B. -— ETATS PARTICULIERS

a) Les Constitutions des Etats d’'Anhalt (2), de Bade (3), de Brunswick (4), de Mecklembourg-Schwerin (5) anciennement Duchés ou Grands Duchés prévoyaient un cabinet désigné par l'expression « Ministère d'Etat » et composé des Ministres d'Etat qui étaient les chefs des différents départements ministériels. Ces ministres étaient tous élus par une Assemblée, le Landtag, elle-même élue au suffrage universel.

b) Les Constitutions d’après guerre des Etats de Mecklembour-Strelitz (6), du Wurtemberg (7), d'Oïdenbourg (8) pré-

(1} Article 44 de la Constitution du 30 novembre 1919.

(2) Article 27 de la Constitution du 18 juillet 1919.

(3) Article 52 ‘de la « Loi relative à la Constitution Badoïse » du 21 mars

(4) Constitution du 6 janvier 1922.

(5) Article 52 de la Constitution de l'Etat Mecklembourg Schwerin du 17 mai 1920.

(6) Loi fondamentale de l'Etat Mecklembourg Strelitz du 29 janvier 1919. Article 24.

(7) Constitution de Wurtemberg du %5 septembre 1919.

(8) Constitution de l'Etat libre d'Oldénbourg du 17 juin 1919.

voyaient également que le cabinet ou Ministère d'Etat serait composé de Ministres d'Etat mais ceux-ci au lieu d'être élus directement par le Landtag de chacun de ces Etats devaient être désignés soit par le Président de l’Assemblée soit par le Ministre Président élu par le Landtag.

c) La Constitution du pays de Thuringe (1) employait l'expression Ministère d'Etat pour désigner l’ensemble du cabinet mais ne spécifiait pas que les membres du gouvernement auraient le titre de Ministres d'Etat.

En Bavière, en Saxe et dans l’Etat de Hesse, on ne rencontrait plus dans les nouvelles constitutions, comme c'était le cas avant la guerre, le terme Ministre d'Etat en tant qu’équivalent de ministre à portefeuille.

3° Etats sud-américains. — Différentes nations de l’Amérique latine connaïssent des Ministres d'Etat qui sont des Ministres à portefeuille.

A. — Ainsi l’article 49 de la Constitution de la République des Etats-Unis du BRÉSIL du 24 février 1891 précise nettement que « le Président à pour auxiliaires les Ministres d'Etat, agents de sa confiance, ministres à portefeuille ». Ceux-ci communiquent seulement par écrit

avec le Congrès et ne peuvent être ni députés, ni sénateurs.

B. — Des articles des constitutions de divers autres Etats de moindre importance désignent les membres du cabinet par le vocable « Ministre d'Etat ». C’est le cas pour les Républiques du CHizx (2), du PÉROU (3), de l’Equ4- TEUR (4), de SALVADOR (5).

(1) Constitution du pays mouveau de Thuringe du 11 mars 1921. (2) Constitution du 18 septembre 19%. Artcle 73

(3) Constitution du 27 décembre 1919, Article 195.

(4) Constitution du 26 mars 1929. Article 90.

(5) Constitution du 13 août 1886. Article 85.

CG. — Nous réservons une place à part à l'URUGUAY en raison de la curieuse organisation constitutionnelle du pouvoir exécutif de ce pays.

On y trouve, en effet, d’une part des Secrétaires d'Etat dépendant du Président de la République et de l’autre des Ministres d'Etat qui relèvent exclusivement du Conseil National d'Administration, ledit Conseil étant un organisme de 9 membres élus directement par le peuple et ayant pour mission de s'occuper de toutes les affaires administratives non réservées expressément au Président ou à un autre pouvoir.

Or le Président nomme seulement les ministres des Aïfïaires Etrangères, de la Guerre, de la Marine et de l’Intérieur. S

Le Conseil National désigne donc les Ministres d'Etat qui dirigeront les autres départements notaniment le Travail, l'Industrie, les Finances, l’Assistance et l'Hygiène.

