CHAPITRE II

HISTORIQUE LES MINISTRES D'ÉTAT DE L'ANCIENNE MONARCHIE JUSQU'AU SECOND EMPIRE

Après avoir essayé de donner un bref aperçu sur l’institution des Ministres d'Etat dans différentes nations, nous voulons, avant d’aborder l'étude détaillée du rôle de ces personnages de 1852 à nos jours, tenter de dire Ge qu'ils furent, dans notre propre pays, avant le début du Second Empire, en un mot situer l’insüitution dans le temps après l’avoir fait dans l’espace. Nous constaterons à nouveau que ce terme a servi pour désigner des personnages ayant eu des attributions très diverses.

De plus, si le précédent chapitre ne présentait guère que l'intérêt qui s'attache toujours aux études de Droit comparé, celui-ci nous permettra de tirer d’utiles enseignements, non pour l'étude de l'institution par trop atypique des Ministres d'Etat sous le Second Empire, mais pour celle des Ministres sans portefeuille de la 3° République désignés sous ce vocable. Nous lui trouverons en effet de lointains précédents notamment sous la Restauration et la

Monarchie de Juillet et nous pourrons ainsi constater que le régime parlementaire, en pleine maturité, après 40 années de fonctionnement ininterrompu de 1875 à 1914, a revivifié une institution considérée dans le premier tiers du xix° siècle, comme un accident momentané du gouvernement de cabinet naissant.

Nous commencerons par réserver un paragraphe aux Ministres d'Etat de l’Ancienne Monarchie.

$ 1. — Les Ministres d’Etat sous l’Ancien Régime.

Après la période féodale, l’autorité du Roi s'était affirmée de plus en plus pour aboutir rapidement à la Monarchie absolue. C’est au moment où les institutions monarchiques se seront organisées et précisées que nous situerons cet exposé.

Dès le xvrr siècle, le gouvernement central du Royaume de France comportait d’une part un groupe de hauts fonctionnaires chargés de faire exécuter les décisions du monarque et dont le rôle peut être, en gros, comparé à celui de nos ministres actuels, d'autre part un Conseil délibérant divisé en plusieurs sections auquel le Roi soumettait pour recueillir des avis les diverses affaires extérieures ou intérieures du pays. En effet, bien qu’on puisse affirmer que l’absolutisme était de l'essence de l'Ancien Régime, les décisions du Monarque n'étaient rendues qu'après une étude minutieuse faite par un Conseil : le Gouvernement à Grand Conseil était la règle.

Le Conseil perdit rapidement son unité première pour se diviser en quatre sections principales qui eurent nom : Consaïls d'Etat ou d’en Haut, des Dépêches, des Finances, privé ou des parties et c’est dans la plus importante de ces sections du Conseil du Roi, dans le Conseil d'Etat, véri-

table organe de gouvernement, que nous allons trouver des Ministres d'Etat : on y discutait tout ce qui avait trait aux Affaires étrangères et aussi les plus importantes questions de politique intérieure, La composition de ce Conseil, qui fut toujours très peu nombreux, était laissée à l'entière discrétion du roi; aucun membre n'en faisait partie de droit et la convocation n'était valable que pour une seule séance.

Les membres du Conseil d’en Haut prenaient le titre de Ministres d'Etat qu'ils conservaient leur vie durant, même lorsqu'ils avaient, depuis longtemps, cessé d'assister aux délibérations. I1 faut bien se garder de confondre ces personnages avec les Secrétaires d'Etat qui seuls étaient des chefs de département mais qui ne devenaient Ministres d'Etat que s'ils avaient reçu ce titre par un acte spécial du souverain, Et, sauf le Secrétaire d'Etat aux affaires étrangères, ils ne le recevaient pas toujours! (1)

Les Ministres d'Etat faisaient également parkie du Conseil des Dépêches lequel connaissait des affaires courantes de l'administration intérieure et ils siégeaient également à cette sorte de tribunal d'honneur qu'était le Conseil de Guerre.

Muel (2) pense que ce titre était purement honorifique et qu'il était donné, en témoignage d'estime et de satisfaction, aux anciens Ministres Secrétaires d'Etat bien en cour et aux anciens hauts dignitaires.

Certes, les Ministres d'Etat n'avaient aucun pouvoir de décision, les Conseils ne donnant que des avis au Monarque qui décidait librement, et ils ne possédaient pas, non plus, l’autorité effective que peut donner la direction d’un département ministériel.

