CHAPITRE IV

LES MINISTRES DANS l/ ADMINISTRAT ION

Le rôle des ministres dans l'administration prussienne se trouve limité de deux côtés : en haut, par les droits des pouvoirs impériaux ; en bas, par les droits et franchises des corps administratifs locaux. Ce n'est pas le lieu de préciser la répartition d'attributions qui s'est opérée entre le gouvernement impérial et le gouvernement prussien; nous exposerons plus loin le rôle du Chancelier impérial et nous aurons alors l'occasion de faire l'énumération des fonctions assumées par l'Empire et de donner ainsi la mesure exacte des restrictions apportées à la compétence administrative des ministres prussiens.

I. — Les Institutions locales'. — La Prusse possède un gouvernement fort, mais celui-ci ne voit pas dans l'extension illimitée de ses fonctions une condition de sa force ; bien au contraire, il a décentralisé les services administratifs et laissé aux circonscriptions locales une large autonomie, ne se réservant pour lui-même qu'une

1. — Sclitilzi», Ihts preussiche Xfaalsrecht, vol. I, pp. 4M-;,33 ; — Annuaire de législation étrangère, vol. XIII (188:1), pp. 2r.)-f'.)2.

LES MIHI6TRRS Bt L' ADMINISTRATION »i*

action singulièrement restreinte sur lotit ce qui toueitc exclusivement à leurs intérêts. Le mouvement décentralisateur ne Fa.il i]iie s'accentuer chaque jOUf : la l"i de 1872 sur l'organisation des cerclée B encore étendu

et consolidé le principe d(l s<4f-<i<>r.-vnlti'<nt. Celle |oj

m s'appliquait à l'origine qu'aux aocJenoea provinoea, g i-i-,\-i!iir ;lu\ pnw ioeee >!<■ l'Eati a l'exception de la Poeoanie. Depuis lors, la nouvelle organisation a m

introduite, sauf quelques différences de détail, en 186*4 eu Hanovre, eu IHs:i dans la province de Hesse-Nassau, en 18813 on Westplialie, en 1887 dans la province du Rhin, eu 1888 dans le Schlcswig-IIolslciu. La l'osnanie est seule soumise à un régime plus autoritaire qu'expliquant des raisons politiques.

L'organisation administrative île la Prusse est baeéc sur les vrais principes du sslf-ffovemmeni : les intérêts locaux se trouvent efficacement garantis contre l'ingérence abusive du pouvoir central. D'abord, à tous les degrés de la hiérarchie, nous voyons des corps ou des magistrats élus, non seuli'imul délibérer sur les întérôta locaux, mau encore prendre part, et souvent une part importante, eoucurremmaol avec daa déléguée du gouvi niemenl, à l'exécution de ces délibérations, à l'administration proprement dite, et exercer de la même façon la juridiction administrative. D'autre part, ces autorités électives, auxquelles a été confiée l'administration des intérêts locaux, ont gardé toute la liberté compatible avee l'intérêt supérieur île l'Etat; et, dans l'exercice de la tutelle administrative, l'intervention du pouvoir central, du ministre, a été bien étroitement mesurée, le

contrôlée toujours &M donné! l'autorité immédiatement

430 LES MINISTRES EN PSI i

supérieure. Ktiiin, ce qui caractérise surtout l'administration prussienne, c'est l'exclusion de tout arbitraire ministériel ou autre : les droits r! les devoirs des aoto* rites locales, leurs rapports avec les aulres pouVOÏH sont strictement déterminés par la loi, et efficacement protégés et sanctionnés, Uuo difficulté vient-elle ;i sY-lever entre un pouvoir local et l'autorité qui le contrôle : ce n'est pas le ministre qui décidera en dernier r.ssurt, secrètement et arbitrairement, sur les réclamations de l'une ou de l'autre partie; ce sont des tribunaux ndiniaistralifi indépendants, nui jugeront la contestation, dans les formes judiciaires, après un débat contradictoire.

