CHAPITRE III
LES MINISTRES ET LES CHAMBRES
I. — Organisation et Pouvoirs des Chambres. — Le Parlement italien se compose d'une Chambre élective et d'un Sénat nommé parle pouvoir royal. La Chambre comprend 508 députés élus au scrutin de liste par 135 collèges. La loi du 24 septembre 1882 adonné à l'Italie un systèmo électoral suffisamment large, mais assez compliqué. Est électeur tout Italien âgé do vingt et un ans, jouissant de ses droits civils et politiques, sachant lire et écrire et remplissant en outre l'uno ou l'autre des conditions suivantes : 1. une capacité prouvée, soit par un examen portant sur les matières comprises dans renseignement primaire obligatoire, soit par le fait de remplir ou d'avoir rempli certaines fonctions énumérées par la loi; — 2. le paiement d'un certain cens : 19 fr. 80 d'impositions directes au profit de l'État ; — 3. l'occupation d'un immeuble d'une valeur fixée par la loi.
Les sénateurs sont nommés à vie par le Roi en nombre illimité; mais ils ne peuvent être choisis que dans Puuc des catégories énumérées par le Statut fondamental, telles que le haut clergé, les corps scientifiques, les assemblées électives, les hauts fonctionnaires, la magistrature, l'armée, les grands propriétaires et les
LES MINISTRES ET LES CHAMBRES X
hommes • qui par des services uu des mérites eminents ont illustré la patrie ». Le Sénat compte un peu plus de trois cents membres.
Le mandai de député est, en principe, incompatible avec l'exercice de fonctions publiques rétribuées j*ar TÊtat. Il est inutile de dire qu'une exception est faite en faveur des ministres et des sous-secrétaires d'Etat . Bien plus, la loi a admis que quarante sièges pourraient être occupés à la Chambre par des fonctionnaires supérieurs tels que les membres du conseil d'Étal, des cours de cassation et d'appel et de certains conseils * administratifs, les ofûciers généraux et supérieurs des armées de terre et de mer et les professeurs des universités.
Les Chambres ne se réunissent pas de plein droit, mais elles doivent être convoquées chaque année par le Roi. Celui-ci peul les ajourner comme il l'entend, et dissoudre la Chambre des députés. Seulement, dans ce dernier cas, il doit convoquer la nouvelle assemblée dans les quatre mois. 11 a été fait en Italie un tisane fréquent de ce droit de dissolution : la durée du mandat parlementaire, que la loi fixe à cinq années, s%est trouvée réduite en movenne à trois années seulement.
Les Chambres se divisent par le sort en bureaux renouvelés tous les deux mois. Ces bureaux examinent chaque projet do loi qui leur est renvoyé et nomment les membresd'une commission, ou bureau central, pour en faire une étude approfondie. Au commencement do chaque session, les deux assemblées élisent diverses commissions permanentes, dont la plus importante est chargée de l'examen du budget.
Lea Chambres italiennes possèdent tous les droits ordinairement conférés aux assemblées parlementaires : en matière législative : initiative, amendement et adoption des lois ; — en matière de finances : vole des impôts, des budgets, des emprunts et approbation dos comptes; — eu matière de relations extérieur*'* : ratification des traitésde commerce et de ceux qui engagent les finances de l'Étal; — contrôle du pouvoir exécutif avec la sanction de la responsabilité politique des ministres.
Les deux Cbanibres ont en principe les mêmes pouvoirs.
Les projets financiers doivent être présentés en premier lieu devant la Cliambre des députes; celle-ci mot les ministres en accusation et les renvoie devant le Sénat qui les juge.
