LES MINISTRES D'ÉTAT SOUS LE SEUOND EMPIRE

moment où la question religieuse avait l'importance que l’on sait. Ajoutons que, avanit-guerre, la question du rôle de direction du Président ne se posait pas avec une très grande acuité : la politique générale du gouvernement se ramenait alors à ne seule ou à quelques grandes questions et avait ainsi une simplicité qu’elle ne retrouvera plus après guerre quand les affaires graves et complexes seront alors multiples, dans tous les domaines, extérieur et intérieur, et s’enchevêtreront très étroitement les unes les autres.

Il nous faut arriver aux premiers Jours de la guerre pour renconirer pour la première fois sous la III° République, un Président du Conseil n'ayant pas la gestion d’un quelconque département : Viviani, en effet, abandonna le Quai d'Orsay dès le 5 août 1914 tout en gardant la direction du gouvernement, désireux de concentrer toute l’activité gouvernementale entre ses mains.

Cependant, si, au cours des hostilités, on vit, à différentes reprises, apparaître des ministres sans portefeuille désignés sous différents vocables, on chercherait vainement un Président sans portefeuille parmi les successeurs de Viviani qui, au contraire se chargèrent soit des Affaires étrangères, soit de la Guerre, c’est-à-dire des deux départements d’importance vitale. Les hostilités terminées, la vie parlementaire reprit son cours normal et on renoua avec les habitudes prises avant 1914 : les ministères se composant exclusivement de ministres à portefeuille eurent toujours pour chef l’un de ces ministres à département,

Il nous faut arriver au 11 novembre 1928 pour constater que Poincaré, Ministre des Finances el Président du Conseil depuis 1926 abandonna son portefeuille pour ne conserver que la direction du gouvernement: ajoutons de

suite qu’il agit ainsi uniquement pour des raisons de santé. En somme, il n’y avait là qu'un nouvel exemple isolé et la Présidence sans portefeuille ne réapparut qu’en 1934 en même temps d’ailleurs que fut ressuscitée l'institution des Ministres d'Etat. Doumergue, en effet, ne prit que la Présidence du Conseil sans portefeuille avec l’idée de constitutionnaliser cette institution qu'il souhaitait vyvemæent rendre permanente. Il croyait que jusque-là, en France, le titre de chef du gouvernement n'avait été qu’une fiction : le Président du Conseil étant, en droit et en fait, un ministre comme les autres ce qui ne lui donnait pas l’autorité nécessaire pour être un arbitre entre ses collègues et un chef. Il rentrait d’ailleurs dans les intentions du Président Doumergue de réparer l’omission des loïs constitutionnelles de 1875 qui ignore l'institution et de compléter ces textes en précisant que le Président du Conseil serait un chef ayant la qualité de » premier » et de ministre sans portefeuille disposant (de services à lui propres et d’un personnel permanent. |

Cette réforme ne fut pas réalisée et le successeur de M. Doumergue, M. Flandin qui, lui non plus, ne s'était chargé de la direction d'aucun ministère mais avait cependant auprès de lui un sous-secrétaire d'Etat précisa l’institution de la présidence du Conseil dans un texte législatif (1), sans qu'il soit question de l’attribuer en permanence à un Ministre sans portefeuille. Et de fait, les chefs des gouvernements suivants dirigèrent à nouveau un département.

Puis en juin 1936, le Président du Conseil, M. Léon Blum, également assisté, non pas d’un, mais de deux sous-secré-

(1) Article 23 de la loi de finances du 24 décembre 1934.

taires d'Etat, ne se chargea pas de la direction d’un département non pas tant pour jouer le rôle de « premier » mais parce que le chef de gouvernement d’alors considérait, en effet, la fonction de président du conseil comme, pour reprendre sa propre expression, « une fonction de corrélation et de coordination ». En juillet 1937 et en janvier 1938, dates auxquelles changèrent les cabinets cette tendance persista, mais en mars 1938, renouant avec l’ancienne tradition, le chef du gouvernement qui venait d’être formé, étant donné l'acuité de la question financière, crut devoir mettre l'accent sur ce côté préoccupant de la vie publique en s’attribuant le portefeuille du Trésor. Enfin, le chef du cabinet formé en avril 1938, M. Daladier, garda la direction du département important qu'il gérait déjà dans les précédents gouvernements.

