Les autorités impériales tranchent les difficultés

qui peuvent s'Élever entre deux btats, ou entre loe Souverains el leurs sujets, contrôlent l'exécution partes Étals des lois de l'Empire, répriment les dénis de juslice qu'ils peuvent avoir commis, et emploient au besoin la force pour les contraindre à l'exécution do leurs devoirs.

i. — La police intérieure est restée, en principe, dans les mains des Etats. Mais le gouvernement fédéral i la droit de proclamer l'élat de siège et certains domaines rentrenl plus ou moins dan» sa comprli-iu-e : ainsi les crimes et délits commis contre l'Empire, les | et la police des étrangers, la police industrielle, l'hvgîène publique, la presse, les associations.

.'>, — L'Empire a été chargé d'assurer à la nation allemande l'unité législative dans l'ordre des intérêts privés el de remplacer les coutumes el les lois multiples de l'Allemagne par des codes de droit civil, pénal el de procédure. Sa compétence embrasse aussi toute

la législation c marciale el industrielle, v compris

l'organisation des banques, la protection du commerce allemand à l'étranger, l'émigration et la colonisation, la navigation sur mer ou sur les fleuves qui traversant les territoires do plusieurs États. Enfin il vient d'entreprendre l'îmmease tâche de l'assurance obligatoire de Loui les ouvriers allemands.

6. — La monnaie et la circulation monétaire, la banque impériale d'Etat, les poids el mesures rentrent dans les attributions des autorités impériales,

7. — De même, les postes el les télégraphes, sauf les droits particuliers de la Bavière el du Wurtemberg;

Empire a aussi certains | voira de dira

surveillance sur les chemins de fer appartenant, soit aux États, soit à des compagnies privées, à l'exception toutefois des chemins de fer bavarois.

8. — En matière de travaux publics, le gouvernement impérial n'a pas de compétence spéciale; mais il peut entreprendre tous les travaux nécessaires à l'accomplissement des attributions dont il est investi.

9. — L'Alsace-Lorraine est une possession de l'Empiro (Iieichsland)y elle est administrée par des agents impériaux et ses chemins de fer sont la propriété do l'Empire.

10. — L'Empire possède un trésor public qu'il peut alimenter, soit directement par les taxes douanières qu'il peut seul établir, ou par d'autres taxes qu'il peut imposer à son choix, sauf quelques restrictions dans les États du Sud, soit indirectement par des contributions payées par les États.

11. — Enfin il y a uno organisation judiciaire impériale qui, à vrai dire, se borne à uno cour suprême établie à Leipzig et à certains tribunaux administratifs.

Cependant le rôle de l'Empire n'a pas la mémo étendue dans toutes les matières qui rentrent dans ses attributions. Dans certains domaines, les autorités impériales exercent une action qui exclut absolument toute intervention des Etats. C'est le pouvoir impérial qui fait la loi et qui l'exécute avec le seul aide de ses propres agents. L'Empire légifère, agit et administre comme l'Etat unitaire le plus centralisé : ainsi en est-il de la marine, des relations étrangères, des consulats, des postes et télégraphes.

Mais il est aussi d'autres domaines, et ce sont les

LE CHANCELIER DE L'EHPfBB

plus nombreux, où l'Empire, après avoir fait la loi, bo confie l'exécution aux Etats, ne so réservant qu'un simple droit 'lo contrôle. C'est alors le gouvernement de chaque État qui administre, d'après Ion lois de I

lis l'autorité et la surveillance du pouvoir impérial : ainsi en est-il pour les douanes, pour la police industrielle et pour les autres polices spéciales. De la mémo façon les coiles impériaux sont appliquée par les tribunaux et les cours îles Etals, smis le contrôle de la tour impériale jugeant en dernier ressort.