Le royaume prussien est divisé en provinces d'une vaste: étendue, chaque province en districts de régence itie- '/ii-rurif/xôcïir/te)1, puis en cercles (Kreise). Ceux-ci sout à leur tour subdivisés en communes, mais les communes urbaines et les communes rurales ne Boni pu organisées d'après un modèle uniforme. Dans les cercles ruraux i Landkrtw), nous trouvons entre la commune el le cercle une subdivision intermédiaire, une espèce de bailliage ou de canton, appelée ordinairement AiiiIsU-tirke. Trois de ces divisions sont surtout importantes au point de vue du telf-govemment, la province, le cercle qui est la base de tout le système, et la commune. Le district u'est qu'une division administra* tîve, créée pour faciliter l'exercice des pouvoirs de contrôle du gouvernement etdépourvue d'organes élec-

I. — Chaque piovin.-o compte pi' n. 'rai cru eut do doux K quatre du- Irlcls, i l'cxcoptiou do lu provint* du Rhin, .jui BU enmple six.

Ufs; les autorités do bailliage no jouonl qu'un pile 1res restreint.

Dans la commune rurale, nnus trouvons cttmiue pou*

viiir délibérant, soît l'assemblés, générais des habitants,

s.iji mi conseil élu; comme pouvoir exécutif, un chef do la commun-.' (GmuindevorttêAtr) aidé, dans les provinces de l'Est, de deox <'■ c 1 1 r ■ v u > s. {Schoffen, G&ioktàwjbnwf , dam Isa provinces ncciden taies d'un assistant, tous élus par l'assemblée dos babitants. La surveillance de l'administration communale est exercée parle cbef du bailliage, sous ladirecliou du Landrath du corde.

Lai affaires rentrant dans la compétence des autorités communales sont: les finances de la commune, l'administration des pauvres, des églises et des écoles. Los autorités supérieures ont souvent à intervenir > pmpot des linances pour donner leur ratification aux actes les plus importants, lois que les impôts nouveaux, les aliénations, les emprunts. La police locale n'est pas considérée ou Prusse comme un objet d'intérêt communal ; dans les campagnes elle est confiée au cbef de la commune, mais par une délégation du pouvoir central et sous les ordres directs du cbef de bailliage.

A la tète du bailliage, nous trouvons comme pouvoir délibérant un comité composé dos cbefs et dos éobevius des diverses communes, comme autorité exécutrice un cbef do bailliage (AmtâVOrêtêJksr) nommé parle président supérieur do province sur la présentation 'le ta dîèle du cercle. La police constitue lu principale fonction du cbef de bailliage, il en fait les règlements avec le concours du comité, il dirige ut surveille l'action des

ohefi communiai eo cette matière.

Les ville;

elle

soit leur

dation.

point partie îles bailliages; cellesqui comptentau moins 25.000 habitants sont constituées en dehors des cercles ou plutôt, chacune d'elles forme un cercle distinct {Stadtkreu). Elles ont à leur tète un conseil élu i pouvoir délibérant, et, comme pouvoir exécutif et ndminislralit, un collège de magistrats dans les province* orientales, un bourgmestre unique dans 1rs provinces occidentales, tous élus d'ailleurs par l'assemblé) munale, saut ratification par le Roi ou le préside: district. C'est à ce dernier que le contrôle Je l'administration Jes villes est spécialement conlié. La compétence des autorités communales est en principe la même dans les villes que dans les villages: toutefois, la tutelle administrative y est moins étroite, surtout en matière de finances. Par contre. la police n'est pus .h liguée aux magistrats municipaux ; elle est entièrement coniiee à Jes commissaires Ju gouvernement qui n'ont aucune attache avec les autorités locales.

