CONCLUSION

Au terme de ces développements, nous pouvons constater qu'aucune analogie, sinon une similitude dans l’appellation, n'existe entre les Ministres d'Etat du Second Empire et ceux qui portèrent, et porteront encore, peut-être, ce titre sous la troisième République.

Nous avons pu voir aussi que, tant sous Napoléon III que sous l'empire des lois constitutionnelles de 1875, l’institution des Ministres d'Etat avait subi une évolution notable. Evolution qui, de 1852 à 1869, fut même si marquée qu'elle aboutit, en parlant d’un organisme de bonne administration imité du premier Empire, à la création d’un rouage gouvernemental tout à fait spécial à la période du Second Empire, ce qui fait que, englobée sous la même dénomination de Ministre d'Etat, nous avons là en réalité deux institutions différentes.

Pendant la première phase, de 1852 à 1863, nous nous sommes trouvé en présence d’un personnage, ministre e@b aussi en quelque sorte secrétaire général de l'Empire, collaborateur intime de l'Empereur, son porte-parole, véri-

table factotum, qui a pu être qualifié par Emile Ollivier de « cheville ouvrière du mouvement gouvernemèental » (1).

Nous conclurons à l'utilité d’une telle institution qui, sous cette forme ou sous une autre, est une véritable nécessité Sous un régime autoritaire où le maître a toujours besoin près de lui d’un homme de confiance, secrétaire intime, disponible pour toutes sortes de besognes.

Mais l'Empire évoluant, sous la pression des faits, l’institution entra dans une nouvelle phase, en 1863 et changea alors radicalement de sens : on gardait le nom maïs on était en présence d’une institution nouvelle. Nous qualifierons le Ministre d'Etat pendant cette période de principal

ministre, eù même de Premier ministre car, si le poste avait été prévu pour être en quelque sorte un instrument capital du despotisme impérial, il n’en prit pas moins une importance intrinsèque indéniable et cela presqu uniquement par suite de l'influence exercée sur l'Empereur, malade, par de utulaire de la place : Eugène Rouher.

Quant à la cause de cette variation capitale de la conception du Ministère d'Etat il ne faudrait pas la voir dans le résultat d'une savante combinaison doctrinale : elle nous semble résider uniquement dans ce fait que Napoléon III ayant à sa disposition un homme au talent certain et qui possédait toute sa confiance, Billault, kréa, en quelque sorte, un poste nouveau tout en conservant l’ancienne dénominalion de Ministre d'Etat afin de placer Billault au premier rang et de lui permettre ainsi de mieux lutter contre les assauts d'une opposition accrue à la suite des élections de, 1863.

(1) Emile Ollivier, L'Empire libéral, t, I, p, 1

Si donc l'Empereur n'avait pas eu, en juin 1863, près de lui un homme de la valeur de Billault, il aurait pu donne une Conclusion différente aux élections et le Ministère d'Etat, deuxième formule, création vraiment originale du Second Empire, n'aurait peut-être jamais existé.

Sous le régime parlementaire instauré en France en 1875, l'institution ne peut naturellement avoir la même signification. Si l'on voulait à tout prix risquer une comparaison, on pourrait, mutatis mutandis, dire que le Ministre d'Etat de 1863 à 1869 joua le rôle qui est dévolu à notre Président du Conseil : la direction du gouvernement. Quant à nos Ministres sans portefeuille il ne faucrait pas voir en eux les Successeurs des ministres san portefeuille créés en 1860 et supprimés en 1863. Le seul poïnt de comparaison possible réside dans ce fait que, les uns comme les autres, n’ont pas de département à diriger. Et encore, cela n'est vrai que jusqu’à un certain point, puisque la tendance toute récente est de confier une sorte de département spécial aux ministres sans portefeuille qui ne justifient plus alors tout à faït leur titre.

Cette institution a subi une fortune singulière selon les pays et aussi selon les moments. Mais on peut remarquer que, en règle générale, les Ministres d'Etat n'apparaissent qu'au cours de périodes de crises, intérieure ou extérieure. Prévu dans certaines constituticns d’après guerre ce rouage gouvernemental était le plus souvent ignoré par la plupart des textes constitutionnels, les nôtres par exemple, sans que ce silence puisse être interprété à priori comme une preuve d’inconstitutionnalité. Quoiqu'il en soit, de nos jours, l’habitude avait été si rapidement prise de voir figurer de ces

personnages dans les gouvernements successifs que leur nomination ne s’accompagnait plus d'aucun commentaire.

