I. — Les Administrations locales

- L'intérêt par-

I. — I". Leroy -Bi'iiuli on, t.' Arfmïiiulration locale en France e

li-.'iiIiiT doit (.-..''fier devant l'intérêt général; l'intérêt de rindividudoitcédcrdevanU'inlérét publie ; l'intérêt de la commune et dudéparlement, devant l'intérêt de l'État. VoîU le prîucipe i)ui sert île base à l'organisatioa do la Krauce. Ses légistes, formés par l'élude dudroît romain, admettent comme incontestablecetle suprématie de l'Élut, s'inclinent avec respect devant cette idole : l'intérêt de l'Étut, en lui sacrifiant un à un (uns les autres iiitrf'rls et même tous les droits. Leur logique subtile va découvrir ce mystérieux intérêt jusque dans les plus petites choses. S'il est de l'intérêt de l'État, par exemple, que les communes soient bien administrées, pourquoi ne pas les soumettre à la tutelle étroite des fonctionnaires de l'Étal, chez lesquels on présume toutes les capacités, auxquels on donne toute la puissance.

Ici encore le peuple anglais a montré le caractère plus pralîquo que logique de son esprit. Ses légistes ne se sont pas formés à l'élude des principes romains, mais à l'étude des faits recueillis par los compilations d'arrêts j sans doute, ils ont laissé la science juridique angUÎH à l'état de masse informe et chaotique, mais ils uni respecté les vieilles libertés de la nation. Ils n'ont pas cherché à découvrir partout de nouvelles applications ib' principes abstraits placés à la hase de l'organisation politique. Les institutions se sont créées d'elles-mêmes, d'après les besoins du moment. L'intérêt qui a prévalu a toujours été le plus sensible, le plus frappant, ce qui correspondait le plus souvent à l'intérêt lo plus par-

gUterrt; — Bouliny, Le tioueernement local et la tutelle île l'Etal en Angleterre, dan» les Annale* et t'Eeule libre 4m orienta politiguei, vol.I, pp. ISS-203; — Tottd. o/>- rit., vol II, \>f>. 834-838.

Ui LES MINISTRES EN ANGLETERRE

liculier. L'iulérètgénéral, au lieu d'écraser tous los autres sous sa masse imposante, a même été plus d'iUM luis sacrifia, tandis que les intérêts individuels el locaux ont toujours été respectés. L'autorité publique a pris en main le soin des seuls inlérélsouxquolsles individus se sont trouvés incapables de pourvoir. Ainsi, de nus jours, tes grands travaux publics, chemins de fer, canaux, ports, etc., sont dirigés et exploités par des compagnies privées ou par des autorités locales el les postes sont le seul monopole réserve à l'État.

D'autre part, l'Etat, vis-à-vis des corporations politiques, paroisses, comtés, etc., a respecté autant que possible leurs intérêts particuliers et ne leur en a enlevé la libre administration que lorsque l'intérêt évident de la nation le commandait : ainsi s'est établi el maintenu on Angleterre le système de Setf-Governmcnt .

Le royaume se trouve divisé en comlés et certaines agglomérations urbaines sont constituées en « bourgs incorporés » entièrement ou presque entièrement en dehors des comlés el indépendants des autorités de comté. L'élendue des comlés anglais est très inégale. « I * - mènif que le nombre de leursliabilauts. « Les circonscriptions « se sont formées d'elles-mêmes, peu à peu. sans régulai i -ili\ sans symétrie, par la force des choses et des évè- « nemonls, selon les besoins des populations1. » Au-dessous du comté nous trouvons diverses subdivisions portant les noms les plus variés, el dont la plus important* '-si l'union de paroisses. Kilo-** soûl constituées par los paroisses qui eu fout partie, toujours pour un

!.l s WUU8TBBS ET L'ADMINISTRATION

but spécial : instruction primaire, assistance publique, service sanitaire, etc., et s'enchevêtrent les unes dans les autres de la façon la plus inextricable. Certaines agglaméntioaa populeuses, non constituées an bourgs incorporés et maintenues dans le comté, ont pu, depuis {bloùtUgaoemm'iit l<7 de |K,",,s, cou ce ni ht plusii'iirs H ■! 1 1' es et se donner ainsi une espèce d'organisation municipale. Enfin, tout au bas de l'échelle, la paroisse, corporation civile aussi bien qu'ecclésiastique, a vu depuis un siècle ses droits considérablement réduits au profit des unions.