(1) Esmein, Histoire du Droit Français, D. 459, (2) Dans « Gouvernements, Ministères et Constitutions de la France depuis 100 ans ». Edition de 1898,

Mais il ne faut pas oublier qu'ils avaient accès au Conseil d'en Haut, organisme qui définissait la politique générale du Royaume et lui donnait l'impulsion voulue. Aussi, nous pensons que, tout au moins sous le règne de certains souverains, il n’y avait pas là uniquement une institution purement honorifique et leur influence, surtout si l’on considère la forte personnalité de quelques-uns de ces Ministres d'Etat, a pu être parfois décisive pour l'orientation à donner à la politique générale du pays, tant extérieure qu’intérieure. Leur seule faiblesse résultait du fait qu'ils n’assistaient au Conseil que sur convocation spéciale laquelle pouvait ne pas être renouvelée. En pratique d’ailleurs les mêmes personnages réapparaissaient presque constamment ; ce qui donnait ainsi une certaine unité à ce Conseil qui se mañntint sous cette forme jusqu'à l'effondrement de la Monarchie.

Ce n’est maintenant que sous la Restauration que nous retrouverons des Ministres d'Etat. Cependant, si le terme n’est pas employé sous le Premier Empire, on rencontrait à cette époque de grands dignitaires dont la réunion formait le Grand Conseil de l’Empire et qui, somme toute, correspondaient en gros aux membres du Conseil d'en haut à cela près que ces personnages n’eurent jamais qu’un rôle honorifique : leur influence sür le sens de la politique fut, en effet, toujours nulle.

Mais le vocable est à nouveau employé dans l’Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire du 22 avril 1815 et dans le Projet d’Acte Constitutionnel présenté par la Commission Centrale de la Chambre des représentants le 29 juin 1815, textes qui n’eurent d’ailleurs qu'une fortune tout à fait relative, Waterloo ayant eu lieu 18 jours après la pro-

clamation de l’Acte et les autres textes n'ayant jamais existé qu’à l’état de projet.

Quoiqu'il en soit nous dirons quelques mots sur la nouvelle conception de l'institution des Ministres d'Etat qui apparaissait au travers de ces textes et qui présentait des analogies avec celle des Ministres sans portefeuille et du Ministre d'Etat du Second Empire.

$ 2. — Les Ministres d'Etat tels qu’ils étaient prévus dans l’Acte Additionnel aux Constitutions de l’Empire et dans le Projet d’Acte Constitutionnel présenté par la Commission Centrale de la Chambre des représentants le 29 juin 1815.

Cet acte, contrairement à ce que son nom pourrait laisser supposer, ne complétait pas les Sénabus Consultes qui avaient organisé l'Empire mais établissait un régime nouveau, Copiant sur certains points la Charte de 1814, dans lequel les Ministres pouvaient être membres des Assemblées, Chambre des Pairs et Chambre des représentants et étaient responsables des actes du Gouvernement; les dits actes devant tous être contresignés par un Ministre à département.

Cependant ce n’était pas le régime parlementaire qu’instaurait l’acte car, entre autres dispositions contraires à ce mode de gouvernement, ül décidait que l'Empereur communiquerait avec les Assemblées par l’intermédiaire de Ministres d'Etat sans portefeuille ou de Conseillers d'Etat et non par les Ministres à département qui, eux, n'étaient appelés à paraître au sein des Chambres que dans le cas d’une mise en accusation. Les Ministres d'Etat étaient ainsi chargés d’établir la liaison entre les pouvoirs publics : c'est, disons-le tout de suite, le même rôle qu'ils vont jouer à par-

tr de 1852, En 1815, ils auraient pu participer aux discus-

sions mais ils n'avaient voix délibérativa que lorsqu'ils appartenaient à l’une des Deux Assemblées.

Nous serons très bref en ce qui concerne les Ministres d'Etat que prévoyait le projet du 29 juin 1815 qui fut rédigé pendant la période de désarroi et de tractations qui se situe entre l’abdication de Napoléon I‘ et le retour des Bourbons. Ce texte instituait un régime parlementaire correct dans son ensemble : Deux Chambres, Ministres responsables et pouvant être membres des Assemblées. Mais à côté des Ministres à département qui avaient le droit de soutenir les propositions de lois du gouvernement devant les deux Chambres, l’article 44 spécifiait, on ne sait trop pourquoi, que la discussion des projets dûs à l'initiative gouvernementale pouvait être également confiée à des Ministres d'Etat dont on ne comprend pas du tout l'utilité du moment que les Ministres à département pouvaient participer aux débats législatifs.