En fait, les deux assemblées jouent dans le gouvernement <les rôles tout à rail différents. Le Social h dîatingue de la Chambre par la capacité éminemment supérieure de les membres, mais son autorité se trouve irrémédiabli'ioenl compromise par son origine nième. Reposant sur un principe peu respecté et même 1res conteslé, il doit abandonner entièrement la direction politique à la Chambre qui représente véritablement la nation. La compétence spéciale d'un grand nombre de ses membres lui permet sans doute decoopérer d'une façon 1res utile a la rédaction et à la revision des lois. El «pendant, même dans cette u-uvre. il trouve rarement l'occasion de faire sentir son influence modératrice. ■ Ses doctes discussions sont peu lues, aucun gouveru ncrnentnc peut subir sou impulsion, les min isl résous-
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■' mêmes ne lui ont limais .uvujjr • •! m- !m .irrniilrrniil c jamais la i'nnsiileratimi ni il :iirnlrr:iil. |uiiv.« pi'iU c n Dut rien à 'Tniiiiiri' <d> mi II l'.nihiiiiera .1 Hn' n-ilml « à voler sniivi'nt 'rs loi* nmir \a fnrm*' jkli'in «l«' IuhiU ' fonctionnaires »»î ïlinniinis >h> imn >cii< fin lum-ni
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« sous les dénominations non moins empiriques de • droite et do gauche, suivant de simples distinctions " de degrés et de formes, et peut-être aussi de COB- « sciences et do personnes '. »
ll'esl en effet a la situation des partis politiques que le gouvernement parlementaire doit principalement les échecs qu'il a éprouvés en Italie. Il y rencontra deux obstacles : l'existence d'un parti anticonstitutionnel, dont l'abstention complète de la vie politique faussa la sincérité de la représentation nationale; la désorganisation des groupes parlementaires qui empêcha la Formation de majorités stables.
Divers groupes aux Chambres italiennes ont pris les noms de droite, décentre et de gauche, mais ce sont là de simples divisions factices. Ni l'une ni l'autre de ces fractions ne forme un véritahlo parti organisé, ayant un programme déterminé, obéissant à des chefs reconnus. Ce serait une grave erreur que de voir dans la droite un parti conservateur et dans la gauche tout le parti libéral. Il n'y a pas de véritable groupo conservateur au Parlement italien ; l'abstention des catholiques a toujours rendu impossible la formation d'un parti qui put revendiquer ce nom. En réalité, si l'on excepte peutêtre quelques députés isolés de l'e\lrèrne droite et les socialistes républicains de l'extrême gauche, tousles députés appartiennent aux diverses nuances du parti libéral. Ceux qui siêgentà droite apportent dans le gouvernement dus idées plus modérées, un esprit plus conciliateur, mais ils ne forment pas eux-mêmes un parti
I, — Carduii. IW Uurern» itctlii ilunarchia euslituùonale. p, ISS.
compact et se subdivisent en grimpes divers plus ou moins accentués. Oh chercherait vainement une Ligna do démarcation précise entre la droite et la gauche. ■'^u I i * - t t de deux partie nettement tranchés, nous voyons toute une série de groupée dont chacun se distingue à peine par des nuances imperceptibles du groupe voisin
et se trouve pourtant en uppusition marquée avec d'autres groupes pins éloignés.
