît l'extrême

brièveté : ainsi elle ne parle pas du Président du Conseil mais pourrait-on sérieusement en inférer que sous le régime parlementaire cette institution est inconstitutionnelle ?

8 3. — Les Ministres d'Etat et la loi du 20 juin 1920.

Quant à la régularité de l'institution au regard des textes législatifs existants, c’est là une tout autre question. On sait que la loi du 20 juin 1920 dispose expressément « Les « créations de ministères et de sous-secrétariais d'Etat ne « peuvent être décidées que par une loi et mises en vigueur « qu'après le vote de cette loi » sans distinguer entre les ministres chargés de la direction d’un département ow les ministres sans portefeuille, Dans la pratique &e texte portant atteinte à ce que nous avons soutenu être ‘ume prérogative exclusive du chef de l'Etat n’a jamais été respecté et le personnage chargé de former le cabinet constitue le ministère comme il lui plait augmentant le nombre des portefeuilles ou créant des ministres sans portefeuille si la situation politique lui paraît l’exiger.

Mais, quelles que soient les habitudes prises, on est obligé de reconnaître que, juridiquement, la nomination de 1934 à 1938 des Ministres d'Etat par décret et sans qu'aucune loi ne | soit jamais intervenue au préalable était illégale au même titre que les créations ou les dédoublements de ministères intervenüs depuis 1920. Nous noterons cependant que, en 1934, le 16 mars, une loi intervint pour autoriser a posteriori la création d’un « emploi de ministre chargé de la Présidence du Conseil des Ministres » et de deux « emplois de Ministres d'Etat ».

De même une loi en date du 14 août 1936 autorisa la création d’un « emploi de ministre sans portefeuille chargé de la Présidence du Gonseil », de deux postes de Ministres

d'Etat, et la transformation du poste de Ministre d'Etat délégué permanent à Genève en emploi de Ministre d'Etat tout court. Ces personnages étaient déjà en fonctions depuis la constitution du gouvernement c'est-à-dire depuis juin

Enfin un autre texte législatif autorisa le 9 juillet 1937 la création d’un emploi de ministre vice-président du Conseil.

Des lois régularisaient ainsi les créations. Mais entre 1934 et 1938 on peut trouver des exemples de ministères d'Etat ou de ministères spéciaux que nous faisons rentrer dans cette catégorie n'ayant même pas été autorisés ainsi à posteriori. Il n'empêche que la loi de 1920 laquelle prévoit expressément un texte législatif préalable à la nomination du titulaire n'avait été respectée pas plus en février 1934 qu’en 1936 ou 1937.

En résumé, notre conclusion sera la suivante : l’institution des Ministres d'Etat de la période 1914-1917 nous semble à la fois constitutionnelle et régulière au regard des lois en vigueur.

Par contre, de 1934 à 1938, si elle nous paraît toujours aussi (constitutionnalle, elle est incontestablement irrégulière, ne respectant pas les formes prévues par la loi du 20 juin 1920 pour la création de nouveaux postes de ministres avec ou sans portefeuille.

Section II

Attributions et responsabilité des Ministres d'Etat.

$ 1. — Attributions d’ordre politique.

Les Ministres d'Etat sont au premier chef des ministres et, à ce titre, jouissent des mêmes prérogatives que leurs collègues à département. La seule différence entre eux résultant de l'absence, pour les ministres sans portefeuille de services administratifs à diriger. Nous nous refusons, pour notre part, à ne voir dans les Ministères d'Etat que des postes purement honorifiques. Nous croyons, au contraire, que ce sont des emplois essentiellement politiques sans que cela préjuge du parti que nous prendrons quant à leur utilité.

Ils font naturellement partie des Conseils de cabinet ou des ministres puisque, tout au moins au début de l’institution, c'était leur principale sinon unique raison d’être : représenter au sein du gouvernement soit un parti ou alors apporter dans les réunions gouvernementales le concours . d’une solide expérience.

Ils ont voix délibérative à ces Conseils. On a prétendu que les Ministres sans portefeuille prenaient part aux délibérations du Gonseil des Ministres sans pouvoir réel. Cette affirmation nous semble un peu absolue et fait trop bon

marché de la forte personnalité et de l'influence politique

réelle qui furent l'apanage de certains Ministres d'Etat qui eurent, au Conseil, une importance considérable et se conduisirent même parfoïs en chef d’une fraction du ministère.

