Laband, op. cit., vol. I. pp

n'a que des subordonnés qui l'assistent dans sa misrion. soumis à les ordres et immédiatameol responsables devant lui. Il dirige à lui seul tout le gouvernement de l'Empire, il est l'intermédiaire unique el indispensable avec l'aide duquel l'Empereur exerce tous ses pouvoirs, .;t l'exception du commandement de l'année. II dirige toutes les négociations au nom do l'Empire el le représente vis-à-vis des pays étrangers. Il est l'intermédiaire entre l'Empereur et le Bundearath ou le Hrirhxtixj. Il est le directeur el le chef suprême do tous les services administratifs de l'Empire. Il contrôle enliu l'éxecution donnée aux lois de l'Empire par tel gouvernements des États '.

Le Chancelier est nommé par ['Empereur-Roi seul : aucune autre autorité, soit prussienne, soit impériale, ne peut prétendre exercer une influence quelconque sur celte nominal ion. Sun double caractère de délégué prussien el de ministre impérial empêche en effet loulo intervention du Landtag pru.ssien, qui ne peut préliTiilri- Soumettre à sa volonté le ministre do l'Empire, et toute immixtion du Heickstnij, qui n'a pus à imposer a la Prusse le choix de ses représentants au Conseil fédéral.

Le Chancelier, ministre impérial el délégué de la Prusse au Ihtndt'xvuth, est encore président du minis- \~<-\t- d'Etat H ministre des \IFaircs étrangères de la Prusse. La Constitution ne rend pas obligatoire cette accumulation de fondions multiples sur une seule télé; toutefois il n'y a pas dans ce fait une simple circon-

- [,.iI<iliilI ,,j , .-il., Mil I. ; ■

stancc fortuite, mais une nécessité pratique *. L'Empire allemand, tel qu'il est aujourd'hui constitué, est basé sur la puissance et l'autorité de la Prusse. Le gouvernement allemand et le gouvernement prussien ont des intérêts identiques, inséparables et si bien confondus qu'on peut à peine les distinguer. La politiquo allemande et la politique prussienne doivent avoir un même but, suivre la même impulsion, obéir à une seule et mémo direction; elles s'appuient et se complètent mutuellement. L'union de la Prusse et de l'Empire no doit pas seulement se manifester dans la personne du chef investi du pouvoir suprême, TEmpereur-Roi ; il faut que celui-ci trouve à ses côtés, pour i'oxercicc de ses pouvoirs impériaux et royaux, le même conseiller qui guide toutes ses résolutions et qui les exécute dans un même esprit. Les intérêts sont confondus, le but politique est un : il n'y a point de place pour deux ministres égaux ot indépendants. Le premier ministre prussien doit être le ministre de l'Empire, parce que la politique impériale n'est que la politique prussienne appliquée et poursuivie sur un champ d'action plus vaste. Le ministre de l'Empire doit être le premier ministre prussien, parce que l'administration impériale puise toute sa force dans les institutions prussiennes.

La Constitution fédérale a prévu cette confusion dans une seule personne des fonctions de Chancelier impérial et de président du ministère d'État. En faisant du Chancelier le premier délégué de la Prusse au Conseil

f. — Latiaiu!, op. rit., vol. I, p. 352; — Meyor, Lehrbuch des deuttchen StaaUrechts, j». 378; — Zoru, op. cit., vol. I, p. 194.

i li EBÀHCELIER fiE I. F. M PIRE

fédéral, clic l'a soumis aux inslruclions du gouverna mont, c'est-à-dire ilu ministère prussien. A-t-elle dune voulu le subordonner à un conseil de minisires subalternes? Evidemment non, et si cette conception a pu être admise en théorie, c'est que tout le monde a compris que le Chancelier serait on réalité le chef et le guide du ministère d'Étal.