Ceux-ci, qui sont donc de véritables ministres à porte-

feuille, ont la charge, aux termes de l’article 113 de la

Constitution du 45 octobre 1917, outre de surveiller la gestion administrative de leurs services, de préparer les pro-

jets de lois et de « faire exécuter la Constitution ».

4° Japon. — Les chefs das départements sont des Ministres d'Etat (1). Ils doivent donner leur avis à l'Empereur et « en sont responsables ». [Ils sont assistés chacun d'un vice-ministre qu’ils nomment eux-mêmes.

5° Australie. — Les Ministres d'Etat, membres du Conseil exécutif fédéral, prévus par l’article 65 de la Constitu-

(1) Article 55 de la Constitution de l'Empire du Japon du 11 février 1881 qui établit dans ce pays un régime représentatif.

Rp LES MINISTRES D'ETAT SOUS LE SECOND EMPIRE

tion du 9 juillet 1900 sont essentiellement des ministres à portefeuille.

Après ces conceptions qui font du Ministre d'Etat soit un chef de gouvernement soit un ministre chargé de diriger un département ministériel nous allons passer à une autre toute différente et trouver, dans certaines nations, des personnages qui, bien que portant le même titre que ceux dont nous venons de voir le rôle, ne sauraient leur être comparés. Nous abordons, en effet, l'institution des Ministres d'Etat : ministres sans portefeuille. La première expression étant un euphémisme employé pour désigner des Ministres n'ayant la direction d'aucun département. Cependant nous consacrerons un paragraphe spécial à la Belgique et aux Pays-Bas. Dans ces nations, certes, les personnages ayant la qualité de Ministres d'Etat sont, au premier chef, des ministres sans portefeuille mais il est attaché à ces fonctions un caractère honorifique très marqué que nous ne retrouverons qu’à un moindre degré dans les autres pays qui connaissent ou ont connu des ministres sans portefeuille.

$ 3. — Le Ministère d'Etat: Fonction honorifique.

À. — BELGIQUE. — Aux termes de la constitution du 7 février 1831 modifiée le 15 octobre 1921, le roi règle le nombre et les attributions des départements ministériels. Il peut, en dehors des Ministres à portefeuiile, nommer des Ministres d'Etat. Il le fait ordinairement pour récompenser une longue carrière consacrée au service du pays. Souvent ce titre est décerné aux hommes qui sont parvenus au premier plan de la vie parlementaire, soit comme Chefs de gouvernement ou ministres s'étant particulièrement signalés, soit em qualité de Présidents des Chambres. Parfois, de

hauts fonctionnaires ayant rendu des services exceptionnels en Sont investis : ainsi, l'actuel gouverneur de la Banque de Belgique est Ministre d'Etat.

Ces personnages, qui jouissent de la confiance du Souverain, Ont rang de ministres sans en exercer les fonctions : leur rôle consiste à éclairer la monarque @e leurs avis et on pourrait, en cela, les comparer aux membres du Conseil privé Anglais.

Mais ce qui fait apparaître la distinction très nette qu'il convient d'établir entre les Ministres d'Etat Belges et les Ministres sans portefeuille portant ce titre et rencontrés par ailleurs, notamment en France à l’époque actuelle, c'est qu'ils ne délibèrent avec leurs collègues titulaires de portefeuilles et n’assument dans l’administration générale une part de responsabilité que s'ils ont été nommés, par décret spécial, membres du Conseil des Ministres. Ils ne font pas davantage partie d'un Conseil privé comme nous verrons que ce fut le cas en France sous la Restauration. Ainsi, sans responsabilité, sans attributions, sans traitement, le caractère honorifique de la fonction de Ministre d'Etat en Belgi-

que apparaît netbement.