8 3. — Les Ministres d'Etat et les Ministres sans portefeuille sous la Restauration.

Si.de nos jours les expressions « Ministre d'Etat » et « Ministre sans portefeuille » peuvent être considérées comme synonymes, il n’en était pas de même sous la Restauration où nous allons nous trouver en présence de deux inslitutions bien distinctes, la première étant si peu dans là norme du parlementarisme qu'elle a pu être qualifiée de « parasite » (1) du gouvernement de Cabinet, la seconde, aü contraire, celle des Ministres sans portefeuille, ayant eu pour but d'assurer la continuité du fonctionnement d’un

(1) Joseph Barthélémy, Introduction du régime parlementaire en France. Edition 1904.

régime à ses débuts et dont les règles classiques ne s'étaient pas encore complètement dégagées.

Les Ministres d'Etat sous la Restauration présentaient une analogie assez marquée avec ceux que nous trouvons acbuellement en Belgique. C’étaient des personnages qui recevaient du roi ce titre, marque de la confiance personnelle du monarque, et qui leur donnaït entrée au Conseil Privé, Ce conseil, organisme distinct du Conseil des Ministres, devait être considéré, tout au moins en théorie, en quelque sorte comme un ministère au-dessus du ministère, un surministère ; mais 1l fut vite sans existence effective car, dans un pays dont les institutions politiques sont arrivées à un degré de développement avancé, l’irresponsabilité entraîne fatalement l'inactivité.

Durant les toutes premières années de la Restauration, ils étaient autorisés à prendre part aux Conseils des Ministres responsables (1) mais ils furent bientôt confinés au Consil Privé et leurs attributions devinrent alors 'presqu’uniquement honorifiques. Une ordonnance de 1824 (2) leur donna entrée au Conseil d'Etat conjointement avec les princes de la famille royale et les Ministres Secrétaires d'Etat. Mais là aussi leur rôle fut très réduit sinon inexistant. Ils bénéficiaient au début d'avantages pécuniaires appréciables mais ceux-ci allèrent rapidement en s'’amenuisant, Ainsi dans les toutes premières années de la Restauration ils étaient 24 et recevaient chacun un traitement annuel de 24.000 fr. qui fut successivement réduit d’un.tiers puis d’une moitié.

En 1830, leur nombre était passé à 50 environ par suite

(1) Une ordonnance du 19 août 1817 fixe à 4 au plus le nombre des Ministres d'Etat pouvant participer aux Conseils de Cabinet. (2) Ordonnance du 2% août 1824. {

du fait que les Ministres démissionnaires recevaient en général ce titre mais au budget du ministère de la Justice figurait seulement un crédit total de 200.000 fr. destiné à être réparti entre ces personnages.

Duvergier de Hauranne demanda d’ailleurs la suppression de ce crédit en alléguant que tout traitement devait correspondre à une fonction et que les Ministres d'Etat n'avaient qu’un titre (1). Remarquons ici que c'est pour le même motif que, pendant la guerre, nous verrons un dépüté demander à la Chambre de ne pas allouer de traitement aux Ministres sans porlefeuille.

On pourraït soutenir qu’ils auraient pu jouer un rôle effectif en participant aux délibérations gouvernementales et aux débats parlementaires. Certes, par intermittence, les Ministres d'Etat manifestèrent une certaine activité ; c’est ainsi que, sous la première Restauration, l’un deux, Ferrand fut chargé de rédiger l’exposé des motifs d’un projet de loi relatif aux biens des émigrés non encore vendus (2). Mais si en droit ils auraient pu participer activement à la vie politique &u pays, en fait, leur absence de responsabilité les condamnait à une prudente réserve. |

L'institution était d’ailleurs assez peu nettement déterminée et traduisait bien les hésitations d'ordre constitutionnel de l’époque. Ainsi, certains avaient la direction de services administratifs non érigés en ministères. Nous citerons Saint Cricq qui fut Président du Conseil Supérieur du Commerce et des Colonies et Vatimesnil qui fut Grand Maître de l’Université. Il n'existe donc aucune analogie entre ces personnages et ceux qui, sous la 3° République, portèrent le titre de Ministres d'Etat.