En dehors de ces deux catégories d'affaires, dans les* quelles l'Empire intervient à un degré quelconque, il en est d'autres qui sont laissées entièrement aux Etals. C'est alors une loi (le l'Etat qui pose les règles, ce sont les fonctionnaires de l'Etal qui les exécutent, sans aucun contrôle des fonctionnaires de l'Empire. Ce n'est pas à dire que les Etats aient gardé en ces matières. une indépendance absolue; ils ont un maître auquel ils n'ont pas, ou croient ne pas avoir donné de droits dans tel ou tel domaine, a Soulemont, cos affaires ne pou- « vent pas être complètement séparées et détachées de « celles auxquelles s'étend la compétence de l'Empire; « les diverses fonctions de l'Étal BODl intimement unies « l'une a l'autre, so pénètrent cl se limitent muluellc- « ment de tant de façons, se croisent et s'entrelacent a t tel p^inl, qu'il est impossible de les séparer par une

■ h- le démarcation bien nette, ou d'élaWir entre

n elles une limite de compétence semblable à une rnu- . raille de Chine. Les Etats retrouvent dans tons les i domaines de lenr action la puissance Bupi

laquelle ils Boni soumis, car ils ne peuvent se DlOth

c voir que dans le cercle quo la législation impériale a leur laisse libre. Ce cercle existe ; il est délimité par « l'Empire, mais non absorbé par lui *. » Cependant il dépend de l'autorité impériale de le resserrer de plus en plus, car la Constitution peut étro revisée, sans que l'assentiment do chaque Ktat soit nécessaire, c On peut « donc dire, en un certain sens, que les États ne con- « servent leurs droits politiques que par la tolérance de « l'Empire et qu'ils n'en ont qu'une possession pré- « caire -. » Et la puissance de la Prusse, & laquelle aucun des fédérés ne pourrait résister, fait do ce principe juridique une vérité de fait.

III. — Les Pouvoirs constitutionnels. — L'organisation des pouvoirs dans un Empire fédérât if, composé d'États monarchiques, présente des difficultés que In constitution d'une confédération républicaine ne soulève même pas. Dans une république telle que les Etats- Unis ou la Suisse, il est facile de constituer, a côté et au-dessus des pouvoirs des Etats, un pouvoir rentrai absolument distinct et indépendant de charnu des premiers. Le principe fédératif n'aura jamais a. lutter que contre les tendances plus ou moins autonomistes du peuple qui céderont inévitablement devant les néreHNitén ou les intérêts dûment rouslaté*. Il ne rencontrera pris une opposition spérialemenl acharnée rhc/len pouvoir* locaux, élus terrporairen du peuple qui pourront ni*é-

!. — \*. \r\\>\1f\, Imt *l*$tttirrrht tir* t/ruiffflffl Hrtthrt, Jé • 'JjtJ'Jtl, V»#l. I. J». !'#•.

méat reconnaître an-dcssthi J'eus b:,

également élu par le peuple. Mais des princes héréditaires, qui, comme les princes allemands, prétendent m leoir leur couronna que de Dieu, n'accepteront jamais pour maître un E DS puis-

sance personnelle, ils no reconnaîtront pas pour chef un humilie qui n'aura d'autres forces à sa diafl que celles qu'ils voudront lui prêter. Vont-ils, au contraire, confier le pouvoir fédéral à l'un d'entre eux et celui-ci sera-t-il électif connue dans l'ancien 1 germamaue? L'élection sera la source d'intrigue tin de luttes qui dégénéreront en guerres, et le pouvoir électif deviendra héréditaire en fait des que Pu i ntambrea aéra esses tort pour s'imposer aux autres. CetIX-ei, par contre, impuissants à conquérir le pouvoir. chercheront, à s'en affranchir, el Icursefforts commuai parviendront sans doute à relâcher le lieu qui los enserre, jusqu'à ne plus laisser subsister qu'uni purement nominale. La Confédération germanique avait placé le pouvoir fédéral dans la CoUectiviti États, dana le Bundettag où chacun se trouvait repré- ■enté dana une certaine meaure. .Mais un conseil de plénipotentiaires qui s'appuie exclusivement sur l'autorité dea Rola qu'il représente ne peut évidenuiei I aider qu'une confédération & compétence restreinte, el dans laquelle l'union se maintient seulement par la bonne \ nlonlé de loue.