La réforme de l'adminislrationlucale est depuis plusieurs années à l'ordre du jour en Angleterre. Le Gouvernement avait proposé en 1887 un projet complet de réorganisation ; mais l'accord ne put se faire entre deux tendances opposées, les libéraux voulant reconstituer ht paroisse forte et puissante comme première unilé administrative, les conservaleurs voulant, au contraire, laisser la paroisse dans sa nullité et attribuer l'administration locale à des districts plus étendus. Voyant cela, le Cabinet détacha une partie de son projet, celle qui Concernait spécialement l'organisation des comtés, et la lit voler par lo Parlement. Cette loi a été BÙM BO \ igueur le 1" janvier 188!). Pour expliquer nettement la situation actuelle, il est indispensable d'exposer

d'abord fofgunaatMO antéman ■ l'acte de 1*88: nous

ferons connaître ensuite les modifications que cet acte y a apportées.

Les bourgs n'ont pas une organisation uniforme: les droits des uns sont détenu! nés par des chartes spéciales, les pouvoirs des autres par divers statutsdu Parlement.

En général, l'autorité administrative est confiée à un conseil municipal composé de trois éléments distincts: les conseillers élus par les habitants, — le droit de suffrage, basé sur le cens, est assez étendu, — les aidermen élus par les conseillers et le maire élu par le conseil entier. Les aidevmen n'ont pas de compétence spéciale, ils ne forment pas un corps délibérant en dehors du conseil et ils 06 se distinguent des conseillers que par un droit de préséance lionorilique. Le conseil est à la fois un corps délibérant et un corps exécutif: il délibère sur les affaires de la cité, les règle comme il l'entend, sans devoir soumettre ses décisions à l'approbation d'une autorité supérieure; il nomme tous les agents communaux, et divers comités pris dans son sein sont chargés, sous son contrôle, d'administrer chacun un service spécial : voirie, police, travaux publics, etc. '. Au lieu de celte organisation démocratique, nous trouvons dans les comtés, jusqu'aule'janvîcr 188'.). dea institutions entièrement aristocratiques. C'est, un corps collectif de gros propriétaires fonciers nommés par le Souverain qui y exerce toutes le3 fonctions administratives et judiciaires, avec le droit d'imposer les habitants. Le skeri/f, — une dignité plutôt qu'une fonction, — est le représentant du Roi ; mais il a perdu presque tous ses pouvoirs et n'a pas à s'ingérer dans l'administration locale. Le lord-lieutenant est le chef des forces militaires du comté : milice, yeomanry, volontaires; il cumule généralement avec ce titre les fonctions de premier juge de paix. Toute l'administration du comté est

- Laroy-Bi milieu, op. cit.. pp< )u7-liu.

BOtM Itt mains des juges de paix nommés par lo Iloi parmi les propriélaires fonciers jouissant d'un revenu immobilier de 2.300 francs libre de toute charge. Ils sont inamovibles ou fait, sinon en droit. Leur nombre est illimité et on en trouve parfois plus de cent dans un seul comté. Héunis en i/intrlrr MSSÎOtU, ils votent les dépuma ht les taxes, nomment el contrôlent les fonctionnaires du comté; ils expédient les affaires courantes dans les pttly sessions. Ils exercent en même temps une juridiction de police, jugeant les contraventions et les petits délits.