Cette innovation constitutionnelle qui peut êtra considédée comme l’une de ces nouvelles tendances du parlementarisme le plus moderne à d’ailleurs subi uñe évolution constante qui n’est sans doute pas terminée. Nous insistôns spécialement sur ce fait que la nomination des Ministres sans portefeuille n’a pas toujours correspondu aux mêmes besoins et c’est pour des raisons parfois très différentes qu'à diverses reprises les gouvernements comprirent dans leur sein des personnages désignés par cette appellation générique de « Ministres d'Etat ». Ge sont plutôt les circonstances du moment que des spéculations constitutionnelles qui amenèrent leur entrée dans les Ministères et nous voulons signaler tout particulièrement que l’évolution de l’institution impériale, organe d’un gouvernement autoritaire et celle des Ministres d'Etat de la III République ont ceci de commun que les Changements notables qu'elles subirent ne ésultèrent pas de l'application de conceptions doctrinales nouvelles mais furent principalement déterminées par les circonstances de l’époque.

Nous voulons en terminant esquissér à grands traits cette curieuse évolution des Ministres sans portefeuille de la III° République car nous estimons que c'est en elle que réside l’un des principaux intérêts qui s’attachent à l'étude de cette institution,

C'est donc pour là première fois sous la Restauration et ensuite sous la Monarchie de Juillet que des Ministres sans portefeuille, ancêtres de nos Ministres d'Etat de la III° République apparurent. Nous avons vu qu'il exista également des personnages ayant la qualité de Ministres d'Etat mais

ces derniers, hommes de confiance du souverain et qui portaient un titre nu, devaient, à cette époque, être distingués des ministres sans portefeuille.

Lorsqu'après la deuxième expérience napoléonienne, la France füt à nouveau placée sous le régime parlementaire, celui-ci, qui bénéficiait des précédents de la Restauration et de la Monarchie de Juillet, fonctionna, très rapidement, d'une façon complètement traditionnelle et cela pendant près de 40 ans. À aucun moment il ne fut question de Ministres sans portefeuille. Ce rouage gouvernemental semblait donc complètement tombé en désuétude.

L'institution reparut cependant mais il fallut les circonstances tragiques de la guerre pour la voir renaîre. Le titre de ministre sans portefeuille fut alors bien vite abandonné pour être remplacé par celui plus pompeux de Ministre d'Etat : les deux expressions contrairement à ce qui avait leu de 1815 à 1848 étant alors devenues strictement synonymes. Mais s'ils réapparurent, à trois reprises, durant les hostilités, ce fut chaque fois pour répondre à un besoin différent.

Ainsi, en août 1914, la désignation de Jules Guesde en qualité de ministre sans portefeuille fut une mesure d’opportunité prise uniquement pour le faire entrer dans le cabinet alors qu'il ne restait plus aucun portefeuille disponible.

Mais en 1915 la nomination de cinq Ministres d'Etat faite pour symboliser l'union et faire profiter de leur expérience les conseils gouvernementaux était, cette fois, voulue par le Président du Conseil Aristide Briand et non, en quelque sorte, imposée par les circonstances.

C'est pourquoi nous serions assez enclin à considérer l'institution des Ministères d'Etat sous la III République

comme une création originale de Briand, les précédents de la Restauration et de la Monarchie de Juillet étant bien lointains et surtout bien incertaiïns.

Quant aux « Ministres Secrétaires d'Etat » de septembre 1917, leur nomination ne fut pas une mesure de dosage politique du cabinet. Ils n'étaient pas là pour symboliser une union qui était alors un fait patent mais avaient pour principale mission de collaborer aux travaux du Comité de Guerre.

Ainsi, pendant la guerre, à trois reprises nous voyons apparaître des Ministres sans portefeuille qui furent nommés chaque fois pour un motif différent et qui, fait curieux furent désignés par trois appellations différentes : ministre sans portefeuille d’abord, ministre d'Etat ensuite, Ministre Secrétaire d'Etat en dernier lieu.