En effet, les Ministères d'Etat ont eu, en général, une certaine importance politique parce que leurs titulaires ont, le plus souvent, été choisis (et c’est tout à fait logique étant donné l'esprit de l'institution) parmi des personnalités politiques de poids, les plus représentatives d’un parti ou d'une politique, qui n'auraient pas cru pouvoir accepter la direction d’un département, non qualifié « levier de commande ». Ils étaient alors associés au pouvoir par ce moyen ingénieux, Cependant, notons toutefois, dans le sens de la thèse qui soutient que ces personnages participent aux Conseils sans pouvoir réel, que, à diverses reprises, certains hommes politiques em vue ont considéré que la fonction de ministre sans portefeuille constituait une situation diminuée et qu'il était préférable d'obtenir un ministère dont l'importance aurait correspondu à leur influence politique. En effet, les Ministres d'Etat. peut-on prétendre, ont une situation inférieure à celles de leurs collègues nantis d’un département en ce sens qu'ils ne signent rien, ne nomment aucun fonctionnaire, ne disposent d'aucun contingent de décorations et surtout n'ont aucun crédit budgétaire propre, d’où diminution de puissance politique. Maïs, avec la conception toute récente qui tend à donner aux Ministres d'Etat, des attributions diverses, rien, nous semble-t-il, ne pourrait empêcher que, le cas échéant, des crédits nécessaires au fonctionnement de leurs services ne leur soient budgétairement alloués, ce qui rapprocherait laur situation de celle des ministres à portefeuille.

Aux deux Assemblées ils peuvent prendre la parole. Ils

peuvent même non seulement parler au nom du. gouvernement, mais engager Sa propre vie quand ils remplissent les fonctions de Président du Conseil ou encore de Vice-Président du Conseil remplaçant le chef du gouvernement. Ils peuvent être entendus par les Commissions parlementaires compétentes lorsqu'ils ont reçu une mission à remplir par exemple la présidence d’un comité.

$ 2. — Attributions d’ordre administratif.

Les Ministres d'Etat qui n’ont, en principe, aucun service à diriger peuvent cependant, et c’est la tendance la plus moderne, être investis d’attributions administratives auquel cas ils deviennent alors des autorités administratves.

À ce sujet, se présente la question de la validité du contreseing donné par un Ministre sans portefeuille que nous voulons étudier maintenant d'une facon un peu détaillée en incorporant, dans ces développements, par souci d'unité, ce qui se rapporte au contreseing des actes purement poliliques dont la place logique est plutôt dans le paragraphe précédent.

Comment se présente @ problème ?

En règle générale, un texte législatif ou réglementaire rendu par le Président de la République, a été précédé d’un rapport ou tout au moins d’une proposition d’un ministre ayant la direction d’un département, Ce membre du gouvernement devra en suivre l’exécution et lé contreseing de cet acte est naturellement de sa compétence. D'autre part, il est normal que si üne affaire intéresse, au sens administratif du mot, plusieurs ministères, la décision soit contresignée par tous ces chefs de département qui se reconnaissent ainsi responsables de l'exécution, chacun en ce

qui le concerne. Aïnsi le contreseing doit être apposé par le ou les ministres dans les attributions duquel ou desquels rentre l'affaire. La pratique administrative corroborée d’ailleurs par la jurisprudence du Conseil d'Etat est constante sur ce point.

Or, si les ministres n'ayant pas de département à diriger, qu'ils soient désignés sous le vocable de ministres sans portefeuille ou de Ministres d’Elat, jouissent de toutes les prérogatives dévolues aux membres du Cabinet, ils n’ont pas la charge de services, ne disposent donc d'aucun budget spécial et de ce fait. nous le répétons encore, ne peuvent être considérés comme des autorités administratives et être atteints par la responsabilité administrative.

Aussi, nous inclinons à penser que les Ministres d'Etat nommés pendant la guerre où ceux qui de 1934 à 1938 ne se virent Confier aucune attribution administrative ne pouvaient valablement contresigner seuls un acte puisqu'ils ne pouvaient être atteints par la responsabilité administrative. Leur contreseing n'aurait eu, en effet, aucune signification pratique. C’est maintenant que l’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 nous semble pouvoir être invoqué et non au sujet de la constitutionnalité des Ministres sans portefeuille. En effet, le contreseing ministériel est exigé par l’article 3 $ 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 et il engage la responsabilité politique et la responsabilité administrative du ministre qui l’appose. Ces deux sortes de responsabilité, solidaire et individuelle, étant prévues par l’article 6 précité que nous n'invoquons donc, en définitive, que pour dénier aux ministres sans portefeuille sans attributions le droit de contresigner.