Uans les unions de paroisses, l'intérêt spécial pour lequel elles se sont constituées est administré par une commission (board) élue par ceux qui paient l'impôt

La paroisse a perdu presque toute son importance ; les services auxquels elle devait pourvoir sont presque tous passés dans la compétence des unions. Il ne lui reste ordinairement que l'entretien do l'église, du cimetière et des routes, l'éclairage public, les pauvres. L'autorité réside dans l'assemblée générale {vsstry) 3t ceux qui paient lataxe des pauvres. L'assemblée uomme des groupes de délégués ayant chacun la charge d'un service spécial et obligés de lui rendre compte de leur gestion : les riiurrhirtirdfns, le fiitrial board, les uhiijivurdfitx, Itt li'jlttiii'j survryurs, les </U(lrditlns mai

troeneert <<f thepoor.

Sur tous ces corps locaux, le contrôle do l'Etat Ml à peu près nul, sauf toutefois sur l'administration des unions de paroisses ; presque tous les ser\ iees un \ ne desquels ces dernières se sont constituées ont été soumis. Lins le courant de ce siècle à la réglementation et

Li:s IflHISTBKSBN ANGLKTEHRK

à la surveillance du pouvoir central. Ainsi l'instruction primaire et l'action des school-hoards sont contrôlées parle département de l'instruction publique ; les services sanitaires et l'assistance publique par le local govemmerU ôoard. Un des meilleurs moyens employés dans ce but a été l'octroi de subsides que le pouvoir central est chargé de répartir entre les ùoards locaux. C'est ainsi que, la police ayant été placée indirectement sous l'autorité du ministre de l'Intérieur, celui-ci a reçu la mission de répartir certaines allocations entre les bourgs et les paroisses ou unions, dans lesquels l'organisation de la police répondait à certaines conditions.

Telle était la situation avant l'Acte de 1888. Aux termes de celui-ci, toulo ville ayant au moins 50. OM) habitants est érigée en comté distinct. Toutcsles autres sont versées danB le comté, mais on a conservé à celles dont la population excède 10.000 âmes et qui constituaient avant la loi des bourgs incorporés, une certaine autonomie à l'intérieur du comté, L'acte apporte donc indirectement des modiGcations à la constitution des bourgs

Des anciennes attributions des juges de paix il est fait trois parts distinctes : les fonctions judiciaires leur sont conservées intégralement ; les attributions administratives passent à un conseil de comté institué par la loi ; la police est réservée à un comité mixte de jugea de paix et de membres du conseil.

Le conseil de comté est organisé comme les conseils des bourgl ! il H DODMMfl des conseillers élus par les électeurs du comté pour Irois ans, A'nldcrmcn élus par les conseillers et d'un président nommé par le conseil

entier. Les al'/rniK'i forment lr qnerl du nombre total des numbrai al Be reaouvelleol par moitié tous les trois

ans. Le conseil délibère sur tous les objeta qui rentraient dans la compétence administrative des juges de psil à l'exception do l'octroi dealicenoes aux cabaretîara. Si's attributions portent sur l'assiette et la perception des taXM loealea, la décharge du trésorier, la gestion îles propriétés, l'entretien des asiles d'aliénés et des bâtiments affectée à la justice et à la police, les licences à accorder pour l'ouverture des champs do courses et des salles de concert, l'entretien des ponts et des routes, la nomination du coroner et de tous les employés du l'uinii . la détermination des districts pour les élections parlementaires, etc. Le conseil se réunit quatre fois par an ; dans l'intervalle lesaflaires sont gérée3 par des comités spéciaux pris dans son sein cl qui lui rendent compte de leur gestion.

Le conseil de comté agit presque toujours dans la plus grande indépendance : il lui est seulement interdit

d'emprunter s;ms l'autorisation du 6oarêrnemeot<

L'acte de 1888 a fait un grand pas dans la voie d'une décentralisation plus accentuée en supprimant les subventions que le (iou\ ornement répartissait entre les corps locaux. La loi a transféré au comté le produit total ou partiel de certains impôts que l'Étal percevait jusque-là pour Lui-<nâme al a chargé le conseil de comté de réparlir sur ces ressources les subsides payés aux Aoart/.vlocaux inférieurs. Par cette mesure lo Gouvernement a perdu le contrôle que ecl octroi de subventions lui assurait sur l'administra lion du comté et il a cédé ce mêatt Contrôle sur les autorités subalternes au conseil de comté.