Ainsi, On constate que ce n’est en quelque sorte qu'accidentellement que la Présidence du Conseil échut à un ministre sans portefeuille. Cette institution apparaît done plutôt sous la forme d’une ébauche, d’une tendance qui ne se précise que pour mieux disparaître et reparaître ensuite, au gré des conceptions des hommes politiques et des circonstances.

Notons ici que la Grande-Bretagne, jusqu'à une date toute récente, avril 1937, ne connut pas de premier ministre sans portefeuille. Maïs c'était uniquement pour des raisons d’ordre matériel. En effet, en Angleterre, la qualité de « prime minister » était un titre et non une charge. Il en résultait qu’un premier sans portefeuille n'aurait pas eu de traitement. Or les fonctions de chef du cabinet entraînent des frais élevés que ne pouvait prendre à sa charge aucun premier ministre. Aussi, il remplissait toujours des fonctions officielles et peu absorbantes dans le cabinet autres que

la direction du gouvernement, ce qui lui permettait de bénéficier d’un traitement et de se servir de cadres administratifs. En règle générale, le premier ministe était premier lord de la trésorerie (1).

Nous allons envisager maintenant l'institution sous l’angle théorique et nous demander, à l'issue de ces développements, s’il serait souhaitable de ne jamais confier la gestion d’un département au Président du Conseil.

$ 2. — Etude théorique et critique de l’institution dé la Présidence du Conseil sans portefeuille.

L'institution permanente de la Présidence du Conseil attribuée à un Ministre sans portefeuille, qu’il soït appelé ou non Ministre d'Etat peut donner lieu à diverses objections d'ordre constitutionnel, théorique ou simplement pratique.

4. — Objections d'ordre constitutionnel. — La Constitution de 1875 ignore complètement ce rouage pourtant essentiel du régime parlementaire qu'est la Présidence du Conseil. Mais son silence ne saurait être invoqué pour nier la constitutionnalité de cet organisme évidemment nécessaire sous un régime parlementaire et, en partant du fait que la Présidence du Conseil est une institution constitutionnelle, nous croyons qu'il est aussi « parlementaire » donc constitutionnel de la confier à un ministre sans portefeuille qu'à un ministre gérant un département. D'ailleurs, si l’on considère, comme il est classique de le faire,

(1) Etant donné la nature de ces fonctions, on peut considérer qu’en fait « Premier » britannique était un ministre sans portefeuille,

le chef du gouvernement comme un ministre chargé de présider le Conseil ül est normal pour jusüfier qu'il puisse être sans portefeuille de fournir ici les mêmes arguments qui ont été précédemment donnés pour conclure à la correction de l'institution des Ministres d'Etat.

Mais il est possible de se placer à un autre point de vue pour essayer d'établir l’irrégularité de la Présidence, non accompagnée de la direction d’un ministère. En effet, il est hors de doute qu'un chef de gouvernement sans portefeuille prend vis-à-vis de ses collègues davantage l’attitude d’un chef, l'expression de « vice-président de la République » ayant même été employée par Eugène Pierre. Les ministres prennent, du moins en théorie, figure de subordonnés de leur Président qui, n'ayant pas de ministère, apparaît moins comme leur collègue mais plutôt comme un « premier ministre » à l’image de ce qui se passe en Angleterre.

Mais, d'autre part, les lois constitutionnelles de 1875 prévoient expressément que les ministres sont solidairement et personnellement respectables. Or, peut-on dire si les ministres sont soumis à l'autorité de leur Président, ils ne sont plus personnellement responsables, leur propre responsabilité disparaissant derrière celle du Chef du gouvernement.