Le cercle est la véritable unité administrative i Prusse ; on peut sous ce rapport le comparer au dopai Umeiil français, quoique, par son étendue et parle, chiffre ordinaire de sa population, il se rapproche plutôt de l'arrondissement. Il est pourvu de trois organes distincts par leur origine et par leurs fonctions: un npn-

sentant du pouvoir central, \nLandrath, nté pui

le gouvernement; une diète [Kreistag) élue par 1rs & teurs du cercle, et un comité parmaneol (JEn

tehuts) dont 1rs six membres sool ni -,s parla dièi

Celle-ci eut an corps délibérantqui statue sur les affain du cercle, tendu nue le comité, roub la direction i

par-

I.iutttrutlt qui le prend*, est un corps à lii fuis exécutif et judiciaire. Il exerce l'autorité ailminislrativo «l'intérieur du cercle, notamment In tutelle sur les communia, en trn'tm' temps qu'il constitue le tribunal administratif <ln premier degré.

Il n'y a pu de dièU- dans les cercles urbains, parco qu'elle v Ternit double emploi avec tecODMÎI municipal.

Le comité île cercle se compose de sis membres élus

parle collège exécutif de le ville et. là où le pouvoir

administratif est confié à une seule, personne, par le conseil municipal.

La diète de cercle peol porter des règlements conformes aux lois: elle f,iit la répartition des impôts mis par l'Klat sur le cercle, elle vote le budget, 6xe les dépenses, établit les taxes, décide les emprunts et règle L"aeV minîslration du propriétés du cercle. Elle détermine l'urbanisation du établissements al institutions appartenant au cercle. le nombre et le traitement dti fonctionuniiTs locaux. Llle Ul KUUÏ appelée à statuer sur un grand nombre d'affaires qui lui sont traneféréeapar la bu ou par des ordonnances spéciales, et le gouvernement lui demande parfois ses conseils sur certaines questions.

Le comité permanent est le véritable administrateur du intérêts du cercle, et.de plus, il intervient très souvent dans l'administration des affaires générales du pays. Il cumule ainsi deux qualités bien distinctes : il constitue tout à la fois un organe de Srlf-gitrrrmm.-nt et une autorité déléguée, de l'administration centrale. Il

prépare el exécute les déeisiou de ta diète, administre lu intérêt! du carda eu général, nomme les fonction-

naïres locaux, dirige et surveille leur activité, donne des avis aux fonctionnaires de l'Etat et dirige toutes les affaires d'administration générale qui lui sont confiée* par la loi. Enfin, comme tribunal administratif de première instance, îl juge les conleslationssoulevéeseiilre les autorités communales et Ic3 représentants du gouvernement.

Le contrôle de l'Etat sur l'administration du cercle est exercé d'abord par le Landratà lui-même, ensuite par les autorités du district ot de la province. Le Lmulntth dirige les travaux du comité permanent en qualité de président, lient les autorités supérieures au courant de tout ce qui se passe, et recourtà elles pour faire réformer les décisions prises par le comité en dehors de sa compétence ou contrairement aux lois. Certaines décisions de la diète provinciale ont besoin pour leur validité

m l'approbation d'une autorité supérieure : réf

06erprSfident, ministre.

bel autorités du ilîslrict n'ont pas à pourvoir à I administration d'intérêts locaux, elles ne font qu'exercer les droits que, leur a délégués l'administration centrale. Elles comprennent : une régence (Rcgierung) composée d'un président et d'un certain nombre de hauts fonctionnaires; un comité de district (Besirfc3ausscAu94)où su rencontrent, avec le président de régence, deux fonctionnaires nommés ù vie par leRoi et quatre membre* nommés pur le comité provincial dont nous parlerons

Imi qUI *',u comité do district est à la fois administrateur M juge : d'au* part, il assiste la régence dans l'expédition du affaires e! dans l'exercice do sa mission de

contrôle, et sou approbation expresse esl même requise

LES MlM-Mii:s i.r i.'aiimiSISTHATION Isl

pour Certains actes; «le l'autre, il constitue un tribunal d'appel contre les décision* du comité do cercle M il juge en première instance une sério d'affaires.