B. — Pays-Bas. — Le Souverain peut, comme le roi des Belges, nommer, indépendamment des ministres à portefeuille, des Ministres d'Etat qu'il choisit parmi les personnalités politiques susceptibles, par leur talent ou leur expérience, d'apporter de précieux conseils de direction dans la gestion des affaires publiques. De hauts fonctionnaires peuvent également recevoir ce titre. En somme, dans ce pays, nous trouvons la même conception que la précédente : les Ministères d'Etat devant être considérés comme

des postes honorifiques.

$ 4. — Les Ministres d'Etat: Ministres sans portefeuille.

Nous arrivons maintenant à l'examen des Ministres sans portefeuille lesquels sont parfois désignés par l'expression « Ministres d'Etat » et qui ont à la fois le rang et les prérogatives d’un ministre quelconque, à l'exclusion de celles qui résultent de la charge de direction d’un département : le caractère honorifique est moins marqué ici qu’en Belgique ou qu'aux Pays-Bas, par le fait même que la responsabilité politique de ces personnages égale celle de leurs collègues du cabinet. Leur création répond souvent aux mêmes idées que celles qui ont amené, à certaines époques, sous la 3° République, à nommer des Ministres d'Etat dans notre pays et que noûs examinerons en détail dans un chapitre ultérieur. Certains textes constitutionnels les prévoient explicitement : d’autres Constitutions sont muettes et, dans les pays soumis à ces dernières, se posent des questions de constitutionnalité qu'il conviendrait de résoudre en considérant les articles relatifs à la nomination des ministres dans ces Etaîs et surtout en tenant compte du régime constitutionnel adopté. Ainsi, la souplesse des constitutions, malgré le silence des textes, peut parfois amener à considérer comme constitutionnelle cette institution. Mais nous nous bornerons seulement dans ces courts développements consacrés au droit comparé à donner un bref aperçu de l’institution dans les pays où l’on rencontre des Ministres d'Etat : Ministres sans portefeuille.

1° Diverses nations ont connu sous l'Empire de Constitutions qui, pour des raisons très diverses, ne sont plus

actuellement en application des ministres sans portefeuille,

EN AUTRICHE, la Constitution permettait la création de postes de ministres fédéraux sans portefeuille mais seule-

ment « dans des cas particuliers » (1) sans préciser davantage. On en rencontra, il y à quelques années, notamment dans le gouvernement que présidait le Chancelier Dollfus. D'autre part, avant même que la création de tels postes fut rendue possible par les textes constitutionnels, en octobre 1919, Michel Mayer avait été nommé Sous-Secrétaire d'Etat sans portefeuille chargé spécialement de la réforme constitutionnelle.

Par ailleurs l’article 54 de la Constitution déjà citée de MECKLEMBOURG SCHWERIN prévoyait sans donner de plus amples explications qu’à côté des Ministres chargés des départements et appelés Ministres d'Etat il pouvait « y avoir des Ministres sans portefeuille ».

De même la loi relative à la CONSTITUTION BADOISE qui, nous l'avons vu, faisait des membres du cabinet des Ministres d'Etat donnait au Landtag le droit d’adjoindre aux ministres à portefeuille des ministres sans portefeuille (Staatsräte) n'étant « chargés d'aucun service déterminé » (2). Dans ces deux derniers cas les vocables « Ministres d'Etat et Ministres sans portefeuille » loins d’être synonymes s'opposent très nettement.

On rencontrait également des Ministres sans portefeuille en RUSSIE avant la guerre ainsi qu’en Italie, du temps où ce pays était gouverné selon les règles du parlementarisme. En effet, l’ITALIE en 1848 s'était donné un « sitatuto » (3) établissant un régime parlementaire presque cor-rect et d’aïlleurs directement inspiré de la Charte française de 830.