Le Chancelier, revêtu d'une double qualité, encourt une double responsabilité. Membre el président du Conseil fédéral, il est responsable envers le Itoi el le ministère prussiens des suites qu'il donne à leurs instructions. Comme, en fait, il esl le premier mi prussien et délermino en cette qualité BS ligne d< ■ duite, il esl responsable des instructions qu'il s'est données, comme de tous sus autres actes, devant le Landtag prussien; responsabilité purement nominale d'ailleurs, que b' Landtag n'a ni le moyen légal, ni In force d'appliquer. En réalité, le Chancelier, membre M présidont du Conseil fédéral, no connaît qu'un maître: le Roi de Prusse,

Au ministre de l'Empire la Constitution fédérale impose une autre responsabilité. Aux termes de l'article 17, nies rèi/leuients et les ordres de l'Empereur doi\ eut, « pour èire valables, être contresignés par le Chancei lier impérial, qui parla en assume la responsabilité ». Les auteur-; allemands discutent à perte de vue sur la nature de cette responsabilité et sur les autorités qui

peuvent exercer les droits qui en découlent. L'article 17 établît-il une simple responsabilité morale, poKtîque, "u une responsabilité juridique? Le Chanci lier est-il responsable devant F Empereur seul, on l'eaUl

également devant le Conseil fédérai et le Iieichstagi* Nous n'entrerons pas dans le détail de ces discussions qui n'offrent aucun intérêt pratique. Pour nous, l'article 17 a institué une responsabilité juridique, parce que, à moins de preuve contraire bien évidente, les lois posent des principes de droit et non des règles de politique; la responsabilité politique, ce n'est pas la loi, mais la pratique constitutionnelle qui l'établit, comme complément delà responsabilité juridique. L'article 17 vise uniquement la responsabilité du Chancelier vis-à-vis du liric/isfftff : c'est un toxte évidemment emprunté aux constitutions des monarchies représentatives et qui n'a plus aucune portée, s'il se borne à régler la responsabilité du Chancelier devant l'Empereur.

Toutes ces discussions ne sont d'ailleurs que des querelles de mots *. Le Chancelier, dans se3 fonctions de ministre impérial, ne connaît non plus qu'un seul maître envers lequel il soit réellement responsable de tous ses actes : l'Empereur. Vis-à-vis du Itundesrath et du llrichstag,\\ se pose dans l'indépendance la plus complète, comme le serviteur et le représentant d'un pouvoir supérieur, non pas en droit peut-être, mais du moins en force. La responsabilité juridique n'est qu'une simple phrase 3 constitutionnelle, impossible à mettre en pratique, parce qu'une loi ne Ta pas organiséo et ne l'organisera probablement pas île sitôt. Comment mettre le Chancelier en accusation, tant que la loi n'a pas

i. — UtTisrl, op. ri/., pp. IA-T»î% rnpporto Ira opinions d'un grand nombre de jurisconsulte* i-t d'hommes |K>litii|iios sur cotte question. î. — Liltaiid, c/>. rit., vol. I, p. X»U, note 1. H. — Il eu sel, op. rit., p. lt\K

réglé la procédure h suivre, déterminé los droits du Reicfutag et ilu Conseil fédéra] et la manière doi pourront les exercer? La responsabilité politique un inorale d'un ministre n'existe jamais qu'à l'égard d'un pouvoir tissez puissant pour imposer aux autres son autorité. Le Bundesraih eet bous la tutelle du gouvernement prussien, le lit'ichsltuj n'a pas même toujours la force de sauvegarder ses droits el ne peut songer à attaquer Isa prérogatives de rEmperour. LeCbao reste absolument indépendant de l'une comme de l'autre Assemblée el n'obéit qu'aux ordres do l'Empereur, qu'il a lui-même souvent inspirés.