Nous n'hésiterons pas à rejeter les conclusions de ce raisonnement dont la force logique est cependant réelle mais nous croyons qu'il est bien improbable que les ministres, sous un régime parlementaire, se laissant ainsi annihiler sans protester ou démissionner. D'ailleurs le fait qu’un chef de gouvernement ne se réserve aucun département et a ainsi une autorité accrue ne peut être une cause de suppression de la responsabilité des membres du gouverne-

ment. Et nous pensons que c’est surtout par sa personnalité et son autorité et non parce qu'il a ou non un portefeuille que le Président du Conseil peut exercer un réel ascendant sur les ministres. Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple choisi parmi les plus typiques, Clémenceau qui en 1917 était Président du Conseil et Ministre de la Guerre, fut un chef au sens le plus profond du mot et il possédait une autorité parfois brutale sur les ministres, autorité que n'exercèrent jamais les présidents sans portefeuille.

2. — Objections d'ordre théorique. — Maïs, certains qui reconnaissent la régularité constitutionnelle de cette institution, souhaitent qu'elle n'entre pas ou quelle n'entre qu exceptionnellement dans nos mœurs politiques par crainte de la dictature déguisée que pourrait exercer un homme actif déchargé de tout souci administralif ei amené à représenter et à défendre à la tribune les questions les plus importantes de chaque ministère.

Nous ne pensons pas que Le fait de donner un département à un Président du Conseil constitue une barrière bien efficace contre toute tentative de dictature, Il ne faut d’ailleurs pas oublier que, avec ou sans portefeuille, le Président du Conseil demeure, conformément aux règles du régime parlementaire soumis à la surveillance ou au contrôle des Chambres.

3. — Objections d'ordre pratique. — Enfin, après avoir admis que l'institution était constitutionnelle ef que ce n'était pas en elle qu'il fallait chercher des dangers de dictature occulte, on peut encore ne pas être séduit par cette conception de la direction du gouvernement pour des raisons d'ordre pratique cette fois. Il est possible de considérer, en effet, qu’il est opportun à certaines époques

difficiles d’avoir un Président du Conseil sans portefeuille mais sans que soit rendue permanente cetbe institution. On peut en effet préférer le maintien de la situation actuelle qui, étant donné la souplesse d’une Constitution muette sur les principes et qui a pu être qualifiée par M. Joseph Barthélemy de « Code de procédure politique » permet au chef du gouvernement soit de s’attribuer le département le plus préoccupant de l'heure, soit au contraire, selon les circonstances, de se contenter d’un petit ministère ou alors de ne pas en avoir du tout. Cette conception : liberté laissée aux chefs des gouvernements est élégante et permet ainsi d’avoir des solutions nuancées selon les événements.

Cependant nous sommes assez séduit par l’idée de la Présidence du Conseil, indépendante, confiée à un ministre sans portefeuille, sans pour cela que le chef du gouvernement ait officiellement une autorité reconnue de premier ministre : nous lui conserverions sa qualité de « primus interpares ».

En effet, après guerre, les affaires publiques n’ont plus présenté la simplicité et l’unité de la période d'avant les hostilités : le domaine de la politique générale s’est compliqué et multiplié, les interventions de l'Etat dans tous les domaines ont pris de plus en plus d’ampleur et le Président doit intervenir constamment, à l’époque dc auprès de presque tous les ministères pour coordonner leur action, assurer la liaison. D'autre part, les affaires ayant un caractère interministériel deviennent de plus en plus nombreuses. Ces nécessités de coordination ont même pris une telle importance qu’à deux reprises, tout récemment, il a été créé un ministère dit de la coordination. Enfin, il ne faut pas oublier que le chef du gouvernement est appelé très sou-

vent à intervenir dans les graves questions de politique extérieure où intérieure et la succession rapide des événements lui impose une attention de tous les instants.

Puis, il ne faut pas oublier que le Président du Conseil a déjà différents services administratifs ou organismes d'importance non négligeable à diriger : ce sont la Direction générale des services d'Alsace-Lorraine. Le Secrétariat général du Conseil supérieur de la Défense nationale, le Gonseil national de la main-d'œuvre, les services de la Statistique générale de France (1).