Parfois, et surtout dans les premières années qui suivi-

(1) Constitution fédérale du 1° octobre 1920. Article 78. (2) Article 52 de la loïi relative à la Constitution Badoise du 21 mars 1919. (3) « Statuto » du 4 mars 1848.

rent la mise en vigueur de cette Constitution, on trouva des Ministres sans portefeuille appelés aussi Ministres d'Etat tout comme on en voyait en France au début de l’instauration du régime parlementaire alors que celui-ci connaissait certaines hésitations dans son fonctionnement. L’analogie est nette. Les Ministres d'Etat italiens faisaient partie du Cabinet. Quelquefois c'était Je premier ministre qui ne s'était réservé pour lui-même la direction d'aucun département. Maïs, le plus souvent, ces personnages étaient nommés soit pour accompagner le Roi devant l'ennemi, redoutable privilège, soit pour diriger devant les Chambres la discussion de projets importants.

EN TURQUIE, il nous faut remonter jusqu'à la Constitution de 1877 pour constater que le Cabinet présidé par le grand vizir, se composait d’une part de Ministres d'Etat ayant tous un portefeuille, d'autre part de Ministres d'Etat ayant tous un portefeuille, d'autre part de Ministres sans portefeuille presque tous anciens grands vizirs.

Avant d'aborder l'étude de l’état actuel de cette institution en Europe, nous voudrions signaler qu’en ESPAGNE sous l’empire des textes constitutionnels de 1876 on distinguait les Ministres « avec ou sans portefeuille ». Il était nettement indiqué que tous participaient, et cela dans tous les cas, à l'exercice du pouvoir exécutif. La seule différence résidait dans l'absence de département ministériel à diriger.

Mais les termes de la Constitution de 1931 ne nous semblent pas permettre la nomination de Ministres d'Etat sans portefeuille. En effet, à notre avis, l’article 87 de la Constitution Républicaine du 9 décembre 1931 qui dispose « Aux Ministres correspond la hauté direction et la gestion des services publics, répartis dans les différents départements

ET LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE e7

ministériels » paraît lier nettement à la qualité de Ministre la charge d’un département ministériel. Cependant un Ministre sans portefeuille fait partie de l’actuel gouvernement de la République.

Le chef du cabinet a voulu, en effet, associer au pouvoir des représentants de chacun des groupes politiques composant la coalition gouvernementale et le nombre des départements se trouvant moins élevé que celui des personnages que l’on désirait faire entrer au Conseil des Ministres, on à eu recours à la nomination de Ministre sans portefeuille.

Nous signalerons aussi, à titre de curiosité terminologique, que le Ministre des Affaires étrangères d’Espagne a toujours porté le titre de Ministro de Estado : Ministre d'Etat.

2° Les Ministres sans portefeuille dans l'Europe contempo-

raine.

EN YoucosLavir, l’article 90 de la Constitution des 15-28 juin 1928 prévoit expressément la possibilité de nommer des ministres sans portefeuille : « Chaque ministre est, en principe, placé à la tête d’un département ministériel. Il peut toutefois y avoir des ministres sans portefeuille ».

EN ANGLETERRE, durant la guerre, on vit apparaître des personnages ayant cette qualité (ministers without port- folio) et correspondant assez exactement à ceux qui, à la même époque, portaient ce titre en France. Ils étaient membres du Comité de Guerre anglais sur lequel nous aurons à revenir lors de l'étude des Ministres d'Etat français de la Guerre. Ils disparurent après la cessation des hostilités maïs en Grande-Bretagne, font toujours traditionnellement partie du ministère des personnages qui seraient désignés dans notre pays par l'appellation de « Ministres d'Etat » ou

r8 LES MINISTRES D'ETAT SOUS LE SECOND EMPIRE

de « Ministres sans portefeuille ». Ce sont le Lord Président du Conseil qu’il faut bien se garder de confondre avec le Premier Ministre, le Lord du Sceau privé et le Chancelier du Duché de Lancastre.

Depüis quelques temps, l'institution semble prendre en Europe un renouveau d’activité.