Cette institution d'un ministre unique, président du Conseil fédéral, est tout A fait originale cl ne se rencontre dans aucun autre Etat. On peut s'étonner qae la Constitution impériale, si souvont imitée de la Constitution prussienne, n'ait pas établi & coté de l'Emperour un conseil do ministres analogue au ministère d'État. La proposition en fut faite sous diverses formes au Reîchstag, lorsque le projet de Constitution y fut mis en délibération, uiais.M. de Bismarck s'y opposa de toutes ses forces. Les raisons qu'il invoqua n'étaient

pas, à M'ai dire, des plus l iraincantèfi ; il insista sur-

tout sur l'impossibilité de faire nommer un conseil de ministres par un consortium de vingt-deux Liais, el il prétendit que donner le droit de nomination a un seul souverain, c'était anéantir les pouvoirs des autres et IfiB réduire au rang de simples pairs anglais. .Mais en quoi les droits des petits États étaient-ils mieux Bauvi dés, parée que le Itoi de Prusse gouvernail l'Empire avec un seul n rtre nécessairement prussien, plntol

qu'avec l'assistance d'un conseil où les autres alliés auraient pu espérer trouver quelque représentant? Les vraies raisons, il fallait les cacher aussi bien aux États qu'au peuple allemand et, dès cette époque, M. do Bismarck, essayant avec habileté une tactique qui lui a rendu de grands services, invoquait les droits du Conseil fédéral et des petits États, pour défendre l'autorité do son maître contre les tentatives libérales du lieich&tag.

Le gouvernement prussien voulait avant tout empêcher le système parlementaire de prendre naissance dans l'Empire . Il rejetait l'institution d'un conseil de ministres empruntée précisément a ce régime et réclamée d'ailleurs en vue de l'établissement d'un gouvernement de ce genre. Le conflit entre le Roi et la Chambre des députés de Prusse venait dose terminer par la victoire du premier; mais cette victoire, qu'on pouvait attribuer à des causes contingentes, n'apparaissait pas alors comme définitive, ni même comme devant avoir nécessairement des effets durables. De nouvelles luttes pouvaient surgir, après que l'enthousiasme excité par les récents triomphes eut été refroidi. Pour établir dans l'Empire un gouvernement personnel, il ne fallait donc pas accepter une institution comme un conseil de ministres, qui eût rappelé au Heichstag les gouvernements parlementaires et lui eut donné l'envie de reprendre contre l'Empereur une lutto dans laquelle le Landtag venait de succomber.

Cherchant, au contraire, son modèle dans les traditions nationales, le gouvernement prussien fit revivre dans la nouvelle Confédération allcmando une institution do

LH LE CHANCELIER DE -VI i

l'ancien Empire germanique. Le Chancelier actuel rappelle non seulement par son litre, mais encore par ses fonctions, te Chancelier, ou plutôt le Vico-Chaocelier d'autrefois, Los difiérences qui distinguent tes deux institutions tiennent aux différences essentielles qui séparent l'Empire germanique, Confédération d'États absolus et portant encore l'empreinte de la féodalité, de I*Ëmptre allemand, Étal moderne et représen

La Confédéral allemande une fois établie devait

inévitablement se trouver en latte avec les instincts et les tendances autonomistes îles princes et ries peuples. Pour maintenir et fortifier l'unité du nouvel Empire, il fallait de toute nécessité le placer smis une direction sûre, forte, prompte dans la décision comme dans l'exécution. Ces qualités, on pouvait espérer les rencontrer dans un homme plutôt que dans un conseil, ri eu 1861 l'homme capable d'assumer celle tache clait tout désigné. Auteur lui-même du projet, de Constitution, il se croyait certes appelé à terminer et à consolider l'œuvro de L'unité allemande qu'il avait si bien ûommencée, al il se sentait la force de la mener à bout à lui seul, sans l'assistance de collègues toujours gênants, i'ar l'institution du Chancelier telle qu'ello l'organisait, la Constitution centralisait au plus haut point dans une puîfl< saule main toute l'activité des pouvoirs impériaux: .■île mettait au-dessus de toutes les branches de l'administration un seul chef, afin d'imprimer a leur action l'unité de vues la plus étroite: elle plaçait ce même chef à la tète du Conseil fédéra] où les tendances autonomistes dci petits 1,1. ils allaient trouver leur rxpres-

ini qu'il pûl les sur\rilhx et les réprimer; enfui

elle exposait seul aux attaques du Reichstag un homme qui avait montré au Landtay prussien sa force de résistance aux coups d'un Parlement.