Donc, à notre époque, indépendamment de ces dernières attributions d'ordre administratif, le Président du Conseil doit assurer l'unité, l’homogénéité du Cabinet, donner l’impulsion générale de la politique dans un Etat dont les attr1ibutions croissent sans cesse et dans lequel la vie politique revêt, à l’état constant, un caractère de complexité extrême et de diversité.

Aussi, nous croyons qu'il peut être parfois écrasant pour un chef de gouvernement de diriger également un département ministériel même si celui-ci est choisi parmi ceux qui ne présentent qu’un caractère administratif.

On peut certes prétendre que rien n'empêche le chef de gouvernemnt de se faire assister d’un ou même de deux sous-secrétaires d'Etat, comme cela s’est fait récemment. (Remarquons d'ailleurs que les deux sous-secrétaires d'Iiai assistaient un Président sans portefeuille.

(1) La direction de certains de ces services été parfois déléguée par je Président du Conseil à un membre du gouvernement. Ainsi Douimergue confia, le 10 février 1934, au Garde des Sceaux, les services d’Alsace-Lorraine et, le 28 mars 1938, le Ministre chargé de la coordination des services à la Présidence du Conseil eut à diriger le service de la statistique gnérale. Ce Ministre à été aussi chargé des affaires d’Alsace-Lorraine,

D'autre part, le rôle de coordination entre les ministères qui appartient en propre au Président du Conseil à été confié récemment à un ministre chargé de la coordination : Ce qui Ôte ainsi au chef du cabinet beaucoup de soucis. Mais ce n’est là qu'une tendance existant encore à l’état embryonnaire puisque ce nouveau ministère n’est apparu que depuis mars 1938 et rien ne permet d'affirmer qu'il se maintiendra. :

Contre la présidence sans portefeuille, il est encore possible d’objecter que, si d’un côté, elle donne plus de prestige à la fonction, d’un autre elle retire de la puissance politique au chef du gouvernement en ce sens qu'elle lui enlève tous les éléments de puissance qui résultent de ia direction d'un département : contingents de décorations, nominations diverses, crédits budgétaires, etc..…., Ce qui a permis à M. Joseph Barthélémy d'écrire que M. Poincaré, Président sans portefeuille, « devait s'adresser à un minisire litulaire lorsqu'il avait besoin d'un crayon » (1).

Cependant, il est possible d’allouer à la Présidence du Conseil, organisme autonome, des crédits. D'autre part, dès maintenant, elle dispose d’un personnel administrabl spécial et, si l’on attache de l'importance aux contingents de décorations, il n’y à qu'à en attribuer un au chef du gouvernement sans portefeuille.

En définitive, nous croyons que la Présidence du Conseil sans portefeuille ne présente, surtout à l’époque actuelle, que des avantages et c'est en ce sens que nous allons conclure

dans la section sulvante,

(1) J. barthélémy et Duez, Traité de Droit Constitutionnel, p. 648,

Section V

Signification, utilité et inconvénients de l'institution des Ministres d'Etat.

En 1915, la participation au gouvernement de Ministres d'Etat venant de tous les points de l'horizon politique et symbolisant l’union des partis signifiait que l’on abandonnaït l’une des règles traditionnelles du gouvernement parlementaire.

En effet, ce régime qui suppose la lutte des partis fonctionne dans les conditions les plus favorables quand deux grands groupements politiques nettement antagonistes se disputent le pouvoir, comme ce fut le cas pendant si longtemps en Angleterre avec les « Whigs » et les « Tories ». Mais, même quand il existe plus de deux partis, il se forme des coalitions gouvernementales permettant le fonctionnement régulier du régime, c'est-à-dire le choix des ministres parmi les membres de la majorité et l'attribution à chacun d'un portefeuille.