La province est, comme le cercle, une division <le l'administration centrale et un centre d'administration locale. Mais tandis mie dans le cercle toutes les attributions sont confondues ai confiées à un seul corps, le

comité de cercle dans lequel sont représentés 1rs deii\ éléments; dans laprovince, au contraire, elle;». sont ih!- (emeni séparées et confiées à des autorités diverses, les unis électives, les autres nommées par le gouvernement, Les intérêts provinciaux sont ainsi administrés complètement par des autorités locales, indépendantes du pouvoir central et, à côté d'elles, les délégués du gouvernement exercent a eux seuls leur mission d'administration générale. Nous voyons d'une part la diète

provinciale {ProoinMÛUiandtagy, le comité provincial

»..,), et le Landeadtrector ; de l'antre, le président supérieur (Oùcrprusidc/it) et le conseil provincial [l'rovin:inlrath).

La diète provinciale est élue par les diètes de cercle, Kilo fait îles règlements conformes aux lois, répartil entre les cercles les prestations dues à l'Kliit, exerce SUT tes finances de là province des droits an ceux du Landtag sur les finances do l'Etat, pose les n -v 1rs nécessaires pour l'administration des affairai provinciales, lixe le nombre et le traitement des fonctiontt provint», élit les principaux d'entre MU, nomme le Can tfaiaf i nsefpf ei les membres du comité permanent, peul adresser des pétitions ou des plainte*

LES mi m- i m.- :

au gouvernement et donne son avis sur les projet! il loi qui lui sont communiqués.

Le comité provincial se compose de sept ;i treize membres élus par ta diète. Il esl chargé de l'administration 'les a liai res delà province, concurremment avec le Landeadirectar. Le comité prend les déeiaiooa, le Landesdireetor tea exécute bous sa surveillance.

Le président supérieur n'intervient pas dïroeti dans l'administration des affaires de la provioa Tait que contrôler l'action des autorités locales. DMM il a un rôle d'administration générale à remplir. Il <-si assisté dans l'exercice de ses diverses fonctions par le conseil provincial, composé de six membres, dont un est nommé par le Roi et cinq par le comité provîooi

Ainsi résumant en quelques mots l'organisation centralisée de l'administration prussienne, n vons diro que la réglementation el même l'adminislr li.m des intérêts locaux sont confiées exclusivement des autorités locales et élues; bien plus, que des autorités élues et indépendantes participent à l'administration des intérêts géaéraux : tels le comité de cercle, le comité de district, le conseil provincial; que le en trole sur les autorités locales est exercé par des corj constitués où les éléments électifs dominent toujours le gTOUpe >!rs ilrli^iirs du gouvernement; que les droite des pouvoirs locaux sont garantis par l'organisation de tribunaux administratifs, où les membres élus se trouvent aussi en majorité, qui jugent suivant toutes les formes judiciaires et devant lesquels les commune! les cercles elles provinces peuvent revendiquer lesd qu'ils croient violé* par l'administration centrale ou p

ses représentants. Ainsi la gouvernement, dans la sphère des intérêts locaux de la province, du cercla, de lu commune, n'a rien à diriger, aucun conflit & juger, pas te moindre pouvoir arbitraire à exercer.

II. — Le Pouvoir réglementaire1. — Le ro i do Prusse possèdale droit deporler des règletiioiiude deux espèces bien distinctes : il fait Isa nus eu vertu même de scs foaotîooa do chef du pouvoir exécutif et de L'admîiMBtrulinn du royaume, tandis qu'il ne peut êdïcter les antres que par une délégation expresse de la Constitution ou de la loi.

La pouvoir législatif est BXSfOé collectivement par le Roi et les deux Chambres; or, tout ordre adressé aux citoyens au nom do I.i puissance publique et les obligeant au respect d'une règle de droit doit revêtir U forme d'une loi. Il s'ensuit que le Roi US pOUl édicteT des réglas do droit que si le pouvoir législatif, uu lu Constitution ulle-mêiiie dérogeant à sou principe, lui ont délégué à cet elfe! des pouvoirs spéciaux. Ces délégations sont aujourd'hui de trois catégories.