Toutes ces coteries n'ont d'ailleurs aucune organisation, ni aucune! stabilité. A vrai dire, elles sont moins séparées par des principes, ou par de simples vues politiques, que par dos questions de personnes cl d'ÎDlêrêls particuliers. Les députés se dévouent moins à un programme qu'à un homme, moins à une idée qu'à te poursuite d'avantages personnels. Cette situation se complique encore de certaines divisions opérer» par l'esprit régional que n'a pu suffisamment tempérer l'unité récente du royaume K
Cette anarchie parlementaire ne peut manquer de fausser toute l'organisation du Cabinet. Au ministère homogène et fortement uni. stable et fort, elle substitue ce qui n'en est que la contrefaçon : un cabinet de coalition dont l'existence est aussi précaire que l'autorité. Jamais le gouvernement ne peut se dire certain du lendemain ; formé par la réunion d'éléments divers, il peut être renversé par la retraite d'un de ses iiaiiibres. Appuyé ■■* des groupes rivaux, sinon opposés, il est à la merci de toutes les ambitions et de tous les mécontentements irréfléchis. Depuis l'introduction d.1
constitutionnel, un seul ministre, Cavnur, sut imposer sa forte autorité à ses collègues et au Parlement. D'autres, sans doute, ont pu paraître indissolublement attachés au gouvernement ; mais c'était au prix de l'abandon de tout principe : tel Deprelis, qui inventa la politique du « transformisme > et se maintint au pouvoir par des prodiges d'équilibre, avec une étonnante habileté, appelant successivement à son aide tous les groupes parlementaires, depuis la droite jusqu'à la gauche avancée. D'autres aussi onl pu croire leur autorite" affermie et en imposer un moment par les majorités formidables qui leur décernaient des voles de conliance ; mais une chute profonde et soudaine ne tardait pas à montrer la fragilité de leur puissance.
Tout devient équivoque d'ailleurs dans le régime parlementaire ainsi appliqué. Équivoques les votes de blâme ou de défiance : la majorité formée souvent des éléments les plus opposés, sans autre lien que leur commune opposition au ministère, n'oflre aucune consistance et ne peut servir de base à aucun gouvernement, quel qu'il soit. Equivoques eux-mêmes les voles de confiance, qui sont dus moins à l'approbation de la politique du ministère qu'à la crainte de son successeur éventuel, si bien que plus d'une fois le Cabinet démissionna après un vole de ce genre. Équivoques enfin les cliaiieenienls el les reconstitutions de Cabinets intervenus à la suite des votes de la Chambre, parfois aussi à la suite de simples intrigues de couloirs. Tanlùl, par exemple, ceux qui la veille dirigeaient les attaques do l'opposition entrent dans le ministère qu'ils ont jusquelà vigoureusement combattu. Tantôt le chef du gouver-
LES M1NISTHK* t I LES CHAMBRES Ml
nemwil renversé pat n ii vote de bl&ms sur i question
importante préside encore le nouveau Cabinet dans lequel se retrouvent d'ailleurs nue bonne partie de ses antiens collègues. Kt ainsi cette anarchie parlementaire, inui in exagérant la droit de contrôle îles Chambres, arrive finalement à l'affaiblir. En abusant à tout propos
du droil '!>• rfiivi'rscr Ira ministères, l« Parlement se f.ni pins qu'ouvrir des crises sans résultat appréciable,
ijin n'almutisseiil la plupart 'In temps i'i aucune inniiiliealion dans la politique, ni mémo à aucun changement sérieux dans le personnel gouvernemental.
Noua n'insisterons pas ici sur les longueurs et les entraves que la désorganisation des partis peut apporter
aux travaux parlementairea. Signalons seulement, pour y ravaoir plus Lard, L'aution délétère qu'elle exerce îndi-
reetemenl dans lnulrs !.■- bram'lies ili' l'ailiiiiitistrahoii de l'Étal. Le ministère n'a pas la force <Ie résister aux
empiétements des < îhambres dans !>■ domaine exécutif ;
il eu est réduit ,ï mendier, pOUI ainsi ilire, l'appui des dépotés, en dislnluianl a leurs protèges les places et les faveurs goui eruemeiilales. !-•• député BOUVenl élit à la faveur d'une équivoque, par une coalition d'éléments disparates, sinon opposés, n'est plus le représentant .le certaines idées el de certains principes. II n'est que
• l'organe d'intérêts loCOUX, te patron, le suUii'ilrur. « l'agent de ceux qui lui ont conféré son mandat < ».