Or dès le début de la guerre, la gouvernement parlementaire fut adapté aux circonstances qui exigeaieni l'union et non les luttes politiques. Un ministère réunissant des miembres de l'extrême droite à côté de représentants de l'extrème gauche fut constitué et cette union sacrée fut concrétisée précisément par l'apparition de Ministres d'Hbai choi-

Sis parmi les personnalités les plus représentatives des groupes.

Aussi, nous croyons qu'il faut attribuer à l'apparition de ces personnages la valeur d’un symbole : celui de la volonté d'union qui animait alors tous les Français et leur désir de conserver, bien qu’adaptées aux circonstances, Les institutions traditionnelles. C’est en cela que nous voyons leur véritable utilité et non pas tant dans les conseils que leur expérience politique leur permettait de donner à leurs collègues. Mais, dans les cabinets suivants, la preuve de l'union ayant été ainsi faite une fois pour toutes, et n'ayant pas besoin d’être renouvelée constammkent, leur présence se comprenait moins et déjà on pouvait leur reprocher d’alourdir exagérément le cabinet lui donnant une apparence plus délibérative qu'active alors que, dans les circonstances de l’époque, la rapidité de décision s’imposait.

Quant à l'utilité des Ministres sans portefeuille de l’aprèsguerre, on pourrait prétendre qu'ils ont réapparu dans une période de crise pour symboliser non l’umion sacrée mais l'union nationale et qu'ils se sont maintenus, étant donné la persistance des circonstances exceptionnelles, pour arriver à symiboliser en 1936 non plus l’union nationale mais seulement l'union des parts formant la majorité, ce qui se comprend encore moins, Car à ce moment on retombe compietement dans les règles du régime parlementaire traditionnel : c'est-à-dire un gouvernement composé uniquement de membres de la majorité.

Mais est-il vraiment utile dès que se forme un cabinef d'union d'y incorporer des Ministres d'Etat? Nous ne le pensons pas eb nous croyons qu'il suffit de confier un portefeuille à des hommes appartenant à des partis daffé-

rents pour que cette union plus ou moins vaste soit ainsi publiquement affirmée. Par exemple, le cabinet de Poincaré en 1926 réalisait aussi bien l'union que le ministère Doumergue de février 1934 et il ne comprenait que des ministres à portefeuille. L’utilité symbolique des Ministres d'Etat, que nous avons admise uniquement pour le premiüer cabinet d'union sacrée de la guerre, nous paraît devoir être rejetée pour la période de 1934 à 1938, aïnsi que pour celle qui s'étend de septembre à décembre 1917.

Mais on peut alors prétendre que ces personnages ont une autre utilité : donner une plus forte assise au ministère, maintenir, de par l'influence qu'ils peuvent exercer s'ils Sont choisis parmi les hommes politiques les plus représentatifs de leurs groupes, la cohésion du cabinet et de la majorité et contribuer ainsi à donner plus de force et de stabilité au gouvernement auquel ils appartiennent.

Il est indéniable que, à notre époque peut-être plus que Jamais, un exécutif fort, novateur, stable nous paraît une nécessité dans une démocratie sans d’ailleurs pour cela que l'autorité du gouvernement l'empêche d’être contrôlé constamment et très énergiquement par le Parlement : l’instabilité ministérielle présente en effet des inconvénients qui certains se sont plu à exagérer sensiblement mais que, pêchant par excès contraire, il ne faudrait tout de même pas minimiser.

Si donc, la présence de Ministres d'Etat pouvait contribuer, même dans une faible mesure, à donner une stabilité et une force plus considérables aux ministères, nous approuverions vigoureusement l'institution. Maïs, est-ce le cas? La collaboration au gouvernement de personnages choisis parmi les hommes politiques de poids a-t-elle assuré

et peut-elle assurer une plus longue vie aux cabinets? Franchement, nous ne le pensons guère et cette opinion s'appuie sur l'étude objective des faits de 1934 à 1938 où il est avéré que les Ministres d'Etat n’ont apporté aucun élément de stabilité ou de force. Au contraire, pourrait-on même dire, car la seule foïs où ils se sont comportés en « leaders » des membres du cabinet appartenant à leur Darfi ce fut pour les amener, de par leur attitude, à quitter le gouvernement d’où la démission, ipso facto, du cabinet tout entier. Mais dans la majorité des cas, ils n’ont été ni stabilisateurs, ni naufrageurs de ministères : en somme, à ce point de vue, influence nulle.