(1) Joseph Barthélémy, Introduction du régime parlementaire en France, (2) Eugène Pierre, Histoire des Assemblées politiques en France,

ET LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE Al

Quant à la création de Ministres sans portefeuille, ce fut une mesure de circonstances, motivée par le changement de majorité de 1820 consécutif à la loi du double vote. La nouvelle Chambre était ultra alors que les libéraux étaient au pouvoir ; la solution logique eut été la constitution d’un Cabinet s'appuyant sur la majorité issue des élections mais on chercha, par divers moyens, à écarter cette nécessité notamment en ne procédant qu’à un remaniement ministériel, et c’est ainsi qu'on aboutit à la nomination de Ministres sans portefeuille. Les uns avaient d’abord proposé de pratiquer l'inflation ministérielle en augmentant le nombre des départements. Les autres auraient donné volontiers à l’un des chefs les plus marquants du parti ultra, la présidence du Conseil de l’Instruction Publique mais ce n’était là qu’un haut poste administratif ne donnant pas entrée au Conseil. On finit par se mettre d'accord pour attribuer aux hommes les plus en vue de la nouvelle majorité Villèle et Corbière (1) auxquels on adjoignit Laîné des postes de Ministres sans département mais ayant entrée au Conseil des Ministres.

Ils furent donc des gouvernants et non des agents : ils participèrent au gouvernement et non à l'administration (2). Mais ce qui les caractérisa au premier chef, ce fu le fait qu'ils continuèrent en qualité de députés à faire partie des Commissions parlementaires chargées de contrôler le Ministère. Il y a là une véritable hérésie constitutionnelle. Cette situation paradoxale fut soulignée le 7 février 1821 par Casimir Périer. De son côté, Benjamin Constant déposa, maïs en vain, une motion tendant à la cessation de cette irrégu-

(1) Bien qu'étant nommé ministre secrétaire d'Etat sans portefeuille, Corbière gardait la présidence du Conseil de l’Instruction publique. (2) Joseph Barthélémy, Introduction du régime parlementaire en France.

larité. Ces personnages disparurent assez rapidement et le chef de la majorité Villèle fut appelé à prendre le pouvoir le 14 décembre 1831 : on rentrait ainsi dans les limites du régime parlementaire.

Cependant, considérée en elle-même, cette institution ne peut être qualifiée d'inconstitutionnelle ; elle est seulement contraire à une ordonnance royale de 1815 qui réservait l'entrée du Conseil aux Ministres à département (1).

Cet expédient qui fut éphémère sous la Restauration, ne peut s'expliquer que par les hésitations d’un parlementarisme à ses débüts mais il est piquant de constater que, après quarante ans environ d'application ininterrompue des lois constitutionnelles de 1875, la combinaison des Ministres sans portefeuille sera reprise sous la 3° République avec le dessein d'associer aux destinées du Cabinet non des membres d'une majorité n'étant pas au pouvoir mais les éléments les plus représentatifs de la minorité.

$ 4. — Les Ministres d’Etat et sans portefeuille sous la Monarchie de Juillet.

C'est par eux que nous terminerons cet aperçu historique.

La Monarchie de Juillet à ses débuts ne connut pas de Ministres d'Etat ; ceux-ci furent même supprimés explicitement par ordonnance dès le mois d'août de 1830, mals on nomma des Ministres sans portefeuille, surtout dans les premiers mois du règne.

Toutefois en 1842, Louis Philippe, dans le but de récompenser ceux qui avaient rendu à l'Etat des services éminents revivifia l'institution des Ministres d'Etat (2). Ils étaient appelés à entrer dans le Conseil privé du roi qui

(1) Joséph Barthélémy, Introduction du régime parlementaire en France. (2) Ordonnance du %3 décembre 1849.

devait se composer des princes de la famille royale ayant la majorité, des Ministres Secrétaires d'Etat en exercice et de ceux des Ministres qui auraient reçu une convocation spéciale du Roi.

En fait ces postes étaient uniquement honorifiques ; ils ne pouvaient alors être choisis par le Roï que dans un certain nombre de catégories de personnes fixées par l'ordonnance. Il fallait, pour recevoir ce titre, avoir été Ministre secrétaire d'Etat, Chancelier de France, Président d’une des Chambres, Grand Chef militaïre, Grand Chancelier de la Légion d'honneur, Ambassadeur, haut Magistrat. Leur rôle dans les affaires publiques fut d’ailleurs quasi inexistant.

Quant à la création de Ministres sans portefeuille elle répondait, sensiblement, aux mêmes conceptions que celles qui ont amené la désignation de Ministres sans portefeuille dénommés Ministres d'Etat sous la 3° République pendant la Guerre et dans certains récents gouvernements : d’où l'intérêt qui s'attache, pour notre sujet, à l’étude de cette institution du règne de Louis Philippe.