III. — LesMinistres devant les Chambres —Le Statut fondamental confère aux ministres le droit d'entrer
i. — MuikIii'Iu, '•)- eU i> I.
dans chaque Chambre et de s'y faire entendre chaque
fuis qu'ils le demandent,
Aucune disposition n'autorise les Chambres à réclamer la présence des ministres. Cependant le Cabinet prend soin de se faire toujours représenter dewini Biles. Lorsque parfois il a oublié de respecter cet DBago, le Sénat et la Cliarnbre n'ont pas manqué de le lui rappeler, en suspendant leurs délibérations el en invitant le ministre particulièrement intéressé à l'objet en discussion à venir assister à la séance. Celui-ci, quoique des observations peu aimables lui aient été parfois adressées, a toujours répondu à ces invitations sans contester le droit du Parlement '.
Les ministres peuvent se faite représenter ou assister devant les Chambres par leurs sous-seerelaires d'État ou par des commissaires du gouvernement. Ceux-ci. choisis soit parmi les membreadu Parlement, Boit parmi les hauts fonctionnaires de l'administration, sont chargés de suivre la discussion d'un ou de plusieurs projets de loi. Dans les premières années du régime constitutionnel, le gouvernement nommaitun comiuissaircàpropos de chaque projet important ; aujourd'hui les minisires soutiennent presque toujours à eux seuls le poids des débals parlementaires ou se contentent de l'appui des sous-secrétaires d'Étal.
IV. — Rôle des Ministres daus l'Élaboration des Lois3. — Le droit d'initiative appartient au gouver-
:. — M m. ihi-i. .!.■■■! n, \ ..■■.'.!■- ti Undrt ïtirl.tmeid; ffaJtal0.|>f.lM *8S; id., Prima apptmtief, p|t, JT-Si.
neraant el aux membres du doux Chambre*. Les ministre» présentent toujours leurs projets au nom du Roi
et le plus souvent àla('.li;uuluv dM députés, Ht OIltAUwi
|i.ii'fiiisi|i'|iuSril'.!Uijnl ilrv.nil li' Si' 11. il lis lui, organiques et les «nies ijui offraient avjinl tout tin inlérèl juridique. s;tn-; soulever do grandes questions politiques '. Voulant obtenir pour ces projets importants une première étude calme, sérieuse et approfondie, il» les pur In ni devant l'assemblée ijui offrait des garanties spéciales de maturité et de compétence.
Aucune limite n'est apportée au droit d'initiative do* ministres. Les propositions déposées par les depntH Ml
par les sénateurs doivent, eu contraire, i ecei oir l'auto-
risalion d'être Iws SU ■étUM publique. Celte autorisation es) notés accordée, si elle est donnée à la Chambre par trois bureaux, au Sânal par las deux fin.
quiémes des membres volants. Au jour filé l'auteur dé-
\cl'i|i|M les motifs de sa proposition; la Séoal vote sans
aucuns discussion sur la prise en considération du projet; la Chambre admet qu'un seul orateur parle contre. oatle prise eneoneidération et que l'auleur lui réplique. Généraiement aussi ou demande au gouvernement s'il
s'oppose à la prise U Considération : ce qu'il fait rareineiil. même lorsqu'il ne radie pas sou intention de
combattre «ejoureneomenl la projet Les propositions
dues à l'initiative parlementaire suivent ensuite la mémo
procédure que les projeta ministériels.
Les iiiinistres.M.iii nnturell.'mriitlespriiicipaux im'lia-
lonrs du travail législatif. Pour le» projet» importants,
tels que ceux des codes et des lois organiques, le gouvernemenl possède une sorte do monopole de fait. Car seul il peut entreprendre s'oit avec l'aide du conseil d'État, soit avec l'assistance de commissions spéciales les éludes longues et difficiles que nécessite lVlalmration des lois de ce genre. Mais, abstraction faite Ces projets, l'initiative des ministres, quoique restant toujours prépondérante, ne semble pas être aussi absorbante an Italie que dans les autres pays. Les députés nn sont pas encbaîués par la discipline d'un parti et trouvent bien rarement dans le ministère (|u'ils appuient représentation exaete de leurs idées. Aussi usent-ils souvent et avec succès de leur droit d'initiative. Le ministère d'ailleurs ne se sent pas toujours la force de s'opposer aux projets qui surgissent de tous les cotés de la Chambre. Reposant sur une coalition île groupes, îl doit toujours craindre de mécontenter ceux qui traduisent leurs vœux sous uno forme aussi explicite.