Ainsi, il y a quelques mois, le 19 mars 1938, EN TcHé- COSLOVAQUIE, en considération de la situation à la fois extérieure et intérieure un parti important de l'opposition s’est rallié à la coalition gouvernementale et, comme il n’y avait pas de portefeuille disponible, on confia à l’un des membres de ce groupe un Ministère sans portefeuille : alors que la Constitution dispose seulement que « le Président fixe le nombre des Ministres » (1); le cas est en tous points analogue à celui de Jules Guesde en août 1914, que nous aurons l’occasion d'analyser au cours de l'étude des Ministres d'Etat sous la 3° République. Ce qui montre de plus que cette solution n’était qu'empirique, c’est qu’on avait projeté en Tchécoslovaquie la création d’un Ministère de l’Economie Nationale dont le titulaire serait justement le Ministre sans portefeuille qui ne porterait donc ce titre que provisoirement, |

Cependant cette institution persista puisque, tout récemment, au cours de la crise traversée par cet Etat, les cabinets constitués le 23 septembre et le 6 octobre 1938 comprirent respectivement 4 et 3 Ministres d'Etat et on s'accorde à reconnaître que certains de ces personnages peuvent jouer un rôle important dans l'impulsion à donner à la politique générale du pays.

Ces nominations furent faites, nous semble-t-il, pour concrétiser la collaboration de la plupart des partis pour ré-

(1) Article 64 de la Constitution Tchécoslovaque du 29 février 1919.

soudre les délicats problèmes d'ordre extérieur et d’ordre intérieur et aussi pour donner satisfaction, alors que tous les départements étaient déjà attribués, à certains groupes politiques dont on s’assurait ainsi le concours, le parti populiste slovaque par exemple, ainsi qu’à certaines organisations très populaires dans le pays, comme les Sokols, dont le président était l’un des quatre ministres sans porter feuille.

D'autre part, EN ROUMANIE, le 10 février 1938, la situation politique étant incertaine, un Cabinet d'union nationale fut formé (1), union nationale partielle il est vrai puisque n'en firent pas partie certains groupes politiques importants, Ce nouveau gouvernement comprit six Ministres sans portefeuille, qui prirent le titre de Ministres d'Etat et qui, appartenant à diverses fractions de l’Assemblée, furent tous antérieurement Président du Conseil. Leur présence au sein du gouvernement a eu pour but de symboliser l’union des parts. Nous trouverons une situation entièrement analogue quand nous aurons à traïbter des Ministres d'Etat du Cabinet Briand d'octobre 1915.

La désignation de ces Ministres d'Etat est constitutionnelle dans la mesure où elle a été autorisée par une loi. En effet, les articles 88 et 93 de la Constitution Roumaïne du 29 mars 1923 donnent au roi le droit de nommer et révoquer les ministres maïs exigent une loi spéciale pour toute création de fonction nouvelle.

Par ailleurs, la nouveau gouvernement HONGROIS formé dans le courant de mai 1938 a dans son sein un ministre sans portefeuille nommé pour des raisons presqu’'identiques à celles qui amenèrent en 1914 la désignation de Jules

{i) Cabinet présidé par le Patriarche Miron Cristea.

Guesde, savoir : un nombre de départements plus petit que celui des personnages que l’on juge utile de voir dans l’équipe ministérielle.

En Allemagne, où la technique constitutionnelle est si mouvante depuis ces dernières années, nous trouvons un ancien chef de département demeuré Ministre d'Etat bien que ne dirigeant plus ses services eb, en cette qualité, siégeant au Conseil privé créé tout récemment par le Chancelier.

Nous terminerons par l’ESTHONIE organisée démocratiquement par sa Constitution de 1920 et qui, sous le nom de Secrétaire d'Etat, a créé une institution presqu’en tous points semblable à celle du Ministre d'Etat sous le deuxième Empire, tout au moins dans la période qui va de 1852 à 18683.