D'après l'article 89 da II Constitution, le Uni peut,

dans certaines circonstances, porter tous règlements

qm -li-uijijues avec force de loi, pourvu qu'ils ne soient point contraires à la Constitution- Mais il faut pour Cela BUS Isa Chambres ne soient point rassemblées, ut que des mesures promptes soient nécessitées pour maintenir la sécurité publique ou écarter uu danger

Pa»js«— loti Tlisfii oi*f. vol, n. pp. H

i irdiiung, pp. !*î-i;;n.

extraordinaire, Un tel règlement engage la responsabilité du ministère d'État tout entier. Il n'a d'ailleurs qu'une force provisoire: il doit être présenté aux Chantbres à leurpremière réunion cl vient à toinl.fr si elles ne le ratifient pas.

«Le Roi ordonne la publication des lois et porto les ri glements nécessaires à leur exécution, n (Art. 45.) ] ordonnances d'exécution comprennent, à vrai dire, i simples règlements administratifs. Il n'est pas doutcu cependant, que cet article délègue au Roi le pouvoir d faire certains règlements de droit; si, par exemple, i loi s'est tenue dans les principes abstraits et n'a fail ad poser des règles générales, ilfaudraque des règlemen viennent la compléter et donner toutes lesprescriptîû de détail nécessaires pour en assurer l'exécution, lois prussiennes ne font généralement, comme les loti françaises, que poser des principes ; si les textes paraissent plus développés, cela lient uniquement au génie de la langue allemande qui n'a ni la clarté, ni la préci sion de la langue française.

Enfin, quelques lois prévoient elles-mêmes l'interven tion dn pouvoir exécutif, lui délèguent spécialement 1 droit de régler telle ou telle question, ou même le droi général de porter des règlements dans certain ■'■> noatâ législatives, par exemple, en matière de police. délégations sont assez nombreuses en Prusse : le g vernemenl ne manque aucune occasion d'étendre s

pouvoir réglementaire et d'échapper ainsi à l'a

du Landtag.

Le Roi, chef suprême de l'administration du rOyawM

dirige et commande l'activité de Unis les fonctionnaire

de l'Etat II peut donner des ordres à tel un Ici agent eu particulier sur la conduite à tenir dans une circonstance spéciale; il peut aussi porter une ordonnance

géuérale et permanente! adressée soit a lous les fonetionnairos, soit à une catégorie d'entre eux. Ces ordres généraux et permanente, ce sont [es règlement! d'admi*

nîttratJOtt, ■ j ■ j i no se distinguent des règlements de

droit que par leur contenu el leurs effeti. Lia résultent

directement du pouvoir exécutif du Roi; il» concernent exclusivement l'administration, obligent uniquement les fonctionnaires auxquels ils sont adressés, ne tonclient en rien aux droits des citoyens el no leur imposent SUeune charge nouvelle. Ces règlements administratifs sont évidemment dominés par les actes du pouvoir législatif: ils doivent respecter toute loi, ijuel que soit son objet.

Ce pouvoir réglementaire inlièrcnl à la prérogative royale comprend notamment en l'russe l'organisation administrative tout entière. Ce n'est pas laloi qui établit les cadres de l'administration, crée les institutions el les emplois, lixe les émoluments, détermine la compéleaœ des auturilés administratives et règle les formes de leur intervention. Tout cela repose sur îles règlements royaux. Le Landtag n'a pas à intervenir, à moins que les modifications décrétées par le Itoi n'entraînent un surcroît de dépenses: dans ce cas, il trouve au budget une augmentation de crédits sur laquelle il doit so prononcer.

Le pouvoir de faîro ces règlements do Tune ri de l'autre catégorie appartient au ltoi et se trouve exercé par les ministres sous son approbation. Quelquefois,

tin LES MINISTRES EN PB08BE

cependant, la loi délègue le pouvoir réglemenlain soit aux ministres, soit à des fonctionnaires, aoit mè a des corps administratifs locaux. Une délégation dec genre peut être faite aussi par le Hoi ou par le ministr à des fonctionnaires d'un rang inférieur, à moins d'un disposition contraire delà loi. Le ministre peut, BU autorisation spéciale, publier les ordres de son ice.