Gette institution bien incertaine qui apparaissait ainsi par intermittence, était destinée à avoir une nouvelle existence. Elle reparut, brusquement en effet, comme nous l'avons vu, en 1934 alors que rien ne pouvait laisser supposer une telle renaissance. Et non seulement, les ministres sans portefeuille qualifiés Ministres d'Etat reprirent ainsi place dans divers gouvernements successifs, maïs l’institution eut pendant plusieurs années une vie particulièrement active. Ces personnages avaient même paru s'intégrer dans nos mœurs constitutionnelles, connaissant alors une fortune qu'ils n'avaient jamais connue auparavant et étant même épargnés par les critiques, qui cependant n'avaient pas été ménagées à leurs collègues de la période de guerre.

D'autre part, l'institution évolua considérablement au cours de ces dernières années, et, comme pendant la guerret leur nomination correspondit à des motifs différents : cette

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institution paraissant décidément changer bien souvent de signification.

Il faudrait surtout bien se garder de croire que, en février 1934, le président Doumergue voulut ressusciter l’institution qu'il avaït vu fonctionner durant la guerre de très près puisque lors de la nomination du premier ministre sans portefeuille que connut notre pays depuis 1875, Jules Guesde, il était membre du cabinet présidé par Viviani. En effet, l'examen des comptes rendus des premières négociations de Doumergue lorsqu'il eut accepté la mission de former le ministère montre nettement qu'il n’envisageait au- Gunement la nomination de Ministres sans portefeuille : son cabinet de trêve devant être composé de membres de partis antagonistes maïs ayant chacun un département à diriger. Ce n’est que par suite de difficultés d’ordre politique, dans le détail desquelles nous n'avons pas voulu entrer, qu'il en vint à cette combinaison des Ministres d'Etat, un de Ces postes étant alors confié symboliquement au chef moral de la majorité, l’autre, au « leader » de la minorité. C'est donc uniquement par suite de circonstances vraiment #ortuites que l’on revit des Ministres sans portefeuille en 1934, et, l'institution connut une fortune singulière durant plusieurs années alors que, peut-être, la nomination de Ministres d'Etat ne s’imposait pas avec une particulière rigueur malgré les difficultés de tout ordre que les gouvernements avaient à résoudre.

Le premier ministère de la législature 1936-1940 à comprit, ainsi d’ailleurs que les suivants, des Ministres d'Etat. Mais bien qu'il y ait eu, à notre connaissance, aucun commentaire à ce sujet, nous croyons que l'institution arriva à un nouveau tournant de son évolution puisque ces personnages furent, cette fois, tous membres de la majorité.

Si l'on admet qu’ils sont nommés pour symboliser l'union, il ne peut s’agir que de celle de partis de ladite majorité.

Il est difficile de voir dans ces dernières nominations autre chose qu'une mesure d'opportunité politique, d'inflation ministérielle, c’est pourquoi nous ne nous sommes pas montré favorable à l'institution.

En même temps, ce nouvel élément de gouvernement toujours en évolution constante, subit un nouveau changement en ce sens qu'on confia des fonctions, accidentellement d’abord, d'une façon permanente ensuite, aux Ministres d'Etat jusque-là personnages peu occupés

Il n’est alors plus tout à fait exact de dire que le vocable « Ministre d'Etat » est strictement synonyme de ministre sans portefeuille. A l’avant-dernier stade de leur évolution, l’utilisation des Ministres d'Etat nous a permis de les considérer comme des ministres ayant à diriger une sorte de département spécial. Ainsi ces personnages dont le rôle primitif et exclusif était la participation aux délibérations des conseils des ministres ont été amenés petit à petit à jouer un rôle plus actif dans notre vie politique, rôle prenant en ces derniers mois une certaine importance, sans que nous voulions dire par là qu'il ait été primordial dans la politique française récente.

Maïs, nouvelle étape d’une évolution qui en comprend de bien nombreuses depuis 1815, en avril 1938, le ministère qui prend le pouvoir ne comporte plus aucun Ministre d'Etat. Cependant, si le vocable a ainsi de nouveau disparu, on ne peut dire pour combien de temps, nous pensons que l'esprit de l'institution demeure et que ce gouvernement comprend parmi ses membres, un personnage ne portant pas le titre de Ministre d'Etat mais dont la situation est en tout point comparable à celle des hommes

politiques qui dans les cabinets précédents, avaient cette qualité. Au lieu de le dénommer Ministre d'Etat et de lui attribuer le soin de remplir certaines fonctions par décret ultérieur, en avril 1938, on a mis l'accent sur le rôle qu'il avait à remplir en l’énonçant à la suite de son titre de « Ministre » et cela dans le décret de nomination : pour nous, il n'y a là qu'un simple changement d'appellation et nous croyons que la conception récente du Ministre d'Etat se maintient.