Enfin, que peut-on penser de la formule des Ministres d'Etat, auxiliaires du Président du Conseil, laquelle, selon M. Giraud, serait susceptible de rendre de grands services.

Nous ne nions pas un seul instant la nécessité pour un chef de gouvernement de s’entourer de conseils, car, comme disait en substance Bismarck dans ses « Souvenirs », il est parfois angoissant pour un homme seul Ge trancher de graves questions politiques dont quelque aspect échappe à l'œil le mieux averti et qui présentent toujours un élément d'incertitude.

Dans le même ordre d'idée, M. Giraud cite cette opinion de M. Léon Blum (1) : « Je croïs qu’à certains moments le sentiment moral de la responsabilité doit surpasser un cœur d'homme, je crois qu’il est des résolutions qu'il doit être trop pesant de prendre seul. Je crois que devant certains choix, certaines alternatives plus redoutables, l'homme le mieux trempé doit rechercher un réconfort, l’appui d'un conseil, la détente d’une confidence ».

(1) Léon Blum, La Réforme Gouvernementale, p. 58.

D'ailleurs, dans la pratique, on peut constater que, en règle générale, le chef du gouvernement, et cela dans tous les régimes, cherche à recueillir des avis et des conseils. Dans une dictature ou dans une monarchie, ce sera auprès d'hommes de confiance, parfois groupés en conseils ; sous un gouvernement présidentiel, le président a près de lui ses ministres et des conseillers officieux (Bain trust du Président Franklin Roosevelt) ; enfin, en régime parlementaire, le Président du Conseil peut s'adresser aux ministres ou même à des collaborateurs non officiels, Est-ce suffisant? se demande M. Giraud qui indique immédiatement que le conseil ayant le plus de valeur est celui venant de gens qui, dans une certaine mesure, porteront la responsabilité de la décision qui sera prise, en l'occurrence des membres du gouvernement et nous avons vu précédemment que cet auteur pense que des ministres sans portefeuille ayant pour mission d'informer, de conseiller le Président du Conseil, l’assister dans sa tâche de direction de l’action gouvernementale rendraient de grands services.

Cependant nous ne pouvons conclure à l’utilité de la création de ces postes de ministres presqu’exclusivement conseillers. En effet, il ne faut pas oublier qu'il existe précisément un Conseil des Ministres dont les réunions ont ‘justement pour objet la discussion des questions les plus importantes. Chaque ministre responsable est ainsi à même, sinon de conseiller, du moins de donner son avis au Chef du gouvernement lequel pourra ensuite agir en toute connaïssance de cause.

Il est vrai que l’on peut prétendre que les conseils gouvernementaux comprennent tous les Ministres et que, pour avoir des discussions vraiment utiles, ceux-ci ne doivent

pas être trop nombreux.

On en arrive alors à cette idée du fractionnement du Conseil et de la création d'un Comité restreint (1).

Mais le problème se présente alors de la façon suivante : ce Comité restreint, dont l’objet est de faciliter la collaboration interministérielle et la rapidité d'exécution, doit-il, pour être efficace, se composer du Président du Conseil entouré de Ministres d'Etat qui constitueraient ainsi de nouveaux rouages formels de notre régime parlementaire ? Nous ne le croyons pas.

En elle-même cette notion du Comité restreint réalisant une différence assez nette entre les ministres « politiques » et les ministres plus Spécialement « administrateurs » peut être retenue et un tel organisme nous paraît même susceptible d'accroître, par la rapidité accrue des décisions, la force du gouvernemient mais ce Comité pourrait fort bien se composer du chef du gouvernement assisté des membres du cabinet, détenteurs des portefeuilles les plus importants, qualifiés souvent de « leviers de commande » et susceptibles de conseiller efficacement le chef du gouvernement.