jusqu'en ces dernières années, les projets de 1 étaient soumis, à la Chambre italienne, à l'examen dcB bureaux et a l'élude d'une commission, suivant, une procédure imitée de oelle qui a été en vigueur devant les assemblées Françaises. Hais en 1888,1e Parlement, frappé des ahus et des inconvénients que produisait l'omnipotence des commissions, a autorisé la Chambre à suivre dans l'étude des lois une autre marche qui, sans supprimer les commissions, a permis de diminuer leur rôle et leur influence.
Le ministre OU Ifi député qui présoute un projet doit
déclarer i idiatomanl >'il désire le soumettra a l'axa-
LES KIN13TRBS HT LEB CHAMBRES
m, mi îles intrWMM ou ï la nouvelle procédure des troii natures. La Chambre décide laquastian après avoir
l'iil'inlii un niMli'iii' ilans chaque Mens.
Si l'uBsemblAc sa prononce pour l'ancienne prooéduft»ltt proietd sont auesiUI transmis aux bureaux. Catuc-ci, après un examen superficiel* — car leurs
séances sont 1res peu suivies. — nommant nue commission centrale mii fuit du pi njrt u ■ 1 1 1 1 1 o approfondie
et parfois interminablement longue. Les séances do
cette m ittion nul prh ies : en dehors des membres
élus, on o'j admet, al avec vofxcoaaultativs seulement,
mie les ailleurs de la proposition discutée. Les ministres lie participent jamais a sas déiibératiooa; tuais si la commission a besoin d'éclaircissements, elle peut les inviter à venir les donner verbalement. Après
qu'alla i termina ses travaux, le rapporteur, nommé
par elle, dépose à la Chambre un rapport auquel on peut, rarement, paraît-il, reprocher su brièveté* *.
Les commissions parlementaires ont pris eu Italie une importance exagérée .m détriment de l'influence iniiii^tiTnlIi'. I,r l.-iliinrl.luiii di- Iriiiivei'ilaiis leurs lliembres et dans leurs rapporteurs dcspartisaiis dévoués, rencontre trop souvent parmi euxdes amis peu sûrs, dont les ambitions et les intérêts personnels ne sont notai réfrénés par la discipline d'un parti, ou des adversaire» eiichés toujours prêts à le mettre en échec. Tantôt les projets du gouvernement sortent de leurs mains profondément remaniés; tantôt ils viennent se heurter à un contre-projet parlant de principes absolument opposés.
Parfois les travaux de la commission sonf menés IVM uni; lenteur calculée, elle gouvernement et la Chambre sonl impuissants devant cet obstructionnisme.
Les débats devant l'assemblée s'ouvrent par uno discussion générale. Le président accorde la parole allernalivemenl aux partisans et aux adversaires du projet et, avant de prononcer la clôture des débals, au rapporteur de la commission et aux ministres. D'après le règlement de la Chambra, chaque orateur ne peut parler qu'une seule fois sur le même sujet, mais l'usage accorde à chacun le droit de répliquer, et il arrive parfois aussi que les députés usent avec succès de dieers Wtifieei pour imposer à l'assemblée Imite une série de discours sur la même question '.