Les filais monarchiques ne peuvent constituer un

■ puisse al orjramsé qu'à la condition

placer tous l'hégéi lie d'un monarque héréditaire,

ui trouve dans son propre royaume la force nécessaire

pour imposer aux autres le respect et l'obéissance. Ainsi l'Empire allemand n'a pu être fonde que le jour où l'Autriche, qui seule eût pu faire échec à la Prusse, a été rejetée hors de l'Allemagne et où la Prusse n'a plus trouvé devant elle que la foule impuissante des petits États.

L'Empire allemand n'est donc pas une confédération d'Etats égaux, dans laquelle chacun a les mêmes droits, la même influence et le même intérêt. L'unité a été réalisée par la Prusse et pour la Prusse ; la fondation de l'Empire a placé sous sa direction et son contrôle tous les petits Étals allemands qui ne peuvent plus aujourd'hui se mouvoir que dans le cercle de la politique prussienne. L'Empire n'est pas une association librement fondée, régie par un mandataire dans l'intérêt de tous les membres, dans laquelle chacun aliène une part do ses droits et de ses intérêts au profit de tous. La Prusse a poussé les autres États dans la Confédération; elle les a obligés à se dépouiller d'une partie de leurs pouvoirs au profit d'une autorité centrale qu'elle s'est appropriée. Toute extension de la compétence impériale marque eu réalité un nouveau progrès de la puissance prussienne, au détriment de l'indépendance des autres membres de l'Empire.

Cependant il fallait, autant que possible, ménager la susceptibilité des États confédérés, leur laisser en apparence une participation au gouvernement de l'Empire et, sous l'ombre de droits et de pouvoirs formels qu'on leur attribuait, masquer dans les textes constitutionnels la toute-puissance de la Prusse. De là. dans la Constitution de 18(17-1871. des obscurités et des incertitudes, qui

mettent U'épreuvela dialectique des juristes allemande Bl ne leur permettent même pas de déterminer, par exemple, an qui reposent les droits de souveraineté de l'Empire. De là encore dos fictions <[ui rappellent celles des Constitutions des monarchies parlementaires ;ct ci attribuent au Roi toutes les apparences du pouvoir, inumèreat quantité de droite plus importants les uns que les autres, mais qu'il ne peut exercer, et elle taisent sur sou véritable rôle dans l'Etat, tandis qu posent à peine quelques règles à propos des ministres ei les mettent au rang de simples fonctionnaires. La Constitution allemande place en première ligne le seil fédéral (Bundearath), représentant des Étala aile l'investit de pouvoirs multiples dans tous les domain. -s où doit s'exercer l'action do l'Empire et lui confie les droits les plus importants. L'Empereur ne vient qu'après lui et semble n'être dans la théorie constitutionnelle que le délégué du Bundesrath, un lieutenant chargé d'exécuter ses ordres, obligé de lui obéir et même de prendre son avis avant d'agir dans une foule de circonstances. Et cependant/parmi les fadeurs poliijucs qui participent au gouvernement do l'Empire, le Conseil fédéral est celui qui possède l'autorité la moins respectée et l'influence la moins sensible. En réalité! nous ne trouvons que deux forces en présence : l'Empereur et le peuple allemand représenté par le Itcichst't'j. Le Bundêtrati n'est qu'un jouet entre les fortes mains de l'Empereur et de son Chancelier, tout au plus

i arme dont ils se servent pour résister aux velléités l'indépendance do la Chambre élective.

i i pouvoirs de l'Empire no sont pas constitués sur

le modèle d'un royaume, dans lequel le Monarque gouverne et exerce le pouvoir exécutif avec l'assistance d'un conseil de ministres responsables, et partage avec deux Chambres le pouvoir législatif. La Constitution fédérale n'a pas investi l'Empereur des pouvoirs d'un Roi ; elle ne connaît qu'un ministre responsable, le Chancelier ; elle a donné au Conseil fédéral un rôle multiple qui no se borne pas à celui d'une haute Chambre législative; seule, la Chambre populaire se retrouve dans l'Empire telle qu'elle est dans les États.