En définitive, nous ne nous montrerons guère chaud partisan de l'institution des Ministres d'Etat qui, par ailleurs nous paraît présenter les divers inconvénients que nous allons maintenant exposer.

C’est, peut-on tout d’abord prétendre, une source de dépenses que la création de nouveaux ministères. L’argument est exact mais faible, En effet, l’économie réalisée par la suppression ou la non création de quelques postes de ministres sans portefeuille est tellement minime comparée

(1) Cet organisme a fonctionné, récemment, en Tchécoslovaquie et en France, lors de la formation du Cabinet Daladier, le 10 avril 1938, la réu-

nion dun comité groupant les titulaires des portefeuilles les plus importants était prévue,

aux chiffres astronomiques de nos budgets que nous ne nous appesantirons pas sur Ge sujet.

Tout au plus fera-t-on remarquer que la présence de personnages, en somme peu occupés et payés comme ministres, peut être considérée comme symbolique : Le gouvernement ne paraissant pas, de ce fait, particulièrement enclin à se plier lui-même à la dure discipline des économies. Mais notons que l'opinion publique peut être indisposée contre des personnages dont elle ne comprend pas l'utilité et dont certains publicistes dans des buts de polémique, exagèrent l'inutilité. Elle est alors portée à amplifier l'importance de la dépense engagée pour payer ces Ministres ek à exagérer aussi les critiques non seulement contre le gouvernement au pouvoir mais contre le régime lui-même. L'idée de simplification et d'économie est, ne l’oublions pas, fortement ancrée dans l'opinion qui voit avec méfiance toute aügmentation des services de l'Etat.

Un autre inconvénient déjà plus sérieux nous semble résider en ce fait qu'il n’est pas indiqué de multiplier à l'excès les titres de Ministre, cet état de choses amenant inévitablement un certain discrédit d’une fonction qui doit conserver tout son prestige.

Puis, nous croyons, et c’est là sans doute le seul inconvénient sérieux, que les Ministres d'Etat quelle que soit la facon dont on comprenne l'institution alourdissent le gouvernement sans l’aider efficacement : or, les cabinets ne gagnent rien à être nombreux : ils deviennent alors délibératifs et la rapidité de décision s’en ressent. Certes, nous ne nions pas que le développement sans cesse accru des attributions de l'Etat d’une part, certains progrès techniques de l’autre aient parfois rendu nécessaire la création de nouveaux départements, Maïs ces créations doivent être

limitées à celles qui s'imposent vraiment et il ne nous Semble pas nécessaire que des Ministres d'Etat viennent accroître encore le nombre de membres du Cabinet.

La réduction au strict minimum des Ministres nous paraît devoir, en facilitant la concentration du pouvoir en peu de mains, contribuer à augmenter l'autorité et la force du gouvernement. Aussi nous pensons qu'il est préférable qu’un cabinet ne soit pas hypertrophié par des Ministres d'Etat d’une part, par de nombreux Sous-Secrétaires d'Etat de l’autre et qu’il se limite à un nombre raisonnable de ministres à portefeuille aïdés, si on le juge vraiment nécessaire par quelques sous-secrétaires d'Etat. Nous ne sommes donc pas partisan de placer, dans un gouvernement des personnages n'ayant comme unique fonction que d’assister aux conseils des ministres. Si leur importance politique ou leur compétence particulière rend utile leur participation aux réunions gouvernementales, eh bien, qu’on leur confie un portefeuille dont l’importance sera elle-même proportionnée à la leur ! C’est la véritable solution ; maïs si nous abandonnons les sentiers abstraits de la théorie pour nous placer à un point de vue réaliste, nous savons bien que, si le nombre des portefeuilles n’est pas extensible, le:chiffre des candidats à ces portefeuilles est, lui, très extensible. Il en résulte des difficultés politiques au moment de la constitution d’un cabinet, lesquelles: sont résolues élégamment par l’adjonction de Ministères d'Etat (quand tous les départements sont déjà pourvus) confiés à des hommes influents qui n'auraient pu se contenter d'un portefeuille de second ordre et qua l’on désire cependant faire entrer dans le gouvernement. Toutefois ces considérations « réalistes » ne peuvent modifier la manière de voir que nous avons adopté : il y a eu des cabinets, et même des cabinets du-

rables, avant que ne soit ressuscitée l'institution, il peut donc très bien y en avoir de nouveau à condition de s’imposer la discipline nécessaire.