Dès ies premiers temps de la Monarchie de Juillet la composition du ministère est rigoureusement orthodoxe. Le gouvernement parlementaire s’est définitivement acclimaté dans notre pays, ses règles sont presque complètement fixées ; nous ne trouvons plus ces incertitudes constatées sous la Restauration qui faisaient entrer dans le Conseil des Ministres des personnes autres que les Ministres.

Cependant, juste après la Révolution de 1830, nous trouvons une période de transition très courte, que l’on peut situer assez exactement entre le 11 août et le 2 novembre 1830, pendant laquelle on ne veut pas encore appliquer strictement les grands principes dont l’ensemble forme le parlementarisme.

Ainsi Louis Philippe tout en maintenant La Fayette dans le ministère du 11 août 1830 avec une situation à vrai dire, assez mal définie (La Fayette y figurait non en qualité de Ministre mais en tant que Commandant Général des Gardes Nationales) (1), ne crut pas pouvoir en écarter des personnages dont on comprendra l’importance et l'influence quand on saura qu’ils avaient nom Dupin, Casimir Périer, Laffitte et Bignon. Des postes de Ministres sans portefeuille leur furent attribués.

D'autre part il n’y eut pas dans ce premier gouvernement de la Monarchie de Juillet de Président du Conseil, c'est le roi qui dirigea exclusivement les délibérations du cabinet pendant quelques mois.

La situation de ces quatres Ministres sans portefeuille était d’ailleurs si peu nettement définie que deux d’entre eux, Casimir Périer d’abord, Laffitte ensuite cumulèrent avac leur titre de Ministre les fonctions de Président de la Chambre (2).

Maïs le 2 novembre 1830 fut constitué un nouveau ministère présidé par Laffitte et qui ne comprit que des Ministres chargés de la direction d’un département. Aïnsi, sous la Monarchie de Juillet, le fonctionnement normal du gouvertnement de cabinet a donc eu pour résultat d'éliminer presque complètement les Ministres sans portefeuille des Ministères qui se succédèrent au pouvoir. En effet, du 2 novembre 1830 à 1848 nous ne trouvons qu'un seul autre exemple de personnage s'étant vu conférer ce titre. C’est l'Amiral de Rigny qui, le 12 mars 1835, fit partie du cabinet de Broglie en qualité de Ministre sans portefeuille, Il

(1) Gidel, Rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. (Cours de Doctorat 1936-37).

(2) Thureau-Dangin, Histoire de la Monarchie de Juillet.

était depuis quelques années, presque sans interruption, Ministre de la Marine et venait d’être remplacé à la tête de ce département par l’amiral Duperré. Cependant on n'avait pas voulu éliminer du gouvernement le vainqueur de Navarin et c’est ainsi que l’amiral de Rigny fut nommé Ministre sans portefeuille.

Les Ministres sans portefeuille de la Monarchie de Juillet participaient à la vie du ministère et ieur rôle consistait à aider leurs collègues à la tribune et à les appuyer de leur influence ef de leurs connaissances dans les Conseils du gouvernement, On peut d’ailleurs constater que, dans les débats législatifs Dupin et Casimir Périer intervinrent pour soutenir le gouvernement (1). Louis Philippe pensait qu'ils rempliraient d'autant mieux leur mission qu'ils étaient déchargés de « l'embarras » (c’est la terme employé par le monarque), de diriger des services.

Le roi, quand il fit appel à ce titre à la collaboration de Dupin après lui avoir exposé ce qu’il attendait des Ministres sans portefeuille ajouta même qu'ils seraient « sans responsabilité » (2) ce qui samble tout à fait contestable en ce qui concerne la responsabilité politique de ces personnages dont le rôle consistait justement à soutenir le gouvernement à la destinée duquel ils étaient attachés. Leurs interventions pouvaient sans nul doute, surtout si l’on tient compte de l'influence qu'ils possédaient aux Assemblées, engager la vie même du Cabinet et l’obliger à démissionner en entier en cas de blâme.

Quoiqu'il en soit, nous retiendrons surtout que les Ministres sans portefeuille de la Monarchie de Juillet furent choisis parmi les hommes politiques les plus influents de l’épo-

(1) Deslandres, Histoire Constitutionnelle de la France. Tome II, p. 243. (2) Id.

que, pour élayer, pour donner plus de force au Cabiünet : cette conception, nous la retrouverons en partie en 1915 et en étudiant la composition de certains ministères tout récents.

Sous la Seconde République, on ne trouve aucun exemple de Ministre d'Etat ou de Ministre sans portefeuille,