Le Bundesrath, que la Constitution place à la tête de l'Empire, cstle conseil dans lequel, suivant le mot de M. de Bismarck, « la souveraineté de chaque État trouve « son expression incontestée1 ». D'après sa composition, ce n'est pas une Chambre, c'est une conférence diplomatique, composée d'envoyés plénipotentiaires qui votent suivant les instructions de leurs gouvernements respectifs. Les États sont représentés au sein du Conseil fédéral non pas également, mais d'après leur importance, sans que toutefois le chiffre des délégués soit en proportion exacte avec la population de chacun. C'est ainsi que la Prusse se contente de dix-sept voix sur cinquante-huit, alors que sa population est supérieure à celle de tous les autres États réunis *.

Le rôle du Bundesrath est multiple et s'étend à tous les domaines. Dans l'ordre législatif, c'est tout à la fois un conseil d'État qui prépare les projets do loi et de

1. — Séance du 27 mars 1867, Stenographische Berichte, p. 367.

S. — Mais il faut observer que la Prusse s'est ménagé les moyens, comme nous le verrons, détenir en échec les autres Ktats dans les questions les plus importantes, constitutionnelles, militaires et fiuauciùrrs.

M I.ECHANCELIKH DE I.T.MI'JHE

budget, uno seconde Chambre qui les discute, les amende, les rote do les rejette, et an ministère dont les membre! vont prendre part aux discussions hiiives devanl le fteichtlag. Dam l'ordre exécutif, son Bction embrasse & la fuis le gouvernern-m Entérteur et ta politique extérieure : il est appelé a donner son

approbation am déclarai i de guerre et & la conclusion de presque tous les traités; il exerce le pouvoir

régie Dtaîre, f . > > t des instructions administi

t > • i rj j i r ■ « - ..ii présente eertainea catégories de fouctionnaîres, Enfin, il est le juge dw il décide

1rs COBtestationa qui peuvent s'être élevées entre eux, statue sur les conflits eonstitotionnels soulevés au sein

d'un Clal et réprime les dénie de justice ]n i

ptr un Etat; seul il peut ordonner contre un membre

récalcitrant de la Confédération l'emploi des forces de

l'Empire.

L'Empereur n'a point de pouvoir législatif; s il i I droit d'initiative, c'esl en sa qualité de Roi de Prusse, membre de l'Empire, il n'a aucun droit de vole, il esj

obligé de pro Igner toute lui votée par le Reichttag

et sanctionnée par le Conseil fédéral. H convoque le Bttndesrat et le Reichstag, clôture on ajourne session! ; mais il no peut dissoudre le second que de ressentiment du premier. Il représente l'Empire et

: s diplomatiques avec l'etraugei

snus la surveillance d'un comité spécial do Conseil fédéral et sans pouvoir à lui seul, ni conclure un traité important, ni déclarer la guerre. A l'intérieur son autorité est Limitée par les droits de réglementation el les pouvoirs de norniiiotiou ou de présentation du Conseil

fédéral. Il n'y a qu'un domaine dans lequel il soit vraiment maître : c'est le commandement, — non pas l'administration, — de l'armée et de la marine.

Le Iteichstay est une Chambre législative élue directement par le peuple allemand au suffrage universel, sans distinction d'Etats. Il vote les lois et les budgets et possède certains droits de contrôle sur l'administration do l'Empire. Son organisation est calquée sur celle du Landtag prussien.

Mais tout cela, c'est la théorie constitutionnelle. En fait , PEmpcreur-Roi exerce sous des formes différentes la mémo autorité dans son royaume et dans l'Empire. Il n'a pas de droit de veto, mais qui l'obligera à promulguer et à exécuter une loi qu'il réprouve? Le Chancelier aura toujours quelque sophisme tout prêt pour justifier sa conduite. Dans sa politique extérieure il est souvent lié à l'avis du Conseil fédéral; mais cet avis, il le suggère, il l'impose et il a la force de s'en passer. Les droits du Conseil fédéral ne sont pour lui quelle faibles liens qui se relâchent d'eux-mêmes au gré de ses désirs et qu'il pourrait impunément briser. Au fond, le liundrsrath n'estqu'uu instrument de l'Empereur, comme la Chambre dos seigneurs l'est du Roi de Prusse. Son intervention est plus fréquente, ses droits plus étendus, mais son rôle est le même : couvrir la personne de l'Empereur et défendre sa politique contre les tendances libérales du lieichstay. Celui-ci a les mêmes pouvoirs que la Chambre des députés en Prusse, mais restreints en fait à peu près dans la même mesure: ses droits législatifs sont respectés, ses droits financiers sont déjà entamés et ses droits de contrôle sur l'admi-