Cependant, nous ne condamnerons pas d’une manière catégorique l'institution en elle-même. En effet, étant donné la complexité et le nombre toujours croissants des problèmes qu’un gouvernement doit résoudre, et parfois très rapidement, il peut être utile qu'un Ministre, déchargé du souci que cause la direction d’un département, soit spécialisé dans l'étude de certaines questions importantes pour lesquelles d’aïlleurs il peut présenter une compétence spéciale ou soit chargé des fonctions de coordination entre les départements, fonctions rendues importantes par suite de l’augmentation des affaïres interministérielles. Aïnsi comprise nous croyons que la nomination de Ministres d'Etat peut rendre des services appréciables maïs à condition qu'il n’y ait là qu’une institution tout à fait exceptionnelle pour période exceptionnelle, et encore sous réserve de ne pas con: sidérer que l’on est en permanence dans une période exceptionnelle, s’il est possible de s'exprimer ainsi.

Dautre part, en aucun cas les Ministres sans portefeuille: ne doivent être trop nombreux.

En ce qui concerne la Présidence du Conseil sans portefeuille, notre jugement sera moins mitigé et nous disons: tout de suite que nous aimerions voir entrer d’une façon définitive cette institution tout à fait conforme aux règles du régime parlementaire dans nos coutumes constitutionnelles. Le nombre des affaires intéressant soït la politique générale du gouvernement, soit divers départernenits ministériels est, en effet de plus en plus nombreux, et un chef du cabinet, n’ayant pas la lourde charge de la direction d'un ministère, pourrait se pencher plus aisément sur les

problèmes à résoudre, assisté des ministres compétents. Noûüs croyons que cela suffirait amplement pour absorber l’activité du chef du gouvernement qui incarnerait la politique du ministère et serait ainsi toujours prêt à intervenir dès qu’apparaîtraît une question de politique générale à propos d’un département quelconque.

En effet, avec la complexité moderne de la vie politique, assumer conjointement la direction du gouvernement et celle d’un ministre semble vraiment, comme l'écrit M. Léon Blüm (1) « une périlleuse prouesse sinon une flagrante impossibilité ».

Il est d'autre part à craindre que, accablé par cette double tâche, le chef du gouvernement n’en remplisse convenablement qu’une.

Puis l’absence de département à diriger donnerait au Président du Conseil, un peu plus le caractère d’un véritable chef et un peu moins celui de « primus interpares » sans que pour cela il y ait danger permanent de dictature. Il pourrait ainsi parler, tant à l'extérieur qu’à l’intérieur, avec plus d'autorité ce qui nous paraït souhaitable. Nous . ne pensons pas qu'en prenant, comme cela se pratiqua souvent, le portefeuille le plus important du moment, le Président fasse davantage sentir son influence. Au contraire, il nous paraît que cette influence serait susceptible d’être réduite car le chef du Cabinet, en se consacrant trop exclusivement à son département, pourrait être amené à faire passer au second plan sa fonction principale : la direction du gouvernement.

En résumé, nous croyons, que pour une démocratie comme la nôtre, en pleine maturité, ayant passé sans en

(1) Dans « La Réforme Gouvernementale ».

souffrir l'épreuve terrible de la guerre et ayant résisté victorieusement aux attaques violentes dont elle fut l’objet à certaines époques de l'après-guerre, il est nécessaire que l'exécutif voulu par le peuple (et notamment le Président du Conseil qui est l’un, mais non l’unique organe du pouvoir exécutif), soit assez puissant pour imposer la volonté exprimée par le suffrage universel sans que, pour cela, cesse le contrôle du Parlement.