Cependant si, en règle générale, nous adoptons celte po-

sition nous croyons que, dans certains cas, un Ministre d'Etat peut et doit donner lui-même le contreseing.

C'est d’abord lorsqu'ils assurent, comme cela est arrivé plusieurs fois en 1936 et 1937, l'intérim d’un collègue. Ils ont alors toutes les prérogatives du ministre remplacé et deviennent notamment pendant cette période des autorités administratives engageant, lorsqu'ils contresignent, leur responsabilité individuelle,

Ensuite, quand il leur est confié des attributions administratives qui ont pour effet de combler en partie le fossé qui sépare un ministre à portefeuille d’un ministre sans portefeuille, ils deviennent aussi dans ce cas des autorités administratives et, comme telles habilités à donner un contreseing qui a alors toute sa signification. C’est aïnsi que, certains décrets de 1935 pris sur habilitation législative et appelés improprement décreis-lois ont été proposés par un Ministre d'Etat contresignés par lui et également par les ministres à portefeuille dont le département était intéressé à l'exécution. Le Ministre sans portefeuille agissait là en sa qualité de Président du Comité supérieur de l’administration départementale ef communale et devait donc être considéré comme investi de fonctions administratives. La situation est exactement la même pour les Ministres d'Etat qui récemment avaient des attributions administratives permanentes ef importantes.

Enfin, il se présente un autre cas dans lequel les Ministres d'Etat contresignent. En effet, si l’on peut admettre que le contreseing d’un Ministre sans portefeuille non chargé d'intérim ne peut suppléer celui d'un de ses collègues titulaire d’un portefeuille, il est possible d'affirmer qu'il est parfois correct qu'un Ministre d'Etat appose sa signature sur un acte, administratif au fond peut être mais

ayant, considéré d’un certain point de vue, une signification nettement politique susceptible d'engager la nesponsabilité solidaire du gouvernement tout entier. Il semble alors normal que le Président du Conseil demande à ses collè: gues, avec ou sans département, de contresigner avec lui pour marquer l'unité du ministère et pour que chacun prenne sa part de responsabilité. Dans la pratique, ce procédé a été employé à diverses reprises tant pour des décrets-lois que pour d’autres textes importants, par de récents gouvernements comprenant des Ministres d'Etat : Le contreseing de ceux-ci venant immédiatement après celui du chef du gouvernèment.

Quant au Président du Conseil sans poïtefeuille il va de soi qu'il doit contresigner tous les äêtes qui, ayant une signification politique intéressent directement ou indirectement la vie du gouvérnement,

D'autre part les Ministres d'Etat peuvent prendre des arrêtés, lorsqu'ils ont à exercer certaines attributions, pour assurer l'exercice des fonctions qui leur ont été confiées. Ils peuvent également nommer des fonctionnaires par arrêté dans la limite des attributions qui leur ont été conférées.

$ 3. — Responsabilité des Ministres d’Etat.

Quant a leur responsabilité, les ministres {sans portefeuille sont atteints, comme leurs collègues, par la responsabilité politique et solidaire ; pénalement ïüls se trouvent encore assimilés aux ministres à département mais, comme en principe, ils n'ont pas d’attributions administratives, üils n'ont aucune compétence de caractère administratif et échäppent ainsi à la responsabilité administrative. Ils n’encourent celle-ci que dans les cas où il leur a éké confié des attributions présentant un câractère purement administratif.

Section III

Comment peut-on concevoir, en théorie, les rôles susceptibles d’être joués par les Ministres d'Etat.

On peut concevoir de différentes façons l'institution des ministres sans portefeuille dits Ministres d'Etat : ils peuvent n’apparaître qu’en période de guerre ou de crise et être dépourvus de toute espèce d’attributions en dehors, bien entendu, des prérogatives politiques des ministres auxquelles ils ont droit ou au contraire ils peuvent être considérés comme une institution permanente et alors « utilisés » soft accidentellement, soit d’une manière continue ; dans ce dernier cas ils ne méritent plus tout à faït le qualificatif de ministres sans portefeuille. On peut également vouloir faire d’eux exclusivement des conseillers, des coadjuteurs du Président du Conseil].