Lorsque la clôture de la discussion générale B Ut prononcée, la Chambre est appelée à voler sur les divers ordres du jour qui ont été proposés. D'après le règlement, chaque ordre du jour doit être soumis à la commission cl. si celle-ci le rejette, son Buteur seul peut le développer, à condition que la discussion en soit réclamée par quinze députés au moins. Mais celle règle n'est pas respectée et la commission ne donne son avis que lorsque tous les ordres du jour mil été développés. L'absence de toute cohésion et rie toute discipline dans les groupes parlemenlaires produit ici encore ses effets. Les ordres du jour bobI parfois déposés ''il nombre démesuré. Heureusement la plupart d'entre eux sont retirés dès que le gouvernement et la commission ont exprimé leur opinion à leur égard- L'ordre du jour
i.r.s MiMsTiii:< et u:* en
ilr. ni.Lin de pauAv fe la discussion des articles ne peut
être mis aux VOÎ1 qu'en dernier lieu, après lu vote sur tous ceux qui impliquent ta remise de [a discussion, I Miueii, ! . 1 1 ■ i ■ 1 1 r .m le rejet du projet.
Lo règlement de la Chambre n'impose am ■une ruine* tion au droit que possèdent les députas de présenter des amendements, Cevx-cî peuvent mémo èlre déposés devant la commission et dans ee cil leurs auteurs sont admis A venir les discuter devant aile avant les débats m séance plénière.
Lorsque tous les articles ont été adoptés avant
qu'il soi! passe1 an rote rar L'ensemble du projet. Ie3
ministres et les membres de la commission peuvent appeler l'attention de la Cbambre. sur certains amendements qui ont été admis et qui leur semblent peu concilialdcs avec le bul ou avec les autres dispositions do
la loi. En ce eas, ils proposonl un texte afin de Faire
disparaître l'antinomie. D'après le règlement, la dis- OttSSÎon ([ni s'ouvre | ce sujet doit se borner à un colloque entre l'autour do l'amendement et les commissaires ou les ministres. Mais cette règle est peu respectée.
Lorsque la Chambre décide de suivre dans l'examen
d'un projet la procédure des trois lectures, une discussion générale, qui constitue la première lecture, s'ouvre tout d'abord devant la Cbambre par un exposé que pré- Mate l'autour du projet. An cran de cette discussion, tout dépoté pMl présenter des motions concernant les matières qui font 1 objet ,|e la lui dans lo but d'en déterminer ou d'an modifier l'esprit. La discussion générale se termine, après l'adoption eu lorojel decesmo-
Ml LES MINISTRES E>' ITALIE
lions, par la vote sur celte question que pose le président : la Chambre entend-elle passer à la seconde lecture en séance publique ?
La seconde lecture consiste dans la discussion et le vole des articles. Mais avant qu'elle ne suit cnlmnée, le projet est renvoyé à l'examen d'une commission élue ordinairement par les bureuux, et qui peut cire aussi nommée directement par la Chambre ou par le président. La commission doit terminer son travail il déposer SOD rapport eudéans les trente jours, si la Chambre n'a pas fixé un autre délai. Si, ù l'expiration du terme prévu, le rapport nTesl pus déposé, tout ministre et tout député peut demander à la Chambre de fixer quand même le jour où elle passera à la seconde lecture. L'assemblé» prononce sa décisiou après avoir entendu
le gouvernement et le rapporteur de la commission.
Knliii l.i troisième lecture n'est plus qu'un travail de révision : le président soumet à la discussion et au vole les articles dont le rejet a été proposé ou au sujet desquels des amendements oui été présentés, al hualement l'ensemble du projet est mis aux voix.
Est-il besoin do dire que, quelle que soit la procédons siui\ i'-. les ministres italiens n'exerceal pas dans la discussion des lois une autorité toujours efficace et incontestée? Ils doivent partager la direction des débats avec le rapporteur d'une commission qui, naturellement jalons de Sun influence personnelle, est pour eux moins un auxiliaire qu'un rival, et qui parfois convoita
mi.'- [iielijiie portefeuille. I.es jn-nupes désorganisés
siinl d'ailleurs moins faciles à mener qu'un parti compact; car en l'absence de toute discipline, les députés se-