Cette conception bien différente de la conception initiale qui faisait du Ministre d'Etat un symbole d'union, nous la caractériserons comme sult : attribution de fonctions impor tantes de liaison, coordination, conciliation, propagande, ou autres, parfoïs d'un brûlant intérêt d'actualité à des personnages choisis en général parmi les hommes politiques les plus représentatifs de leurs partis respectifs. Ceux-ci, déchargés de soucis occasionnés par la direction administrative d’un département, peuvent ainsi consacrer toute leur activité au bon accomplissement des tâches qui leur ont été confiées.

Cette conception, qui peut être considérée comme une nouvelle et intéressante tendance d'un parlementarisme contemporain n'est pas, notons-le, spéciale à la France puisque dans le gouvernement actuel de la Grande-Bretagne un membre du cabinet est chargé de coordonner l’action des divers départements relatifs à la défense nationale. Elle peut trouver une justification partielle dans la complexité sans cesse accrue des problèmes qui se présentent à l’attention des gouvernements.

D'autre part si les Ministres d'Etat reparaïssaient dans l'avenir aussi nombreux ou aussi utilisés que dans les derniers ministères ce qui est fort possible, et si ce fait se

conjuguait avec le maintien de cette autre nouvelle fendance qui est constituée par le comité restreint, renouvelé de ceux qui fonctionnèrent pendant la guerre, et qui a été instauré par le gouvernement qui a pris le pouvoir en avril 1938 dans le but de rendre plus rapides les décisions, on pourrait se trouver en présence d’une sorte de division bipartite du ministère : d’une part, les titulaires de départements d'ordre plus administratif que politique d'autre part, quelques ministres, détenteurs des portefeuilles « leviers de commande » et les « Ministres d'Etat » appelés ainsi ou autrement, peu importe, chargés de fonctions soit de liaison, de coordination, soit d’ordre politique, soit d'actualité, réunis en comité restreint arrêtant plus rapidement les directives qu’il convient de donner à la politique du gouvernement. Notons immédiatement que le Comité restreint peut fort bien fonctionner sans qu'il comprenne des Ministres d'Etat dont, pour notre part, nous ne saisissons guère l'utilité.

Nous nous trouverions ainsi, en partant de l’état actuel de l’évolution des Ministères sans portefeuille, en présence de gouvernements dans lesquels les ministres administrateurs et les ministres politiques formeraient deux groupes distincts : les Ministres d'Etat devant être considérés essentiellement comme des ministres politiques.

Si cette hypothèse se réalisait, elle serait parfaitement correcte au point de vue constitutionnel et devraït être considérée seulement comme une nouvelle innovation du régime parlementaire lequel, par suite sans doute des difficultés de l’époque, s’écarte parfois des règles traditionnelles appliquées dans notre pays de 1875 à la guerre. Remarquons par ailleurs qu'actuellement cette conception nouvelle du ministère était réalisée en Tchécoslovaquie

où se réunissait fréquemment un Comité restreint des ministres politiques duquel ne font partie les ministres plus spécialement administrateurs.

En terminant ces développements, nous voulons encore noter qu'il est assez piquant de constater qu’un parlementarisme en pleine maturité, puisqu'en 1914 il avait près de 40 ans de fonctionnement continu et régulier depuis 1875 a ressuscité une institution qui à vu le jour à peu près au même moment où ce régime était instauré en France et qui fut considérée alors comme un signe d’hésitation d’un mode de gouvernement encore à ses débuts.

D'autre part, si nous noùs sommes montré, dans l’ensemble, peu partisan de l'institution c’est surtout parce que nous avons cru qu'elle n'avait pas rendu, sauf exception, des services vraiment importants au régime parlementaire. Maïs, si par suite de circonstances nouvelles, l'institution des Ministres d'Etat paraissait devoir contribuer d’une façon vraiment efficace à assurer la continuité du fonctionnement de ce régime dans notre pays, nous ne voudrions nous souvenir d'aucune des critiques que nous lui avons adressées.

Vu : Le Président de la Thèse, L. ROLLAND.

Vu : L’Assesseur du Doyen, G. RIPERT. Vu et permis d’imprimer :

Le Recteur de l’Académie de Paris, G. ROUSSY.

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