$ 4. — Les Ministres d'Etat, institution accidentelle.

Däns cette conception, les Ministres d'Etat doivent être considérés comme des personnages politiques à qui on demande seulement d’être présents dans les conseils gouwernementaux plutôt pour impressionner favorablement l'opinion publique que pour conseiller le gouvernement. Ce sont alors des hommes dont le passé, l'expérience, la personnalité ou l'influence politique garantissent au gouver-

nement plus de force et assurent la cohésion de la majorité.

Ils font également bénéficier les réunions ministérielles de leur longue expérience quand ils sont choisis parmi les personnalités politiques ayant eu déjà une longue et brillante carrière.

Ils n'apparaissent alors qu'aux heures graves et leur présence à pour but de marquer le désir des divers partis d’assurer dans une période difficile la continuité du fonctionnement du régime parlementaire.

Dans cette conception, leur participation au cabinet est surtout le symbole de l’union des groupes politiques.

Cette union, ainsi rendue plus concrète peut être plus ou moins totale : sacrée, si elle englobe tous les partis, nationale si quelques groupes extrémistes en sont seulement exclus. Dans ces deux cas on peut affirmer que les règles du gouvernement parlementaire orthodoxe sont abandonnées momentanément, pour réaliser l'union de la majorité et de la minorité : en effet, le parlementarisme classique suppose le gouvernement par le parti ou la coalition de partis ayant la majorité contre l'opposition. Ce fut le cas en 1914 et 1934.

L'institution des ministres d'Etat ainsi comprise est donc tout à fait accidentelle et utilisée seulement dans les périodes critiques. Mais on peut la Concevoir d’une autre façon.

8 2. — Les Ministres d’Etat, institution permanente.

On peut, en effet, vouloir en faire un rouage nouveau et permanent du régime et composer ainsi le cabinet de ministre. à portefeuille entourés de Ministres d'Etat choisis de préférence parmi les personnages les plus représentatifs d’un parti ou ayant une influence politique considérable

et également de sous-&crétaires d'Etat. Dans cette conception, bien différente de la précédente, il est alors normal de chercher à utiliser au mieux les Ministres sans portefeuille.

Ils représentent, dans ce cas, au sein du cabinet, un parti important de la majorité de l’une ou de l’autre Assemblée : chaque groupe ne disposant habituellement que d'un poste de Ministre sans portefeuille. Il n’y a pas ici forcément abandon des principes premiers du régime parlementaire puisqu'il est possible de voir (et c'est ce qui s’est passé en France) pendant ces toutes dernières années, chaque Ministre d'Etat représentant un part de la majorité.

Ce procédé étonne et déroute quelque peu : l'institution est alors bien différente de celle qui, extraordinairement, est employée pour symboliser l'union de groupes politiques qui habituellement se combattent.

Certes, on peut affirmer que les Ministres d'Etat ont pour but de maintenir la cohésion de la majorité, l'union des groupes qui la composent, mais pour notre part, nous ne voyons dans cette manière de faire, qui avait l'air d’être entrée dans nos mœurs politiques puisqu'elle persista sans interruption aucune de février 1934 à avril 1938, qu'un moyen facile de réaliser une inflation ministérielle et de faire entrer dans le ministère des personnages qui ne désirent pas se Charger d’un département ou qui encore n'ont pu se voir attribuer le portefeuille qu'ils espéraient. En effet, le nombre des départements ou sous-secrétariats n'est pas indéfiniment extensible et la situation politique en même temps que les attributions sans cesse accrues de l’Efat nécessitent, du moins parfois et selon certains, un nombreux personnel gouvarnementail.

ET LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE ei

Si l’on comprend ainsi l'institution des Ministres d'Etat, il est normal que l’on s'efforce de ne pas les laisser inactifs. Dans la plupart des cas ils ne sont, en efïet, sans portefeuille que parce qu’il n’y en a pas assez pour tous les Personnages que l’on désire faire participer au gourvernement.

Mais, si on cherche à les employer, on peut le faire de deux façons :

A) Tout d’abord, ils peuvent être nommés Ministres d'Etat sans qu’un décret ultérieur leur donne des attributions déterminées. Cependant, il est alors possible de leur confier par intermitience des fonctions diverses : telles que imtérims de ministères, délégation à la Société des Nations, représentation de La France à des conférences internationales.