LE CM A *C LUES I>l LllMIE

niitrelion suât illusoires, fcn dehors du dunuino légis- Ittfif où il a montré géairatomanl plus de spontanéité il de liberté que la Chambre prussienne, parce que li-s parti» indépendant* ou opposants s'y trouvaient renforcés d'une bonne partie des dépalés du Sud, le Retchttag n'a pas su limiter et contrôler série u m- tu ont I notion de l'Kmpereur et de son puissant ministre La mpOOMbîtité lin Chancelier est restée a létal de principe constitutionnel, dépourvu de HUta sanction, BOflUBÉ la responsabilité des ministres prass

Malgré les textes constitutionnels. l'Empereur est puissant dans ['Empira, plus puissant que De l'est dans

une aucun monarque constitutionnel autre que

Ull - iii.- ■ h l'm ■ C'est qu'il 1 derrière lut la force

matérielle l'armée et l'administration prussiennes, et 1 - 1 tarée morale : le prestige des victoires passées qui

: Empire, la popularité dn chef du l'armée qui assure les conquêtes ci dont chacun attend les i ictoiree falnroB Devanl loi, qu'impwteleCoiiseilf6déral)repr$' wntnnl des royaumes du Sud et des petites principauii's sparsesau milieu du grand royaume prussien, pynr. mers il i oii les forées réunies ne peuvent seulement tenr

i<i I- résister un iuslaul au colosse ijui lus domine!

Qi porte le ReicAataff, tant que le peuple allemand

n'aura pas apprit t se gouverner lui-mémol N'ayant pas Doaeoiefuje de ia force, plein d'admiration pour un pouvoir qui a rempli son mi n le plusoher el qui a rendu l'Allemagne grande ci forh rélranger, D

n'a pas encore pu le «on irenUèremonl les droiti que la Constitution lui donne, toujours empressé qu'il esta lus

lâcher sous la menace d un péril extérieur. Mais si

LK CltANCKLIER ET LA CONSTITUTION 483

jour l'Kmporcur rencontre un adversaire puissant avec lequel il devra partager son pouvoir, ce ne sera certes pas celte institution caduque du Conseil fédéral, souvenir d'un passé disparu» mais le lieichstay appuyé sur uno nation jeune et forte, réclamant impérieusement l'exercice de ses droits.

IV. — Le Chancelier *. — Le Chancelier est revêtu d'une double qualité: d'une part, il est le représentant de la Prusse au Conseil fédéral, l'organe par lequel le Roi de Prusse exerce ses droits de membre de l'Empire; de l'autre, il est le premier fonctionnaire impérial, l'unique ministre de l'Empereur.

Comme membre du Conseil fédéral, ce n'est qu'un fonctionnaire prussien, recevant ses instructions du Roi de Prusse par l'intermédiaire du ministère d'État, responsable de ses actes uniquement devant le Roi et le Landtaydc Prusse. Il est naturellement le premier des délégués prussiens, et, à ce titre, il préside le Conseil fédéral *.

En sa qualité de ministre impérial, au contraire» c'est un fonctionnaire de l'Empire, responsable de ses actes devant les autorités impériales. Il est le seul ministre de l'Empereur: il n'a point de collègues qui dirigent concurremment avec lui l'administration impériale, il

1. — I\ Lnbaiiil, Ihix >liitit*r>>r,'t! des d:ulsch?.i Reù'he*, vol.l, pp. 349iUiO: — Zorn. /'"< Staattrecht des d'utschen Reiches, vol. If pp. 193-190; — lltinsH, />*<• Sleilung des Reichskanzlers nach deux Staalsrechte des dfulsrhen Reiches, dans les Hirths. Annalrn des deutschen Iieiches, 18.H2, pp. 1 i»t siiiv.; — Scliulze, Lchrbuch des deulschen Staatsrcchts, vol. II, pp. i»0-IOO.