En effet, auprès du gouvernement de la République, est créée une chancellerie d'Etat (1), placée sous la surveillance du Président de la République et qui est dirigée par un Se crétaire d'Etat lequel doit contresigner tous les actes d'exécution faits par le Gouvernement et qui doivent au préalable avoir été signés par le Chef de l'Etat et le Ministre compétent.

Après avoir constaté que l'expression « Ministre &'Etat » a été employée pour désigner des personnages ayant des rôles très différents à jouer dans la vie politique et, étant donné que nous allons «étudier ultérieurement cette institution fonctionnant sous deux régimes totalement différents, d’abord sous un régime autoritaire, ie Second Empire, et ensuite sous la 3° République, dans le cadre du gouvernement parlementaire, nous voudrions examiner brièvement, en nous inspirant des développements précédents, pour conclure ce chapitre de Droit comparé, quelles formes de gou-

(1) Article 65 de la Constitution de 1920.

vernement avaient admis les pays dans lesquels se rencontra ce rouage gouvernemental.

Les pays gouvernés selon les règles du parlementarisme n’ont pas connu des Ministres d'Etat ministres à portefeuille. Ces personnages furent nommés dans des Etats fédéraux tels l'Allemagne d’avant-guerre et de Weimar, le Brésil, l'Australie, ou dans des Etats. ayant adopté le riégime représentatif, diverses républiques sud-américaines par exemple.

Mais des pays gouvernés parlementairement ont connu les trois autres conceptions possibles de l'institution des « Ministres d'Etat » savoir, chef du gouvernement, poste honorifique, ministre sans portefeuille.

C'est aïnsi que les Etats ayant adopté cette dénomination pour désigner soit le chef du cabinet soit le titulaire d’un poste surtout honorifique sont, en règle quasi générale, des pays parlementaires mais de petite ou moyenne importance.

Quant à l'institution des ministres sans portefeuille désignés soit par @ette expression soit par celle de Ministre d'Etat elle s’est rencontrée dans de nombreuses grandes nations dont la plupart avaient admis le gouvernement de cabinet, France, Grande-Bretagne, Tchécoslovaquie, Italie du Statuto de 1848 notamment.

Nous remarquerons surtout que cette institution a surtout été mise en pratique dans des périodes exceptionnelles de crise intérieure ou de guerre pour donner une force plus grande au cabinet. C’est le cas de la France, de l’Angleterre pendant la guerre et aussi actuellement de la Tchécoslovaquie, de la Roumanie (1) et de l'Espagne.

(1) IL est à noter que la Roumanie, depuis la mise en vigueur de la nouvelle Constitution du 21 février 1939, n'applique plus les principes traditionnels de la démocratie parlementaire.

Au sujet des ministres sans portefeuille rencontrés en Italie dans les premières années qui suivirent la mise en application du Statuto de 1848, nous signalerons que leur nomination s'explique par les hésitations d’un régime parlementaire à ses débuts et nous allons voir dans le chapitre réservé à l'historique de l'institution quelle grande analogie il existe entre ces personnages et les ministres sans portefeuille français des premières années de la Restauration dont la désignation doit également être considérée comme l’une des manifestations d’un parlementarisme à ses débuts dont les règles essentielles ne se sont pas encore dégagées nettement.

L'impression qui se dégage de ces développements est que le terme « Ministre d'Etat » est une expression vague employée pour désigner des membres du pouvoir exécutif mais dont les abtributions vont de la simple fonction honorifique à la direction du gouvernement.

Ef nous allons bientôt constater que la curieuse institution sui-généris du Ministre d'Etat sous le 2° Empire va successivement réunir toutes les caractéristiques que nous avons trouvées à l'Etranger. Nous verrons, en effet, que ce personnage peut être considéré d’abord comme un ministre ayant des fonctions honorifiques et un département spécial à diriger puis comme un ministre sans portefeuille pour devenir en fait, le véritable chef du gouvernement.