EnlÎD une disposition spéciale de l'acte de 1888 permet au Gouvernement d'étendre encore, quand il le jugera utile, dans une mesure considérable la compétence des conseils de comte. Le local govemmenl linard est autorisé à transférera ceux-ci, par une viilniinniicc provisoire, les pouvoirs elles atlribulionsd'un caractère administratif qui concernent le comté et qui sont actuellement exercés par le Conseil privé, les secrétaires d'Etat, le local government liimrd et les autres déji.ii l.'mi'iiîs ministériels, ou par certaines commissions spéciales à l'intérieur du comté. Ces ordres provisoires n'auront d'effet que lorsqu'ils auront été confirmés par te Parlement

.Si iiims voulons résumer en quelques mots les principes .le l'organisation locale en Angleterre, nous dii'iiiis (pie les intérêts locaux sont réglementés par l'assemblée générale des intéressés dans la paroisse, par des conseils électifs dans le bourg, dans l'union de paroisse*, dans le comté: qu'ils sont administrés partout par des comités permanents, nommés chacun pour l'expédition d'une catégorie spéciale d'affaires; que dans nul autre pays le cercle des intérêts considérés comme intérêts locaux n'est aussi étendu ; que les autorités locales sont, en principe, a peu près libres de tout contrôle du pouvoir central, à l'exception des KÂOot-éoard», îles comités sanitaires et de quelques autres. NOUS ajoute* moi enfla que l'arbitraire du Gouvernement n'est pas a craindre pour les conseils nu comités locaux : ils peuvent toujours réclamer auprès des cours ordinaires de justice contre les atteintes portées à leurs droits par le pouvoir ceutral.

II. — Le Pouvoir réglementaire. — Le Rot peut porter des règlements soit on vertu «V H prérogative, soil on \ cil il nie sa mission générale d'exécuter les lois, soit en vertu de délégations spéciales insérées dans les actes du Parlement '.

La prérogative royale embrasse aujourd'hui un domaine restreint et cependant difficile à délimiter. Lm Chambres, maîtresses du droit de voter les subsides, tint arraché un à un les droits attachés à la Couronne;

lis jamais elles n'est tracé une ligne do démarcation bien nette entre leur cercle d'action et la compétence du Roï. Parmi les rares débris de l'ancienne puissance royale (|ui ont échappé aux convoitises du Parlement, nous retrouvons un droit de réglementation indépendant, un véritable pouvoir législatif sur certaines matières. C'est surtout dans lo domaine desaffaires étrangères et coloniales que les anciens droits de laCouronne -ml été respectés; par contre, ils ont été anéantis, ou peu s'en faut, en tout ce qui concerne les affaires intérieures du royaume. Les règlements faits au nom du Roi en vertu de sa prérogative sont naturellement préparés par le ministre compétent «t souvent approuvés par le Cabinet. Mais ils doivent être rendus en séance du Conseîlprivé sous la ïorme à" orders in cuunri/el sont publiés dans la Londim Gazette comme proclamations ou ordinances.

La commort loir, qui impose au Roi le devoir d'exécuter les lois, lui reconnaît le droit do faire les règle-

vnl. I, [ip. IIT-ISJ.

ments nécessaires à <:<■[ .fli l . i Quoique la confection « des lois, dit IJIackstonc, soitenlièrement l'œuvre d'une « partie distincte du pouvoir souverain, la branche lé- 'i gislalive, cependant la manière, le temps et les cir- " constances dans lesquels ces lois seront mises à exé- « cution doivent fréquemment Ctre laissés à la discréii tion du magistrat exécutif '. » Les règlement* d'exécution ne prennent pas ordinairement la forme à'order* in cottneif. Généralement ils ne concernent qu'un seul département et ils sont publiéscotnme royal toarrontf revùlusdu contreseing du ministre intéressé. Ils embrassent principalement l'organisation des services civils et militaires.