D'autre part, on peut aussi songer à utiliser la compétence particulière d’un homme politique qui, déchargé de tout souci de direction de services, pourra consacrer toute son activité à l'étude de quelques affaires importantes, à la préparation d’un projet de loi sur un point crucial ou encore à la coordination, en vue d'aboutir à une action unique, de mesures prises par différents départements et tendant à un but commun.

B. — Puis, au lieu de ne confier à un Ministre d'Etat que des attributions, importantes peu-être, mais momentanées et accidentelles, il est possible de lui donner à traiter d’une manière permanente toute une série de questions, soit nouvelles, soit présentant un intérêt primordial à une certaine époque. Cette dernière conception ébait celle vers laquelle avant de disparaître en avril 1938 pour

renaître, selon nous, sous une forme nouvelle, s'était orilentée l'institution, par ailleurs encore bien imprécise, des Ministres d'Etat dont le titre ne devrait alors plus être considéré comme équivalent en tous points à celui de ministre sans portefeuille.

C'est à cette dernière conception que paraît répondre la désignation de ces ministères d'Etat déguisés que l’on à vu apparaître ces mois derniers sous les titres de ministère de la propagande, ministère de la coordination des services de la Présidence du Conseil et qui peut être considérée, à un certain point de vue, comme un nouveau tournanÿ de

l'institution.

$ 3. — Les Ministres d’Etat, auxiliaires du Président du Conseil.

Nous voulons consacrer ce paragraphe à l’intéressante conception du rôle des ministres sans portefeuille qui a été présentée par M. Giraud dans un ouvrage tout récent (1).

Cet auteur part du principe que l'exécutif est le point faible de la démocratie qui à cependant absolument besoin d’un pouvoir exécutif fort.

Pour lui la Présidence du Conseil doit former un service distinct et permanent, être un véritable « ministère de la direction, de la coordination et du contrôle » (2), doté d'un personnel administratif et de bureaux d’études, Son titulaire ne devrait êtme chargé d'aucun portefeuille et serait conseillé par deux ou trois Ministres d'Etat lesquels, n’ayant pas de département à diriger se consacreraient tout en-

(1) Giraud, La Crise de la Démocratie et le renforcement du pouvoir exécutif.

(2) Giraud, La Crise de la Démocratie, p. 178.

tiers aux questions générales et auraient pour principal rôle d'aider le Président à prendre les décisions d’ordre gouvernemental.

Selon M. Giraud, l'institution des ministres sans portefeuille ainsi conçue aurait une valeur considérable.

Outre leur mission capitale de conseillers du chef du gouvernement, ces personnages pourraient également remplacer le Président du Conseil dans l'exercice du « leading » des Chambres et « coordonner l’activité des autres ministres ».

M. Giraud envisage également dans quelles conditions ces « coadjuteurs » du chef du cabinet pourraient exercer les fonctions qui leur seraient départies. Il serait possible de grouper ces Ministres d'Etat, dans une sorte de Directoire ou Conseil étroit ayant une existence officielle mais, dans ce cas, en créant un tel rouage à côté du Conseil des Ministres, ne semblerait-on pas vouloir supplanter celui-ci et cette situation ne risquerait-elle pas, à peu près sûrement, de faire surgir de regretiables rivalités ?

Aussi, l’auteur de la « Crise de la Démocratie » se demande s’il ne vaudrait pas mieux, après avoir nettement précisé les fonctions que seraient appelés à remplir les Ministres sans portefeuille, ne pas soumettre à une procédure formelle leur collaboration avec le Président. Celle-ci serait alors plus souple, plus largement basée sur la confiance mutuelle et pourrait donner d’aussi bons résultats sans créer aucune rivalité au sein du gouvernement.

Remarquons d’ailleurs, à ce propos, que cette dernière conception est celle que réalise l” « Inner Cabinet » britannique qui, Cabinet au sein du Cabinet, « gravitant dans

l'orbite du premier ministre » (1) a accaparé, en quelque sorte, par suite du nombre trop élevé des membres du ministère, la direction supérieure de Ia politique gouvernementale.

(1) Strieix Le régime parlementaire anglais contemporain, p. 152.

Section IV

La Présidence du Conseil sans portefeuille.

Parmi tous les rôles que peuvent remplir les Ministres sans portefeuille il en est un dont nous n’avons pas parlé, car nous nous réservions, étant donné son importance capitale, de lui consacrer une section entière : c'est celui de Président du Conseil des Ministres.