Enfin, le pouvoir réglementaire du Roi a souvent pour originelles dispositions spéciales de statuts du Parlement qui confirment son droit de faire les règlements d'exécution, ou même l'étendent considérablement. Ces empowering dataet deviennent de plus en plus fréquentes; le Parlement, après avoir arraché les droits de libre réglementation de la Couronne, en revient aujourd'hui à se décharger sur elle d'une partie de la charge qu'il avait assumée, Cette évolution s'explique d'ailleurs par la transformation qui s'est opérée dans l'organisation du pouvoir exécutif. Celui-ci n'est plus pour le Parlennni un rival indépendant, maïs un délégué subordonné Jl ses volontés. Les règlements autorisés par les statuts

doivent fttn parfois publiés sous forme i'orders in

•■•■iini-il: d'autres fuis, au contraire, le droit de les porter

,< iimmenlarifi I, p. 170.

est délégué directement à un ministre qui n'a pas a prendre la signature du Roi.

Chaque ministre peut, en effet, recevoir ainsi d'une loi le pouvoir de faire lui-même certains règlements que l'on désigne en Angleterre sous le nom de régulations. Les statuts n'imposent la forme solennelle des orders in cou/ui/ que pour les ordonnances mlttivts aux rapports internationaux et pourcelles qui touchent a la liberté personnelle et aux droits réels des sujets ',

Enfin les ministres ont reçu par délégation générale du Roi le droit do porter les ordres de service qui règlent l'action des bureaux et des agents administratifs: chefs d'un département, ils sont chargés de diriger l'activité des fonctionnaires placés sous leur autorité cl ils peuvent leur adresser à set effet des règlements généraux, aussi bien que des ordres spéciaux.

Le Gouvernement dans l'exercice do son pouvoir réglementaire est soumis au double contrôle des cours de justice et du Parlement. Toute cour de justice à laquelle on demande l'application cWinurilfrin oouncii dûment passé et publié a le droit de s'assurer de sa validité il même de l'exactitude des faits qui y sont allégués *. Les ministres sont naturellement responsables devant les Chambres des règlements contresignés par eux comme do tous leurs autres actes. Le contrôle du Parlement revêt même parfois une forme spéciale. Ainsi Icsorder* in touncil, royal warrant», reguiatàmr, etc., portés en vertu d'un statut, doivent presque toujours être déposés

l. — (in.tui. op.ai , voi i, p. laa.

t. — Todd, op. cil., vol. I, p, MM.

, vol I, p. !

dans un délai déterminé après leur proclamalion, sur le bureau des deux Chambres; souvent même ils n'entrent en vigueur qu'après que ce dépota été eflcclué *. Il arrive aussi que le Parlement, en donnant aux ministres l.i pouvoir de porter des ordonnances provisoires sous leur responsabilité, se réserve à lui-même un droit de

confirmation ultérieure *.

NI. — Les Agents administratifs >. — Le principe de teif-ffoverwnêtlt largement appliqué dans la constitution politique de l'Angleterre, en attribuant aux autorités lomImIb ilirection de la plupart des services publics, a restreint la compétence des ministres et considérablement réduit le nombre dos fonctionnaires soumis à leurs ordres. Cette décentralisation extrêmement étendue a in aussi pour conséquence l'absence complète, dans les subdivisions administratives, d'un représentant du pouvoir ■■enlnil. coin-entrant, dans sa main tous les droits de contrôle de l'État sur les corps locaux et expédiant, avec l'aide de ses bureaux, toutes les affaires do l'administration intérieure du royaume relalivos à la circonscription1. Originairement, le pouvoir central, déchargé de toutes fonctions à l'intérieur du bourg et du comté, n'avait à pourvoir directement qu'au