Avant d'entrer dans le vif de cette question, contrecoup du développement pris par l'institution en France des Ministres sans portefeuille, nous ne dirons que quelques mots d'une autre institution coutumière et dont l’imporance est plus honorifique que pratique : la Vice-Présidence du Conseil. Il était de tradition, jusqu'à une époque assez récente de réserver ce titre au Garde des Sceaux, Ministre de la Justice. Maintenant, il est attribué infuiti personae et sans considération de département : il échoit ainsi à l’une des personnalités las plus marquantes du gouvernement et il peut, on l’a vu en pratique, être attribué à un Ministre d'Etat. Celui-ci pourraït donc, du moins théoriquement, engager le sort même du cabinet si, remplaçant le chef du gouvernement, il prenait l'initiative de poser la question de confiance. Mais nous ne nous étendrons pas davantage sur cette question dont l'intérêt pratique est négligeable,

En France, le Président du Gonseil est considéré plutôt comme le collègue des autres ministres que comme leur chef et il est classique de dire qu'il est « primus inter

pares ». On peut le désigner aussi assez exactement par l'expression de « Ministre chargé de la Présidence du Conseil » cela pour préciser qu'il n'y a pas d’organe distinct des ministres pour présider leur réunion, qu'il n'y à pas d'institution autonome de la Présidence du Conseil : les ministres étant tous considérés comme relevant du Chef de l'Etat.

C’est donc l’un des membres du cabinet qui est chargé de présider Îles réunions gouvernementales mais parfois ce ministre a été un ministre sans portefeuille ce qui eut pour effet de donner à la Présidence du Conseil un caractère plus accentué de coordination et de direction, s’éloignant en cela de la conception parlementaire française traditionnelle.

Avant d'étudier critiquement cette institution de la Présidence du Conseil, sans portefeuille, nous l’examinerons au travers des faits depuis août 1914, date à laquelle elle fit, pour la première fois, son apparition en France depuis la mise en application des lois constitutionnelles de 1875.

$ 1. — La Présidence du Conseil sans portefeuille sous la III° République.

La France connut sous la Restauration et sous la seconde République des Présidents du Conseil sans portefeuille, tels que le duc de Richelieu en 1820, Casimir Périer (1), Dupont de l'Eure, Cavaignac, mais de 1875 jusqu'au 3 août 1914, le Président du Conseil fut toujours un ministre à portefeuille, Cependant, en 1916, des députés, MM. J.-L. Breton, Lenoïr, Camuzet, Bergeon, P.-E, Flandin et Mignot

(1) Il cst vrai Aue Casimir Périer n’abandonna le Ministère de l'Intérieur pour ne garder que la PréSidence du Conseil sans portefeuille que par suite de maladie,

Bozérian déposèrent une proposition de loi tendant à organiser les ministères (1). L'article premier prévoyait un Président du Conseil sans portefeuille. Aucune suite ne fub donnée à ces textes maïs, dès le dépôt de cette proposition, la question de la constitutionnalité de cette institution, fut implicitement soulevée par le Président de la Chambre, Paul Deschanel, au moment du renvoi à la Commission du Suffrage universel. Celui-ci précisa alors que la Commission devrait examiner si la Présidence du Conseil sans portefeuille, érigée en institution permanente, était conforme aux principes posés dans l’article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, article toujours invoqué, quand il s’agit de nier la constitutionnalité des ministères sans portefeuille.

Le Président du Conseil, jusqu'en 1914, s’attribuait le plus souvent le département qui lui permettait de mettre l’accent sur le côté alors le plus préoccupant de la vie politique du pays mais, pour être plus libre dans la direction générale des affaires, il ne gérait parfois qu’un département secondaïre et, dans ce dernier cas, on peut voir une amorce de la Présidence sans portefeuille, Ainsi, il est possible de donner comme exemples Barthou, ministre de l’Instruction Publique, Tirard, du Commerce, Sarrien de la Justice et Méline de l'Agriculture dans un temps où ce dernier département était considéré comme secondaire.

Cependant jusqu’en 1914, le plus souvent, le Président du Conseil se spécialisa dans la question la plus vitale pour le gouvernement en prenant la direction du département qui avait à résoudre cette question : par exemple Combes prit le portefeuille de l'Intérieur et des Cultes au

{1) Séance de la Chambre du 19 mai 1916.